Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 30. september 2024 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun vegna ráðningar í starf [...] hjá Fjarskiptastofu sumarið 2024, sem hann sótti um. Kvörtunin laut annars vegar að mati og samanburði á umsækjendum og hins vegar að synjun Fjarskiptastofu á beiðni hans um afrit af tilteknum gögnum ráðningarmálsins.

Í ljósi kvörtunarefnis þessa máls er rétt að taka fram að hlutverk umboðsmanns er að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Við athugun á málum sem varða ráðningu í opinbert starf er umboðsmaður ekki í sömu stöðu og það stjórnvald sem tekur ákvörðun um það hvaða umsækjanda eigi að ráða í starfið. Umboðsmaður hefur því játað stjórnvöldum nokkurt svig­rúm við mat á því hvaða einstaklingur í hópi umsækjenda sé hæfastur til að gegna því enda hafi fullnægjandi upplýsinga verið aflað að þessu leyti og sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram með vísan til þeirra sjónarmiða sem ákveðið hefur verið að leggja til grundvallar við ráðningu í starfið. Það er á hinn bóginn ekki hlutverk umboðsmanns að taka afstöðu til þess hvern hefði átt að ráða í starfið. Beinist umfjöllun umboðsmanns að því hvort meðferð málsins og ákvörðun um ráðninguna hafi verið í samræmi við lög.

Þá hefur umboðsmaður í gegnum tíðina fjallað um ýmis álitaefni í tengslum við upplýsingarétt umsækjanda um opinbert starf. Sem dæmi er fjallað um þau helstu í frumkvæðismáli setts umboðsmanns Alþingis í áliti 30. desember 2020 í máli nr. 10886/2020.

Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins og að fengnum skýringum Fjarskiptastofu hef ég, að framangreindu virtu, ákveðið að afmarka umfjöllun mína við þá ákvörðun Fjarskiptastofu að synja gagnabeiðni A að hluta og árétta af þessu tilefni ýmis þau sjónarmið sem áður hefur verið fjallað um af hálfu umboðsmanns vegna aðgangs að gögnum í ráðningarmálum. Ég mun þó einnig fjalla um hvort Fjarskiptastofu hafi verið heimilt að taka við umsóknum sem bárust að liðnum umsóknarfresti.

  

II Málavextir

Í apríl 2024 auglýsti Fjarskiptastofa eftir [...]. Umsóknarfrestur var til 29. apríl 2024. Umsækjendur voru 18 að A meðtöldum. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var ráðningarferlið þríþætt, frummat umsókna og síðan tvö viðtöl við þá þrjá umsækjendur sem komu best út úr frummati, en A var ekki meðal þeirra. Að loknu ráðningarferli var einn þessara þriggja umsækjenda metin hæfust og ráðin í starfið.

Hinn 10. júlí 2024 sendi A erindi til Fjarskiptastofu þar sem hann óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun um ráðningu í starfið og aðgangi að gögnum málsins sem hann tilgreindi í 16 töluliðum. Hluti gagnabeiðninnar laut að umsóknum og tilheyrandi gögnum allra umsækjenda, upplýsingum um frammistöðu umsækjenda í viðtölum og stigagjöf til umsækjenda við mat á hæfni þeirra.

Í rökstuðningi Fjarskiptastofu fyrir ráðningu í starfið, í bréfi til A 20. september 2024, var einnig tekin afstaða til gagnabeiðni hans lið fyrir lið. Þar kom fram að sum þeirra gagna sem A tilgreindi væru ekki til, svo sem sérstök ráðningaráætlun, og að ekki hefði verið aflað formlegra meðmæla um umsækjandann sem hlaut starfið þar sem hún starfaði þegar hjá Fjarskiptastofu. Synjað var um aðgang að stigagjöf, umsóknum, náms- og starfsferilskrám,  kynningarbréfum og gögnum sem fylgdu umsóknum annarra en hennar. Einnig var hafnað að afhenda upplýsingar um frammistöðu þeirra umsækjenda sem fóru í starfsviðtal, að öðru leyti en því sem kom fram um þann sem hlaut starfið í rökstuðningi fyrir ráðningunni. A fékk aftur á móti afhenta umsókn, ferilskrá, kynningarbréf, námsferilsyfirlit og stigagjöf umsækjandans sem var ráðinn. Upplýsingar um einkunnir og einkunnaröð hennar höfðu þó verið máðar af yfirlitinu. Einnig fékk hann afhenta matsramma og matsblöð sem notuð voru í ráðningarferlinu ásamt spurningum sem lagðar voru fyrir í starfsviðtölum. Þá fékk hann afhenta eigin stigagjöf úr frummati á starfsumsókn hans.

   

III Skýringar Fjarskiptastofu

Með bréfi 8. október 2024 var þess óskað að Fjarskiptastofa afhenti  umboðsmanni afrit allra fyrirliggjandi gagna ráðningarmálsins og upplýsti um hvort og þá hvaða mat hefði farið fram á því hvort takmarka ætti aðgang A að tilteknum gögnum þess. Hefði það ekki verið gert var óskað skýringa á hvernig það samrýmdist 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í svarbréfi Fjarskiptastofu 8. nóvember 2024 segir meðal annars:

Að mati Fjarskiptastofu voru hagsmunir [A] af því að notfæra sér upplýsingar um aðra umsækjendur, upplýsingar sem stofnunin hafði aflað og bar ábyrgð á, ekki ríkari en einkahagsmunir þeirra, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga.

[...]

Að mati Fjarskiptastofu var réttarstaða [A] engu bættari við að fá umsóknargögn annarra umsækjenda sem ekki komu til álita í starfið. Stofnunin fær heldur ekki séð að kvartandi hafi hagsmuni af því að geta lagt heildstætt mat á allt ráðningarferlið, þ.e. einnig um þá aðra umsækjendur sem ekki fengu starfið. Að áliti Fjarskiptastofu eru því hagsmunir annarra umsækjenda, að undanskildum þeim einstaklingi sem hlaut starfið, mun ríkari af því að haldið sé trúnaði um persónuupplýsingarnar, en hagsmunir kvartanda af því að fá aðgang að þessum upplýsingum. Fjarskiptastofa er þeirrar skoðunar að slíkt samræmist ekki meginreglum almennu persónuverndarreglugerðarinnar og persónuverndarlögum nr. 90/2018, þ.m.t. kröfum um meðalhóf við vinnslu persónuupplýsinga og að persónuupplýsingum sé ekki miðlað umfram það sem nauðsynlegt er. Fjarskiptastofa telur að meginreglur 8. gr. laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, hafi gildi óháð afmörkun á lagaskilum einstakra laga. Með öðrum orðum beri að túlka 17. gr. með hliðsjón af þeim meginreglum sem gilda um vinnslu persónuupplýsinga. Ef stjórnvaldi er gert að horfa með öllu fram hjá meginreglum persónuverndarlaga í málum sem þessum telur stofnunin að túlkun og framkvæmd stjórnsýslulaga fái ekki staðist nútímakröfur um vinnslu og vernd persónuupplýsinga og grundvallarréttindi einstaklinga til friðhelgi einkalífs. Það sama telur Fjarskiptastofa að eigi við um þá grundvallarreglu, samkvæmt persónuverndarlögum, að hinn skráði hljóti fyrirfram fræðslu um þá vinnslu persónuupplýsinga sem fyrirhuguð er um hann.

Með bréfi 20. nóvember 2024 óskaði umboðsmaður frekari upplýsinga og skýringa, meðal annars um það hagsmunamat sem tiltekið var í fyrra bréfi Fjarskiptastofu að farið hefði fram varðandi aðgang að gögnum málsins, þar með talið hvort og þá hvernig stofnunin teldi að matið samrýmdist 17. gr. stjórnsýslulaga. Svari Fjarskiptastofu 19. desember 2024 fylgdi skjal sem bar yfirskriftina „Mat Fjarskiptastofu um aðgang að gögnum samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga í tengslum við ráðningu [...] hjá stofnuninni sumarið 2024“. Þar segir meðal annars:

Áður en Fjarskiptastofa synjaði kvartanda um aðgang [að] gögnum málsins lagði stofnunin sérstakt mat á vægi þeirra hagsmun[a] sem í húfi væru. Slíkt mat var ekki skjalfest þá en í tilefni af erindi umboðsmanns Alþingis þykir stofnuninni rétt að skjalfesta umrætt mat. Eftirfarandi er hagsmunamat stofnunarinnar á rétti kvartanda um aðgang að gögnum málsins og [til að] nýta sér upplýsingar úr gögnum annarra umsækjenda. 

Við skoðun á gögnum umsækjenda var það mat Fjarskiptastofu að þau endurspegli persónuleikaþætti og lífshlaup einstaklinga. Með upplýsingum sem í gögnunum er að finna má greina og spá fyrir um hegðun og hagi viðkomandi umsækjanda, t.d. fjölskylduhagi, framgöngu í starfsviðtali, mat á starfshæfni, heilsufar, áreiðanleika, áhugasvið, gildi og lífsviðhorf. Hugtakið persónuupplýsingar er víðfeðmt og tekur til allra upplýsinga, álita og umsagna sem beint eða óbeint má tengja tilteknum einstaklingi, þ.e. upplýsingar sem eru persónugreindar eða persónugreinanlegar. Til þess að ákvarða hvort einstaklingur sé persónugreinanlegur þarf að taka mið af öllum þeim aðferðum sem ástæða er til að ætla að annaðhvort ábyrgðaraðili eða annar einstaklingur geti beitt til að bera kennsl á viðkomandi einstakling með beinum eða óbeinum hætti. Stofnunin leit svo á að með miðlun umsóknargagna þá gæti hún ekki lengur tryggt þagnarskyldu um inntak þeirra og tryggt að gögnin væru eingöngu notuð á þann hátt sem nauðsynlegt er. Fjarskiptastofa ber skyldur sem ábyrgðaraðil[i] samkvæmt lögum nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.

Fjarskiptastofa mat það svo að hagsmunir kvartanda um að fá almennar upplýsingar um þann sem var ráðinn í starfið væru ríkari en almanna- og einkahagsmunir viðkomandi. Aftur á móti mat stofnunin það svo að almanna- og einkahagsmunir annarra umsækjenda væru ríkari en hagsmunir kvartanda af því að notfæra sér vitneskju úr umsóknargögnum þeirra með tilliti til framangreindra atriða.

Í skjalinu er síðan að finna töflu með mati Fjarskiptastofu á því hvort heimilt sé að takmarka upplýsingarétt A vegna hagsmuna annarra umsækjenda. Þar kemur fram það mat stofnunarinnar að hann eigi rétt á að fá aðgang að „almennum upplýsingum“ um umsækjandann sem hlaut starfið og aðgang að eigin umsóknargögnum en ekki aðgang að umsóknargögnum annarra umsækjenda.

Í bréfi umboðsmanns 20. nóvember 2024 var einnig óskað skýringa á þeirri ákvörðun Fjarskiptastofu að framlengja umsóknarfrest svo og upplýsinga um hvenær og með hvaða hætti sú ákvörðun var auglýst. Í skýringum Fjarskiptastofu um það atriði kemur fram að upphaflegur umsóknarfrestur hafi verið til föstudagsins 3. maí 2024. Á þeim degi hafi stofnunin aðeins móttekið sex umsóknir og talið rétt að framlengja frestinn til mánudagsins 6. þess mánaðar til að auka líkur á að fleiri umsóknir myndu berast. Sú ákvörðun hafi ekki verið auglýst sérstaklega. 

   

IV Athugun umboðsmanns

1 Upplýsingaréttur umsækjenda um opinbert starf

Ákvörðun stjórnvalds um að ráða einstakling í opinbert starf er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stjórnsýslulögin gilda því um meðferð máls og á umsækjandi um starf, sem var þá aðili að því máli, því rétt á aðgangi að skjölum og gögnum er málið varða eftir því sem mælt er fyrir um í 15. gr. laganna ef annað leiðir ekki af takmörkunum samkvæmt 16. og 17. gr. þeirra. Um upplýsingarétt umsækjanda í ráðningarmálum fer því eftir sömu reglum og almennt gilda um upplýsingarétt aðila stjórnsýslumáls. Það er því lögbundin skylda stjórnvalda hér á landi að afgreiða beiðni þess sem hefur sótt um opinbert starf um aðgang að gögnum ráðningarmáls í samræmi við 15. til 17. gr. stjórnsýslulaga.

Í 1. málslið 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga kemur fram sú meginregla að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Í þessu felst að hann á rétt á öllum gögnum stjórnsýslumálsins nema sá réttur sæti takmörkunum samkvæmt lögum. Meðal gagna máls þar sem til greina kemur að ráða einstakling í opinbert starf eru umsóknargögn allra umsækjenda um starfið, svo sem ferilskrár, kynningarbréf, prófskírteini, meðmæli og umsagnir um þá, enda teljast þeir aðilar að sama málinu. Jafnframt eru gögn er varða málið sem verða til hjá stjórnvaldinu og þeim sem að­stoðar það við meðferð málsins, þegar það á við, hluti af gögnum málsins. Þar á meðal eru samskipti þessara aðila sem tengjast málinu, sbr. fyrrnefnt álit setts umboðsmanns frá 30. desember 2020 í máli nr. 10886/2020.

Stjórnvöldum kann í vissum tilvikum að vera heimilt að tak­marka upplýsingarétt aðila máls vegna hagsmuna annarra, sbr. hina þröngu undantekningarreglu 17. gr. stjórnsýslulaga, eins og henni var breytt með 6. gr. laga nr. 83/2000. Ákvæðið hljóðar svo:

Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að tak­marka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að not­færa sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.

Af orðalagi 17. gr. stjórnsýslulaga er ljóst að stjórnvaldi ber að leggja mat á þau andstæðu sjónarmið sem uppi eru í hverju máli og þá vegna einstakra gagna. Því er ekki hægt að synja aðila máls um aðgang að gögnum með almennum hugleiðingum þess efnis að upplýsingar af ákveðnu tagi séu almennt til þess fallnar að valda viðkomandi tjóni eða með þeim rökum að hann hafi ekki sýnt fram á hvaða hagsmuni hann hafi af því að fá umræddar upplýsingar. Þá verða einkahagsmunir annarra að vera „mun ríkari“ en hagsmunir aðila máls af því að notfæra sér vitneskju úr gögnum málsins, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 5. júlí 2016 í máli nr. 8735/2015 og 22. nóvember 2021 í máli nr. 10812/2020, 10834/2020, 10835/2020, 10836/2020 og 10837/2020.

Við nánara mat á því hvaða upplýsingar falla undir 17. gr. stjórn­sýslu­laga í málum er varða ráðningar í opinber störf er heimilt að horfa til þess hvort upplýsingar um aðra umsækjendur hafi þýðingu við úrlausn á málinu sem um ræðir. Með hliðsjón af þessu hefur verið talið heimilt að takmarka aðgang viðkomandi að persónulegum upplýsingum í umsóknum annarra umsækjenda sem hafa almennt ekki þýðingu við mat á starfshæfni þeirra að því gefnu að ekki sé byggt á þeim upplýsingum við mat á því hvern skuli ráða í starfið. Á það við um til dæmis ljósmyndir af um­sækjendum og upplýsingar um fjölskylduhagi þeirra, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns  15. nóvember 2001 í máli nr. 3091/2000 og 3215/2001, 2. nóvember 1999 í máli nr. 2685/1999 og 5. júlí 2016 í máli nr. 8735/2015.

Einnig hefur verið lagt til grundvallar að það kunni að vera heimilt að ganga lengra í takmörkun á aðgangi að upplýsingum samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga um umsækjendur sem ekki hafa fengið starfið en um þá sem voru ráðnir í það. Þá verður að hafa í huga að viðkomandi getur átt ríka hagsmuni af því að kynna sér gögn sem ákvörðun hefur byggst á, meðal annars til að meta réttarstöðu sína. Það getur til að mynda átt við ef umsækjandinn vill geta staðreynt hvernig tiltekið hæfis­skilyrði, svo sem um menntun eða starfsreynslu, hefur almennt verið metið í ráðningarferlinu, og þá með hliðsjón af rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun að ráða tiltekinn umsækjanda í starfið. Þar hafa ekki ein­göngu þýðingu gögn og upplýsingar um þann sem fékk starfið heldur líka um aðra umsækjendur. Í þessu samhengi skal tekið fram að almennt verður ekki gengið út frá að upplýsingar um menntun og starfsreynslu umsækjenda séu upplýsingar sem varða verulega einkahagsmuni þeirra.

Þá er rétt að minna á að sú meginregla sem er lögfest í 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga og þau rök sem ákvæðið byggist á hafa einnig þýðingu þegar ákveðið er að takmarka aðgang að gögnum með vísan til 17. gr. stjórnsýslulaga. Stjórnvaldi ber að taka afstöðu til þess hverju sinni hvort mögulegt sé að veita aðila máls aðgang að hluta gagnanna telji það gögn málsins þess eðlis að 17. gr. stjórnsýslulaga eigi við um hluta þeirra upplýsinga sem þar koma fram. Um framangreind sjónarmið og frekari skýringar er vísað til álits setts umboðsmanns Alþingis frá 30. desember 2020 í máli nr. 10886/2020.

Vegna sjónarmiða um persónuvernd og tilvísunar til meginreglna um vinnslu persónuupplýsinga skal vakin athygli á að persónu­verndarlöggjöfin takmarkar ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Í athugasemdum að baki þessu ákvæði í greinargerð með frumvarpi er varð að þeim lögum kemur fram að í IV. kafla stjórnsýslulaga sé að finna sérákvæði um rétt aðila máls til aðgangs að þeim gögnum er mál hans varða. Þessi ákvæði stjórnsýslulaga haldi gildi sínu óháð frumvarpinu (sjá þskj. 1029 á 148. löggjafarþingi 2017-2018, bls. 68).

Þá verður heldur ekki litið fram hjá því að ákvæði stjórnsýslulaga um rétt aðila til aðgangs að gögnum hafa að geyma sjálfstæðar heimildir fyrir vinnslu persónuupplýsinga til að full­nægja þeirri lagaskyldu sem hvílir á stjórnvöldum og við beitingu þess opinbera valds sem stjórnvöld fara með við slíkar aðstæður. Stjórn­sýslu­lögin falla þar með undir heimildir fyrir vinnslu persónu­upplýsinga sem mælt er fyrir um í 3. og 5. tölulið 9. gr. laga nr. 90/2018, sem og 6. tölulið 1. mgr. 11. gr. laganna, auk samsvarandi ákvæða persónu­verndar­reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) 2016/679 frá 27. apríl 2016 sem vísað er til í 2. gr. laganna. Í því sambandi athugast að sjónarmið um meðalhóf byggjast á þeirri forsendu að stjórnvald hafi val um það hvort eða að hvaða marki gögn eru afhent. Þegar lagaskylda stendur til afhendingar gagna er stjórnvöldum ekki veitt svigrúm til mats um slíkt.

Í samræmi við framangreint hafa hvorki ákvæði laga nr. 90/2018 né ákvæði persónuverndarreglugerðarinnar bein áhrif við úrlausn um upplýsingarétt aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum. Efni þeirra kann þó að hafa þýðingu við mat á því hvort upplýsingar teljist varða einkahagsmuni í skilningi 17. gr. stjórnsýslulaga og þá með tilliti til þess hvernig persónuupplýsingar eru skil­greindar í lögum nr. 90/2018. Niðurstaða um rétt aðila máls til aðgangs að upplýsingum fer þó eftir sem áður samkvæmt skýringu á 17. gr. stjórnsýslulaga og mati á grundvelli þess ákvæðis (sjá einnig Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 5504-5505.)

   

2 Aðgangur að gögnum umsækjandans sem hlaut starfið

Í málinu liggur fyrir að aðgangur A að þeim gögnum málsins sem varða umsækjandann sem hlaut starfið var takmarkaður við það sem Fjarskiptastofa nefnir „almennar upplýsingar“. Nánar tiltekið fékk hann afhent afrit af starfsumsókn, ferilskrá, kynningarbréfi, námsferilsyfirliti, þar sem upplýsingar um einkunnir og einkunnaröðun höfðu verið afmáðar, og matsramma með frummati á umsókn hennar og mati á frammistöðu hennar í tveimur starfsviðtölum í formi stigagjafar. Að öðru leyti var vísað til þess að upplýsingar um frammistöðu hennar í starfsviðtali kæmu fram í rökstuðningi. Af þeim gögnum sem umboðsmaður hefur fengið afhent er ljóst að A fékk ekki afhent skjöl sem innihalda svör umsækjandans við spurningum sem voru lagðar fyrir hana í starfsviðtölum ásamt stigagjöf fyrir þau. Því verður að líta svo á að honum hafi verið synjað um afhendingu þeirra gagna. 

Af skýringum Fjarskiptastofu verður ekki fyllilega ráðið hvort stofnunin hafi talið einkahagsmuni umsækjandans sem hlaut starfið af því að svörunum og mati á þeim yrði haldið leyndum „mun ríkari“ en hagsmuni A af því að fá aðgang að þeim eða hvort talið hafi verið fullnægjandi að vísa til efnis rökstuðnings fyrir ráðningu í starfið. Af því tilefni tek ég fram að það er ekki heimilt að synja um aðgang að gögnum máls á þeim grundvelli að sömu upplýsingar séu tilgreindar í rökstuðningi. Aðili máls kann að hafa hagsmuni af því að geta staðreynt að það sem fram kemur í rökstuðningi sé rétt til þess að geta metið réttarstöðu sína og forsendur ákvörðunar, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns 24. júní 2011 í máli nr. 5890/2010.

Að þessu virtu tel ég ekki liggja fyrir að Fjarskiptastofa hafi lagt fullnægjandi mat á það hvort afhenda ætti A afrit af umræddum skjölum, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga, sbr. meginreglu 2. mgr. 16. gr. sömu laga. Það er því álit mitt að ákvörðun um afhendingu gagna til hans hafi, að þessu leyti, ekki byggst á réttum lagagrundvelli. Af þeim sökum tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um hvort hann eigi rétt á að fá allar upplýsingar sem koma fram í umræddum gögnum. Ég bendi þó á að spurningarnar og svör við þeim varða ekki persónuleg málefni umsækjandans heldur mat á starfshæfni hennar með tilliti til hlutlægra og huglægra hæfniþátta sem eiga sér stoð í starfsauglýsingu. Ef frá er talin spurning sem snýr að orðspori umsækjenda verður ekki séð að svör við þeim séu almennt fallin til þess að vera persónulegs eðlis. Í því sambandi minni ég á að ef skjal geymir aðeins að hluta upplýsingar, sem aðili á ekki rétt til aðgangs að, skal veita honum aðgang að öðru efni skjalsins, sbr. 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga.

  

3 Aðgangur að gögnum annarra umsækjenda

A fékk ekki afhent umsóknargögn annarra umsækjenda en þess sem hlaut starfið, þar með talið tveggja annarra umsækjenda sem boðið var í starfsviðtal. Af þessu, sem og svörum Fjarskiptastofu til umboðsmanns, verður ekki annað ráðið en að það hagsmunamat, sem stofnunin segir að hafi farið fram þótt það hafi ekki verið skjalfest, hafi fyrst og fremst verið almenns eðlis fremur en atviksbundið mat á því hvort veita ætti aðgang að einstökum persónugreinanlegum gögnum ráðningarmálsins. Þannig verður ekki annað ráðið af svörum Fjarskiptastofu en að tekin hafi verið sú afstaða, án atviksbundins hagsmunamats, að „almanna- og einkahagsmunir annarra umsækjenda væru ríkari en hagsmunir [A] af því að notfæra sér vitneskju úr umsóknargögnum þeirra“, sem hafi þó fyrst og fremst verið þær upplýsingar sem almennt má gera ráð fyrir að megi finna í umsóknargögnum. Enginn greinarmunur var gerður á annars vegar upplýsingum sem hafa almennt ekki þýðingu við mat á starfshæfni umsækjenda og samanburð á þeim, svo sem upplýsingum um fjölskylduhagi eða önnur persónuleg málefni, og hins vegar upplýsingum sem voru beinlínis lagðar til grundvallar ákvörðunartöku í málinu, svo sem upplýsingum um menntun, starfsreynslu og mat á frammistöðu í starfsviðtali. Þessi almenna og fortakslausa afstaða er ekki í samræmi við fyrirmæli 15. til 17. gr. stjórnsýslulaga.

Ef talin var ástæða til að gæta trúnaðar um tilteknar upplýsingar, svo sem með vísan til undantekningar­reglu 17. gr. laganna, bar að leggja mat á hagsmuni allra aðila málsins með hliðsjón af þeim almanna- og einkahagsmunum sem komu til álita í hverju og einu tilviki. Í því sambandi er áréttað að lög nr. 90/2018 standa ekki sjálfstætt í vegi fyrir því að persónuupplýsingar komi fram í gögnum sem afhent eru aðila stjórnsýslumáls á grundvelli beiðni hans þar um.

Í þessu sambandi athugast að þótt umsækjandi geti haft ríkari hagsmuni af því að kynna sér gögn sem hafa að geyma upplýsingar um þann sem var ráðinn í viðkomandi starf en aðra umsækjendur, sbr. álit umboðsmanns frá 14. júlí 2011 í máli nr. 6218/2010 og 5. júlí 2016 í máli nr. 8735/2015, getur hann jafnframt átt hagsmuni af því að kynna sér önnur gögn. Það getur meðal annars verið til að geta metið réttarstöðu sína, svo sem ef hann vill geta áttað sig á hvernig tiltekið hæfisskilyrði hefur almennt verið metið í ráðningarferlinu, og þá með hliðsjón af nánari rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun að ráða tiltekinn umsækjanda að endingu í starfið, sbr. álit umboðsmanns 22. nóvember 2021 í máli nr. 10812/2020. Í tilvikum eins og því sem hér um ræðir, þar sem umsækjandi hefur ekki verið meðal þeirra sem var boðið í starfsviðtal, getur hann haft hagsmuni af því að átta sig á því hvers vegna hann kom ekki til frekara mats, til dæmis með því að bera sig saman við þá umsækjendur sem voru boðaðir í viðtal með hliðsjón af þeim upplýsingum sem liggja fyrir um þá aðila, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns 25. júlí 2016 í máli nr. 8699/2015.

Þar sem ekki verður annað séð en að Fjarskiptastofa hafi byggt synjun á aðgangi að umræddum gögnum málsins á almennu mati eða almennum sjónarmiðum sem leiddi til þess að takmarkaður var aðgangur að gögnunum í heild sinni en ekki atviksbundnu mati á þeim eða upplýsingum málsins eins og 17. gr. stjórnsýslulaga áskilur, sbr. meginreglu 2. mgr. 16. gr. sömu laga, er það álit mitt að ákvörðun um afhendingu gagna til hans hafi ekki byggst á réttum lagagrundvelli. Af þeim sökum tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um hvort hann eigi rétt á að fá allar upplýsingar sem koma fram í umræddum gögnum enda hefur ekki reynt á hvernig 17. gr. stjórnsýslulaga á við um einstök gögn eða upplýsingar í málinu.

   

4 Leiðbeiningarskylda Fjarskiptastofu um rétt til rökstuðnings

Ákvörðun stjórnvalds um að synja málsaðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka hann að nokkru leyti skal tilkynnt aðila og rökstudd í samræmi við V. kafla stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 19. gr. laganna.

Skylda stjórnvalds til að rökstyðja ákvörðun er almennt talin auka líkur á því að ákvörðun verði rétt þar sem hún knýr á um það að stjórnvald vandi til undirbúnings að ákvörðun og leysi úr máli á málefnalegan hátt. Þegar rökstuðningur fylgir ákvörðun stuðlar hann einnig að því að aðili máls fái skilið niðurstöðu þess þar sem hann getur staðreynt að ákvörðun eigi sér stoð í lögum og sé í samræmi við þau. Rökstuðningur fyrir ákvörðun getur því orðið til þess að aðili máls uni ákvörðun þótt hún sé honum óhagstæð. Af rökstuðningi getur aðila líka orðið ljóst að starfsmaður, sem tekið hefur ákvörðun, hafi verið í villu um staðreyndir máls eða að ákvörðun sé haldin öðrum annmarka. Þegar rökstuðningur fylgir ákvörðun á aðili máls auðveldara með að taka ákvörðun um það hvort leita eigi eftir endurupptöku málsins, hvort kæra eigi ákvörðunina til æðra stjórnvalds eða bera málið undir dómstóla eða umboðsmann Alþingis ef skilyrði eru til þess. Þá er ljóst að til þess að eftirlit æðri stjórnvalda, dómstóla og umboðsmanns Alþingis sé sem virkast verður að vera ljóst á hvaða grundvelli stjórnvaldsákvörðun er byggð. Oft getur verið erfitt að staðreyna hvort ákvörðun er til dæmis byggð á ólögmætum sjónarmiðum, rangri túlkun réttarheimilda og svo framvegis, ef henni hefur ekki fylgt rökstuðningur (sjá Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3299).

Rökstuðningur er að meginreglu veittur eftir að ákvörðun hefur verið birt, komi fram ósk um það frá aðila máls, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skal jafnan veita leiðbeiningar um heimild aðila til að fá ákvörðun rökstudda, sbr. 1. tölulið 2. mgr. 20. gr. laganna. Í rökstuðningi skal meðal annars vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á og að því marki sem ákvörðun byggist á mati skal greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið, sbr. 1. mgr. 22. gr. laganna.

Í bréfi Fjarskiptastofu 20. september 2024 var tekin afstaða til gagnabeiðni A lið fyrir lið. Í þeim tilvikum sem ekki var fallist á að afhenda gögn var það ekki skýrt nánar og verður því að líta svo á að ákvörðunin hafi verið órökstudd. Þar sem honum var ekki leiðbeint um heimild sína til þess að fá ákvörðunina rökstudda tel ég að Fjarskiptastofa hafi ekki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Í því sambandi athugast jafnframt að ekki verður séð að upplýsingar um helstu forsendur ákvörðunar um að takmarka aðgang hans að gögnum málsins hafi verið skráðar í samræmi við 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Það liggur því ekkert fyrir um það hagsmunamat sem Fjarskiptastofu var skylt að gera, sbr. það sem áður er rakið um 17. gr. stjórnsýslulaga, og sem Fjarskiptastofa segir að hafi farið fram í kjölfar gagnabeiðni hans.

   

5 Umsóknir sem bárust að liðnum umsóknarfresti teknar til efnismeðferðar

Mælt er fyrir um almenna skyldu til þess að auglýsa laus embætti og önnur störf hjá ríkinu í 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Önnur störf en embætti skulu auglýst opinberlega samkvæmt reglum sem settar skulu af ráðherra, sbr. 3. mgr. greinarinnar. Að baki auglýsingaskyldu á opinberum störfum og embættum búa einkum tvenns konar sjónarmið. Annars vegar er um að ræða sjónarmið um jafnræði borgaranna á þá leið að veita beri öllum þeim er áhuga kunna að hafa tækifæri til að sækja um opinbert starf. Þá er litið svo á að eftir opinbera auglýsingu hafi allir sem fullnægja hæfisskilyrðum sem gilda um stöðuna jafna möguleika á því að sækja um starfið. Hins vegar er litið svo á að með auglýsingu opinberra starfa sé stuðlað að því að ríkið eigi betri kost á færum og hæfum umsækjendum. Þessi sjónarmið komu skýrt fram í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 38/1954 sem núgildandi lög nr. 70/1996 leystu af hólmi, en þar sagði: „Það nýmæli felst í þessari grein, að opinberar stöður skuli auglýstar til umsóknar. Er það réttlætismál og jafnréttis, að öllum þeim, er hugur leikur á tilteknu opinberu starfi, sé veittur þess kostur að sækja um það. Ríkinu ætti þá einnig að vera meiri trygging fyrir því, að hæfir menn veljist í þjónustu þess.“ (Alþt. 1953-1954, A-deild, bls. 421). Umboðsmaður Alþingis hefur ítrekað fjallað um skyldu til auglýsingar opinberra starfa og heimilar undantekningar frá henni, sbr. til dæmis álit frá 30. desember 2016 í máli nr. 9040/2016, frá 10. október 2016 í máli nr. 8945/2016 og frá 18. júní 2012 í máli nr. 5864/2009.

Almennt eiga menn að geta treyst auglýstum fresti sem stjórnvöld setja borgurunum til að sækja um ákveðna fyrirgreiðslu eða önnur réttindi lögum samkvæmt. Sé sá frestur fortakslaus afmarkar hann það tímabil sem borgarinn getur lagt fram slíka umsókn. Ekki er mælt fyrir um heimild til þess að víkja frá auglýstum umsóknarfresti í núgildandi lögum nr. 70/1996 eða í stjórnvaldsfyrirmælum sem sett hafa verið með stoð í lögunum. Væntingar umsækjenda um að umsóknir þeirra kunni að vera teknar til greina þótt þær hafi borist of seint verða því ekki byggðar á ákvæðum laga.

Gildandi reglur um auglýsingu lausra starfa eru nr. 1000/2019. Þar kemur meðal annars fram að umsóknarfrestur skuli að lágmarki vera tíu dagar frá birtingu auglýsingar, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglnanna. Umsóknarfrestur skal miðast við fyrstu birtingu á sérstöku vefsvæði um laus störf hjá ríkinu og skal ljúka á virkum degi, sbr. lokamálslið sömu málsgreinar. Í auglýsingu um laust starf skal ávallt tilgreina lengd umsóknarfrests, sbr. 9. tölulið 3. gr. reglnanna.  Að öðru leyti hefur viðkomandi stjórnvald svigrúm til að afmarka hæfilegan umsóknarfrest. Þegar svo háttar til verður að telja að stjórnvald geti almennt framlengt frest með því að auglýsa á ný eftir umsóknum þar sem annar umsóknarfrestur er tilgreindur, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns 21. nóvember 2000 í máli nr. 2826/1999.

Í afriti af starfsauglýsingu sem Fjarskiptastofa afhenti umboðsmanni kemur fram að frestur til umsóknar um starf [...] hjá Fjarskiptastofu hafi verið til 29. apríl 2024, sem var mánudagur. Í rökstuðningi til A og skýringum til umboðsmanns kemur aftur á móti fram að fresturinn hafi verið til föstudagsins 3. maí þess árs en verið framlengdur án auglýsingar yfir helgi til mánudagsins 6. sama mánaðar. Ekki liggur fyrir hversu margar umsóknir höfðu borist 29. apríl 2024 eða frá hvaða umsækjendum þær stöfuðu en í skýringum stofnunarinnar kemur fram að hinn 3. maí hafi mótteknar umsóknir aðeins verið sex talsins. Fyrir liggur að þær voru samtals 18 að loknum framlengdum fresti.

Hvað sem framangreindu líður verður að telja að Fjarskiptastofu hefði verið heimilt að auglýsa starfið laust til umsóknar á ný og framlengja umsóknarfrestinn að því gefnu að sú ákvörðun væri byggð á málefnalegum sjónarmiðum. Það var hins vegar ekki gert heldur tók stofnunin fjölmargar umsóknir til efnislegrar meðferðar sem bárust eftir auglýstan umsóknarfrest án þess að framlengja umsóknarfrestinn með nýrri auglýsingu. Það er niðurstaða mín að sú málsmeðferð Fjarskiptastofu hafi ekki verið í samræmi við lög.

  

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að afgreiðsla Fjarskiptastofu á beiðni A um aðgang að gögnum máls vegna ráðningar í starf [...] hjá Fjarskiptastofu hafi ekki verið í samræmi við fyrirmæli 15. til 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég tel jafnframt að Fjarskiptastofa hafi ekki gætt að leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 2. mgr. 20. gr. sömu laga eða að skyldu sinni til að skrá upplýsingar um forsendur ákvörðunarinnar samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Að lokum tel ég að ákvörðun stofnunarinnar um að taka umsóknir sem bárust utan auglýsts umsóknarfrests til efnislegrar meðferðar hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til Fjarskiptastofu að taka beiðni A um aðgang að gögnum málsins til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og hagi meðferð málsins í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu og ákvæði stjórnsýslulaga um upplýsingarétt aðila máls. Jafnframt beini ég því til Fjarskiptastofu að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.

Hinn 26. september 2024 var undirrituð kjörin umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 31. október þess árs. Hef ég því farið með mál þetta frá þeim tíma.

   

  

Viðbrögð stjórnvalds

Fjarskiptastofa greindi frá því með bréfi 4. nóvember 2025 að beiðni um aðgang að gögnum málsins hefði verið tekin til endurskoðunar og tiltók hvaða gögn hefðu verið afhent.