Bréf

I

Vísað er til kvörtunar þrotabús A ehf. 7. ágúst 2024 yfir ákvörðun úthlutunarnefndar um stuðning við einkarekna fjölmiðla 3. nóvember 2023 þar sem umsókn þrotabúsins um rekstrarstuðning til einkarekinna fjölmiðla var synjað, öðru fremur á þeim grundvelli að við umsóknardag hafi þrotabú A ehf. ekki verið lögaðili sem starfrækti fjölmiðla.

Í kvörtuninni er á því byggt að ekki sé tækt að leggja til grundvallar umsóknardag eða úthlutunardag sem það tímamark sem miða beri við þegar lagt er mat á hvort umsækjandi fullnægi skilyrðum til að hljóta stuðning við einkarekinn fjölmiðil samkvæmt X. kafla B í lögum nr. 38/2011, um fjölmiðla. Þá eru í kvörtuninni gerðar athugasemdir við að úthlutunarnefndin hafi ekki gætt að andmælarétti þrotabúsins og að jafnræðis hafi ekki verið gætt með því að synja umsókn þrotabúsins en veita samtímis styrk vegna launagreiðslna starfsmanna á öðrum fjölmiðlum.

Í tilefni af kvörtuninni var úthlutunarnefnd ritað bréf 26. september 2024 þar sem þess var óskað að nefndin veitti þær skýringar sem kvörtunin gæfi tilefni til, veitti að auki nánar greindar skýringar og afhenti umboðsmanni einnig afrit af öllum gögnum málsins. Umbeðnar skýringar og gögn bárust umboðsmanni 21. október 2024. Athugasemdir þrotabús A ehf. við skýringar úthlutunarnefndar bárust 25. nóvember þess árs.

II

Með lögum nr. 58/2021, um breytingu á lögum nr. 38/2011, um fjölmiðla, ákvað Alþingi að koma á fót sérstöku stuðningskerfi við einkarekna fjölmiðla. Ákvæði þar að lútandi eru í X. kafla B í lögum nr. 38/2011, með áorðnum breytingum, sbr. lög nr. 53/2023. Þar kemur fram að í því skyni að styrkja lýðræðishlutverk fjölmiðla skuli vera til staðar fyrirsjáanlegt stuðningskerfi, sbr. fyrri málslið 62. gr. d. í lögunum. Í síðari málslið sömu greinar kemur fram að markmið stuðningskerfisins sé að styðja og efla ritstjórnir á einkareknum frétta- og dagskrármiðlum sem gefa út fréttir og fréttatengt efni og/eða fjalla um samfélagsleg málefni með því að veita einkareknu frétta- og dagskrármiðlunum rekstrarstuðning, sbr. 62. gr. g, vegna hluta kostnaðar sem fellur til við að afla og miðla slíku efni. Í athugasemdum í frumvarpi því er varð að lögum nr. 58/2021 segir m.a. nánar um þetta markmið að gert sé ráð fyrir að stuðningurinn verði til þess fallinn að styrkja lýðræði í landinu og hann skili sér í vönduðum fréttaflutningi og upplýstri umræðu. Þá sé þess vænst að rekstrarstuðningurinn verði einkareknum fjölmiðlum hvatning til framleiðslu á vönduðu og faglegu efni (þskj. 459 á 151. löggjafarþingi 2020-2021, bls. 12).

Úthlutunarnefnd auglýsir eftir umsóknum um rekstrarstuðning sem skulu berast eigi síðar en 1. september ár hvert, sbr. 1. mgr. 62. gr. f. í lögum nr. 38/2011. Í umsókn skulu koma fram gögn um stuðningshæfan rekstrarkostnað, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Þar er jafnframt mælt fyrir um að skila beri upplýsingum um m.a. meðalfjölda stöðugilda, fjölda verktaka og heildarfjárhæð greiðslna til þeirra vegna miðlunar á fréttum og fréttatengdu efni fyrir árið á undan. Nánar er tilgreint hvað teljist til stuðningshæfs rekstrarkostnaðar í 62. gr. h. Er þar um að ræða beinan launakostnað og beinar verktakagreiðslur til blaða- og fréttamanna, ritstjóra og aðstoðarritstjóra, myndatökumanna, ljósmyndara, umbrotsmanna og prófarkalesara sem falla til við að afla og miðla fréttum, fréttatengdu efni og umfjöllun um samfélagsleg málefni, svo og beinar verktakagreiðslur til sömu aðila.

Nánari skilyrði fyrir stuðningi við einkarekinn fjölmiðil eru tilgreind í 1. mgr. 62. gr. g í lögum nr. 38/2011 og eru þau sem hér segir: 

1. Rekstrarkostnaður er stuðningshæfur, sbr. 62. gr. h.
2. Fjölmiðill skal vera skráður eða hafa leyfi til hljóð- eða myndmiðlunar skv. IV. kafla. Fjölmiðill skal jafnframt hafa starfað með leyfi eða skráningu frá fjölmiðlanefnd óslitið í 12 mánuði eða lengur.
3. Á fjölmiðli skulu starfa a.m.k. þrír starfsmenn í fullu starfi við að afla og miðla efni, en einn starfsmaður hjá staðbundnum fjölmiðli.
4. Prentmiðlar skulu koma út að lágmarki 20 sinnum á ár en staðbundnir fjölmiðlar 12 sinnum. Netmiðlar, hljóð- og myndmiðlar og aðrir sambærilegir miðlar skulu miðla nýju efni á virkum dögum í 20 vikur á ári.
5. Fjölmiðlaveita skal hafa staðið skil á árlegri skýrslugjöf til fjölmiðlanefndar skv. 23. gr. vegna ársins á undan og hafa veitt fjölmiðlanefnd fullnægjandi gögn og upplýsingar um eignarhald fjölmiðlaveitunnar, þ.m.t. gögn um raunverulegan eiganda.
6. Fjölmiðlaveita er ekki í vanskilum með opinber gjöld, skatta og skattsektir sem komnar voru á eindaga fyrir lok næsta árs á undan, og álagðir skattar og gjöld byggjast ekki á áætlunum vegna vanskila á skattframtölum og skýrslum, þ.m.t. staðgreiðsluskilagreinum og virðisaukaskattsskýrslum, til ríkisskattstjóra næstliðin þrjú ár áður en umsókn barst eða frá því að fjölmiðlaveita hóf starfsemi ef það var síðar.
7. Laun og réttindi starfsmanna á fjölmiðli skulu vera í samræmi við lög og kjarasamninga.
8. Fjölmiðlaveita var ekki í fjárhagserfiðleikum í lok næsta árs á undan, í skilningi reglugerðar framkvæmdastjórnarinnar (ESB) nr. 651/2014 frá 17. júní 2014 [...].

Telji úthlutunarnefnd að fjölmiðill fullnægi skilyrðum fyrir rekstrarstuðningi skal hún ákvarða fjárhæð stuðnings en ella skal umsókn hafnað, sbr. 1. málslið 5. mgr. 62. gr. i í lögunum.

III

1

Samkvæmt gögnum málsins sótti þrotabú A ehf. um rekstrarstuðning 31. ágúst 2023, en í umsókninni var A ehf. tilgreindur umsækjandi. Í samræmi við áskilnað 2. málsliðar 62. gr. f. laganna tók umsóknin sameiginlega til [...].

Í ákvörðun úthlutunarnefndar 3. nóvember 2023 er því lýst að [...] hafi Héraðsdómur Reykjavíkur lýst A ehf., útgáfufélag framangreindra miðla, gjaldþrota. Með hliðsjón af því sé það mat úthlutunarnefndar að A ehf. hafi ekki verið lögaðili sem starfræki fjölmiðla, og þar með ekki fjölmiðlaveita í skilningi þágildandi 14. töluliðar 1. mgr. 2. gr. laga nr. 38/2011, frá þeim tíma er starfsemi félagsins lauk samkvæmt tilkynningu þess [...]. Í öllu falli hafi starfseminni verið formlega lokið þegar félagið var lýst gjaldþrota með ákvörðun héraðsdóms 4. sama mánaðar. Beri því að hafna umsókn félagsins þegar af þeim ástæðum. Að auki er tekið fram að framanrakið markmiðsákvæði 62. gr. d í lögum nr. 38/2011 styðji þá niðurstöðu. Var umsókninni því synjað.

Með bréfi 16. nóvember 2023 kom þrotabú A ehf. á framfæri tilteknum athugasemdum við synjun úthlutunarnefndarinnar á umsókninni. Í bréfinu var að meginstefnu byggt á sömu röksemdum og í kvörtun þrotabúsins, sbr. nánar hér á eftir. Því erindi var svarað með bréfi úthlutunarnefndar 17. nóvember 2023.

2

Af því sem liggur fyrir í málinu verður ráðið að óumdeilt sé að þrotabú A hafi ekki fullnægt skilyrðum 62. gr. g á umsóknardegi 31. ágúst 2023 eða á því tímamarki er úthlutunarnefnd tók þá ákvörðun að synja umsókn þrotabúsins 3. nóvember þess árs. Kvörtun þrotabús A ehf. er aftur á móti byggð á því að ekki sé tækt að leggja til grundvallar umsóknardag eða úthlutunardag sem það tímamark sem miða beri við þegar lagt er mat á hvort umsækjandi fullnægi skilyrðum styrkveitingar. Þeirri afstöðu til stuðnings er vísað til þess að um sé að ræða styrkveitingu vegna reksturs fjölmiðla á árinu 2022 en ekki 2023. Jafnframt er vísað til þess að fram komi í 2. mgr. 62. gr. f. að skila beri upplýsingum um tilfallinn kostnað fyrir árið á undan, þ.e. 2022. Þá sé stuðningshæfur rekstrarkostnaður eðli máls samkvæmt ávallt áfallinn launakostnaður á því tímabili sem styrkveitingin lúti að. Þá sé hvergi áskilið í 62. gr. g. laganna að umsækjandi sé starfandi fjölmiðill eða fjölmiðlaveita á umsóknardegi eða úthlutunardegi. Þannig hafi A ehf. fullnægt skilyrði fyrir veitingu rekstrarstuðnings á árinu 2022.

Í skýringum úthlutunarnefndar um þetta atriði segir að nefndin hafi gengið út frá því að fjölmiðlaveita sem sæki um rekstrarstuðning starfræki fjölmiðla á þeim tíma sem sótt sé um, þ.e. á umsóknardegi enda sé það skilgreiningaratriði fjölmiðlaveitu að hún starfræki fjölmiðil, sbr. 14. tölulið 2. gr. og 62. gr. f í lögum nr. 38/2011. Að öðru leyti sé misjafnt eftir skilyrðum 1. mgr. 62. gr. g laganna við hvaða tímamark sé miðað. Þannig sé t.a.m. sérstaklega tekið fram í 6. og 8. tölulið málsgreinarinnar að fjölmiðlaveita skuli ekki vera í vanskilum með tiltekin gjöld og skatta og ekki vera í tilteknum fjárhagserfiðleikum við lok næsta árs á undan. Þá segir enn fremur að þótt útreikningur rekstrarstuðnings miðist við launakostnað tiltekinna starfsmanna og verktakagreiðslur vegna miðlunar á fréttum og fréttatengdu efni vegna ársins á undan, sé ljóst að skilyrði 2. töluliðar 1. mgr. 62. gr. g. laganna miðist við það tímamark þegar sótt sé um rekstrarstuðning.

Það er sérstakt skilyrði fyrir stuðningi við einkarekinn fjölmiðil að hann sé skráður eða hafi leyfi til hljóð- eða myndmiðlunar samkvæmt IV. kafla laganna, sbr. 2. tölulið 1. mgr. 62. gr. g. laga nr. 38/2011. Þá skal fjölmiðill jafnframt hafa starfað með leyfi eða skráningu frá fjölmiðlanefnd óslitið í 12 mánuði eða lengur. Þótt ekki sé skýrlega kveðið á um það í lögunum hvaða tímamark beri að leggja til grundvallar að þessu leyti fæ ég ekki annað séð, að virtu orðalagi þessa skilyrðis eins og það er fram sett, en að í því felist krafa um tiltekið viðvarandi ástand að lögum sem úthlutunarnefnd beri að taka afstöðu til hvort sé fyrir hendi þegar ákvörðun er tekin um að ákvarða stuðningshæfan rekstrarkostnað eða þá synja umsókn um rekstrarstuðning í samræmi við 5. mgr. 62. gr. i. laga nr. 38/2011.

Þar sem þrotabú A fullnægði framangreindu skilyrði hvorki við umsóknardag né heldur þann dag er úthlutunarnefnd tók ákvörðun um að synja umsókn þess tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá efnislegu niðurstöðu úthlutunarnefndar að synja umsókn þrotabús A ehf. um stuðning við einkarekinn fjölmiðil.

Í tilefni af athugasemdum þrotabúsins um að í 2. mgr. 62. gr. f í lögum nr. 38/2011 sé tekið fram að gögn um rekstrarhæfan stuðningskostnað skuli vísa til ársins á undan, tek ég fram að ekki verður annað séð en að þeim gögnum sé fyrst og fremst ætlað að verða grundvöllur þess útreiknings á fjárhæð rekstrarstuðnings sem nánar er kveðið á um í 62. gr. i í lögunum. Það, hvernig mælt er fyrir um að þessu leyti hvernig fjárhæð rekstrarstuðnings til einkarekins fjölmiðils skuli fundin getur að mínu áliti ekki leitt eitt og sér til þess að úthlutunarnefnd hefði átt að meta umsókn þrotabús A ehf. með tilliti til þess hvort skilyrðum X. kafla B í lögum nr. 38/2011 hafi verið fullnægt ótilgreindan dag árið 2022 eða þá árið í heild.

Í kvörtuninni eru eins og fyrr greinir jafnframt gerðar athugasemdir við að úthlutunarnefnd hafi ekki gætt að andmælarétti þrotabús A ehf. í málinu. Svo sem rakið hefur verið réðst niðurstaða úthlutunarnefndar í málinu af því að Héraðsdómur Reykjavíkur hefði lýst A ehf. gjaldþrota 4. apríl 2023. Af þeim sökum taldi nefndin umsókn þrotabúsins ekki fullnægja því skilyrði fyrir styrkveitingu sem kveðið er á um 2. tölulið 62. gr. g. laga nr. 38/2011. Í þeim efnum er í fyrsta lagi til þess að líta að almennt hvílir ekki skylda á stjórnvöldum á að veita málsaðila sérstakt færi á að tjá sig um lagagrundvöll máls eða skýringu einstakra reglna sem kann að reyna á áður en ákvörðun er tekin (Páll Hreinsson: Málsmeðferð stjórnvalda. Reykjavík 2013, bls. 578). Í öðru lagi verður ekki séð að tilefni hafi verið fyrir úthlutunarnefnd að veita þrotabúi A færi á að tjá sig um þá staðreynd að Héraðsdómur Reykjavíkur hafi lýst A ehf. gjaldþrota 4. apríl 2023. Að framangreindu virtu og eftir að hafa kynnt mér gögn málsins fæ ég ekki ráðið að úthlutunarnefnd hafi borið skylda á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til þess að veita þrotabúi A færi á að tjá sig sérstaklega um fyrirhugaða afstöðu nefndarinnar til túlkunar á ákvæðum X. kafla B. laga nr. 38/2011. Þá tel ég að aðrar athugasemdir þrotabúsins gefi mér ekki tilefni til frekari athugunar á málinu.

IV

Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég athugun minni á málinu, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Hinn 26. september 2024 var undirrituð kjörin umboðsmaður alþingis og tók við embætti 31. október þess árs. Hef ég því farið með mál þetta frá þeim tíma.