Bréf

  

I

Vísað er til kvörtunar yðar 14. desember 2023 yfir ákvörðun um ráðningu í starf verkefnastjóra doktorsnáms við [...] Háskóla Íslands en þér voruð meðal umsækjenda um starfið. Í kvörtuninni gerið þér m.a. athugasemdir við að litið hafi verið fram hjá hæfni yðar þar sem þér teljið yður búa yfir mun meiri menntun og reynslu en sá umsækjandi sem ráðinn var.

Með bréfum til Háskóla Íslands 20. desember 2023 og 14. maí 2024 var óskað eftir gögnum málsins ásamt nánari upplýsingum og skýringum vegna tiltekinna atriða. Háskólinn svaraði beiðnunum 17. janúar og 20. júní sl. Athugasemdir yðar bárust 3. júlí sl. 

  

II

1

Í auglýsingu um starf verkefnastjóra doktorsnáms í [...] Háskóla Íslands voru kröfur til hæfni og menntunar tilgreindar sem hér segir:  

• Háskólapróf sem nýtist í starfi.
• Gott vald á upplýsingatækni og hæfni til að tileinka sér nýjungar á því sviði.
• Reynsla og/eða þekking af verkefnastjórnun er kostur.
• Þjónustulund, afbragðs samstarfshæfni og lipurð í mannlegum samskiptum.
• Góð íslensku- og enskukunnátta í bæði ræðu og riti.
• Skipulagshæfni, góð yfirsýn og frumkvæði í starfi.

Í auglýsingunni voru helstu verkefni og ábyrgð einnig talin upp. Þar á meðal var umsjón með doktorsnámi á sviðinu, þjónusta við nemendur og kennara, þátttaka í þróun verkferla doktorsnáms og umsjón með nemendatengdum viðburðum í doktorsnámi.

Alls bárust 19 umsóknir um hið auglýsta starf en fjórir drógu umsókn sína til baka. Í gögnum málsins kemur fram að eftir mat á umsóknargögnum hafi verið ákveðið að bjóða sex umsækjendum til viðtals og þáðu fimm þeirra það en einn þeirra dró umsókn sína til baka síðar í ferlinu. Síðar var ákveðið að bjóða þremur af þessum umsækjendum í annað viðtal og dró þá einn þeirra umsókn sína til baka. Því voru tveir umsækjenda sem komu í annað viðtal. Á grundvelli heildræns mats var B talin hæfust umsækjenda sem eftir stóðu og var henni boðið starfið.

  

2

Meginatriði kvörtunar yðar lýtur að efnislegu mati á því hver var talinn hæfastur til að gegna auglýstu starfi. Af því tilefni tek ég fram að við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Að íslenskum rétti hafa hins vegar ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar slíkri ákvörðun þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er því sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir ákvörðunina ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um annað í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar verða sjónarmið stjórnvalds allt að einu að vera málefnaleg, svo sem um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem talin eru máli skipta um starfshæfni. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta vægi þeirra innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að það er stjórnvaldið sem ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk hans að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvar stjórnvöldum landsins. Við athugun á málum sem þessum er umboðsmaður ekki í sömu stöðu og það stjórnvald sem ákvað hvaða umsækjanda skyldi ráða í starfið. Hefur þá verið lagt til grundvallar að stjórnvaldið njóti ákveðins svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur enda hafi það aflað fullnægjandi upplýsinga að þessu leyti og sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram með vísan til þeirra sjónarmiða sem ákveðið hefur verið að leggja til grundvallar. Það er á hinn bóginn ekki hlutverk umboðsmanns að taka afstöðu til þess hvern hefði átt að ráða í fyrrgreint starf heldur fjalla um hvort meðferð málsins og ákvörðunin hafi verið í samræmi við lög.

Samkvæmt því sem fram kemur í skýringum Háskóla Íslands voru umsóknir fyrst metnar út frá þeim kröfum sem útlistaðar voru í téðri auglýsingu. Á grundvelli þess mats var ákveðið að bjóða sex umsækjendum í starfsviðtal en einn afþakkaði sem fyrr segir. Við upphaflegt mat á umsóknum hlaut þátturinn „Umsjón með nemendatengdum viðburðum í doktorsnámi“ 25% vægi enda væri einn liður í starfi verkefnastjóra doktorsnáms að annast skipulagningu doktorsvarna sem fæli m.a. í sér að panta flug, sali og veitingar, taka á móti gestum o.fl. Þá fékk hæfnisþátturinn „reynsla og/eða þekking af verkefnastjórnun“ 20% vægi. Var litið til þess að í starfinu fælist umsjón með öllu doktorsnámi á sviðinu, þ.e. móttöku umsókna, gagna, samskiptum og upplýsingagjöf. Þá hlutu þættir varðandi menntun, upplýsingatækni, íslensku- og enskukunnáttu 10% vægi hver. Hæfniskröfunni um þjónustulund var einnig gefið 10% vægi. Þá var ákveðið við mat á umsóknargögnum að horfa til reynslu umsækjenda af háskólasamfélaginu og var þeim hæfnisþætti veitt 5% vægi. Að teknu tilliti til eðlis starfsins, einkum þess hve stór hluti þess fólst í verkefnastjórnun, tel ég ekki forsendur til að gera athugasemdir við þau sjónarmið og vægi hæfnisþátta sem endurspeglast í framangreindum matsramma, þ. á m. það vægi sem verkefna- og viðburðarstjórnun fékk í matinu.

  

3

Í kvörtun yðar kemur m.a. fram að þér teljið yður búa yfir meiri menntun og reynslu en sá umsækjandi sem starfið hlaut.

Mat háskólans á því hvernig umsækjendur uppfylltu hæfniviðmið auglýsingar, þ. á m. um menntun og reynslu fór þannig fram að þeim var ýmist veitt 0 eða 1 stig fyrir hvert viðmið í heildarmati. Í skýringum háskólans kemur fram að 0 stig hafi verið gefin ef umsækjandi þótti ekki uppfylla það hæfniviðmið sem um ræddi en 1 stig ef það hæfniviðmið taldist uppfyllt. Við mat á framangreindu hafi verið litið til þess hvort reynsla væri til staðar og þá hvort hún teldist haldbær með tilliti til innihalds og tímalengdar. Í þessu sambandi tek ég fram að við mat á starfsreynslu, þ. á m. reynslu af verkefnastjórnun, verður stjórnvald að leggja mat á hvernig það telur líklegt að fyrri reynsla, þ.m.t. sá tími og viðfangsefni sem umsækjandi hefur fengist við í fyrri störfum, muni nýtast í hinu nýja starfi.

Í mati háskólans fenguð þér 0 stig fyrir reynslu af verkefnastjórnun. Í skýringum háskólans kemur fram að við mat á þessum hæfnisþætti hefði verið horft til þess hversu haldbær sú reynsla sem umsækjandi byggi yfir gæti talist. Í því sambandi var litið til lengdar reynslu í árum talið þar sem talið væri að til þess að ná tökum á því verklagi sem fælist í starfinu þyrfti sú reynsla að ná yfir einhvern tíma. Þar sem þér hefðuð einungis um átta mánaða reynslu af verkefnastjórnun teldist sú reynsla ekki haldbær og fenguð þér 0 stig fyrir þann þátt. Hið sama átti við um hæfnisþáttinn „umsjón með viðburðum“. Þá var einnig litið til inntaks fyrri starfa yðar, m.a. af verkefnastjórnun hjá [...], en þau ekki talin nægilega sambærileg hinu auglýsta starfi. Eftir athugun mína á kvörtun yðar og gögnum málsins, þ. á m. ferilskrám umsækjenda með tilliti til framangreindra viðmiðana og stigagjafar og með hliðsjón af skýringum háskólans er það niðurstaða mín að ég hafi ekki nægar forsendur til að fullyrða að það hvernig umræddum viðmiðunum var beitt í tilviki yðar hafi verið bersýnilega óforsvaranlegt. Af því leiðir að ég hef ekki, að virtu því svigrúmi sem stjórnvöld hafa til mats í þessum málum, fullnægjandi forsendur til að gera athugasemd við hvernig umsókn yðar var metin til röðunar í samanburði við aðra umsækjendur. Í því sambandi hef ég í huga að samkvæmt því sem fram kemur í skýringum háskólans var lagt heildstætt mat á umsækjendur og litið til umfangs og eðlis reynslu hvers og eins umsækjenda, jafnvel þótt þeir hefðu í téðu stigamati fengið einkunnina 0 fyrir tiltekinn matsþátt.

Í ljósi athugasemda yðar, sem lúta að mati háskólans á menntun yðar og þeirrar sem starfið hlaut, er rétt að taka fram að við slíkt mat verður stjórnvald að meta hvernig það telur líkur á að menntun muni nýtast í hinu nýja starfi. Í matsramma var gert ráð fyrir að menntun sem nýttist í starfi myndi aðeins vega 10% af heildarmati umsækjenda en af gögnum málsins er ljóst að menntun yðar og þeirrar sem starfið hlaut var metin til eins stigs. Þótt fyrir liggi að þér hafið meiri menntun en viðkomandi tel ég ekki að mat stjórnvaldsins, með hliðsjón af eðli starfsins, orðalagi auglýsingar og því hversu lágt hlutfall af heildarmati umræddur matsþáttur vó, hafi verið óforsvaranlegt um þetta atriði. Hér hef ég einkum í huga að aðeins var gerð krafa í auglýsingu um „háskólapróf sem nýtist í starfi“.

  

4

Eins og fram kom í fyrirspurnarbréfi umboðsmanns til háskólans taldi hann í upphafi ekki fyllilega ljóst af gögnum málsins hvað réði því að umsækjendahópurinn var afmarkaður við fimm manns en ekki annan fjölda enda reyndist munurinn á umsækjandanum í fimmta sæti og þeim sem næst kom lítill. Í skýringum skólans kemur fram að téð stigamat hafi ekki verið notað fortakslaust til að ákvarða hvaða umsækjendur fengu boð í viðtal heldur hafi heildarmat á reynslu og hæfni ráðið úrslitum. Ljóst hafi verið að flestir umsækjenda fullnægðu menntunarkröfum. Aftur á móti hefði verið nokkur munur til staðar á umsækjendum eftir því hvort þeir byggju yfir reynslu af verkefnastjórnun og/eða umsjón með viðburðum. Þannig mun sá sem var 0,10 stigum fyrir ofan yður hafa búið yfir þriggja ára reynslu af verkefnastjórnun og hann því talinn búa yfir mun haldbærari reynslu af því tagi en þeir umsækjendur sem á eftir komu.

Eins og að framan greinir hefur umboðsmaður játað stjórnvöldum nokkurt svig­rúm við mat á því hvaða einstaklingur í hópi umsækjenda um opinbert starf sé hæfastur til að gegna því. Þegar litið er til gagna málsins og með hliðsjón af skýringum háskólans tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athuga­semdir við hvernig staðið var að því að velja umsækjendur sem komu til frekara mats í ráðningarferlinu. Ég hef hér einkum í huga að umrædd ákvörðun var byggð á heildstæðu mati á öllum umsóknum um starfið þar sem efstu sex umsækjendur voru boðaðir til viðtals og réði þar mestu reynsla þeirra af verkefnastjórnun. Svo sem rakið hefur verið hér að framan eru ekki efni til athugasemda við það vægi sem matsþáttunum verkefnastjórnun og umsjón með viðburðum var veitt. Með hliðsjón af þessu er það niðurstaða mín að ekki séu forsendur til þess af minni hálfu að gera athugasemdir við þau sjónarmið sem lögð voru til grund­vallar þegar tekin var ákvörðun um hvaða umsækjendur fengu boð í viðtal.

Eftir yfirferð á gögnum málsins að öðru leyti og að virtum skýringum Háskóla Íslands verður ekki annað séð en að fram hafi farið heildstætt mat á umsækjendum á grundvelli þeirra sjónarmiða sem gefin voru til kynna í auglýsingu um starfið. Þá verður ekki annað ráðið en að samanburður á umsækjendum hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og áherslum með tilliti til þeirra verkefna og ábyrgðar sem bundin eru umræddu verkefnastjórastarfi.

Þrátt fyrir framangreinda afstöðu mína hef ég ákveðið að koma tilteknum athugasemdum á framfæri við rektor Háskóla Íslands vegna framsetningar auglýsingarinnar og þeirrar aðferðar sem viðhöfð var við mat á umsækjendum að beita tölulegu mati með stigunum 0 eða 1.  Þær ábendingar hafa þó ekki áhrif á niðurstöðu mína hér að framan.

  

III

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég hér með umfjöllun minni um kvörtun yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997. Hinn 30. september sl. var undirritaður settur umboðsmaður Alþings frá 1. október sl., sbr. 1. mgr. 3. gr. sömu laga, og hefur farið með málið frá þeim tíma.

  

---

  

Bréf setts umboðsmanns til Háskóla Íslands 30. október 2024.

  

Vísað er til fyrri bréfaskipta í tilefni af kvörtun A yfir ákvörðun um ráðningu í starf verkefnastjóra doktorsnáms við [...] háskólans sem auglýst var [...] 2023. Eins og fram kemur í meðfylgjandi bréfi til A hef ég lokið athugun minni á málinu með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Málið hefur þó gefið mér tilefni til að koma eftirfarandi ábendingu á framfæri við háskólann.

Við meðferð málsins vakti það athygli mína hvernig umsækjendur voru metnir á fyrstu stigum málsins, einkum og sér í lagi hvernig stuðst var við stigagjöfina 0 eða 1 fyrir hvern matsþátt sem síðan var hlutfallað út frá vægi þeirra. Í þessu sambandi skal rifja upp að í áliti umboðsmanns Alþingis frá 21. október 2021 í tilefni af frumkvæðisathugun á stigagjöf í ráðningarmálum opinberra starfsmanna nr. F79/2018 kemur m.a. fram að hlutverk stigagjafar og tölulegs samanburðar umsækjenda sé almennt að veita yfirsýn og stuðla að samræmi í mati sem grundvallast á fleiri þáttum. Í álitinu var lögð áhersla á að aðferðir stjórnvalda ættu að vera til þess fallnar að leggja raunverulegt og efnislegt mat á umsækjendur og gætt sé varfærni þegar niðurstaða sé látin ráðast af stigamati. Notkun stigamats við samanburð á hæfni umsækjenda er því heimil en hafa þarf í huga þær takmarkanir sem þessi aðferð er háð með hliðsjón af reglum stjórnsýsluréttar og hættunni á því að stigamat sé notað fortakslaust við meðferð mála. Stjórnvöld þurfa enn fremur að ígrunda vel fyrir fram það vægi sem einstökum hæfnisþáttum er gefið í tölulegu matslíkani og þá með vísan til eðlis starfsins sem um ræðir og raunverulegrar þýðingar hæfnisþátta fyrir starfshæfni í heild sinni. Stjórnvald þarf jafnframt að geta útskýrt hvers vegna ákveðnir þættir eru taldir hafa þýðingu fyrir starfið og þá hvers vegna sumir eru taldir hafa meira vægi en aðrir.

Í téðu máli er ljóst að stigin 0 eða 1 vörpuðu ekki nægilega skýru ljósi á hvort og þá hvernig tilteknir hæfnisþættir voru í reynd metnir. Að teknu tilliti til skýringa háskólans á téðu stigamati taldi ég ekki ástæðu til að gera athugasemdir við matið svo sem nánar er lýst í bréfi mínu til málsaðila. Með hliðsjón af framangreindu og því að A gerði athugasemd við stigagjöfina tel ég að það hefði verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að útskýra fyrir A hvers konar mat bjó að baki téðri stigagjöf í ljósi þess að stigin 0 og 1 gáfu til kynna að tilteknir hæfnisþættir hefðu ekki fengið vægi í heildarmatinu. Vísast að öðru leyti til þeirra sjónarmiða er fram koma í áðurnefndu áliti í máli nr. F79/2018, einkum umfjöllun í kafla II.5. um aðferðafræðilega fyrirvara um áreiðanleika tölulegs samanburðar. 

Að síðustu vakti það athygli mína hvernig hæfnisþættir voru afmarkaðir við upphaf málsins miðað við framsetningu og efni auglýsingar fyrir starfið. Í auglýsingu fyrir starfið er umsjón með nemendatengdum viðburðum í doktorsnámi flokkað undir helstu verkefni og ábyrgð en ekki meðal hæfniskrafna. Þá er reynsla og/eða þekking af verkefnastjórnun talin kostur meðal hæfniskrafna en ekki skilyrði. Ljóst er af gögnum málsins að þekking/reynsla af verkefnastjórnun hafði 20% vægi en umsjón með viðburðum 25% vægi. Vógu þessir tveir hæfniþættir því 45% af heildarmati á fyrstu stigum málsins. Með hliðsjón af framangreindu er rétt að taka fram að þegar ekki er kveðið um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum hvaða hæfi- og hæfnisskilyrði starfsmaður þurfi að uppfylla til að gegna því starfi sem ætlunin er að auglýsa laust til umsóknar þarf hlutaðeigandi stjórnvald að taka afstöðu til þess á hvaða kröfum það ætlar að byggja mat sitt á umsækjendum að þessu leyti. Þannig þarf að taka afstöðu til þess hvaða skilyrði eigi að setja sem almenn hæfiskilyrði, þ.e. tiltekin lágmarksskilyrði sem starfsmaður þarf að uppfylla bæði við ráðninguna og meðan hann gegnir starfinu, t.d. um ákveðna reynslu. Á þessu stigi málsins þarf stjórnvaldið jafnframt að móta á hvaða sjónarmiðum, þegar sleppir beinum hæfi- og hæfnisskilyrðum, það ætlar að byggja við mat sitt og val á milli umsækjenda.

Hafa þarf í huga að auglýsing opinberra starfa veitir ákveðna forsögn um þær kröfur sem gerðar eru til umsækjenda og þann matsgrundvöll sem stjórnvald kemur til með að byggja á til samræmis við þá óskráðu grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins að velja skuli hæfasta umsækjandann. Af sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti leiðir enn fremur að auglýsingar um laus opinber störf eiga að vera eins skýrar og glöggar að efni til og kostur er. Af þeim kröfum leiðir að borgararnir eiga almennt að geta gert sér grein fyrir af lestri starfsauglýsingar hvaða skilyrði þeir þurfi að uppfylla til að koma til greina og hvort þeir hafi þá áhuga á að sækja um starfið. Slíkt er til þess fallið að tryggja jafnræði borgaranna til opinberra starfa og þá hagsmuni hins opinbera að fá til sín  þá hæfustu. Mikilvægt er því að efni, orðalag eða framsetning auglýsingar um opinbert starf sé ekki með þeim hætti að vekja væntingar um að eðli starfsins eða mat á umsækjendum verði annað en ætlunin er.

Áður er rakið að þekking/reynsla af verkefnastjórnun hlaut 20% vægi en umsjón með viðburðum 25% vægi. Voru þessir tveir þættir annars vegar talin „kostur“ sem hæfniskrafa og hins vegar flokkað undir „helstu verkefni“ en ekki sem sjálfstæð hæfniskrafa í auglýsingu fyrir starfið. Þeir sem kynntu sér efni téðrar auglýsingar kunna að hafa talið að ríkari kröfur yrðu gerðar til annarra atriða sem talin voru upp undir hæfniskröfum fyrir starfið með hliðsjón af orðalagi og framsetningu auglýsingarinnar. Auglýsingin gaf því ekki nægilega vel til kynna hvaða atriða Háskóli Íslands myndi einkum líta til við mat á umsækjendum og því verður að telja að auglýsingin hafi ekki fyllilega samræmst markmiðum áður greindra sjónarmiða um efni auglýsingar um opinbert starf.

Í ljósi framangreinds kem ég þeirri ábendingu á framfæri við Háskóla Íslands að framangreind atriði verði framvegis höfð í huga  við meðferð ráðningarmála.

  

  

Helgi I. Jónsson