Álit

I. Kvörtun.

Þann 27. apríl 2009 leitaði A til mín og kvartaði yfir ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 4. nóvember 2008, um að synja umsókn hennar um íslenskan ríkisborgararétt.

A hafði áður leitað til mín vegna synjunar á umsókn hennar um íslenskan ríkisborgararétt en þar sem tiltekin gögn sem fylgdu þeirri kvörtun báru með sér að mál hennar væri enn til skoðunar í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu taldi ég ekki unnt að taka málið til athugunar á þeim tíma. Nánar tiltekið var þar um að ræða að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafði ekki svarað erindi A þar sem hún gerði tilteknar athugasemdir annars vegar við þá forsendu synjunarinnar að miða skyldi búsetu hennar hérlendis við skráningu lögheimilis í þjóðskrá og hins vegar við misræmi í leiðbeiningum sem henni voru veittar. A barst svar frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, dags. 24. apríl 2009, þar sem m.a. var áréttuð sú afstaða að búseta skyldi miðuð við skráningu lögheimilis í þjóðskrá. Ákvörðunin frá 4. nóvember 2008 var því ekki tekin til endurskoðunar og A leitaði til mín að nýju.

Í upphaflegri kvörtun A, dags. 13. apríl 2009, kemur fram að hún telji sig hafa uppfyllt öll skilyrði íslenskra laga til að fá íslenskan ríkisborgararétt þegar hún lagði fram umsókn sína. Að öðru leyti er vísað til meðfylgjandi gagna, þ. á m. bréfa hennar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 15. og 26. mars 2009. Í bréfi A til ráðuneytisins, dags. 15. mars 2009, kemur fram að hún telji að lögheimili sitt hafi átt að skrá í þjóðskrá frá 22. október 2005. Þann dag gekk hún í hjónaband með íslenskum maka sínum, B. Sú staðhæfing er studd þeim rökum að samkvæmt 7. gr. laga nr. 21/1990 skuli hjón eiga sama lögheimili og að á hjónavígsluvottorði komi fram að sameiginlegt heimilisfang eftir vígslu sé X.

Af bréfinu verður jafnframt ráðið að A telji sig uppfylla búsetuskilyrði laga nr. 100/1952, um íslenskan ríkisborgararétt, að þremur árum liðnum frá giftingu hennar og B. Í bréfi A til ráðuneytisins, dags. 26. mars 2009, og kvörtun hennar til mín, dags. 27. apríl 2009, er sami skilningur áréttaður.

Með reglugerð nr. 101/2009, um breytingu á reglugerð nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, var nafni dóms- og kirkjumálaráðuneytisins breytt í dómsmála- og mannréttindaráðuneytið 1. október 2009. Í áliti þessu verða heitin notuð eftir því sem við á.

II. Málavextir.

Í kvörtun A, fylgigögnum og síðari athugasemdum hennar kemur fram að hún hafi komið hingað til lands 13. október 2005 á grundvelli vegabréfsáritunar. Hún hafi síðan gengið í hjónaband með B 22. október s.á. og sameiginlegt heimili þeirra upp frá því hafi verið að X. Af gögnum málsins verður að öðru leyti ráðið að hún hafi sótt um dvalarleyfi sem maki Íslendings þann 9. nóvember 2005, fengið útgefið dvalarleyfi þann 6. apríl 2006 og haft dvalarleyfi hér á landi frá þeim tíma.

Af gögnum málsins er ljóst að A sótti um íslenskan ríkisborgararétt 23. september 2008 en umsókninni var synjað með bréfi, dags. 4. nóvember s.á. Í því bréfi segir eftirfarandi:

„Ráðuneytið vísar til umsóknar yðar um íslenskan ríkisborgararétt, dags. 23. september sl.

Af því tilefni vill ráðuneytið hér með tjá yður að þér uppfyllið ekki, miðað við óbreyttar aðstæður, skilyrði 2. tl. 1. mgr. 8. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt nr. 100/1952, sbr. lög nr. 81/2007, fyrr en 6. apríl 2009 þegar þér hafið haft samfellt lögheimili hér á landi í þrjú ár frá stofnun hjúskapar samkvæmt skráningu í þjóðskrá.

Til að umsókn yðar verði tekin fyrir þarf ráðuneytinu að berast ný umsókn um ríkisborgararétt ásamt [tilskildum] gögnum og greiðslu fyrir umsókn.

Ráðuneytið vill hins vegar vekja athygli yðar á því að skv. 6. gr. laganna veitir Alþingi ríkisborgararétt með lögum.

Ef þér óskið eftir að umsókn yðar verði lögð fyrir Alþingi í því skyni að yður verði veitt undanþága frá almennum reglum um veitingu ríkisborgararéttar þurfið þér að rita ráðuneytinu bréf þar sem þér óskið þess að umsókn yðar verði framsend Alþingi. Í því bréfi þarf að gera ítarlega grein fyrir ástæðu þess að þér teljið yður þurfa á íslenskum ríkisborgararétti að halda fyrr en almennar reglur kveða á um.

Ráðuneytið mun þá að fenginni umsögn Útlendingastofnunar og lögreglu framsenda slíkt erindi yðar til Alþingis.“

A ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 15. mars 2009, þar sem fram kemur að hún telji að lögheimili hennar hafi átt að skrá í þjóðskrá frá 22. október 2005. Bréfinu fylgdi jafnframt afrit af hjónavígsluvottorði hennar og B, dags. 22. október 2005. Í bréfinu segir eftirfarandi:

„Vísað er til bréfs yðar, dags. 4. nóvember 2008, en þar segir að ég uppfylli ekki skilyrði fyrir veitingu íslensks ríkisborgararéttar fyrr en 6. apríl 2009, þegar ég hafi átt samfellt lögheimili í 3 ár hér á landi samkvæmt þjóðskrá.

Undirrituð telur að liður sá á umsóknareyðublaði um íslenskan ríkisborgararétt þar sem spurt er „Hvenær var lögheimili þitt fyrst skráð á Íslandi?“ stríði gegn lögum – ef opinberir aðilar hafa svikist um að skrá lögheimili umsækjanda rétt og á réttum tíma.

Samkvæmt lögum um lögheimili, nr. 21/1990, er lögheimili manns sá staður þar sem hann hefur fasta búsetu.

Samkvæmt 7. gr. laganna, skulu hjón eiga sama lögheimili.

Til að geta gengið í hjúskap hér á landi skulu hjónaefni hafa löglega dvöl í landinu á vígsludegi og erlendir ríkisborgarar þurfa að leggja fram gögn því til staðfestingar.

Undirrituð kom til landsins þann 13. október 2005, enda hafði ég þá fengið útgefið dvalarleyfi frá Útlendingastofnun. Gengu ég og maki minn, [B], í hjónaband þann 22. október sama ár. Í hjónavígsluvottorði okkar segir að sameiginlegt lögheimili okkar eftir vígslu sé [X].

Samkvæmt lögum um þjóðskrá og almannaskráningu ber prestum að tilkynna Þjóðskrá um fæðingar, skírnir, nafngiftir, hjónavígslur og mannslát.

Hafi þessari tilkynningarskyldu ekki verið fullnægt, þ.e. hafi lögheimili mitt ekki verið skráð það sama og manns míns – eins og fram kemur í hjónavígsluvottorði, er það ekki sök okkar hjóna.

Lögheimili mitt átti að vera skráð í Þjóðskrá frá 22. október 2005.

Ennfremur skal bent á að Útlendingastofnun fékk umrætt hjónavígsluvottorð innan mánaðar frá komu minni til Íslands. Þar að auki skal tekið fram að Dómsmálaráðuneytið fékk ljósrit af hjónavígsluvottorði okkar – þar sem glögglega kemur fram að „sameiginlegt heimilisfang eftir vígslu“ sé [X].

Sé litið á ofangreind atriði er eftirfarandi ljóst:

1) Hjón hafa sama lögheimili.

2) Lögheimili mitt varð að [X] frá og með hjónavígsludegi – þ.e.a.s. 22. október 2005.

3) Samkvæmt bréfi yðar er því engan veginn hægt að finna því stað að lögheimili mitt hafi orðið til 6. apríl 2006. Það er með öllu óskiljanlegt hvernig sú dagsetning er fengin. Lögum samkvæmt skal því miða við hjónavígsludaginn 22. október 2005.

Hvort sem það er handvömm Þjóðskrár, prests eða Útlendingastofnunar þá á undirrituð ekki að gjalda mistaka opinberra starfsmanna sem áttu að sjá um skráningu lögheimilis.

Í ljósi þess er að ofan greinir, er þess krafist að fyrrnefnd umsókn mín um ríkisborgararétt verði tekin gild og afgreidd án tafar.“

Af gögnum málsins verður ráðið að 18. mars 2009 leitaði dóms-og kirkjumálaráðuneytið umsagnar Útlendingastofnunar vegna umsóknar A. Í umsögn Útlendingastofnunar, dags. sama dag, kemur fram að Ahafi fyrst fengið dvalarleyfi 6. apríl 2006 og hafi haft tilskilin leyfi síðan. Einnig segir að hún uppfylli skilyrði d-liðar 1. mgr. 15. gr. laga nr. 96/2002, um útlendinga, fyrir útgáfu búsetuleyfis þann 6. apríl 2010. Þá segir að A sé ekki undanþegin skyldu til að hafa dvalarleyfi hér á landi. Að fenginni umsögn Útlendingastofnunar ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið A á ný bréf, dags. 23. mars 2009. Í bréfinu segir eftirfarandi:

„Samkvæmt skráningu Þjóðskrár hafið þér verið skráðar með lögheimili hér á landi frá 6. apríl 2006. Skráning í Þjóðskrá eru þær opinberu upplýsingar sem ráðuneytið byggir á varðandi lögheimili umsækjanda hér á landi. Ef þér hafið athugasemdir við þá skráningu bendir ráðuneytið yður á að snúa yður til Þjóðskrár til að fá skýringar eða leiðréttingar á þeirri skráningu.

Ráðuneytið bendir jafnframt á að skv. 3. mgr. 8. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt er það eitt af skilyrðum fyrir veitingu ríkisborgararéttar að umsækjandi uppfylli skilyrði til þess að fá búsetuleyfi útgefið af Útlendingastofnun. Samkvæmt 15. gr. laga um útlendinga, eins og þeim var breytt með lögum nr. 86/2008, er heimilt að veita útlendingi búsetuleyfi, að uppfylltum tilteknum skilyrðum, hafi hann dvalið hér á landi samfellt síðustu fjögur ár samkvæmt dvalarleyfi sem getur verið grundvöllur búsetuleyfis. Þér uppfyllið skilyrði fyrir útgáfu búsetuleyfis 6. apríl 2010.

Eins og fram kom í bréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 4. nóv. sl., þarf ráðuneytinu að berast ný umsókn um ríkisborgararétt, ásamt greiðslu og tilskildum gögnum, til að unnt sé að taka umsókn yðar til afgreiðslu á ný.

Jafnframt vill ráðuneytið vekja athygli yðar á því að þann 1. janúar 2009 tók gildi það ákvæði í lögum um íslenskan ríkisborgararétt að umsækjandi skuli hafa staðist próf í íslensku, samkvæmt kröfum sem settar eru í reglugerð nr. 1129/2008. Þurfa umsækjendur að gangast undir viðeigandi íslenskupróf áður en unnt verður að taka umsókn til endanlegrar afgreiðslu. Mun ráðuneytið auglýsa með að minnsta kosti átta vikna fyrirvara hvar og hvenær próf verður haldið.“

A svaraði bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins með bréfi, dags. 26. mars 2009. Í bréfinu er vísað til 8. gr. laga nr. 100/1952, sbr. 5. gr. laga nr. 81/2007, þar sem kveðið er á um það skilyrði fyrir veitingu íslensks ríkisborgararéttar að umsækjandi, sem er í hjúskap með íslenskum ríkisborgara, þurfi að hafa verið hér búsettur í þrjú ár frá giftingu enda hafi hinn íslenski maki haft íslenskan ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár. Síðan segir eftirfarandi í bréfinu:

„Ekkert í lögum nr. 81/2007 segir að miða skuli við skráningu þjóðskrár eins og segir í svari ykkar.

Óumdeilt er að stofnað var til hjúskapar þann 22. október 2005 hér á Íslandi og að undirrituð hefur verið búsett hér á landinu síðan þá. Ekki skiptir máli hvort að tilkynning til Þjóðskrár barst frá presti, Útlendingastofnun eða öðrum aðilum. Heldur skiptir ekki máli hvort að tilkynningin barst frá presti eða Útlendingastofnun 2 dögum, 2 vikum eða 2 mánuðum eftir að hjónavígslan átti sér stað. Stofnun hjúskapar átti sér stað 22. október 2005. Því verður ekki breytt.

Tekið skal fram – að þrátt fyrir ítarlega leit – hefur ekki tekist að finna nein lög eða reglugerð(ir) sem kveða á um að Dómsmálaráðuneytið skuli aðeins taka mark á upplýsingum frá Þjóðskrá.

Þess vegna er þess vænst að svo hátt embætti sem Dómsmálaráðuneytið er, muni vanda svör sín og styðja þau með tilvísun í lög og/eða reglugerðir sem við á.

Frumrit hjónavígsluvottorðs er FRUMGAGN sem að Þjóðskrá tekur gilt við að skrá lögheimili. Verður því ekki séð að Dómsmálaráðuneytið – (sem opinber stofnun) hafi einhverja sérstaka heimild umfram Þjóðskrá (sem opinber stofnun) að hafna hjúskaparvottorði sem staðfestingu á lögheimili.

Tel ég augljóst – séu íslensk lög skoðuð – að hjúskaparvottorð sé fullgild sönnun þess hvert lögheimili undirritaðrar sé. Þá á að vera jafngilt hvort að frumriti vottorðs er framvísað til Lögreglustjórans, Útlendingastofnunar, Þjóðskrár, Tryggingastofnunar eða einhverrar annarrar opinberrar stofnunar. Ekki er hér neitt kveðið á um að gifting taki gildi þegar hún er skráð í þjóðskrá.

Því vill undirrituð óska eftir svörum við eftirfarandi:

1) Við hvaða lög/reglugerð(ir) styðst Dómsmálaráðuneytið þegar það setur hærra skráningu í Þjóðskrá en íslenskt hjónavígsluvottorð?

2) Getið þið komið með frekari vísanir í lög og reglugerðir sem styðja frekar við mál ykkar?

3) Getið þið einnig útskýrt af hverju í fyrra bréfinu segir: „Af því tilefni vill ráðuneytið hér með tjá yður að þér uppfyllið ekki, ... skilyrði ... um íslenskan ríkisborgararétt ... fyrr en 6. apríl 2009“, en í síðara bréfi ráðuneytisins segir: „Þér uppfyllið skilyrði fyrir útgáfu búsetuleyfis 6. apríl 2010“?

Hvernig sem að Þjóðskrá barst tilkynning um lögheimili mitt og hvenær ber Dómsmálaráðuneytinu að fara samkvæmt íslenskum lögum og miða við þessa dagsetningu.

Endurtek ég því beiðni mína frá fyrra bréfi:

„Í ljósi þess er að ofan greinir, er þess krafist að fyrrnefnd umsókn mín um ríkisborgararétt verði tekin gild og afgreidd án tafar“.“

Eins og áður er rakið leitaði A til mín með kvörtun, dags. 13. apríl 2009, vegna synjunar á umsókn hennar um ríkisborgararétt. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafði hins vegar ekki svarað bréfi hennar frá 26. mars 2009. Það benti til þess að málið væri enn til skoðunar í ráðuneytinu og því taldi ég ekki unnt að taka málið til athugunar á þeim tíma. A barst hins vegar svarbréf frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, dags. 24. apríl 2009, þar sem henni var tilkynnt að mál hennar yrði ekki tekið til endurskoðunar í ráðuneytinu. Í bréfinu segir eftirfarandi:

„Í bréfi yðar, dags. 26. mars sl., vísið þér til 1. og 2. tl. 8. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt varðandi búsetutíma sem gert er að skilyrði fyrir veitingu íslensks ríkisborgararéttar. Segið þér að í lögunum komi ekki fram að miða skuli búsetutíma við skráningu í Þjóðskrá eins og kom fram í bréfi ráðuneytisins, dags. 23. mars sl.

Af því tilefni vekur ráðuneytið athygli yðar á 2. mgr. 8. gr. laganna. Í greininni segir að skilyrði 1. mgr. um búsetu miðist við fasta búsetu og lögheimili og samfellda löglega dvöl hér á landi síðustu ár áður en umsókn er lögð fram. Samkvæmt ákvæðinu ber m.a. að miða búsetutíma við skráningu lögheimilis hér á landi, en skráning lögheimilis fer fram hjá Þjóðskrá. Ítrekar ráðuneytið það sem kom fram í bréfi til yðar, dags. 23. mars sl., að þér beinið fyrirspurn um skráningu lögheimilis til Þjóðskrár ef þér hafið athugasemdir við skráningu lögheimilis yðar.

Þá bendir ráðuneytið á að ekki hefur verið tekið mið af hjúskaparvottorði við skráningu lögheimilis enda getur hver sem hefur þar til bær gögn fengið hjónavígslu hér á landi.

Hvað varðar þær upplýsingar í bréfi ráðuneytisins, dags. 23. mars sl., að þér uppfyllið ekki skilyrði laga um ríkisborgararétt fyrr en 6. apríl 2010, í stað 6. apríl 2009, biðst ráðuneytið velvirðingar á að ekki voru veittar réttar upplýsingar í bréfi til yðar, dags. 11. nóvember sl. Samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt skal umsækjandi, auk skilyrðis um búsetutíma hér á landi, uppfylla skilyrði til þess að fá búsetuleyfi útgefið af Útlendingastofnun, og skal hann jafnframt hafa slíkt leyfi þegar sótt er um íslenskan ríkisborgararétt, nema hann sé undanþeginn skyldu til að hafa dvalarleyfi hér á landi.

Ráðuneytið aflaði umsagnar Útlendingastofnunar um umsókn yðar með bréfi, dags. 18. mars sl. Í svari Útlendingastofnunar, dags. sama dag, kemur fram að þér uppfyllið ekki skilyrði fyrir útgáfu búsetuleyfis fyrr en 6. apríl 2010.“

Í kjölfarið leitaði A til mín á ný með kvörtun, dags. 27. apríl 2009.

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf, dags. 27. maí 2009 í tilefni af síðari kvörtun A. Ég tek fram að ég geri hér aðeins grein fyrir fyrirspurnum mínum og svörum ráðuneytisins að því leyti sem nauðsynlegt er vegna athugunar minnar, eins og hún er nánar afmörkuð í kafla IV.1 hér síðar.

Í fyrsta lagi óskaði ég eftir skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á þeim lagasjónarmiðum sem byggju að baki þeirri afstöðu að miða upphafstíma búsetu A á Íslandi við það tímamark þegar lögheimili hennar var skráð í þjóðskrá.

Í öðru lagi óskaði ég eftir upplýsingum um hvort dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði við mat á því hvort skilyrði 3. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952 hefðu verið uppfyllt í máli A tekið afstöðu til þess hvort og þá hvaða þýðingu ákvæði e-liðar 2. mgr. 8. gr. laga nr. 96/2002 hefði fyrir það mat. Hefði ráðuneytið ekki tekið afstöðu til þess óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort ákvörðun um að synja umsókn A hefði verið byggð á fullnægjandi lagagrundvelli.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 14. júlí 2009, var annars vegar að finna stutta lýsingu á málavöxtum og hins vegar svör við framangreindum spurningum mínum og öðrum spurningum sem ég setti fram í tilefni af kvörtun A en ekki er nauðsynlegt að gera frekari grein fyrir þeim hér í ljósi þess hvernig ég hef ákveðið að afmarka athugun mína, sbr. kafla IV.1 hér síðar.

Fyrsta lið fyrirspurnar minnar svaraði ráðuneytið með svofelldum hætti:

„Sú afstaða ráðuneytisins að miða upphafstíma búsetu [A] á Íslandi við skráningu í þjóðskrá byggir á ákvæðum 1. mgr. 8. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt nr. 100/1952 með síðari breytingum. Þar er að finna ákvæði um búsetuskilyrði sem sett eru fyrir veitingu ríkisborgararéttar. Í 2. mgr. er tekið fram að skilyrði þau sem fram koma í l. mgr. miðist við fasta búsetu og lögheimili og samfellda, löglega dvöl hér á landi síðustu ár áður en umsókn er lögð fram. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 81/2007, um breytingu á lögum um íslenskan ríkisborgararétt, segir m.a. um ákvæði 2. mgr. 8. gr. að ákvæðið hafi að geyma skýringar á því við hvað eigi að miða þegar dvalartími er talinn saman. Lagt sé til að bæði verði gerð krafa um að lögheimili viðkomandi sé í þjóðskrá skráð á Íslandi og að viðkomandi hafi í raun haft fasta búsetu í skilningi lögheimilislaga. Einnig sé lagt til að kveðið verði skýrt á um að dvöl viðkomandi hérlendis hafi verið lögleg, þ.e. að hann hafi haft hér gilt dvalarleyfi eða aðrar samsvarandi gildar heimildir til dvalar á grundvelli laga um útlendinga. Ráðuneytið bendir á að í umsögn Útlendingastofnunar, sem aflað var í máli [A] í samræmi við 1. mgr. 7. gr. laga um ríkisborgararétt, kemur fram að [A] hafi fyrst verið veitt dvalarleyfi hér á landi 6. apríl 2006. Lögheimili hennar hér á landi var skráð í þjóðskrá frá sama tíma. Við mat á búsetutíma umsækjenda um íslenskan ríkisborgararétt hefur ráðuneytið miðað við skráningu lögheimilis í þjóðskrá, sem er hin opinbera skráning hér á landi. Ráðuneytið taldi ekki ástæðu til að gera athugasemdir við skráninguna þar sem lögheimili var skráð sama dag og [A] var veitt dvalarleyfi og hún þar með í löglegri dvöl hér á landi.

Á þeim tíma sem [A] var skráð með búsetu hér á landi voru í gildi útlendingalög nr. 96/2002. Í 3. mgr. 40. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 53/2002, sem sett var á grundvelli laganna, segir að upphaf dvalar á grundvelli leyfis sem veitt er í fyrsta sinn miðist við útgáfudag dvalarleyfisskírteinis. Í samræmi við það var lögheimili [A] skráð hér á landi frá og með þeim degi sem henni var veitt dvalarleyfi. Með lögum nr. 86/2008 var gerð breyting á lögum um útlendinga, sem öðlaðist gildi 1. ágúst 2008. Samkvæmt 10. gr. a útlendingalaga, sem öðlaðist gildi við breytinguna, verður dvalarleyfi ekki gefið út fyrr en umsókn um dvalarleyfi hefur verið samþykkt, útlendingur er kominn til landsins, hefur gengist undir læknisskoðun samkvæmt vottorði heilbrigðisstofnunar og gengið frá skráningu heimilisfangs hér á landi. Í þessu lagaákvæði felst breyting frá þágildandi rétti, sem markaður var í reglugerð, þar sem ekki var heimilt að skrá lögheimili fyrr en dvalarleyfi hafði verið gefið út, en reglugerðarákvæðið verður að víkja fyrir hinu nýja lagaákvæði, þótt það hafi ekki verið fellt úr gildi.

Samkvæmt upplýsingum sem ráðuneytið hefur aflað frá Útlendingastofnun og skrifstofu þjóðskrár sótti [A] um dvalarleyfi til Útlendingastofnunar í nóvember 2005 og þann 22. febrúar 2006 óskaði hún eftir kennitölu hjá þjóðskrá. Kvaðst hún hafa komið til landsins 13. október 2005. Er hún gekk í hjúskap þann 22. október 2005 sagðist hún vera búsett hér á landi. Hún mun hafa byrjað að starfa hér á landi í maí 2006, skömmu eftir að henni var veitt dvalarleyfið þann 6. apríl 2006. Ráðuneytið telur að leiða megi líkur að því að [A] hafi verið hér á landi frá því í október 2005 er hún kvaðst hafa komið hingað til lands. Hins vegar var ekki unnt að skrá lögheimili hennar fyrr en henni hafði verið veitt dvalarleyfi, sbr. 3. mgr. 40. gr. reglugerðar um útlendinga, sem byggð var á útlendingalögum eins og þau voru er [A] sótti um dvalarleyfi, þar sem upphaf dvalar miðaðist við útgáfudag dvalarleyfisskírteinis. Eru þetta þau lagasjónarmið sem búa að baki afstöðu ráðuneytisins um upphafstíma búsetu [A] á Íslandi. Jafnframt bendir ráðuneytið á að til viðbótar skilyrði um lögheimili er í 3. mgr. 8. gr. laga um ríkisborgararétt skilyrði um að umsækjandi geti fengið búsetuleyfi útgefið af Útlendingastofnun. Það skilyrði var sett með lögum nr. 81/2007. Samkvæmt 15. gr. útlendingalaga eru skilyrði til útgáfu búsetuleyfis ekki uppfyllt fyrr en útlendingur hefur dvalið hér samfellt síðustu fjögur ár samkvæmt dvalarleyfi sem getur verið grundvöllur búsetuleyfis.“

Öðrum lið fyrirspurnar minnar svaraði ráðuneytið með eftirfarandi hætti:

„Hvað varðar skilyrði fyrir útgáfu búsetuleyfis, sem Útlendingastofnun segir í umsögn sinni að [A] muni ekki uppfylla fyrr en 6. apríl 2010, vísið þér til 3. mgr. 8. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt. Samkvæmt því ákvæði skal umsækjandi uppfylla skilyrði þess að fá búsetuleyfi útgefið af Útlendingastofnun. Umsækjandi skal jafnframt hafa slíkt leyfi þegar sótt er um íslenskan ríkisborgararétt nema hann sé undanþeginn skyldu til að hafa slíkt leyfi hér á landi. Þá vísið þér í e-lið 2. mgr. 8. gr. laga nr. 96/2002, um útlendinga, þar sem kveðið er á um að útlendingi sem er í hjúskap eða staðfestri samvist með íslenskum ríkisborgara og hefur búið með honum hér á landi eða haft dvalarleyfi samfellt í þrjú ár eftir stofnun hjúskapar eða staðfestingu samvistar sé heimilt að dveljast hér á landi án dvalarleyfis. Í ljósi þessa óskið þér eftir upplýsingum um hvort dómsmálaráðuneytið hafi, við mat á því hvort skilyrði 3. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952 hafi verið uppfyllt í máli [A], tekið afstöðu til þess hvort og þá hvaða þýðingu ákvæði e-liðar 2. mgr. 8. gr. útlendingalaga hefði fyrir það mat. Hafi ráðuneytið ekki tekið afstöðu til framangreinds óskið þér eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort ákvörðun um að synja umsókn [A] hafi verið byggð á fullnægjandi lagagrundvelli.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 81/2007, um breytingu á lögum um íslenskan ríkisborgararétt, segir m.a. um ákvæði 3. mgr. 8. gr.: „Lagt er til það nýmæli að í 3. mgr. þessa ákvæðis verði kveðið á um að umsækjandi skuli uppfylla skilyrði þess að fá búsetuleyfi útgefið af Útlendingastofnun, enda skuli umsækjandi jafnframt hafa slíkt leyfi þegar sótt er um íslenskan ríkisborgararétt nema hann sé undanþeginn skyldu til að hafa dvalarleyfi hér á landi. Þessi breyting er i samræmi við það meginmarkmið þessa frumvarps að tryggja samræmi á milli útlendingalaga og laga um íslenskan ríkisborgararétt. Miklu þykir skipta að þau viðmið sem sett hafa verið og kunna að verða sett í útlendingalögin vegna útgáfu búsetuleyfa missi ekki gildi sitt með því að unnt sé að fá ríkisborgararétt eftir leiðum sem ekki eru eins strangar.“

Svo sem athugasemdirnar bera með sér var við breytingu þá sem gerð var á ríkisborgaralögum litið til útlendingalaga til að tryggja að samræmi væri á milli laganna. Vísar orðalag 3. mgr. 8. gr. til þess að tekið er mið af þeim sem kunna að hafa heimild til að dvelja hér á landi án dvalarleyfis og hafa því ekki fengið útgefið skírteini um búsetuleyfi eins og á við um þá sem fyrrnefndur e-liður 2. mgr. 8. gr. útlendingalaga tekur til. Í máli [A], sem sótti um íslenskan ríkisborgararétt eftir gildistöku breytinga á útlendingalögum þar sem skilyrði búsetuleyfis var breytt í 4 ára búsetu, eru ekki efni til að taka afstöðu til þýðingar þessa ákvæðis fyrr en að uppfylltum dvalartíma og þá með þeim hætti að standi hjúskapurinn þá enn, þurfi hún ekki að hafa fengið útgefið búsetuleyfi til að öðlast ríkisfang. Umsækjandi um ríkisborgararétt verður því að uppfylla skilyrði þess að fá búsetuleyfi útgefið af Útlendingastofnun. Í 2. málslið 3. mgr. 8. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt er síðan tekið fram að umsækjandi þurfi að hafa slíkt leyfi þegar sótt er um ríkisborgararétt nema hann sé undanþeginn skyldu til að hafa dvalarleyfi hér á landi, sem leiðir til þess að hann getur ekki framvísað skírteini um búsetuleyfi. Samkvæmt framangreindu telur ráðuneytið að synjun umsóknar [A] hafi verið byggð á fullnægjandi lagagrundvelli. Niðurlag 2. málsliðar 3. mgr. 8. gr. laga um ríkisborgararétt skilur á milli þeirra sem þurfa að fá útgefið skilríki fyrir heimilli dvöl og þeirra sem þurfa þess ekki. Í báðum tilvikum þurfa lagaskilyrði um búsetuleyfi að vera uppfyllt.“

Þá skal þess getið að í niðurlagi svarbréfsins tók dóms- og kirkjumálaráðuneytið fram að fyrirhugað væri að taka til athugunar hvort gera ætti breytingu á 8. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt með hliðsjón af þeim breytingum sem gerðar hefðu verið á útlendingalögum með lögum nr. 86/2008.

Með bréfi, dags. 17. júlí 2009, var A veittur kostur á að gera athugasemdir við efni svarbréfsins. Athugasemdir hennar bárust mér með bréfi, dags. 31. júlí 2009.

Í tilefni af athugasemdum A og kvörtun hennar að öðru leyti ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu á ný bréf, dags. 28. september 2009, þar sem ég óskaði frekari upplýsinga og skýringa.

Í fyrsta lagi vísaði ég til þess að í framangreindu athugasemdabréfi A segði að hún og sonur hennar hefðu fengið útgefið búsetuleyfi þann 26. apríl 2009. Í ljósi þess að í fyrri svörum ráðuneytisins hefði verið vísað til þess að A uppfyllti ekki skilyrði til að fá útgefið búsetuleyfi fyrr en í aprílmánuði árið 2010 óskaði ég upplýsinga um hvort umrætt búsetuleyfi hefði verið gefið út.

Í öðru lagi óskaði ég tiltekinna upplýsinga og skýringa um tímamark skráningar á lögheimili A.

Í svarbréfi dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, dags. 11. nóvember 2009, segir m.a. eftirfarandi:

„Samkvæmt upplýsingum frá Útlendingastofnun hefur [A] og syni hennar ekki verið veitt búsetuleyfi, enda uppfylli hún ekki skilyrði búsetuleyfis fyrr en 6. apríl 2010. Hins vegar hafi stofnunin pantað kort handa henni hinn 17. apríl sl., þar sem segir að hún þurfi ekki lengur dvalarleyfi með vísun til e-liðar 2. mgr. 8. gr. laga nr. 96/2002, þar sem hún sé maki íslensks ríkisborgara og hafi haft dvalarleyfi samfellt í þrjú ár frá stofnun hjúskapar. Kortið var framleitt 22. apríl sl. og síðan sent í pósti til hennar frá [Y], þar sem kortin voru framleidd á þessum tíma. Líklegt sé að [A] hafi fengið það kort í hendur 26. apríl sl. Í framhaldi af því hafi sonur hennar fengið útgefið dvalarleyfi „barns Íslendings eða maka hans“, sem gildir frá 12. maí 2009 til 1. maí 2010.“

Einnig segir m.a. eftirfarandi:

„Eins og fram kom í bréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 13. júlí sl., var lögheimili útlendings, sem veitt var dvalarleyfi í fyrsta sinn, skráð hér á landi samkvæmt útgáfudegi dvalarleyfisskírteinis. Var þessi framkvæmd byggð á fyrirmælum í reglugerð um útlendinga um það hvaða tímamark teldist upphaf dvalar, sbr. 3. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 53/2003. Í ákvæðinu segir að upphaf dvalar á grundvelli dvalarleyfisskírteinis sem veitt er í fyrsta sinn miðist við útgáfudag dvalarleyfisskírteinis. Hefur Þjóðskrá ekki skráð fólk með lögheimili hér á landi fyrr en fyrir liggur að það sé hér í lögmætri dvöl. Ákvæði lögheimilislaga um að hver sá sem dvelst eða ætlar að dveljast á Íslandi í sex mánuði eða lengur skuli eiga lögheimili samkvæmt því sem fyrir er mælt í lögunum hefur hingað til verið túlkað svo að lögheimilisrétturinn verði að byggjast á lögmætri dvöl, sem ætlað er að vara í sex mánuði. Útgáfudagur dvalarleyfisskírteinis gaf til kynna hvenær dvöl varð lögmæt á þeim tíma er lögheimili [A] var skráð. Þegar litið er til þess að meginreglan er sú að útlendingi er almennt óheimilt að koma til landsins og setjast hér að fyrr en umsókn um dvalarleyfi hefur verið samþykkt telur ráðuneytið að rétt hafi verið hjá Þjóðskrá að miða við upphaf dvalar samkvæmt reglugerð um útlendinga þegar lögheimili var skráð á grundvelli dvalarleyfis sem veitt er í fyrsta sinn.

Með breytingu sem gerð var á útlendingalögum og tók gildi 1. ágúst 2008 er gert ráð fyrir því nú að lögheimili sé skráð og miðist við þann dag þegar útlendingur kemur til þjóðskrár og tilkynnir komu sína til landsins, sbr. 1. mgr. 10. gr. a laga um útlendinga. Er sú skráning gerð á grundvelli samþykkis Útlendingastofnunar fyrir dvalarleyfi. Þegar útlendingur, sem fengið hefur samþykki Útlendingastofnunar fyrir dvalarleyfi, hefur gengið frá skráningu heimilisfangs hér á landi og gengist undir læknisskoðun er dvalarleyfisskírteini gefið út.

Samkvæmt a-lið 2. mgr. 38. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 53/2003, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga um útlendinga, getur maki og barn íslensks ríkisborgara fengið heimild til að koma hingað til lands og vera hér á landi áður en umsókn um dvalarleyfi er samþykkt. Hins vegar telur ráðuneytið þá dvöl ekki skapa heimild til skráningar lögheimilis áður en búið er að taka ákvörðun um hvort honum verði veitt dvalarleyfi hér á landi, sbr. nú ákvæði 1. mgr. 10. gr. a laga um útlendinga en áður 3. mgr. 40. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 53/2003. Samkvæmt ákvæðinu verður lögheimili ekki skráð fyrr en umsókn um dvalarleyfi hefur verið samþykkt. Við skráningu lögheimilis skapast tiltekin réttindi, sbr. t.d. ákvæði 13. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 og 1. mgr. 10. gr. laga um sjúkratryggingar nr. 112/2008. Slík réttindi hafa ekki stofnast til handa einstaklingi sem á óafgreitt mál til meðferðar hjá Útlendingastofnun. Umsókn um makaleyfi kann skv. 3. og 4. mgr. 13. gr. útlendingalaga að verða synjað. Í framangreindu felst að ráðuneytið telur að framkvæmd lögheimilisskráningar er [A] var veitt dvalarleyfi hafi samrýmst lögheimilislögum. Norrænir ríkisborgarar og EES-borgarar eiga hins vegar rétt á að fá lögheimili skráð strax við komu til landsins, sbr. a-lið 2. mgr. 8. gr. og 36. gr. útlendingalaga.“

Með bréfi, dags. 13. nóvember 2009, var A veittur kostur á að gera athugasemdir við efni framangreinds svarbréfs dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins. Athugasemdir hennar bárust mér með bréfi, dags. 1. desember 2009.

IV. Álit.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín á máli þessu hefur beinst að því hvort synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 4. nóvember 2008, nú dómsmála- og mannréttindaráðuneytis, á umsókn A um íslenskan ríkisborgararétt, sem áréttuð var með bréfi, dags. 24. apríl 2009, þar sem því var hafnað að taka mál hennar til nýrrar skoðunar, hafi verið í samræmi við lög. Þar hef ég einkum litið til tveggja atriða. Annars vegar hef ég haft til athugunar hvort ráðuneytið hafi miðað upphaf búsetu A á Íslandi við rétt tímamark í skilningi 8. gr. laga nr. 100/1952, um íslenskan ríkisborgararétt. Hins vegar hef ég beint sjónum mínum að því hvort synjun umsóknar A, á þeim grundvelli að hún hafi ekki dvalist hér á landi samfellt í fjögur ár á grundvelli dvalarleyfis og því ekki uppfyllt skilyrði til að fá útgefið búsetuleyfi, hafi verið í samræmi við lög.

Áður en lengra er haldið tel ég nauðsynlegt að gera í kafla IV.2 nokkra grein fyrir gildandi ákvæðum laga nr. 100/1952, um íslenskan ríkisborgararétt, einkum ákvæði er lúta að veitingu ríkisborgararéttar með ákvörðun ráðherra, auk þess sem ég mun fjalla um samspil þeirra við ákvæði laga nr. 96/2002, um útlendinga. Í köflum IV.3 og IV.4 mun ég fjalla um hvort afstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til framangreindra tveggja atriða hafi verið í samræmi við lög og þar með hvort sú afstaða ráðuneytisins, sem kemur fram í bréfi til A, dags. 24. apríl 2008, að mál hennar verði ekki tekið til endurskoðunar, hafi verið lögmæt að efni til.

2. Ákvæði laga nr. 100/1952 um íslenskan ríkisborgararétt og samspil þeirra við ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga.

Fram til ársins 1995 var íslenskur ríkisborgararéttur eingöngu veittur með lögum, sbr. áðurgildandi ákvæði 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Á því var gerð breyting með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 og í 3. málsl. 1. mgr. 66. gr. stjórnarskrár, sbr. 4. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, er nú kveðið á um að útlendingi verði aðeins veittur íslenskur ríkisborgararéttur „samkvæmt“ lögum. Í athugasemdum greinargerðar við 4. gr. frumvarps þess er síðar varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 segir eftirfarandi:

„Í 3. málsl. 1. mgr. 4. gr. frumvarpsins er regla sem er um margt sambærileg núgildandi 68. gr. stjórnarskrárinnar um hvernig útlendingur öðlast íslenskan ríkisborgararétt. Tillaga er þó gerð um þá breytingu að í stað þess að mæla fyrir um að útlendingi verði aðeins veittur ríkisborgararéttur „með“ lögum, eins og nú er gert í 68. gr. stjórnarskrárinnar, er rætt í þessu ákvæði frumvarpsins um að útlendingi verði veittur ríkisborgararéttur „samkvæmt“ lögum. Með þessu er lagt til að löggjafanum verði veitt svigrúm til að setja almenn lög um veitingu ríkisborgararéttar þar sem mætti setja almenn skilyrði fyrir að öðlast íslenskt ríkisfang og fela stjórnvöldum að annast veitingu ríkisborgararéttar, í stað þess að setja sérstök lög um að veita tilteknum einstaklingum ríkisborgararétt eins og nú er gert. Eftir þessu orðalagi hefði löggjafinn val um hvor leiðin yrði farin til að veita íslenskan ríkisborgararétt eða gæti jafnvel ákveðið að báðum aðferðum verði beitt.“ (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2087-2088.)

Ákvæði um veitingu íslensks ríkisborgararéttar eru í lögum nr. 100/1952, um íslenskan ríkisborgararétt. Þar er enn kveðið á um að Alþingi veiti ríkisborgararétt með lögum, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna, en auk þess hefur dómsmála- og mannréttindaráðherra nú, til samræmis við framangreinda stjórnarskrárbreytingu, verið fengin heimild til að veita íslenskan ríkisborgararétt með stjórnvaldsákvörðun að nánar tilgreindum skilyrðum uppfylltum, sbr. 7. gr. laganna. Sú heimild var fyrst lögfest með 6. gr. laga nr. 62/1998, um breyting á lögum um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100 23. desember 1952. Við gildistöku þeirra laga bættist ný grein, 5. gr. a, við lög nr. 100/1952. Af 1. tölul. A-liðar 1. mgr. þeirrar greinar var ljóst að þegar dómsmálaráðherra var fyrst fengin heimild til að veita íslenskan ríkisborgararétt með stjórnvaldsákvörðun var meginreglan sú að umsækjandi þurfti að hafa átt lögheimili og samfellda dvöl hér á landi í sjö ár til að öðlast íslenskan ríkisborgararétt með þeim hætti. Búsetuskilyrði umsækjenda, sem höfðu tiltekin náin tengsl við land og þjóð, s.s. vegna skyldleika eða annarra tengsla við íslenska ríkisborgara, voru hins vegar önnur og styttri, sbr. 2.-5. tölul. A-liðar 1. mgr. 5. gr. a, auk þess sem sérákvæði gilti um flóttamenn, sbr. 6. tölul. A-liðar 1. mgr. 5. gr. a.

Með lögum nr. 81/2007, um breyting á lögum um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100 23. desember 1952, með síðari breytingum, voru gerðar talsverðar breytingar á ákvæðum laganna um veitingu ríkisborgararéttar, auk þess sem þeim var endurraðað og lögunum kaflaskipt. Með 5. gr. laga nr. 81/2007 var ákvæði 5. gr. a í lögum nr. 100/1952 þannig skipt upp í fimm lagagreinar í nýjum kafla um veitingu íslensks ríkisborgararéttar með stjórnvaldsákvörðun. Þær breytingar sem hér skipta máli voru gerðar með a-, b- og c-lið 5. gr. laga nr. 81/2007 og urðu við gildistöku þeirra laga að 7., 8. og 9. gr. laga nr. 100/1952. Í ákvæði 7. gr. laga nr. 100/1952 er nú kveðið almennt á um heimildir dómsmálaráðherra til að veita íslenskan ríkisborgararétt. Ákvæðið hljóðar svo:

„Þrátt fyrir ákvæði 6. gr. er dómsmálaráðherra heimilt, að fenginni umsögn lögreglu og Útlendingastofnunar, að veita íslenskan ríkisborgararétt samkvæmt umsókn sem borin er fram af umsækjanda sjálfum eða forsjármönnum hans hafi hann ekki náð 18 ára aldri, enda fullnægi hann skilyrðum 8. og 9. gr.

Heimild dómsmálaráðherra samkvæmt ákvæðum þessa kafla er bundin við þau mál þar sem vafalaust er að umsækjandi uppfylli lögmælt skilyrði. Er dómsmálaráðherra þó ávallt heimilt að vísa umsókn um ríkisborgararétt til ákvörðunar Alþingis sem eftir atvikum veitir umsækjanda ríkisborgararétt með lögum.

Ákvarðanir skv. 2. mgr. eru undanþegnar III.–V. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og upplýsingalögum, nr. 50/1996.“

Í 8. gr. laga nr. 100/1952 er nú kveðið á um búsetuskilyrði sem uppfylla þarf til að fá íslenskan ríkisborgararétt með stjórnvaldsákvörðun. Í 9. gr. er síðan að finna frekari skilyrði fyrir því að útlendingur geti sótt um íslenskan ríkisborgararétt, m.a. um stöðu umsækjanda í íslensku samfélagi, íslenskukunnáttu, fjárhagsstöðu, sakarferil o.fl., en skilyrði beggja ákvæða þurfa að vera uppfyllt til að ráðherra sé fært að veita íslenskan ríkisborgararétt, sbr. niðurlagsákvæði 1. mgr. 7. gr. laganna.

Gildandi ákvæði 8. gr. laga nr. 100/1952, sbr. 5. gr. laga nr. 81/2007, hljóða svo:

„Um veitingu íslensks ríkisborgararéttar skv. 1. mgr. 7. gr. gilda eftirtalin búsetuskilyrði:

1. Umsækjandi hafi verið hér búsettur í sjö ár; ríkisborgari í einhverju Norðurlandanna þó einungis í fjögur ár.

2. Umsækjandi, sem er í hjúskap með íslenskum ríkisborgara, hafi verið hér búsettur í þrjú ár frá giftingu, enda hafi hinn íslenski maki haft íslenskan ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár.

3. Umsækjandi, sem býr í skráðri sambúð með íslenskum ríkisborgara og bæði eru ógift, hafi verið hér búsettur í fimm ár frá skráningu sambúðarinnar, enda hafi hinn íslenski ríkisborgari haft ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár.

4. Umsækjandi, sem á íslenskan ríkisborgara að öðru foreldri, hafi verið hér búsettur í tvö ár, enda hafi hið íslenska foreldri haft ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár.

5. Umsækjandi, sem verið hefur íslenskur ríkisborgari en hefur gerst erlendur ríkisborgari, hafi verið hér búsettur í eitt ár.

6. Flóttamaður, sem fullnægir skilgreiningu í alþjóðasamningi um stöðu flóttamanna sem gerður var 28. júlí 1951, hafi verið hér búsettur sem slíkur í fimm ár. Sama gildir um mann sem fengið hefur dvalarleyfi hér á landi af mannúðarástæðum.

Skilyrði 1. mgr. miðast við fasta búsetu og lögheimili og samfellda, löglega dvöl hér á landi síðustu ár áður en umsókn er lögð fram. Heimilt er að víkja frá því skilyrði þótt dvöl umsækjanda hér hafi verið rofin allt að einu ári vegna tímabundinnar atvinnu eða af óviðráðanlegum ástæðum, svo sem vegna veikinda nákomins ættingja, en þó allt að þremur árum vegna náms erlendis. Sá tími, sem umsækjandi hefur átt hér lögheimili og dvöl, verður þó að vera að minnsta kosti jafnlangur þeim tíma sem hann verður samkvæmt áðurgreindum reglum að uppfylla.

Umsækjandi skal uppfylla skilyrði þess að fá búsetuleyfi útgefið af Útlendingastofnun. Umsækjandi skal jafnframt hafa slíkt leyfi þegar sótt er um íslenskan ríkisborgararétt nema hann sé undanþeginn skyldu til að hafa dvalarleyfi hér á landi.“

Þannig er nú í 1. mgr. 8. gr. kveðið á um búsetuskilyrði sem þurfa að vera uppfyllt til þess að umsækjandi geti hlotið íslenskan ríkisborgararétt með ákvörðun ráðherra. Þegar umsækjandi er í hjúskap með íslenskum ríkisborgara er miðað við þriggja ára búsetu frá giftingu enda hafi hinn íslenski maki haft íslenskan ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár. Í 2. mgr. 8. gr. er að finna nánari skýringu á því við hvað sé átt með hugtakinu „búsetu“ í 1. mgr. Þar eru tilgreind þrenns konar viðmið sem verða að vera uppfyllt, þ.e. föst búseta, lögheimili og samfelld, lögleg dvöl hér á landi.

Í athugasemdum greinargerðar frumvarps þess er varð að lögum nr. 81/2007 er fjallað um við hvað eigi að miða dvalartíma umsækjanda um íslenskan ríkisborgararétt hér á landi. Um það segir eftirfarandi:

„Á hinn bóginn er lagt til að hnykkja á 2. mgr. ákvæðisins um búsetutíma, sem hefur að geyma skýringar á því við hvað eigi að miða þegar dvalartími er talinn saman. Er lagt til að bæði verði gerð krafa um að lögheimili viðkomandi sé í þjóðskrá skráð á Íslandi og að viðkomandi hafi í raun haft hér fasta búsetu í skilningi lögheimilislaga (nú lög nr. 21/1990). Nokkur brögð eru að því að fólk sem stundað hefur árstíðabundna vinnu hérlendis hafi ekki hirt um að breyta lögheimilisskráningu sinni, jafnvel þótt það hafi jafnan dvalið í upprunalandi sínu upp undir hálft árið, eða jafnvel meira. Ef vafi vaknar um hvernig búsetu hefur verið háttað, er rétt að aflað sé gagna, t.d. úr staðgreiðslukerfi skattyfirvalda, til að staðfesta dvöl viðkomandi hérlendis.

Þá er lagt til að kveðið verði skýrt á um að dvöl viðkomandi hérlendis hafi verið lögleg, þ.e. að hann hafi haft hér gilt dvalarleyfi eða aðrar samsvarandi gildar heimildir til dvalar á grundvelli laga um útlendinga. Loks er lagt til að áréttað verði að talin skuli saman síðustu árin fyrir framlagningu umsóknar, en í því felst að umsækjandi sé hér búsettur þegar hann leggur fram umsókn.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 3681.)

Í 3. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952 er nú kveðið á um að umsækjandi skuli uppfylla skilyrði til að fá búsetuleyfi, útgefið af Útlendingastofnun, og jafnframt hafa slíkt leyfi þegar sótt er um íslenskan ríkisborgararétt, en kveðið er á um skilyrði og veitingu búsetuleyfis í 15. gr. laga nr. 96/2002, um útlendinga.

Þegar framangreindar breytingar á lögum nr. 100/1952 tóku gildi 28. mars 2007, sbr. lög nr. 81/2007, var samkvæmt 1. mgr. 15. gr. heimilt að veita slíkt leyfi útlendingi sem dvalist hafði hér á landi samfellt síðustu þrjú ár samkvæmt dvalarleyfi sem ekki var háð takmörkunum og sótt hafði námskeið í íslensku fyrir útlendinga enda lægju ekki fyrir ástæður sem valdið gætu því að honum yrði vísað úr landi, sbr. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 96/2002. Búsetuskilyrði fyrir annars vegar veitingu búsetuleyfis samkvæmt 15. gr. laga nr. 96/2002 og hins vegar veitingu íslensks ríkisborgararéttar til maka íslensks ríkisborgara samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952 voru því efnislega hin sömu, þ.e. bæði skilyrðin kváðu á um þriggja ára samfellda búsetu umsækjanda um íslenskan ríkisborgararétt. Maki umsækjanda um ríkisborgararétt varð þó að hafa haft íslenskan ríkisborgararétt í a.m.k. fimm ár. Ákvæði 15. gr. laga nr. 96/2002 var breytt með 13. gr. laga nr. 86/2008 og búsetuskilyrðið lengt í fjögur ár. Frá þeim tíma hefur það verið eitt af skilyrðum fyrir því að geta fengið útgefið búsetuleyfi að umsækjandi um slíkt leyfi hafi dvalist hér á landi í fjögur ár samfellt á grundvelli dvalarleyfis sem getur verið grundvöllur búsetuleyfis, þ.e. dvalarleyfis vegna starfs sem krefst sérfræðiþekkingar, sbr. 12. gr. laganna, dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f, dvalarleyfis flóttamanns, sbr. 12. gr. j eða dvalarleyfis aðstandanda, sbr. 13. gr. laganna.

Af ákvæðum laga nr. 96/2002 er þó ljóst að tilteknum hópum útlendinga, þ.e. þeim sem falla undir 2. mgr. 8. gr. eða VI. kafla laganna, er heimil dvöl hér á landi án þess að hafa dvalarleyfi. Í e-lið 2. mgr. 8. gr. er t.a.m. kveðið á um að útlendingi, sem er í hjúskap með íslenskum ríkisborgara og hefur búið með honum hér á landi og haft dvalarleyfi samfellt í þrjú ár eftir stofnun hjúskapar, sé heimil dvöl hér án dvalarleyfis. Útlendingi í slíkri stöðu er því, að liðinni þriggja ára samfelldri dvöl hér á landi eftir stofnun hjúskapar, frjálst að dvelja hér á landi án þess að hafa dvalar- eða búsetuleyfi, svo fremi sem forsendur bresta ekki fyrir dvöl hans hér eða honum verði vísað frá eða brott með lögmætum hætti, sbr. 18. og 20. gr. laga nr. 96/2002.

Eins og áður er rakið var umsókn A um íslenskan ríkisborgararétt m.a. synjað á þeim grundvelli að hún uppfyllti ekki skilyrði 15. gr. laga nr. 96/2002 um að hafa dvalið hér á landi samfellt í fjögur ár á grundvelli dvalarleyfis.

3. Upphaf búsetu A á Íslandi.

Ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 4. nóvember 2008, um að synja umsókn A um íslenskan ríkisborgararétt byggðist m.a. á þeirri forsendu að upphaf búsetu hennar hér á landi hefði borið að miða við skráningu lögheimilis í þjóðskrá. Jafnframt hefur ráðuneytið lagt til grundvallar að þegar lögheimili A var skráð hér á landi hafi samkvæmt 3. mgr. 40. gr. reglugerðar nr. 52/2002, um útlendinga, sem sett var með stoð í lögum nr. 96/2002 um útlendinga, ekki verið heimilt að skrá lögheimili hennar fyrr en við útgáfu dvalarleyfisskírteinis. Í samræmi við það hafi lögheimili hennar réttilega verið skráð frá og með þeim degi sem henni var fyrst veitt dvalarleyfi, þ.e. frá 6. apríl 2006, og við það beri að miða upphaf tímamarks búsetu hennar. A hefur hins vegar haldið því fram að lögheimili hennar hér á landi hafi átt að skrá frá og með þeim degi sem hún gekk í hjúskap með íslenskum maka sínum, eða 22. október 2005.

Samkvæmt gögnum málsins kom A kom fyrst hingað til lands á grundvelli almennrar vegabréfsáritunar samkvæmt 1. mgr. 8. gr. útlendingalaga nr. 96/2002. Samkvæmt því ákvæði má útlendingur, sem þarf vegabréfsáritun til landgöngu, ekki dveljast hér á landi lengur en áritunin segir til um nema sérstakt leyfi komi til. Þar kemur jafnframt fram að útlendingum er óheimilt án sérstaks leyfis að dvelja hér lengur en þrjá mánuði frá komu til landsins. Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 96/2002 er enn fremur kveðið á um að útlendingur, sem hyggst ráða sig í vinnu, fyrir endurgjald eða án þess, eða stunda sjálfstæða atvinnustarfsemi hér á landi, þurfi, auk atvinnuleyfis þar sem það er áskilið í lögum, að hafa dvalarleyfi nema dvöl sé heimil án dvalarleyfis samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laganna. Í 2. mgr. 9. gr. laganna er kveðið á um að útlendingur, sem hyggst dveljast hér lengur en honum er heimilt samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna, þurfi að hafa dvalarleyfi.

Af þessum ákvæðum er þannig ljóst að almenn vegabréfsáritun veitir útlendingi afar takmarkaðar heimildir til dvalar hér á landi. Ekki verður talið að hún geti ein og sér leitt til þess að einstaklingur teljist eiga búsetu hér á landi í skilningi laga. Til þess verður meira að koma til.

Í 1. málsl. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 96/2002 kemur fram sú meginregla að útlendingur, sem sækir um dvalarleyfi í fyrsta skipti, skuli sækja um leyfið áður en hann kemur til landsins og að honum sé óheimilt að koma til landsins fyrr en umsóknin hefur verið samþykkt. Í 2. málsl. ákvæðisins kemur þó fram að frá þessu megi víkja mæli ríkar sanngirnisástæður með því eða samkvæmt reglum sem dómsmálaráðherra setur.

Í skýringum dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins til mín, dags. 11. nóvember 2009, kemur fram að á grundvelli þessa ákvæðis, sbr. einnig a-lið 2. mgr. 38. gr. reglugerðar nr. 53/2003, um útlendinga, hafi ekki verið gerðar athugasemdir við að A hafi dvalist hér á landi á meðan dvalarleyfisumsókn hennar var til meðferðar hjá Útlendingastofnun. Því verður að taka afstöðu til þess hvort sú aðstaða, þ.e. að A hafi verið talið heimilt að dveljast hér án dvalarleyfis á meðan umsókn hennar var til athugunar hjá Útlendingastofnun og síðar verið veitt dvalarleyfi, leiði til þess að dvöl hennar hér á landi hafi, a.m.k. frá því að hún gekk í hjónaband, verið þess eðlis að hún hafi getað talist föst búseta í skilningi laga nr. 21/1990, um lögheimili.

Í því sambandi verður að hafa í huga að dvöl á slíkum grundvelli er í eðli sínu tímabundin og varir aðeins fram að því er ákvörðun er tekin um hvort útlendingi verði veitt dvalarleyfi eða ekki og þá að uppfylltum þeim skilyrðum sem tilgreind eru í lögum. Slík undanþága er ennfremur ekki trygging fyrir því að dvalarleyfisumsókn útlendings verði samþykkt og hefur ekki önnur réttaráhrif en þau að útlendingi er heimilt að dveljast hér og verður ekki vísað úr landi þrátt fyrir að dvalarleyfi hafi ekki verið gefið út. Andstætt því sem gildir um handhafa tímabundins dvalarleyfis eru möguleikar þess sem hér dvelur á undanþágu samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 96/2002, til þess að taka þátt í samfélaginu, s.s. með atvinnuþátttöku og nýtingu opinberrar þjónustu, því takmarkaðir.

Samkvæmt framangreindu verður að mínu áliti að leggja til grundvallar að heimild til dvalar hér á landi á grundvelli 2. málsl. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 96/2002 sé, líkt og dvöl á grundvelli vegabréfsáritunar, takmörkuð og geti ekki leitt til þess að einstaklingur teljist eiga búsetu hér á landi í skilningi laga og með þeim réttaráhrifum sem slíkt hefur. Þrátt fyrir að í 7. gr. laga nr. 21/1990 sé mælt fyrir um að hjón eigi sama lögheimili verður að túlka ákvæðið með hliðsjón af öðrum lagaákvæðum sem mæla fyrir um dvöl og búsetu manna, s.s. ákvæðum laga nr. 96/2002 um heimildir útlendinga til að dvelja hér á landi. Með hliðsjón af þeim ákvæðum laganna, sem rakin eru hér að framan, tel ég að sá skilningur verði ekki lagður í 7. gr. laga nr. 21/1990 að hún veiti erlendum maka sjálfstæðan og skilyrðislausan rétt til að eiga lögheimili hér á landi heldur sé hún háð því að hann hafi fengið leyfi þar til bærra yfirvalda til dvalar og þar með fastrar búsetu hér á landi. Ákvæði 7. gr. laga nr. 21/1990 felur þannig í sér reglu um tiltekna tilhögun opinberrar skráningar, þegar réttur til slíkrar skráningar er fyrir hendi, og byggist einkum á því að hagræði sé af því að lögheimili hjóna sé skráð á sama stað, m.a. vegna ýmissa réttinda sem kunna að tengjast sambúðinni.

Að öllu framansögðu virtu er það niðurstaða mín að ég hafi ekki forsendur til að gera athugasemdir við þá afstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að heimilt hafi verið að miða upphaf búsetu hennar hér á landi í skilningi 2. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952 við útgáfudag fyrsta dvalarleyfis hennar, 6. apríl 2006.

4. Var heimilt að synja A um íslenskan ríkisborgararétt á þeim grundvelli að hún uppfyllti ekki búsetuskilyrði

15. gr. laga nr. 96/2002?

Afstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytis í máli þessu er sú að þar sem A hafði ekki haft dvalarleyfi á sama grundvelli síðustu fjögur árin áður en umsókn hennar var lögð fram, hafi hún ekki uppfyllt skilyrði d-liðar 1. mgr. 15. gr. laga nr. 96/2002, um útlendinga, þegar tekin var afstaða til umsóknar hennar um íslenskan ríkisborgararétt. Þar með yrði henni ekki veittur íslenskur ríkisborgararéttur, sbr. áðurnefnda 3. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952, um íslenskan ríkisborgararétt, fyrr en eftir fjögurra ára dvalartíma.

A heldur því hins vegar fram að um umsókn hennar gildi aðeins skilyrði um lengd dvalartíma í 2. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952, um íslenskan ríkisborgararétt, þar sem kveðið er á um að umsækjandi, sem er í hjúskap með íslenskum ríkisborgara, þurfi að hafa verið hér búsettur í þrjú ár frá giftingu enda hafi hinn íslenski maki haft íslenskan ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár.

Gildandi ákvæði 3. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952 var eins og að framan er rakið lögfest með 5. gr. laga nr. 81/2007, um breyting á lögum um íslenskan ríkisborgararétt. Með ákvæðinu voru skilyrði fyrir veitingu íslensks ríkisborgararéttar tengd við skilyrði 15. gr. laga nr. 96/2002, um útlendinga, fyrir útgáfu búsetuleyfis. Um það segir eftirfarandi í almennum athugasemdum greinargerðar er fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2007:

„Í fyrsta lagi er lagt til að samræma og tengja saman þau skilyrði sem útlendingar þurfa að uppfylla til að fá búsetuleyfi á Íslandi og þau skilyrði sem þeir þurfa að uppfylla til að öðlast íslenskt ríkisfang. Í lögum um útlendinga, nr. 96/2002, eru sett fram skilyrði þess að umsækjandi geti öðlast búsetuleyfi á Íslandi. Bent hefur verið á að þau skilyrði sem lögin setja fyrir þessum réttindum séu á margan hátt strangari en skilyrði laga um ríkisborgararétt. Því geti verið hagfelldara fyrir útlending að sækja um ríkisborgararétt. Í frumvarpi þessu er mörkuð sú meginstefna að umsækjendur hafi þegar uppfyllt skilyrði búsetuleyfis og fengið það útgefið þegar sótt er um ríkisborgararétt. Auk þess verða umsækjendur að uppfylla frekari skilyrði, m.a. varðandi dvalartíma á Íslandi, áður en til álita kemur að veita þeim ríkisborgararétt. Eðlilegt þykir að þessi mál séu í samhengi þannig að útlendingar sem hér setjast að fái fyrst tímabundin dvalarleyfi, þá búsetuleyfi og að lokum ríkisborgararétt.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 3678.)

Í sérstökum athugasemdum greinargerðarinnar að baki núgildandi 3. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952 sagði síðan svo:

„Í frumvarpi þessu eru ekki lagðar til breytingar á þeim dvalartíma sem nauðsynlegur er til að fá íslenskan ríkisborgararétt. Núgildandi reglur eru svipaðar þeim sem gilda annars staðar á Norðurlöndunum og endurspegla að mati þeirrar nefndar sem samdi frumvarpið ágætlega þann tíma sem tekur að ná svo varanlegum tengslum við landið að eðlilegt sé að menn bindist því með því að verða ríkisborgarar. Tillögur bárust nefndinni um að stytta þennan tíma vegna þeirra sem hér hafa fengið dvalarleyfi af mannúðarástæðum eða um að lengja tímann vegna maka íslenskra borgara, en ekki þótti nægt tilefni til að gera breytingar á lögunum að þessu leyti

...

Lagt er til það nýmæli að í 3. mgr. þessa ákvæðis verði kveðið á um að umsækjandi skuli uppfylla skilyrði þess að fá búsetuleyfi útgefið af Útlendingastofnun, enda skuli umsækjandi jafnframt hafa slíkt leyfi þegar sótt er um íslenskan ríkisborgararétt nema hann sé undanþeginn skyldu til að hafa dvalarleyfi hér á landi. Þessi breyting er í samræmi við það meginmarkmið þessa frumvarps að tryggja samræmi á milli útlendingalaga og laga um íslenskan ríkisborgararétt. Miklu þykir skipta að þau viðmið sem sett hafa verið og kunna að verða sett í útlendingalögin vegna útgáfu búsetuleyfa missi ekki gildi sitt með því að unnt sé að fá ríkisborgararétt eftir leiðum sem ekki eru eins strangar. Rétt er þó að taka fram að ákvæði 2. mgr. um rof dvalar af sérstökum ástæðum, sem hefur verið um árabil í lögum um íslenskan ríkisborgararétt heldur gildi sínu að fullu. Þeir hópar sem hér geta dvalið án dvalarleyfis, útgefins af Útlendingastofnun að uppfylltum skilyrðum, m.a. um dvalartíma, eru norrænir borgarar, útlendingar sem fæddir eru íslenskir ríkisborgarar og útlendingar sem eiga íslenskt foreldri eða íslenskan maka. Þá geta EES-borgarar dvalist hér án dvalarleyfis í sex mánuði eftir komu.“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 3681.)

Í tilvitnuðum athugasemdum er tekið sérstaklega fram að ekki standi til að breyta þeim „dvalartíma sem nauðsynlegur er til að fá íslenskan ríkisborgararétt“. Af þessum ummælum verður ekki annað ráðið en að það hafi ekki verið ætlun löggjafans að þeir umsækjendur um íslenskan ríkisborgararétt, sem að mati löggjafans hafa nánari tengsl við land og þjóð en aðrir útlendingar, þyrftu að uppfylla önnur skilyrði um lengd dvalartíma en verið hafði fram að lögfestingu 3. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952. Þessi ályktun styðst einnig við það sjónarmið að með lögum nr. 81/2007 var ekki einungis lögfest nýmæli 3. mgr. 8. gr. heldur voru jafnframt gerðar talsverðar breytingar á þeim ákvæðum laga nr. 100/1952 sem fjalla um veitingu íslensks ríkisborgararéttar með stjórnvaldsákvörðun, sbr. nú einkum 9. gr. laga nr. 100/1952. Endurskoðun framangreindra ákvæða laga nr. 100/1952 var raunar meginefni frumvarps þess er varð að lögum nr. 81/2007 og var þar m.a. fjallað um lengd dvalartímans, sbr. ummæli úr lögskýringargögnum hér að ofan. Engar breytingar voru hins vegar gerðar á lengd búsetutímans frá því sem verið hafði.

Samkvæmt ákvæði 3. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952, sbr. 5. gr. laga nr. 81/2007, skal umsækjandi um íslenskan ríkisborgararétt „uppfylla skilyrði þess að fá búsetuleyfi útgefið af Útlendingastofnun“. Þá skal umsækjandi „jafnframt hafa slíkt leyfi þegar sótt er um íslenskan ríkisborgararétt nema hann sé undanþeginn skyldu til að hafa dvalarleyfi hér á landi“. Í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 81/2007, sem vísað er orðrétt til hér að framan, er tekið fram um þetta ákvæði að það feli í sér nýmæli „um að umsækjandi skuli uppfylla skilyrði þess að fá búsetuleyfi útgefið af Útlendingastofnun, enda skuli umsækjandi jafnframt hafa slíkt leyfi þegar sótt er um íslenskan ríkisborgararétt nema hann sé undanþeginn skyldu til að hafa dvalarleyfi hér á landi“. (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 3681.)

Að mínu áliti verður ekki önnur ályktun dregin af orðalagi 3. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952, að virtum lögskýringargögnum, en að áskilnaður þess um að umsækjandi hafi fengið búsetuleyfi útgefið þegar sótt er um íslenskan ríkisborgararétt, sbr. ákvæði laga nr. 96/2002 um það efni, eigi ekki við um þá útlendinga sem undanþegnir eru skyldu til að hafa dvalarleyfi hér á landi. Nánar tiltekið verður að skilja ákvæðið þannig, eins og ráðið verður af tilvitnuðum lögskýringargögnum, að fyrri málsliðurinn standi í beinum tengslum við síðari liðinn. Ákvæðið eigi þannig í heild sinni ekki við ef um er að ræða útlending sem undanþeginn er skyldu til að hafa dvalarleyfi hér á landi. Í því sambandi verður jafnframt að hafa í huga að efnisskilyrði 9. gr. laga nr. 100/1952, sem einnig verða að vera uppfyllt þótt útlendingur fullnægi skilyrðum 1. mgr. 8. gr. sömu laga um dvalartíma, eru um flest efnislega samsvarandi skilyrðum 15. gr. laga nr. 96/2002 um búsetuleyfi. Er þannig í fyrrnefnda ákvæðinu að finna nánari efnisskilyrði fyrir veitingu ríkisborgararéttar, m.a. um stöðu umsækjanda í íslensku samfélagi, íslenskukunnáttu, fjárhagsstöðu og sakarferil. Eins og áður er rakið var það eitt meginmarkmið laga nr. 81/2007 að samræma með þessum hætti lög nr. 100/1952 ákvæðum útlendingalaga um búsetuleyfi.

Að öllu framangreindu virtu fellst ég ekki á skýringar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 14. júlí 2009, um þýðingu 3. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952 við úrlausn á réttarstöðu A og þá einkum þá aðgreiningu á milli fyrsta og annars málsliðarins sem þar er rakin. Ég vek auk þess athygli á því að ef fallist yrði á þann skilning sem ráðuneytið leggur í 3. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952 í tilviki útlendings á borð við A, sem er í hjúskap með íslenskum ríkisborgara, verður ekki séð hvaða sjálfstæðu þýðingu sérákvæði 2. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952 um þriggja ára dvalartíma slíkra útlendinga hefði við veitingu íslensks ríkisborgararéttar í ljósi almenns skilyrðis búsetuleyfa samkvæmt 15. gr. laga nr. 96/2002 um dvalartíma. Búsetuleyfi verða enda ekki gefin út fyrr en eftir fjögurra ára dvalartíma, sbr. upphafsmálslið 1. mgr. og d-lið 1. mgr. 15. gr. laga nr. 96/2002, eins og því ákvæði var breytt með 13. gr. laga nr. 86/2008, sbr. umfjöllun í kafla IV.2 hér að framan.

Óumdeilt er að A féll í þann hóp útlendinga sem mælt er fyrir um í 2. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952 um að vera í hjúskap með íslenskum ríkisborgara og hafa verið búsett hér í þrjú ár frá giftingu. Þá er ekki um það deilt að maki hennar, B, hafi haft íslenskan ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár, eins og áskilið er í ákvæðinu. Jafnframt liggur ekki annað fyrir en að A hafi þann 6. apríl 2009, þegar þrjú ár voru liðin frá því að hún fékk dvalarleyfi 6. apríl 2006, í framhaldi af því að hún gekk í hjúskap 22. október 2005, fallið undir e-lið 2. mgr. 8. gr. laga nr. 96/2002. Þar eru tilteknir þeir hópar sem heimilt er að dveljast hér á landi án dvalarleyfis en í umræddum e-lið eru tilgreindir þeir útlendingar sem eru í hjúskap með íslenskum ríkisborgurum og hafa búið með þeim hér á landi og haft dvalarleyfi samfellt í þrjú ár eftir stofnun hjúskapar.

Með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til A, dags. 24. apríl 2009, lýsti ráðuneytið þeirri afstöðu sinni að hún uppfyllti ekki búsetuskilyrði laganna fyrr en 6. apríl 2010 í ljósi d-liðar 1. mgr. 15. gr. laga nr. 96/2002 og hafnaði því að taka mál hennar til nýrrar athugunar. Ljóst er sem fyrr greinir að A uppfyllti skilyrði 2. tölul. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952 um dvalartíma til að öðlast íslenskan ríkisborgararétt 6. apríl 2009. Þar sem A var jafnframt samkvæmt ofangreindu undanþegin skilyrðum laga nr. 96/2002 til að fá dvalarleyfi var ekki áskilið samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laga nr. 100/1952 að hún hefði fengið búsetuleyfi útgefið þegar hún sótti um íslenskan ríkisborgararétt. Í tilviki A kom þá til viðbótar aðeins til skoðunar hvort hún fullnægði jafnframt efnisskilyrðum 9. gr. laga nr. 100/1952, sbr. 5. gr. laga nr. 81/2007, en þau eru eins og áður er rakið um flest efnislega samsvarandi þeim skilyrðum um búsetuleyfi sem fram koma í 15. gr. laga nr. 96/2002. Um hvort hún hafi uppfyllt þessi skilyrði 9. gr. laga nr. 100/1952 er ekki fjallað í áliti þessu.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að framangreind afstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 24. apríl 2009, hafi ekki verið í samræmi við lög.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sú afstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, síðar dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, dags. 24. apríl 2009, að A hafi ekki uppfyllt skilyrði 8. gr. laga nr. 100/1952 til að öðlast íslenskan ríkisborgararétt fyrr en hún hefði dvalið hér á landi í samfellt fjögur ár hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins að það taki umsókn A um íslenskan ríkisborgararétt til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá henni, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.

Undirritaður hefur í samræmi við ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. breytingu með lögum nr. 142/2008, farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í fjarveru kjörins umboðsmanns á tímabilinu 1. janúar 2009 til 30. júní 2010. Forsætisnefnd Alþingis samþykkti á fundi sínum 23. júní 2010 að ég yrði áfram settur umboðsmaður Alþingis í ákveðnum málum sem voru til lokaafgreiðslu við lok þess tímabils og er mál þetta þar á meðal.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Innanríkisráðherra var ritað bréf, dags. 1. mars 2011, þar sem þess var óskað að innanríkisráðuneytið, sem nú fer með málefni útlendinga, að frátöldum atvinnuréttindum, sbr. 18. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, með áorðnum breytingum, upplýsti um hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra ráðstafana hjá innanríkisráðuneytinu og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 8. apríl 2011, kom fram að mál A hefði verið tekið til meðferðar áður en álit umboðsmanns lá fyrir og henni hefði verið veittur ríkisborgararéttur 14. júní 2010. Í bréfinu sagði einnig að frá því að álitið lá fyrir hefði innanríkisráðuneytið afgreitt sambærileg mál í samræmi við sjónarmið sem þar koma fram. Jafnframt sagði að til stæði að leggja fyrir Alþingi frumvarp til breytinga á lögum um íslenskan ríkisborgararétt þar sem lagt yrði til að þeir sem væru undanþegnir skyldu til dvalarleyfis samkvæmt 8. gr. laga nr. 96/2002 yrðu undanþegnir kröfu um búsetuleyfi.

Hinn 14. apríl 2011 lagði innanríkisráðherra fram frumvarp til laga um breyting á lögum um íslenskan ríkisborgararétt, nr. 100 23. desember 1952, með síðari breytingum (þskj. 1307 á 139. löggjafarþingi). Frumvarpið hlaut ekki afgreiðslu en 18. október 2011 lagði innanríkisráðherra á ný fram frumvap til laga um breytingu á lögum um íslenskan ríkisborgararétt (þskj. 135 á 140. löggjafarþingi, þar sem m.a. er gert ráð fyrir breytingu á 3. mgr. 8. gr. laganna þess efnis að umsækjandi, sem er undanþeginn skyldu til að hafa dvalarleyfi, þurfi ekki að uppfylla skilyrði til þess að fá útgefið búsetuleyfi.