Álit

I. Hinn 3. mars 1994 bar B fram kvörtun f.h. A, út af þeirri ákvörðun sýslumannsins á Siglufirði, að loka fyrirtækinu á páskadag 1992 með lögregluvaldi. Af hálfu fyrirtækisins hafði upphaflega verið borin fram kvörtun út af þessum lögregluaðgerðum með bréfi, dags. 17. desember 1992. Í bréfi mínu til A, dags. 29. desember 1992, vísaði ég til þess, að samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 56/1972, um lögreglumenn, og 4. tölul. 3. gr. reglugerðar, um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, færi dóms- og kirkjumálaráðherra með yfirstjórn lögreglunnar. Ákvarðanir lögreglustjórans á Siglufirði, sem kvartað væri yfir, yrðu því kærðar til dóms- og kirkjumálaráðherra. Ég benti fyrirtækinu því á að fara þessa kæruleið, þar sem ekki væri unnt að kvarta til umboðsmanns Alþingis, fyrr en æðra stjórnvald hefði fellt úrskurð sinn í máli, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, og 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis. Tók ég fram í bréfinu, að fyrirtækinu væri heimilt að bera fram kvörtun við mig á ný, ef það teldi úrlausn dóms- og kirkjumálaráðherra ekki viðunandi og að það væri enn beitt rangindum. II. Í samræmi við fyrrgreint bréf mitt, dags. 29. desember 1992, kærði A ákvarðanir sýslumannsins á Siglufirði til dóms- og kirkjumálaráðherra með bréfi, dags. 14. janúar 1994. Kom fram í kærunni, að fyrirtækið ræki þjónustu á Siglufirði, og væri þar um að ræða "matsölustað (grill), almennan sjoppurekstur, kvikmyndahús, samkomuhús svo og hraðframköllunarþjónustu". Tekið var fram, að sýslumaður hefði byggt lokunaraðgerðir sínar á lögum nr. 45/1926, um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar, og samþykkt nr. 230/1964, um lokunartíma sölubúða og sölustaða í Siglufirði, sbr. auglýsingu nr. 73/1972 um breytingu á þeirri samþykkt. Samþykkt þessi væri byggð á lögum nr. 17/1936, en í þeim lögum segði, að samþykkt héldi gildi sínu 10 ár í senn. Samþykktin hefði aldrei verið endurnýjuð og því væri engin samþykkt í gildi á Siglufirði um opnunartíma sölubúða og reyndar hefði verið ítrekað af bæjarstjórn Siglufjarðar 1993, að opnunartími væri frjáls. Fram kom í kærunni, að þann dag, sem lögreglan lokaði fyrirtækinu, hefði staðið yfir ljósmyndasýning á annarri hæð hússins. Fjölmenni hefði verið í húsinu og fólk að matast svo og að skoða sýningu þessa, einkum ferðafólk. Eigendur hefðu sjálfir verið við störf. Sú meginástæða hefði verið gefin fyrir lokuninni, að þrátt fyrir að ljósmyndasýningin mætti vera opin, væri um blandaðan rekstur að ræða, sem útilokaði sýninguna og opnun fyrirtækisins almennt. Tekið var fram, að umræddan dag, þ.e. páskadag 1992, hefðu þjónustufyrirtæki víða um land verið opin svo sem bensínstöðvar, sjoppur, matsölustaðir o.fl. Lokanir sölubúða í Reykjavík hefðu byggst á samþykktum Reykjavíkurborgar um opnunartíma sölubúða en ekki lögum nr. 45/1926. Þá kom fram í kærunni, að fyrir páska 1993 hefði sýslumaðurinn á Siglufirði tekið þá ákvörðun, að matsölustaðurinn mætti vera opinn, ef tjaldað væri yfir sælgæti þannig að það væri ekki sýnilegt. Hefði sá háttur verið á hafður, en að fenginni reynslu væri sú tilhögun ófullnægjandi bæði fyrir fyrirtækið og ferðamenn, er sæktu Siglufjörð heim um páska og hvítasunnu. Þess var farið á leit, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skæri úr því, hvort lög nr. 45/1926 heimiluðu lokun með tilliti til ákvæðis stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi. Varðandi lög nr. 17/1936 var tekið fram, að bæjarstjórn Siglufjarðar nýtti sér ekki heimild þeirra laga til takmörkunar á opnunartíma. Fram kom það sjónarmið, að það væri í almannaþágu að hafa þjónustustaði opna um mestu ferðahelgar ársins, páska og hvítasunnu. Þá kom fram af hálfu A, að við starfsemina hefði bæst rekstur kaffihúss með vínveitingaleyfi. Jafnframt var farið fram á, að leyft yrði að hafa opið um páska og hvítasunnu 1994, ef sýnt yrði, að úrlausn málsins drægist, og í því sambandi á það bent, að um árabil hefði tíðkast að veita undanþágu frá lögum nr. 45/1926, þegar um væri að ræða skíðamót o.þ.h. bæði á Siglufirði og víðar, þótt engin undanþáguheimild væri í lögum þessum strangt til tekið. Með bréfi, dags. 19. janúar 1994, sendi dóms- og kirkjumálaráðuneytið sýslumanninum á Siglufirði kæru A, dags. 14. janúar 1994, til umsagnar. Fram kom í svarbréfi sýslumannsembættisins, dags. 9. febrúar 1994, að í gögnum embættisins hefði ekkert fundist um umrædda lokun, en bréfinu fylgdu ljósrit af tveimur athugasemdum í dagbók lögreglu og tveimur lögregluskýrslum varðandi opnun staðarins. Tók sýslumaður fram í bréfinu, að samkvæmt upplýsingum, sem hann hefði fengið í samtölum við lögreglumenn, virtist sem forsvarsmaður staðarins hefði tekið ákvörðun um að loka staðnum umræddan páskadag eftir að lögreglan kom á staðinn. Þá fylgdi bréfi sýslumanns ljósrit af drögum að reglum, sem sýslumaður kvaðst ætla að miða við um næstu páska. Samkvæmt þeim reglum þyrfti kærandi að loka sumum þáttum þjónustu sinnar, en gæti haft aðra opna innan marka reglnanna. Virtist það vera svipuð niðurstaða og fyrrverandi sýslumaður hefði komist að um páskana 1993. Sýslumaður tók fram í bréfinu, að hin kærða lokun A umræddan páskadag (1992) hefði verið víðtækari en efni hefðu staðið til. Af gögnum embættisins yrði hins vegar ráðið, að fyrirsvarsmaður staðarins hefði sjálfur ákveðið að loka, þótt sú ákvörðun virtist hafa verið tekin í tengslum við afskipti lögreglu. Að fenginni framangreindri umsögn sýslumannsins á Siglufirði ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið fyrirsvarsmanni A, B, svohljóðandi bréf 18. febrúar 1994: "Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, dags. 18. janúar sl., varðandi ágreining fyrirtækis yðar við sýslumannsembættið á Siglufirði um túlkun helgidagalöggjafar. Ráðuneytið hefur sent sýslumanni erindi yðar til umsagnar. Ljósrit bréfs hans, dags. 9. þ.m., ásamt fylgiskjölum, fylgir hér með. Koma þar fram skýringar á málsatvikum, svo og upplýsingar um hvernig staðið verður að málum um næstu páska. Ráðuneytið hefur ekki athugasemdir við þá tilhögun." III. Í kvörtun A, sbr. bréf fyrirtækisins, dags. 17. desember 1992 og 3. mars 1994, segir, að lögreglan hafi lokað staðnum umræddan dag. Eins og fram kemur í fyrrgreindu bréfi sýslumannsins á Siglufirði, dags. 9. febrúar 1994, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, heldur sýslumaður því fram með vísan til upplýsinga frá lögreglumönnum, að svo virðist sem fyrirsvarsmaður A hafi sjálfur ákveðið að loka staðnum eftir að lögreglan kom á staðinn. Af þessu tilefni óskaði ég eftir því við fyrirsvarsmann A með bréfi, dags. 8. mars 1994, að hann gerði grein fyrir aðdraganda þess, að fyrirtækinu var lokað. Þá óskaði ég upplýsinga um, hvort lögreglan hefði fyrirskipað lokunina eða hvort hann hefði tekið ákvörðun um hana. Í svarbréfi A, dags. 9. mars 1994, segir svo: "Málsatvik eru þau að tveir lögreglumenn þeir [...] komu í húsnæði fyrirtækisins um kl. 14 annaðhvort á Páskadag eða Hvítasunnudag sennilega Hvítasunnudag 1992. Annar lögreglumaðurinn tilkynnti starfsmanni mínum að opnunin bryti í bága við lög og reglugerðir og því myndu þeir loka staðnum. Annar þeirra stóð vörð við dyrnar meðan hinn fór um húsið og vísaði fólki út. Talsvert var af fólki í húsinu og væri hægt að kveðja til vitni ef nauðsynlegt þætti. Til mín náðist ekki fyrr en 1 klst. síðar og var þá aðgerð lögreglu um garð gengin þá. Fór ég þá á lögreglustöðina og leitaði upplýsinga um ástæður lokunarinnar því oft áður hefur fyrirtækið verið opið um páska og hvítasunnu án þess að til afskipta lögreglu hafi komið. Vísuðu þeir mér á að ræða málið við sinn yfirmann og hafði ég þá þegar samband við sýslumann [...] í síma en hann var staddur á [Z]. Tjáði hann mér að kvörtun hefði borist um að ég væri að brjóta lög og að hans undirmenn væru að framfylgja sínum skyldustörfum og væri ekkert við þessu að gera, m.a. vegna þess að ég væri með blandaðan rekstur og væri að selja vöru sem óheimilt væri að selja á þessum degi. Spurði ég þá til hvaða aðgerða hann myndi grípa til ef ég þráaðist við og opnaði aftur, hvort hann léti duga að sekta mig eða gerði eitthvað annað. Hann sagðist myndu láta sína menn (lögregluna) loka án tafar og ég gæti átt það á hættu að missa verslunar- og veitingaleyfi auk sekta. Þegar þessi niðurstaða lá fyrir átti ég engan kost annan en hlýða yfirvaldinu og hafa lokað. Ég verð jafnframt að segja það að undarlegt má heita að slík aðgerð skuli ekki færð í dagbók lögreglunnar hér." IV. Með bréfi, dags. 15. mars 1994, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega fór ég fram á að ráðuneytið gerði grein fyrir þeim reglum, sem fylgt væri við skráningu upplýsinga um sérstakar aðgerðir, sem lögregla grípur til í störfum sínum. Svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 9. maí 1994, er svohljóðandi: "Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, hr. umboðsmaður, dags. 15. mars sl., þar sem óskað er eftir málsgögnum og viðhorfi ráðuneytisins vegna kvörtunar [B] f.h. [A] vegna lokunar fyrirtækis hans, annað hvort á páskadag eða hvítasunnudag árið 1992. Ráðuneytinu barst kvörtun sama aðila vegna lokunar um páska 1992 með bréfi, dags. 14. janúar sl., sem að fenginni umsögn sýslumanns var svarað með bréfi 18. febrúar sl. Vegna hins nýja erindis taldi ráðuneytið nauðsynlegt að leita að nýju umsagnar sýslumanns. Var það gert með bréfi, dags. 14. apríl sl., sem sýslumaður hefur svarað með bréfi, dags. 19. apríl sl. Því bréfi fylgdu ljósrit úr dagbók lögreglu og lögregluskýrslu, auk reglna um skemmtanahald ofl. um páska og hvítasunnu. Í bréfinu kemur fram að um tvö atvik hefur verið að ræða á árinu 1992, um páska (páskadag) og um hvítasunnu (hvítasunnudag). Af fyrri gögnum er að sjá að lokun hafi verið ákveðin af fyrirsvarsmanni, en í tengslum við afskipti lögreglu, en í síðara skiptið var um lögregluaðgerð að ræða. Ljósrit af gögnum ráðuneytisins vegna erindis þessa fylgja hér með. Einnig fylgja bréfinu leiðbeiningar um færslu dagbóka lögreglunnar sem ráðuneytið gaf út 14. janúar 1985. Ráðuneytið vekur athygli á því að núverandi sýslumaður gegndi ekki embætti þegar umrædd atvik áttu sér stað 1992. Í bréfum hans kemur fram það mat hans að lokun í bæði skiptin hafi verið víðtækari en efni hafi staðið til. Fellst ráðuneytið á það mat sýslumanns. Jafnframt hefur sýslumaður gert grein fyrir reglum sem hann hefur kynnt um afgreiðslutíma og skemmtanahald um páska og hvítasunnu. Gerir ráðuneytið ekki athugasemdir við þær reglur." Í bréfi sýslumannsins á Siglufirði, dags. 19. apríl 1994, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem ráðuneytið vísar til í fyrrgreindu bréfi sínu, kemur fram, að í upphafi hafi kvörtun A varðað meinta lokun á páskadag 1992 og því hafi gögn, sem send hafi verið, þ.e. ljósrit úr dagbókum lögreglu og lögregluskýrslur, verið frá þeim tíma. Nú bregði svo við í bréfi A til umboðsmanns Alþingis, að fyrirsvarsmaður A telji lokunina annað hvort hafa verið á páskadag eða hvítasunnudag, sennilega síðarnefnda daginn. Í gögnum embættisins, þ.e. dagbók lögreglu og lögregluskýrslu, komi fram, að lögreglan hafi lokað fyrirtækinu á hvítasunnudag 7. júní 1992. Um réttmæti lokunarinnar vísar sýslumaður til bréfs síns, dags. 9. febrúar 1994, en þar hafi lokunin verið talin víðtækari en efni hafi staðið til. Þá getur sýslumaður þess í bréfinu, að um síðustu páska hafi í samráði við B verið ákveðið að amast ekki við opnun sælgætissölu, enda sé hún rekin samhliða veitingaverslun. Með bréfi, dags. 11. maí 1994, gaf ég fyrirsvarsmanni A kost á að koma á framfæri athugasemdum í tilefni af fyrrgreindu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 9. maí 1994. Með bréfi, dags. 5. ágúst 1994, gerði B grein fyrir athugasemdum sínum. Í bréfinu eru gerðar athugasemdir við meðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á kæru A og því haldið fram, að ráðuneytið hafi ekki áttað sig á því, hvert tilefni kærunnar var. Um það segir svo í bréfinu: "Tilefni kæru er ekki það hvort löggæslumenn hafi gengið "aðeins" of langt við lokun fyrirtækis míns umrædda daga heldur er ég að kæra lögreglu og þá um leið sýslumann/bæjarfógeta fyrir það eitt að framfylgja lögum og reglugerðum settum af alþingi Íslendinga og dómsmálaráðuneyti (l. nr. 45/1926 o.fl. sem ég hef tiltekið áður auk þess sem ég tel að um sé að ræða stjórnarskrárbrot v/atvinnufrelsis). Þá vil ég minna á að sveitarfélögum er heimilt að gefa opnunartíma veitinga- og sölubúða frjálsan sem og hefur verið gert hér í bæ." Tekið er fram í bréfinu, að frá ráðuneytinu vanti svör um það, hvort lög þau og reglur haldi, sem sýslumaður byggði á ákvarðanir sínar. Jafnframt vanti rökstuðning af ráðuneytisins hálfu og svör við ásökunum um ætluð lögbrot sýslumanns og ráðuneytisins. Einhver rýmri túlkun sýslumanns á umræddum lögum sé ekki fullnægjandi úrlausn í málinu. Að því er vikið, að málið hafi almenna þýðingu, því að páskar og hvítasunna séu með mestu ferðamannahelgum ársins og landsmenn vilji þá fá þjónustu og fjölmargir séu reiðubúnir til að uppfylla þær óskir. Í bréfinu er þess getið sem dæmis um framkvæmd, að á páskadag sl. (þ.e. 1994) hafi sýslumaðurinn á Siglufirði veitt bensínstöðinni þar í bæ undanþágu til að afgreiða bensín í tvær klukkustundir. Séu fyrrgreind lög og reglur í fullu gildi, þá sé ekki þar undanþáguheimild að finna. Sé því spurning um lögmæti slíkra ákvarðana sýslumanns. Þá er því varpað fram, hvers vegna aðrir sýslumenn framfylgi ekki sömu lögum og gert sé á Siglufirði. V. Í áliti mínu, dags. 25. apríl 1995, gerði ég fyrst grein fyrir því, að í samræmi við ákvæði laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, gæti ég ekki tekið öll kvörtunarefni A til úrlausnar. Þá tók ég fram, að ég gæti ekki lagt mat á það hvort lög nr. 45/1926 færu gegn ákvæðum stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi (2). Í álitinu gagnrýndi ég úrskurð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í tilefni af kæru A (3). Þá tók ég afstöðu til þess, hvort ákvörðun sýslumannsins á Siglufirði væri í samræmi við lög og góða stjórnsýsluhætti (4). Loks benti ég á, að samræmi í stjórnsýsluframkvæmd væri mikilvægt, og vakti athygli ráðuneytisins á því, að endurskoðun á lögum nr. 45/1926 kynni að vera tímabær, m.a. vegna breyttrar löggjafarstefnu í samkeppnismálum (5). Í niðurstöðum álitsins segir: "1. Í gögnum málsins kemur fram, að starfsemi A var lokað með lögregluvaldi á hvítasunnudag 7. júní 1992. Þá virðist mega byggja á því, að á páskadag 19. apríl 1992 hafi fyrirsvarsmaður staðarins ákveðið að loka honum eftir að viðhorf lögreglu lágu fyrir, sbr. bréf sýslumannsins á Siglufirði til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 9. febrúar 1994. Eins og kvörtunarefnið var lagt fyrir mig í upphafi, sbr. bréf A, dags. 17. desember 1992 og 3. mars 1994, beindist kvörtunin að lokun fyrirtækisins á páskadag 1992. Með bréfi, dags. 29. desember 1992, benti ég fyrirsvarsmanni A á að kæra ákvarðanir lögreglu um lokun á páskadag 1992 til dóms- og kirkjumálaráðherra, er færi með yfirstjórn lögreglu, enda yrði ekki kvartað til umboðsmanns, fyrr en æðra stjórnvald hefði fellt úrskurð sinn í máli, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, og 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis. Í samræmi við þetta var ákvörðun lögreglu á páskadag 1992 skotið til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins af hálfu A með kæru, dags. 14. janúar 1994. Úrskurð um kæruefnið felldi ráðuneytið hinn 18. febrúar 1994, að fenginni umsögn sýslumannsins á Siglufirði, dags. 9. febrúar 1994. Ljóst er, að úrlausn málsins var miðuð við lokun á páskadag 1992, eins og kæran og allur málatilbúnaður A stóð til. Í tilefni af því, að frásögn í kvörtun um málavexti og upplýsingum sýslumanns í bréfi hans til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 9. febrúar 1994, bar ekki saman, beindi ég því til fyrirsvarsmanns A með bréfi, dags. 8. mars 1994, að hann gerði grein fyrir aðdraganda að lokun fyrirtækisins á páskadag 1992 og upplýsti, hvort lögreglan hefði fyrirskipað lokunina eða hvort hann hefði tekið ákvörðun um hana. Í svarbréfi A til mín, dags. 9. mars 1994, kom nú fram, að starfseminni hefði verið lokað með beinum lögregluaðgerðum "... annað hvort á Páskadag eða Hvítasunnudag sennilega á Hvítasunnudag 1992". Lá loks ljóst fyrir samkvæmt bréfi sýslumannsins á Siglufirði til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 19. apríl 1994, og lögregluskýrslum svo og ljósritum úr dagbók lögreglu, er bréfinu fylgdu, að fyrirtækinu var lokað með beinum lögregluaðgerðum á hvítasunnudag 7. júní 1992. Bréf þetta er umsögn sýslumanns til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, er ráðuneytið aflaði í tilefni af bréfi mínu til þess, dags. 15. mars 1994, út af kvörtuninni, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. Samkvæmt því, sem að framan greinir, liggur ekki fyrir úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um lokunaraðgerðir lögreglu á hvítasunnudag 7. júní 1992, er stafar af því, hvernig málið var lagt fyrir af hálfu A. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, er ekki unnt að kvarta til umboðsmanns, fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í máli, ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds. Eru því ekki lagaskilyrði til þess að ég fjalli um lokunaraðgerðir á hvítasunnudag 7. júní 1992. Að gengnum úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um þennan þátt málsins getur fyrirtækið leitað til mín á ný, uni það ekki úrlausn ráðuneytisins. Lagaskilyrði eru hins vegar fyrir því, að ég fjalli um ákvarðanir stjórnvalda vegna lokunar á páskadag 1992. 2. Fram kemur í kvörtun A, sbr. bréf fyrirtækisins, dags. 17. desember 1992, að meginatriði kvörtunarinnar varða það, hvort lög nr. 45/1926, um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar, standist með tilliti til ákvæða 69. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um atvinnufrelsi svo og laga nr. 17/1936, um samþykktir um lokunartíma sölubúða, sem heimili sveitarfélögum að gefa opnunartíma veitingastaða og sölubúða frjálsan svo sem gert hafi verið á Siglufirði. Áréttar fyrirsvarsmaður A þessi atriði í bréfi til mín, dags. 5. ágúst 1994, þar sem gerðar eru athugasemdir við svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 9. maí 1994. Af þessu tilefni tek ég fram, að samkvæmt 2. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Af því leiðir, að umboðsmanni er almennt ekki ætlað að hafa afskipti af lögum og löggjafarstarfi Alþingis. Því brestur skilyrði til þess að ég fjalli um kvörtunina á fyrrgreindum forsendum. Þar sem kvörtunin lýtur hinsvegar öðrum þræði að því, að ákvarðanir stjórnvalda um hina umdeildu lokun hafi ekki verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti, tel ég tilefni til að fjalla um málið á þeim grundvelli. Áður en að þeirri umfjöllun kemur, tel ég ástæðu til að fjalla um meðferð stjórnvalda á málinu. 3. Í umsögn sýslumannsins á Siglufirði, dags. 9. febrúar 1994, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um kæru A til ráðuneytisins frá 14. janúar 1994 kemur fram, að af gögnum embættisins verði ekki annað ráðið en að fyrirsvarsmaður staðarins hafi tekið ákvörðun um lokun á páskadag 1992, en að sú ákvörðun virðist hafa verið tekin í tengslum við afskipti lögreglu. Í lögregluskýrslu frá 17. apríl 1992 (föstudeginum langa), sem liggur fyrir í málinu, kemur fram, að eigandi veitingasölu á Siglufirði hefur haft samband við lögreglu og spurst fyrir um það, hverju það sætti, að C, fyrirtæki A, væri opinn. Kemur fram í skýrslunni, að honum hafi verið veitt þau svör, að samkvæmt landslögum ætti að vera lokað á föstudaginn langa og hinn fyrri stórhátíðardag, þ.e. páskadag, er byggist á lögum nr. 45/1926, um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar, og samþykkt um lokunartíma sölubúða og sölustaða í Siglufirði nr. 230/1964. Í lögregluskýrslu frá 19. apríl 1992 (páskadegi) kemur fram, að C var opinn almenningi þennan dag og er þess getið, að nokkuð af fólki hafi verið að versla þar. Telur lögreglumaður sá, er skýrsluna ritar, að opnunin stríði gegn lögum nr. 45/1926 og samþykkt þeirri, sem fyrr getur, nr. 230/1964. Kemur fram, að ekki hafi verið rætt við eiganda. Færslur í dagbækur lögreglu fyrrgreinda daga eru í meginatriðum í samræmi við það, sem greinir í lögregluskýrslunum. Í samræmi við það, sem hér að framan hefur verið rakið, og það, sem fram kemur í fyrrgreindu bréfi sýslumanns til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 9. febrúar 1994, tel ég mega byggja á því, að lokun staðarins á páskadag 1992 hafi stafað af því viðhorfi lögreglustjóra, að opnun staðarins á þessum degi væri andstæð lögum, og af þeim ástæðum hafi staðnum verið lokað, þótt ekki kæmi til beinna lögregluaðgerða. Tel ég því, að nægjanlega skýr ákvörðun hafi legið fyrir af hálfu lögreglustjóra um það, að fyrirtækið ætti að vera lokað á þessum degi. Með kæru, dags. 14. janúar 1994, bar fyrirsvarsmaður A þessa ákvörðun og ágreining sinn við sýslumann undir dóms- og kirkjumálaráðuneytið. Felldi ráðuneytið úrskurð í málinu hinn 18. febrúar 1994, sbr. kafla II hér að framan, þar sem úrskurður þessi er tekinn upp í heild sinni. Af hálfu A hafa verið gerðar athugasemdir við úrskurð þennan og á það bent, að kæruefninu sé ekki veitt efnisleg úrlausn í úrskurðinum og allan rökstuðning vanti, sbr. bréf fyrirsvarsmanns A til mín, dags. 5. ágúst 1994. Taka verður undir þessar aðfinnslur og raunar er það svo, að úrskurður þessi uppfyllir ekki þær lágmarkskröfur, sem gerðar eru til úrskurða í kærumálum og tilgreindar eru í 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 35. gr. laganna. Ég sé ekki ástæðu til að rekja lið fyrir lið annmarka úrskurðarins að þessu leyti, en læt nægja að benda á, að ekkert þeirra atriða kemur fram í úrskurðinum, sem 31. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um, að úrskurðir í kærumálum skuli hafa að geyma. Þá er kæruefnið ekki tekið til neinnar rökstuddrar úrlausnar í þessum úrskurði ráðuneytisins. Ég tel því að úrskurður ráðuneytisins sé haldinn verulegum annmarka. Af þessu tilefni tel ég ástæðu til að árétta, að í stjórnsýslukæru felst annars vegar réttur fyrir aðila máls til að bera stjórnvaldsákvörðun undir æðra stjórnvald til endurskoðunar og hins vegar skylda fyrir æðra stjórnvaldið til að úrskurða um efni kæru að uppfylltum kæruskilyrðum. 4. Eftir því sem upplýst hefur verið af hálfu A, stundar fyrirtækið fjölþættan rekstur, þ. á m. veitingastarfsemi og verslun ("sjoppu"-rekstur). Á þá þætti rekstrarins reynir í máli þessu, en hvorki var um kvikmyndasýningar né skemmtanahald að ræða að því er best verður séð. Báðir fyrstnefndu rekstrarþættirnir eru háðir sérstakri atvinnulöggjöf og leyfum samkvæmt henni. Veitingastarfsemin er háð ákvæðum laga nr. 67/1985, um veitinga- og gististaði, en verslunarstarfsemin lýtur lögum nr. 41/1968, um verslunaratvinnu. Af hálfu sýslumannsins á Siglufirði var upphaflega á því byggt, að starfræksla fyrrgreindra rekstrarþátta á páskadag bryti annars vegar í bága við ákvæði laga nr. 45/1926, um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar, og hins vegar ákvæði samþykktar nr. 230/1964, um lokunartíma sölubúða og sölustaða í Siglufirði. Hefur sýslumaður viðurkennt, að lokun á páskadag 1992 hafi verið víðtækari en efni stóðu til, sbr. bréf hans til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 9. febrúar 1994. Fylgdi því bréfi uppkast að reglum um opnunartíma, sem sýslumaður kvaðst hafa í hyggju að miða við um páska 1994. Í reglum þessum kemur fram, að veitingahús, veitingastofur og veitingaverslanir (skyndibitastaðir) megi hafa opið á föstudaginn langa og páskadag. Þá daga megi selja og veita mat og drykk, þó ekki áfengi annað en borðvín með mat á tilgreindum matmálstímum, en skemmtanahald sé bannað. Að því er varðar afgreiðslutíma verslana er tekið fram, að þær skuli vera lokaðar allan föstudaginn langa og páskadag og sama gildi um kvikmyndasýningar þessa daga. Tekið er fram, að málverkasýningar megi vera opnar eftir kl. 15.00, enda fari sala ekki fram. Þá er þar jafnframt að finna reglur um almennt skemmtanahald um páska, en ég sé ekki ástæðu til að rekja þær, enda reynir ekki á skemmtanahald í máli þessu. Í kæru A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags 14. janúar 1994, er staðhæft, að fyrir páska 1993 hafi sýslumaðurinn á Siglufirði heimilað fyrirtækinu að hafa matsölustaðinn opinn "... ef ég tjaldaði yfir sælgæti þannig að það væri ekki sýnilegt...", eins og segir í kærunni. Í bréfi sýslumanns til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 19. apríl 1994, kemur fram, að um páska 1994 hafi verið ákveðið að amast ekki við sælgætissölu, enda væri hún rekin samhliða veitingaverslun. Samkvæmt þessu hefur verið á reiki, hvernig litið hefur verið á þann þátt starfseminnar, sem lýtur að verslun, og gefið eftir í þeim efnum miðað við þau sjónarmið, sem uppi voru um páska 1992. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 17/1936, um samþykktir um lokunartíma sölubúða, geta bæjarstjórnir og hreppsnefndir í kaupstöðum og kauptúnum gert samþykktir um lokunartíma sölubúða. Í slíkum samþykktum má kveða á um það, að kaup og sala megi eigi fara fram í sölubúðum kaupmanna tiltekinn tíma á sólarhring hverjum eða tiltekna daga, eftir því sem hagar til á hverjum stað, svo og að kaupmenn skuli skyldir til að loka sölubúðum sínum á tilteknum tíma, sbr. 2. gr. laga þessara. Á þessum lagagrundvelli var gerð samþykkt nr. 230 frá 1. október 1964, um lokunartíma sölubúða og sölustaða í Siglufirði. Þessari samþykkt hefur verið breytt síðan, sbr. auglýsingar nr. 73, 23. mars 1972 og nr. 24, 22. janúar 1974, um breyting á samþykkt um lokunartíma sölubúða og sölustaða á Siglufirði, nr. 230 frá 1. október 1964. Samkvæmt 2. gr. samþykktarinnar skulu sölubúðir meðal annars vera lokaðar alla helgidaga. Í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 17/1936, um samþykktir um lokunartíma sölubúða, segir svo: "Samþykkt heldur gildi sínu 10 ár í senn, nema breytt sé eða afnumin áður en endurnýja má hana, á sama hátt og hún var sett, jafnlangan tíma." Með tilliti til þessa fortakslausa lagaákvæðis, sem markar samþykktum af þessu tagi ákveðinn gildistíma, getur að mínu áliti ekki komið til greina að beita fyrrgreindri samþykkt svo sem sýslumaðurinn á Siglufirði hefur talið, enda hefur hún ekki verið endurnýjuð með þeim hætti, sem greinir í fyrrnefndu lagaákvæði. Samkvæmt þessu tel ég, að það velti á ákvæðum laga nr. 45/1926, um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar, hvort og að hvaða marki A var heimilt að halda uppi umræddri starfsemi á páskadag 1992, enda hefur lögreglusamþykkt fyrir Siglufjarðarkaupstað nr. 814 frá 28. desember 1983 ekki að geyma sérstök ákvæði, sem snerta álitaefnið í máli þessu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 45/1926 mega kaup og sala eigi fara fram á helgidögum þjóðkirkjunnar í sölubúðum kaupmanna, kaupfélaga né annarra sölumanna, og skulu búðir þeirra vera lokaðar. Frá banni þessu eru tilgreindar nokkrar undanþágur í lagaákvæðinu, sem ekki eiga við í tilviki A. Í 1. mgr. 7. gr. laga þessara er svo mælt fyrir, að bönn þau, sem talin eru upp í undanfarandi greinum, nái yfir allan föstudaginn langa og hinn fyrra helgidag stórhátíðanna. Að því er verslun snertir hefur þetta ákvæði ekki sérstaka þýðingu með því að það gengur ekki lengra en fyrrgreint almennt bann við slíkri starfsemi á helgidögum þjóðkirkjunnar samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna. Í lögum þessum eru engar hömlur lagðar við almennri veitingastarfsemi á helgidögum þjóðkirkjunnar hvort sem um er að ræða stórhátíðardaga eða aðra helgidaga að undanskilinni 3. gr. laganna, sem kveður svo á, að á helgidögum þjóðkirkjunnar megi ekki á neinum almennum veitingastað halda veislur eða aðra hávaðasama fundi fyrr en eftir miðaftan, en samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna gildir þetta bann allan föstudaginn langa og hinn fyrri helgidag stórhátíðanna svo og aðfangadagskvöld jóla. Síðastgreindum atvikum var ekki til að dreifa í tilviki A. Samkvæmt framansögðu tel ég, að fortakslaus ákvæði laga nr. 45/1926 hafi verið því til fyrirstöðu, að A starfrækti þann þátt í rekstri sínum, sem fellur undir verslun, á páskadag 1992, en að almenn veitingastarfsemi hafi hins vegar verið fyrirtækinu heimil þennan dag. Í samræmi við þetta tel ég því, að þau drög að reglum um opnunartíma, sem sýslumaðurinn á Siglufirði lét fylgja bréfi sínu til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 9. febrúar 1994, fái staðist. Ég álít hins vegar einsýnt, að sjónarmið embættisins um lokun staðarins á páskadag 1992 hafi gengið lengra en lög standa til, svo sem raunar er viðurkennt af þess hálfu, sbr. bréf þess til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 9. febrúar 1994 og 19. apríl 1994, þar sem ólögmætt var að hefta almenna veitingastarfsemi þennan dag. Er dóms- og kirkjumálaráðuneytið sömu skoðunar, sbr. svarbréf þess til mín, dags. 9. maí 1994. Af málsgögnum virðist mega draga þá ályktun, að það hafi orkað á viðhorf lögreglu til lokunar, að fyrirtækið hafði í sömu húsakynnum rekstur með höndum, sem annars vegar var heimilt að starfrækja á umræddum degi, þ.e. almennar veitingar, og hins vegar óheimilt, þ.e. verslunarstarfsemi. Til að tryggja framkvæmd laga yrði því að loka með öllu. Þótt aðstæður af þessu tagi kunni að torvelda eftirlit, verður ekki, í því skyni að auðvelda löggæslu, gripið til úrræða, sem eru andstæð lögum, eins og fyrrgreind afstaða felur í sér. Ef lögregluyfirvöld álitu, að þessar aðstæður fælu í sér sérstaka hættu á því, að farið yrði á svig við lagaákvæði um opnunartíma, voru þeim tiltæk almenn og lögmæt löggæsluúrræði til að fylgjast með því. 5. Af hálfu A hefur því verið haldið fram, sbr. kvörtun fyrirtækisins, dags. 17. desember 1992, og kæru þess til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 14. janúar 1994, að á það hafi skort, að samræmi hefði verið í framkvæmd laga nr. 45/1926 í landinu á umræddum degi. Ég tel ástæðu til að beina því til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að það hyggi að samræmi í stjórnsýslu á þessu sviði og jafnframt hvort ástæða sé til breytinga á lögum nr. 45/1926. Ég vek athygli á því, að úrbætur í þessum efnum eru ekki aðeins nauðsynlegar til að tryggja festu í stjórnsýslu og vandaða stjórnsýsluhætti, heldur einnig stöðu þeirra fyrirtækja, sem málið varðar, í samkeppni á markaði, sbr. lög nr. 8/1993, samkeppnislög, og þá löggjafarstefnu, sem þar kemur fram." VI. Niðurstöður álits míns dró ég saman með svofelldum hætti: "Meginatriði niðurstöðu minnar eru þau, að ekki hafi verið lagaheimild til að hefta almenna veitingastarfsemi A á páskadag 1992. Hins vegar tel ég, að ákvæði laga nr. 45/1926, um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar, hafi verið því til fyrirstöðu, að fyrirtækið starfrækti á þeim degi þann þátt í rekstri sínum, sem telst verslun. Þá álít ég, að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 18. febrúar 1994, út af kæru A, sé haldinn verulegum annmarka. Loks eru tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að það hyggi að samræmi í stjórnsýslu á þessu sviði og jafnframt hvort ástæða sé til breytinga á lögum nr. 45/1926." VII. Hinn 23. febrúar 1996 óskaði ég eftir því við dóms- og kirkjumálaráðherra að upplýst yrði, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af áliti mínu. Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 12. mars 1996, segir meðal annars: "Af þessu tilefni vill ráðuneytið kynna yður eftirfarandi: 1. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 30. maí 1995, leitaðist ráðuneytið við að samræma framkvæmd allra lögreglustjóraembætta við útgáfu skemmtanaleyfa aðfararnótt annars dags hvítasunnu. Er þar m.a. kynnt álit yðar um að almenn veitingastarfsemi sé heimil á páskadag. [...] 2. Dóms- og kirkjumálaráðherra skipaði þann 24. maí 1995 nefnd sem falið var að endurskoða lög um almannafrið á helgidögum þjóðkirkjunnar nr. 45 15. júní 1926. Hefur nefndin skilað lagafrumvarpi sem lagt hefur verið fram á Alþingi [...]" Frumvarpið var ekki samþykkt á 120. löggjafarþingi.