Álit og aðrar niðurstöður

Skattar og gjöld. Skattrannsókn. Upplýsingagjöf opinbers starfsmanns. Vandaðir stjórnsýsluhættir. Leiðbeiningarskylda. Þagnarskylda.
(Mál nr. 8383/2015)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að starfsmaður skattrannsóknarstjóra ríkisins hefði, þegar hann hafði samband við hana í síma og með smáskilaboðum til að óska eftir símanúmeri föður hennar og að boðum yrði komið til hans, ekki upplýst um frá hvaða stofnun hann hringdi og hvert væri tilefnið, þótt um slíkt hefði verið spurt. Athugun umboðsmanns laut að því hvort þessi samskipti hefðu verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.

Umboðsmaður gerði ekki athugasemdir við að starfsmaðurinn hefði haft samband við A til að kanna hvort hún hefði upplýsingar um símanúmer föður síns til þess að unnt væri að ná í hann. Hann taldi hins vegar að starfsmanninum hefði í síðasta lagi borið að gera A grein fyrir hvar hann starfaði þegar hann var inntur eftir upplýsingunum. Háttsemi starfsmannsins hefði að því leyti ekki verið í samræmi við þá skyldu opinberra starfsmanna að upplýsa við erindagjörðir sínar um hvar þeir starfa. Skyldan er leidd af eðli starfs opinberra stofnana og starfsmanna og þeirri almennu réttarumgjörð sem gildir um starfsheimildir þeirra og meðferð opinbers valds. Þeir starfshættir eru einnig í samræmi við kröfur sem leiða af vönduðum stjórnsýsluháttum.

Umboðsmaður taldi jafnframt að ef starfsmaðurinn hefði talið þörf á að upplýsa um að erindið tengdist vinnu föður A, án þess að segja frá því hjá hvaða ríkisstofnun hann starfaði, hefði borið að gera það þannig að hún gæti áttað sig á því af tilefni beiðninnar væru ekki skyndilegar aðstæður föður hennar, enda leiddi af vönduðum stjórnsýsluháttum að forðast bæri að framsetning erinda opinberra starfsmanna yllu misskilningi.

Eins og málinu var háttað og þar sem fyrir lá að embætti skattrannsóknarstjóra lýsti í bréfi að það harmaði ef samskiptin hefðu valdið A hugarangri lét umboðsmaður við það sitja að mælast til þess að betur yrði gætt að þessu atriði í framtíðarstörfum skattrannsóknarstjóra.


I. Kvörtun

Hinn 17. febrúar 2015 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að starfsmaður skattrannsóknarstjóra ríkisins hefði, þegar hann hafði samband við hana í síma og með smáskilaboðum (sms) til að óska eftir upplýsingum um símanúmer föður hennar og að boðum yrði komið til hans, ekki upplýst um frá hvaða stofnun hann hringdi og hvert væri tilefnið, þótt um slíkt væri spurt. Í kvörtuninni er því haldið fram að með háttsemi sinni hafi starfsmaðurinn brotið gegn henni með því að villa á sér heimildir og upplýsa ekki um hvert var tilefni samskiptanna.

Athugun mín á málinu hefur lotið að því hvort samskipti starfsmanns skattrannsóknarstjóra við A hafi í umrætt skipti verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. desember 2015.

II. Málavextir

Embætti skattrannsóknarstjóra taldi sig þurfa að ná tali af föður A í þágu rannsóknar máls og hafði ekki náð sambandi við hann til að staðfesta mætingu hans hjá embættinu. Faðirinn hafði þá um tíma dvalið og starfað erlendis og hafði embætti skattrannsóknarstjóra verið í sambandi við lögmann hans um að faðirinn mætti hjá embættinu hér á landi. Þá höfðu þeir einnig hringt beint í farsímanúmer föðurins en ýmist var ekki svarað eða síminn var utan þjónustusvæðis. Hinn 6. febrúar 2014 fóru starfsmenn skattrannsóknarstjóra að tilteknu heimilisfangi, þar sem faðir A á íbúð og dvelst þegar hann er á landinu, í þeim tilgangi að hafa uppi á honum. Starfsmönnunum varð ekki ágengt þar sem enginn var heima en á póstkassa og dyrabjöllu sáu starfsmenn embættisins nafn A. Þeir freistuðu þess að ná sambandi við föður A fyrir milligöngu hennar. Í þeim tilgangi hafði tiltekinn starfsmaður skattrannsóknarstjóra samband við A, þá nítján ára gamla, símleiðis og með smáskilaboðum 3. mars 2014. Í kvörtuninni er símtalinu lýst með þeim hætti að starfsmaðurinn hafi sagt til nafns en ekki upplýst hvar hann starfaði eða hvert væri tilefni símtalsins. Starfsmaðurinn hafi sagt að erindið tengdist vinnu föður A og spurt um símanúmer hjá honum. Aðspurður hvort sá sem hringdi starfaði hjá tilteknu fyrirtæki hafi starfsmaðurinn ekki svarað því en ítrekað að erindi hans varðaði vinnu föður A. Í kjölfar símtalsins sendi sami starfsmaður A svohljóðandi smáskilaboð úr óskráðu símanúmeri:

„Sæl ég vísa í símtal mitt til þín áðan og bið þig um að biðja föður þinn [...] að hringja í mig í síma [...]. Þetta tengist vinnu hans. Kveðja [...].“

Í kvörtun sinni bendir A á að faðir hennar hafi þegar þessi samskipti áttu sér stað dvalið og starfað erlendis um tíma. Eina svarið sem hún hafi fengið þegar hún spurði um tilefni símtalsins og beiðni þess sem hringdi um að fá símanúmer hjá föður hennar hafi verið að þetta tengdist vinnu hans en að öðru leyti hafi viðkomandi farið undan í flæmingi. A segir að hún hafi því orðið skelkuð um að eitthvað væri að í vinnunni hjá föður hennar. Við leit á netinu í framhaldinu að nafni og símanúmeri sem hringt var úr og fram kom í skilaboðunum kom í ljós að um var að ræða starfsmann skattrannsóknarstjóra en síminn var óskráður.

A leitaði í kjölfarið til umboðsmanns Alþingis með kvörtun, dags. 27. mars 2014, vegna framangreindra samskipta starfsmanns skattrannsóknarstjóra við hana. Settur umboðsmaður Alþingis lauk athugun sinni á málinu 6. maí 2014 með leiðbeiningu um að leita með kvörtun til skattrannsóknarstjóra. Af því tilefni leitaði A til skattrannsóknarstjóra 19. júní 2014 þar sem kvartað var yfir brotum starfsmanns embættisins á siðareglum stofnunarinnar með því að villa á sér heimildir og segja ósatt um tilgang símtalsins og beiðninnar. Það að skattrannsóknarstjóri hefði mál föður hennar til rannsóknar réttlætti ekki vinnubrögð embættisins og framkomu starfsmannsins gagnvart aðila sem á engan hátt hefði afskipti af málum hans. Bent var á að faðirinn hefði talsmann á Íslandi sem væri lögmaður hans og ef skattrannsóknarstjóra líkaði ekki svör hans væri ekkert sem réttlætti að starfsmenn embættisins gengju fram með þeim hætti að villa á sér heimildir og segja ósatt um tilgang samskiptanna, eins og gert hefði verið. Að lokum var þess krafist að afstaða embættisins yrði skýrð og A beðin afsökunar.

Í svari skattrannsóknarstjóra við erindinu, dags. 9. júlí 2014, er málsatvikum lýst með þeim hætti að starfsmaðurinn hafi haft samband við A og spurt hvort hún gæti látið sér í té símanúmer föður hennar. Hafi A svarað því til að hún hefði ekki slíkt símanúmer undir höndum. Aðspurður hafi starfsmaðurinn sagt að erindi hans tengdist vinnu föður hennar. Hafi A spurt hvort erindið tengdist nafngreindu fyrirtæki en starfsmaðurinn neitað því og tekið fram að hann gæti ekki upplýst um hvaðan hann hringdi eða hvert erindið væri. Skattrannsóknarstjóri vísar í bréfi sínu til þess að rík þagnarskylda hvíli á starfsmönnum embættis hans. Sú þagnarskylda nái m.a. til þess að upplýsa ekki um hvort skattskil tiltekins aðila sæti rannsókn hjá embættinu eður ei. Í ljósi þessarar þagnarskyldu og sjónarmiða um meðalhóf sé þess gætt í störfum embættisins að aðgerðir þess verði ekki meira íþyngjandi en ástæða er til. Í þeim tilvikum þegar reynt er að ná sambandi við aðila er sæta rannsókn, t.a.m. með því að skilja eftir skilaboð til þeirra, sé í ljósi framangreindra sjónarmiða ósagt hvaðan hringt er. Eðli málsins samkvæmt sé það þó ávallt háð mati hverju sinni. Í bréfi skattrannsóknarstjóra var ekki fallist á að starfsmaður embættisins hefði villt á sér heimildir eða sagt ósatt um tilgang þess. Þá var því hafnað að framkoma starfsmannsins hefði verið vísvitandi villandi eða óhófsöm. Í lok bréfsins var tekið fram að hefði símtalið valdið A hugarangri væri það harmað.

Í kjölfar svars skattrannsóknarstjóra leitaði A á ný til umboðsmanns með kvörtun 22. júlí 2014. Ég lauk umfjöllun minni um hana með bréfi, dags. 17. september 2014. Í bréfinu tók ég fram að fjármála- og efnahagsráðuneytið færi með yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart embætti skattrannsóknarstjóra. Af svörum embættisins við kvörtun A mætti ráða að í málinu reyndi m.a. á almenna starfshætti embættisins. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggju að baki 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, teldi ég því ekki rétt að taka kvörtunina til frekari meðferðar meðan ekki lægi fyrir afstaða ráðuneytisins til málsins, þ.e. hvort umræddir starfshættir væru í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Í kjölfarið leitaði A til ráðuneytisins með erindi 3. október 2014. Ráðuneytið svaraði erindinu með bréfi, dags. 6. febrúar 2015, þar sem fram kom að erindinu væri synjað vegna þess að kæruheimild skorti þar sem af hálfu skattrannsóknarstjóra hefði ekki verið tekin nein stjórnvaldsákvörðun í málinu. Í lok bréfsins tók ráðuneytið fram að engu að síður myndi það taka upp viðræður við skattrannsóknarstjóra um það hvort einhverra úrbóta væri þörf í samskiptum við þá aðila er sæta rannsókn embættisins.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af síðastgreindri kvörtun A til umboðsmanns ritaði ég fjármála- og efnahagsráðherra bréf, dags. 5. mars 2015, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort erindi hennar til ráðuneytisins hefði orðið því tilefni til viðbragða á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda þess. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 14. apríl 2015, er rakið að ráðuneytið hafi óskað eftir upplýsingum frá skattrannsóknarstjóra um hvernig samskiptum við aðila sem sæta skattrannsókn, og eftir atvikum aðila sem ekki sæta slíkri rannsókn, sé háttað. Þá segir m.a. eftirfarandi í svarinu:

„Ráðuneytið hafði ekki brugðist sérstaklega við kvörtun [A] þegar erindi umboðsmanns barst ráðuneytinu þann 5. mars sl. Ráðuneytið hafði málið engu að síður til skoðunar og hafði í hyggju að taka það upp með almennum hætti við embætti skattrannsóknarstjóra ríkisins eins og fram kemur í svarbréfi ráðuneytisins til umboðsmanns sem dagsett er 6. febrúar sl.

Að mati ráðuneytisins er almennt séð ástæða til þess að ígrunda með hvaða hætti eðlilegt er að haga samskiptum við þá aðila sem sæta skattrannsókn og eftir atvikum aðra þá aðila sem þeim tengjast. Að sama skapi er ljóst að það er ekki alltaf einfalt mál að hafa uppi á og eiga samskipti við þá aðila sem sæta skattrannsókn eins og glöggt verður ráðið af þeirri lýsingu skattrannsóknarstjóra, á samskiptum við [...], sem fram kemur í svarbréfi skattrannsóknarstjóra til ráðuneytisins sem dagsett er 27. mars sl.

Eftir skoðun á svörum og skýringum skattrannsóknarstjóra varðandi þetta tiltekna mál er það mat ráðuneytisins að m.t.t. þess að dvalarstaður skattaðila var skv. upplýsingum á póstkassa og dyrabjöllu sá sami og dóttur hans þá hafi ekki verið óeðlilegt að haft væri samband við hana, með beiðni um símanúmer hans, áður en farin var sú leið að óska eftir liðsinni lögreglu við að færa skattaðila til skýrslugjafar. Ráðuneytið getur því ekki tekið undir þau orð kvartanda að í þeirri aðgerð hafi falist óhófsemi. Miklu fremur hafi slíkt verið gert af tillitsemi við skattaðila. Í málinu liggur fyrir einhliða fullyrðing kvartanda þess efnis að starfsmaður skattrannsóknarstjóra hafi reynt að villa á sér heimildir um það í hvaða tilgangi símtalið væri framkvæmt.

Hin almenna lýsing skattrannsóknarstjóra á samskiptavenjum er að mati ráðuneytisins í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og siðareglur starfsmanna ríkisins. Ráðuneytið mun þó engu að síður ræða þessi mál áfram við embætti skattrannsóknarstjóra og þá að því leyti hvort ástæða er til þess að setja saman almennar verklagsreglur fyrir þá starfsmenn sem þurfa að eiga samskipti við þá aðila sem til rannsóknar eru og eftir atvikum aðila þeim tengdum. Það er mat ráðuneytisins að m.a. þær tækninýjungar sem orðið hafa á síðustu árum og bjóða upp á samskipti við fólk m.a. samfélagsmiðlar kalli á umræðu um það hvers konar samskiptamátar geti talist til vandaðra stjórnsýsluhátta.“

Athugasemdir lögmanns A við svarbréf ráðuneytisins bárust mér 28. apríl 2015.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis

1. Lagagrundvöllur málsins

Kveðið er á um skattrannsóknir og skattrannsóknarstjóra ríkisins í 103. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Samkvæmt 1. mgr. 103. gr. skal skattrannsóknarstjóri ríkisins hafa með höndum rannsóknir samkvæmt lögunum og lögum um aðra skatta og gjöld sem á eru lögð af ríkisskattstjóra eða honum falin framkvæmd á. Í 7. mgr. 103. gr. kemur fram að við rannsóknaraðgerðir skattrannsóknarstjóra ríkisins skuli gætt ákvæða laga um meðferð sakamála eftir því sem við geti átt, einkum varðandi réttarstöðu grunaðra manna á rannsóknarstigi. Þá er kveðið á um upplýsingaskyldu og eftirlitsheimildir í 94. gr. Í 1. mgr. ákvæðisins segir m.a. að öllum aðilum, bæði framtalsskyldum og öðrum, sé skylt að láta skattyfirvöldum í té ókeypis og í því formi, sem óskað er, allar nauðsynlegar upplýsingar og gögn er þau beiðast og unnt sé að láta þeim í té. Skiptir ekki máli í því sambandi hvort upplýsingarnar varða þann aðila sem beiðninni er beint til eða þau skipti annarra aðila við hann er hann getur veitt upplýsingar um og varða skattlagningu þeirra aðila eða eftirlit með eða rannsókn á henni.

Samkvæmt 1. mgr. 117. gr. laga nr. 90/2003 er ríkisskattstjóra, skattrannsóknarstjóra ríkisins og yfirskattanefnd bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi mönnum frá því er þeir komast að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila. Hið sama gildir um þá er veita þessum aðilum aðstoð við starf þeirra eða á annan hátt fjalla um skattframtöl. Þagnarskyldan helst þótt menn þessir láti af störfum. Á starfsmönnum skattrannsóknarstjóra ríkisins hvílir einnig þagnarskylda samkvæmt 18. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þar kemur fram að hverjum starfsmanni sé skylt að gæta þagmælsku um atriði er hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum, fyrirmælum yfirmanna eða eðli málsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi. Í 136. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 kemur síðan fram að opinber starfsmaður, sem segir frá nokkru, er leynt eigi að fara og hann hefur fengið vitneskju um í starfi sínu eða varðar embætti hans eða sýslan, skuli sæta fangelsi allt að einu ári. Hafi hann gert það til þess að afla sér eða öðrum óréttmæts ávinnings, eða noti hann slíka vitneskju í því skyni, megi beita fangelsi allt að 3 árum.

Í 14. gr. fyrrnefndra laga nr. 70/1996 segir að starfsmanni sé skylt að rækja starf sitt með alúð og samviskusemi í hvívetna. Hann skal gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Þá kemur fram að starfsmanni sé skylt að veita þeim sem til hans leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar. Þessi regla er reist á óskráðri meginreglu um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda sem hefur víðtækara gildissvið en hin lögfesta regla 14. gr. laga nr. 70/1996. Ég minni jafnframt á að eins og ráða má af 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þurfa starfsmenn stjórnsýslu ríkisins að haga störfum sínum í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og þær siðareglur sem kunna að hafa verið settar um störf þeirra. Hér kann líka að reyna á hvaða starfshætti stjórnvald sem komið er á fót með lögum verður eðli málsins samkvæmt að viðhafa á ólögfestum grundvelli. Hef ég þá í huga að borgararnir fái notið þeirra réttinda sem þeir eiga kröfu til í samskiptum sínum við stjórnvöld á grundvelli reglna og sjónarmiða um leiðbeiningarskyldu og upplýsingagjöf.

2. Almenn sjónarmið með hliðsjón af afstöðu skattrannsóknarstjóra

Það leiðir af hlutverki skattrannsóknarstjóra ríkisins samkvæmt m.a. 103. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, að embættinu ber að rannsaka tiltekin mál og til þess hefur embættið ákveðnar valdheimildir og úrræði, sbr. einnig 94. gr. sömu laga. Ég geri ekki athugasemdir við að skattrannsóknarstjóri afli sér í einhverjum tilvikum tiltekinna upplýsinga með samtölum eða upplýsingaöflun, t.d. með því að ræða við einstaklinga án þess að það sé gert innan ramma sérstakra rannsóknarheimilda. Sú meðferð máls verður þó að vera í samræmi við lög og skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins, þ. á m. þær starfsskyldur sem leiða af því að starfsmenn embættis skattrannsóknarstjóra koma fram á grundvelli stöðu sinnar sem fulltrúar ríkisstofnunar í þeim samskiptum. Þar reynir jafnframt á hvað teljast vandaðir stjórnsýsluhættir og hvaða mælikvarðar verða leiddir af þeim siðareglum sem settar hafa verið um störf viðkomandi að því marki sem lög og reglur, skráðar og óskráðar, taka ekki til tilviksins. Almennt verður að ganga út frá því að óformleg upplýsingagjöf sem einstaklingar veita við slíkar aðstæður sé veitt af fúsum og frjálsum vilja þeirra. Einnig að sá starfsmaður ríkisstofnunar sem leitar eftir slíkum upplýsingum gæti þess að beiðni hans rúmist innan þeirra takmarkana sem leiða annars vegar af stöðu og valdheimildum hans sem handhafa opinbers valds á tilteknu sviði og hins vegar því að ekki sé gengið lengra gagnvart þeim sem óskað er eftir upplýsingum frá en samrýmist réttarstöðu hans, svo sem þagnarskyldu, eftir atvikum réttinum til að neita að svara og að fella ekki á sig sök.

Af skýringum skattrannsóknarstjóra ríkisins og fjármála- og efnahagsráðuneytisins verður ráðin sú afstaða að vegna viðkvæms eðlis þeirra mála sem rannsókn skattrannsóknarstjóra lýtur að beri starfsmönnum embættisins ekki að upplýsa þá aðila sem aflað er upplýsinga frá en rannsókn lýtur ekki að um hvar viðkomandi starfsmaður starfar og tilgang þess að upplýsinganna er beiðst. Í því sambandi er vísað til þess að þagnarskylda hvíli á starfsmönnum skattrannsóknarstjóra og sjónarmiða um meðalhóf. Skýringarnar verða skildar á þann veg að ef starfsmaður skattrannsóknarstjóra upplýsir um hvar hann starfi þá sé með því verið að upplýsa eða gefa í skyn að sá einstaklingur sem beðið er upplýsinga um sæti skattrannsókn í andstöðu við reglur um þagnarskyldu.

Þegar opinberir starfsmenn hafa samband við borgarana vegna starfa sinna, t.d. símleiðis, verða þeir að mínu áliti almennt að kynna sig og upplýsa um hvar þeir starfa, sé það ekki ljóst af samhenginu. Það helgast m.a. af því að í slíkum tilvikum er starfsmaðurinn að koma fram í umboði þeirrar stofnunar sem hann starfar hjá og sinna erindum hennar en ekki er um einkaerindi hans að ræða. Sá sem haft er samband við á að geta hagað viðbrögðum sínum við samtalinu og beiðnum sem þar eru bornar fram með tilliti til þess að hann er að ræða við opinberan starfsmann í erindagjörðum á vegum stjórnvalda. Á sama hátt verður almennt að vera ljóst af samhenginu hvert eðli erindis til viðkomandi borgara er, svo sem ef viðkomandi stofnun vill afla upplýsinga til að geta haft samband við þann sem um er spurt. Slíkar upplýsingar geta skipt máli svo að borgarinn geti áttað sig á því hvaða reglur gilda um erindið og hvert hann geti snúið sér ef hann er ósáttur. Þessi almennu sjónarmið eiga m.a. við um starfsmenn skattrannsóknarstjóra ríkisins.

Ofangreind skylda er leidd af eðli þess starfs sem opinberar stofnanir og starfsmenn þeirra hafa með höndum og þeirri almennu réttarumgjörð sem gildir um starfsheimildir þeirra og meðferð opinbers valds, og þá sérstaklega stofnanir sem fara með rannsóknarvald af því tagi sem skattrannsóknarstjóra er falið. Hef ég þá m.a. í huga að upplýsingagjöf af því tagi sem hér er fjallað um er þáttur í eðlilegum samskiptaháttum stjórnvalda við borgarana sem taka mið af sjónarmiðum um gegnsæi, tillitsemi við borgarana og traust þeirra á stjórnsýslunni. Upplýsingagjöf um hvaða opinber starfsmaður á í hlut og fyrir hönd hvaða stofnunar hann kemur fram er líka liður í því að fullnægja þeim reglum um leiðbeiningarskyldu opinberra starfsmanna sem lýst var hér fyrr og gera borgurunum kleift að nýta sér hana. Á einstökum sviðum hafa verið settar lagareglur um fyrirkomulag á upplýsingagjöf opinberra starfsmanna við að gera grein fyrir sér í samskiptum sínum við borgarana, sjá t.d. 3. mgr. 13. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Ég tel jafnframt að í samræmi við það sem áður sagði um eðli starfs opinberra stofnana verði að ganga út frá því að skylda stjórnvalda, sérstaklega þeirra sem fara með rannsóknarvald eins og í þessu tilviki, og starfsmanna þeirra til að gera grein fyrir sér með ofangreindum hætti í samskiptum sínum við borgarana geti einnig átt við í ólögfestum tilvikum. (Sjá til hliðsjónar Karsten Revsbech o.fl.: Forvaltningsret, sagsbehandling, Kaupmannahöfn 2014, bls. 176.)

Ég tek það fram að hér er ekki tilefni til þess að fjalla um hugsanlegar undantekningar sem kunna að vera frá þessari almennu skyldu opinberra starfsmanna til upplýsingagjafar. Þó verður að ætla að þar geti fyrst og fremst verið um að ræða tilvik þar sem bráð og yfirvofandi hætta eða neyð er talin vera fyrir hendi og fallast má á að upplýsingar um þessi atriði séu til þess fallnar að auka á þann vanda sem er uppi eða setja hlutaðeigandi einstaklinga í aukna hættu. Í þessum tilvikum er þó líklegt að reglur um þagnarskyldu hlutaðeigandi opinbers starfsmanns um einkahagi einstaklinga eða opinbera hagsmuni ættu einnig við.

Vegna þeirrar afstöðu stjórnvalda að þagnarskyldureglur takmarki upplýsingagjöf af hálfu starfsmanna skattrannsóknarstjóra þegar þeir afla upplýsinga með hliðstæðum hætti og gert var í þessu máli tek ég fram að vissulega kunna slíkar reglur að takmarka hvaða upplýsingar er unnt að veita hverju sinni. Almennt myndu upplýsingar um að tiltekinn einstaklingur sæti skattrannsókn heyra undir þagnarskyldureglur. Það eitt að einstaklingur sé upplýstur um að starfsmaður skattrannsóknarstjóra óski eftir að hafa uppi á tilteknum einstaklingi leiðir ekki sjálfkrafa til þess að hann fái frekari vitneskju um að viðkomandi sæti skattrannsókn. Skattrannsóknarstjóri kann t.d. að vilja ná sambandi við einstaklinginn vegna þess að hann er vitni eða getur mögulega veitt upplýsingar sem varða rannsókn máls sem lýtur að öðrum aðila.

Með vísan til framangreinds fæ ég ekki séð að sérstök þagnarskylduregla 117. gr. laga nr. 90/2003 eða almenn þagnarskylduregla 18. gr. laga nr. 70/1996 standi því almennt í vegi að starfsmenn skattrannsóknarstjóra geri grein fyrir því hvar þeir starfa þegar þeir biðja einstaklinga um að veita sér upplýsingar eða koma upplýsingum til skila. Slík upplýsingagjöf er aftur á móti forsenda þess að einstaklingurinn geti tekið afstöðu til þess hvort hann vilji veita umbeðnar upplýsingar eða koma upplýsingum til skila og hann viti, eins og áður sagði, hvert hann geti snúið sér ef hann er ósáttur við framkomu viðkomandi starfsmanns eða erindi hans. Hér er rétt að minna á ný á þá leiðbeiningarskyldu sem hvílir á ríkisstarfsmönnum samkvæmt 14. gr. laga nr. 70/1996 og á grundvelli óskráðrar leiðbeiningarreglu stjórnsýsluréttar en samskipti af því tagi sem hér er fjallað um kunna að gefa tilefni til þess að hlutaðeigandi starfsmaður ríkisins leiðbeini um hvert sá sem leitað hefur verið til geti snúið sér í því sambandi.

Rétt eins og skattrannsóknarstjóri bendir á í bréfi sínu til lögmanns A, dags. 9. júlí 2014, er það háð mati hverju sinni hvaða áhrif sjónarmið um þagnarskyldu hafa þegar áþekk leið og hér er fjallað um er farin í upplýsingaöflun af hálfu embættis hans. Ég tel hins vegar að það mat þurfi að fara fram í hverju tilviki áður en lagt er upp í slíka upplýsingaöflun og sé það afstaða skattrannsóknarstjóra að þagnarskyldureglur eða reglur um meðalhóf standi því í vegi að sá sem ætlunin er að leita til sé upplýstur um að beiðni um upplýsingarnar stafi frá embætti hans og til hvers hún er sett fram sé það í betra samræmi við ofangreind sjónarmið og handhöfn á opinberum valdheimildum að þá sé leitað annarra leiða til að afla umræddra upplýsinga. Skattrannsóknarstjóra eru í lögum fengnar tilteknar rannsóknarheimildir og telji hann ekki unnt að koma við upplýsingagjöf gagnvart þeim sem leitað er til er almennt betra að viðhafa þær rannsóknaraðgerðir sem lög hljóða um.

3. Málsatvik

Þegar framanrakinn lagagrundvöllur og málsatvik eru höfð í huga geri ég ekki athugasemdir við að starfsmaður skattrannsóknarstjóra hafi haft samband við A til að kanna hvort hún hefði upplýsingar um símanúmer hjá föður hennar til þess að unnt væri að ná í hann.

Það liggur fyrir að starfsmaðurinn gaf upp nafn sitt en hafði ekki frumkvæði að því að greina henni frá að hann væri að hringja frá opinberri stofnun og þá hvaða stofnun. Í lýsingu embættis skattrannsóknarstjóra á símtalinu kemur fram að í framhaldi af því að A svaraði því til að hún hefði ekkert slíkt númer undir höndum hafi hún spurt hvert erindið væri. Starfsmaðurinn hafi þá svarað því til að það tengdist starfi föður hennar. Sama kom fram í smáskilaboðum sem starfsmaðurinn sendi A. Í lýsingu A á samtalinu kemur fram að hún hafi spurt starfsmanninn hjá hverjum hann ynni og hvort viðkomandi ynni hjá launagreiðanda föður hennar. Þessu hafi starfsmaðurinn ekki svarað heldur ítrekað að þetta varðaði vinnu föður hennar. Í lýsingu skattrannsóknarstjóra á samtalinu kemur fram að starfsmaðurinn hafi neitað því að starfa hjá þeim aðila sem A spurði um en staðfest er að starfsmaðurinn hafi svarað A því að hann gæti ekki upplýst hana um hvaðan hann hringdi eða um erindið.

Í kvörtuninni er því haldið fram að með þessu hafi starfsmaðurinn verið að villa á sér heimildir. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins tel ég að þau gefi ekki tilefni til þeirrar ályktunar. Það er aftur á móti álit mitt að starfsmanninum hafi borið að gera A grein fyrir hvar hann starfaði í síðasta lagi þegar hann var inntur eftir upplýsingunum. Háttsemi starfsmannsins var því að þessu leyti ekki í samræmi við framangreinda skyldu opinberra starfsmanna við erindagjörðir þeirra að upplýsa um hvar þeir starfa. Þeir starfshættir sem hér er gengið út frá eru einnig að mínu áliti í samræmi við þær kröfur sem leiða af vönduðum stjórnsýsluháttum, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í ljósi þessa tel ég ekki þörf á að fjalla hér sérstaklega um þau ákvæði í almennum siðareglum starfsmanna ríkisins sem staðfestar hafa verið í samræmi við 2. mgr. 15. gr. laga nr. 70/1996 og A hefur vísað til í þessu máli.

Einnig tel ég að í þessu tilfelli og miðað við þær upplýsingar sem starfsmaður skattrannsóknarstjóra átti að hafa um starfsvettvang föður A hefði verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, ef starfsmaðurinn taldi þörf á að upplýsa að erindið tengdist vinnu föðurins án þess að upplýsa um hjá hvaða ríkisstofnun hann starfaði, að það væri gert þannig að viðmælandinn og móttakandi smáskilaboðanna gæti skýrt áttað sig á því að tilefni beiðninnar væru ekki neinar skyndilegar aðstæður hjá föður hennar. Það leiðir enda af vönduðum stjórnsýsluháttum að forðast ber við framsetningu á erindi opinberra starfsmanna að það valdi misskilningi.

Með hliðsjón af framangreindu get ég ekki tekið að öllu leyti undir með fjármála- og efnahagsráðuneytinu að háttsemi starfsmanns skattrannsóknarstjóra hafi í þessu tilviki verið að framangreindu leyti í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.

V. Niðurstaða

Niðurstaða mín samkvæmt framangreindu er sú að starfsmaður skattrannsóknarstjóra hafi átt að gera grein fyrir því hvar hann starfaði í samskiptum sínum við A. Samskipti hans hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við þær kröfur sem leiða af eðli þess starfs sem opinberar stofnanir og starfsmenn þeirra hafa með höndum og þeirri almennu réttarumgjörð sem gildir um starfsheimildir þeirra og meðferð opinbers valds sem og vandaða stjórnsýsluhætti.

Þá tel ég að það hefði verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti ef orð starfsmannsins um að beiðni hans tengdist vinnu föður A hefðu verið sett fram með öðrum hætti. Ég get því ekki tekið að öllu leyti undir með fjármála- og efnahagsráðuneytinu um að háttsemi starfsmanns skattrannsóknarstjóra hafi í þessu tilviki verið að því leyti í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.

Eins og máli þessu er háttað og þar sem fyrir liggur að embætti skattrannsóknarstjóra hefur í bréfi lýst því að það harmi ef þau samskipti sem um er fjallað í þessu máli hafi valdið A hugarangri læt ég við það sitja að mælast til þess að betur verði gætt að þessu atriði í framtíðarstörfum skattrannsóknarstjóra ríkisins. Álit þetta er sent fjármála- og efnahagsráðuneytinu sem fjallað hafði um málið á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna og skattrannsóknarstjóra ríkisins þar sem málið varðar samskipti starfsmanns embættisins og tilmælin varða framkvæmd hjá því.



Til baka



Flýtileiðir


Tungumál



Skipta um leturstærð