Álit

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 15. júní 2023 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun sem beindist að úrskurðarnefnd velferðarmála og laut að því að nefndin hefði framsent áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar stjórnsýslukæru hans 7. apríl 2023 í stað þess að taka hana til umfjöllunar. Kæran laut að ákvörðun sveitarfélagsins um að hætta stuðningsþjónustu við hann og málsmeðferð í tengslum við þá ákvörðun. Við athugun umboðsmanns á málinu hefur komið fram að A beindi einnig kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála  8. desember 2022 vegna sama ágreinings og að nefndin afgreiddi hana með sama hætti.

Athugun umboðsmanns í þessu máli hefur lotið að meðferð og afgreiðslu úrskurðarnefndarinnar á báðum kærunum og þá meðal annars með hliðsjón af því hvort ákvörðun Reykjavíkurborgar um að hætta að veita A þjónustuna hafi verið tekin af þar til bærum aðila innan sveitarfélagsins.

  

II Málavextir

Tildrög málsins má rekja til þess að í júní 2022 var umsókn A um stuðningsþjónustu á vegum Reykjavíkurborgar samþykkt. Samkvæmt óundirrituðum samningi Reykjavíkurborgar við A um stuðningsþjónustuna frá 3. október 2022 fólst í henni liðveisla tólf tíma í mánuði og átti þjónustan að vara í tólf mánuði frá 1. þess mánaðar. Markmið stuðningsins var að veita honum félagsskap og stuðla að aukinni hreyfingu. Það átti að nást með því að hann hitti liðveitanda einu sinni í viku.

Hinn 24. nóvember 2022 var A tilkynnt með tölvupósti ráðgjafa á Suðurmiðstöð Reykjavíkurborgar að þar sem virkni hans hefði aukist eftir að þjónustan hófst og langur biðlisti myndast eftir liðveislu væri ekki unnt að veita honum þjónustuna lengur. Kom fram að hann gæti óskað eftir því að vera skráður á biðlista eftir stuðningi eða sótt aftur um ef aðstæður breyttust. Ekki verður séð að honum hafi verið leiðbeint um málskot innan sveitarfélagsins eða kæruheimild til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Í tilefni af niðurfellingu þjónustunnar beindi A kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála 8. desember 2022. Nefndin framsendi hana hins vegar til áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar 20. þess mánaðar með vísan til þess að áfrýjunarnefndin hefði ekki tekið mál hans til meðferðar, líkt og gert væri ráð fyrir í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Skömmu áður, eða hinn 13. desember, hafði Suðurmiðstöð tilkynnt A að hann hefði verið settur á biðlista á ný og að hann yrði látinn vita þegar starfsmaður fyndist til að sinna liðveislu við hann. Samkvæmt gögnum málsins lagði hann ekki sjálfur fram sérstaka ósk um þetta en var skráður á biðlistann í ljósi viðbragða hans við niðurfellingu þjónustunnar.

Áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar fjallaði um málið 25. janúar 2023 og vísaði því til nýrrar meðferðar Suðurmiðstöðvar. A  óskaði eftir rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun 26. þess mánaðar. Í rökstuðningi nefndarinnar 17. febrúar 2023 var, ólíkt því sem hafði komið fram í tilkynningu sveitarfélagsins um ákvörðunina 24. nóvember 2022, vísað til þess að ástæður þess að þjónustan hefði fallið niður væru meðal annars þær að starfsmaður sem sinnti liðveislunni hefði ekki haft tök á því áfram, auk þess sem vísað var til aukinnar félagslegrar virkni A, breyttra aðstæðna hans og breyttra aðstæðna á Suðurmiðstöð. Í rökstuðningnum kom jafnframt fram að málinu hefði verið vísað á ný til Suðurmiðstöðvar að ósk miðstöðvarinnar og á þeim grundvelli að ákvörðun um að hætta þjónustunni hefði ekki verið í samræmi við stjórnsýslulög, án þess að það væri skýrt nánar.

Þegar rökstuðningurinn barst hafði þegar komið fram í tölvupóstsamskiptum A við ráðgjafa á velferðarsviði 6. febrúar 2023 að hann ætti tímabundið kost á nýjum liðveitanda, sem hann þáði. Þá var honum samkvæmt beiðni sent afrit af gildandi þjónustusamningi 15. febrúar 2023 og upplýstur um að hann ætti samþykkta stuðningsþjónustu einu sinni í viku. Samningurinn er dagsettur 3. október 2022, með tólf mánaða gildistíma frá 1. þess mánaðar, og virðist því vera sami samningur og lá til grundvallar liðveislunni sem var felld niður 24. nóvember 2022. Í tölvupósti 21. mars 2023 kom fram að grundvöllur þess að liðveislan hófst á ný væri að áfrýjunarnefndin hefði vísað málinu til nýrrar meðferðar Suðurmiðstöðvar.

A leitaði að nýju með málið til úrskurðarnefndar velferðarmála 7. apríl 2023 þar sem hann gerði ýmsar athugasemdir við meðferð málsins og jafnframt við inntak þjónustunnar, einkum þann tímafjölda liðveislu sem honum var ákvarðaður. Í kærunni lýsti hann jafnframt vantrausti í garð áfrýjunarnefndar velferðarráðs og þeim vilja sínum að utanaðkomandi nefnd tæki mál hans til skoðunar.

Nefndin óskaði eftir upplýsingum frá velferðarsviði 12. þess mánaðar um hvort fyrir lægi ný ákvörðun í máli hans en barst ekki svar fyrr en 4. maí 2023. Í því kom fram að A hefði ekki verið sent formlegt samþykktarbréf um stuðningsþjónustu heldur hefði honum verið tilkynnt að stuðningurinn hefði verið samþykktur með fyrrgreindum tölvupósti ráðgjafa velferðarsviðs 15. febrúar 2023. Í tölvupósti sviðsins til úrskurðarnefndarinnar 8. maí 2023 var síðan staðfest að hann hefði ekki leitað til áfrýjunarnefndar velferðarráðs vegna málsins.

Með tölvupósti 8. maí 2023 var A tilkynnt að kæra hans yrði framsend áfrýjunarnefnd velferðarráðs Reykjavíkurborgar þar sem hún hefði ekki fengið hana til umfjöllunar. Hann lýsti sig ósammála þessu með tölvupósti sem hann sendi samdægurs. Þennan sama dag var málið engu að síður framsent Reykjavíkurborg með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga.

  

III Samskipti umboðsmanns og úrskurðarnefndar velferðarmála

Í tilefni af kvörtun A var úrskurðarnefnd velferðarmála ritað bréf 18. ágúst 2023 og þess óskað að umboðmanni yrðu afhent öll gögn málsins, þar á meðal bréfaskipti nefndarinnar við Reykjavíkurborg. Þau bárust 29. þess mánaðar. Í kjölfar þessa var úrskurðarnefndinni ritað annað bréf 23. janúar 2024. Þar var þess meðal annars óskað að úrskurðarnefndin skýrði nánar hvort og þá hvernig framsending á kæru A til áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar 8. maí 2023 hefði verið í samræmi við úrskurðarskyldu nefndarinnar vegna kærumála sem henni berast.

Í svari nefndarinnar 22. febrúar 2024 kemur fram sú afstaða að rétt hafi verið staðið að afgreiðslu málsins enda hafi það ekki verið tækt til efnismeðferðar hjá nefndinni. Einnig kemur fram að í samþykkt fyrir velferðarráð Reykjavíkurborgar sé gert ráð fyrir að ákvörðunum starfsmanna velferðarsviðs og þjónustumiðstöðva í einstaklingsmálum sé unnt að skjóta til áfrýjunarnefndar velferðarráðs til endanlegrar ákvörðunar, á grundvelli heimildar þar um í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 40/1991, áður en unnt sé að beina stjórnsýslukæru til úrskurðarnefndarinnar vegna þeirra. Nefndin hafi metið það svo að það væri bæði skilvirkara og A í hag að framsenda málið frekar en að úrskurða og vísa því frá.

Í ljósi þess að afstaða úrskurðarnefndarinnar virtist reist á því að A hefði verið rétt að bera málið fyrst undir áfrýjunarnefnd velferðarráðs í samræmi við framangreint fyrirkomulag Reykjavíkurborgar var úrskurðarnefndinni ritað nýtt bréf 14. ágúst 2024. Þar var meðal annars vikið að þeim reglum sem gilda um framsal valds til að taka stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt lögum nr. 40/1991 og sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011. Í því samhengi var vísað til þess að það hefði vakið athygli umboðsmanns að hvorki í samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar né viðaukum við hana væri mælt fyrir um heimild velferðarráðs eða starfsmanna velferðarsviðs borgarinnar til fullnaðarafgreiðslu mála líkt og sveitarstjórnarlög, lög nr. 40/1991 og samþykktin sjálf gerðu ráð fyrir að væri áskilið til þess að framsalið teldist gilt. Var þess því óskað að úrskurðarnefndin upplýsti hvort sá skilningur á tilhögun valdframsals í samþykktum Reykjavíkurborgar, sem rakinn var í bréfinu, væri réttur og lýsti afstöðu sinni til þess hvort og hvernig hún samrýmdist 3. mgr. 6. gr. laga nr. 40/1991. Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndin lýsti afstöðu sinni til þess hvort ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar 24. nóvember 2024, um að fella niður stuðningsþjónustu við A, hefði verið tekin af til þess bærum aðila innan sveitarfélagsins. Loks var þess óskað að nefndin skýrði nánar hvernig afgreiðsla hennar á stjórnsýslukærum A 8. desember 2022 og 7. apríl 2023 hefði samrýmst því úrskurðar- og réttaröryggishlutverki sem nefndin gegndi á kærustigi, það er að framsenda kærurnar til áfrýjunarnefndar velferðarráðs fremur en að fjalla efnislega um ákvörðun velferðarsviðs í máli hans.

Í svari úrskurðarnefndarinnar 10. október 2024 kemur fram að í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns hafi nefndin ritað Reykjavíkurborg bréf 29. ágúst 2024 og óskað eftir afstöðu borgarinnar til fyrirspurnar umboðsmanns. Í svari borgarinnar hafi komið fram að „við skoðun málsins hefði komið í ljós að nauðsynlegt væri að gera úrbætur á umgjörð þess fyrirkomulags er varðar valdframsal til starfsmanna.“ Því sé mögulegt að útfærsla Reykjavíkurborgar hvað þetta snertir sé ekki í samræmi við 3. mgr. 6. gr. laga nr. 40/1991. Þá kemur fram í svari úrskurðarnefndarinnar að við meðferð málsins hafi hún gengið út frá því að ráðgjafinn á Suðurmiðstöð Reykjavíkurborgar hefði heimild til töku stjórnvaldsákvarðana. Því hafi nefndin á sínum tíma talið rétt að framsenda kærur A til áfrýjunarnefndarinnar. Nefndin hafi þó ekki kannað sérstaklega hvort það væri í samræmi við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar eða hvernig birtingu annarra samþykkta og viðauka hefði verið háttað. Að öðru leyti er vísað til fyrra svars hennar frá 22. febrúar 2024. Umrædd bréfaskipti úrskurðarnefndarinnar og Reykjavíkurborgar eru á meðal þeirra gagna sem nefndin hefur afhent umboðsmanni vegna málsins.

Athugasemdir A vegna skýringa úrskurðarnefndarinnar bárust 29. febrúar og 18. október 2024.

  

IV Athugun umboðsmanns

1 Lagagrundvöllur

Í áliti umboðsmanns Alþingis 23. október 2023 í máli nr. 11797/2022 var það meðal annars niðurstaða umboðsmanns að leggja verði til grundvallar að reglur laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, eins og þau eru úr garði gerð eftir gildistöku breytingarlaga nr. 37/2018, um valdframsal í félagsþjónustu sveitarfélaga, séu í samræmi við það almenna fyrirkomulag um framsal sveitarstjórnar á valdi til fullnaðarafgreiðslu mála sem mælt er fyrir um í sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011, sbr. 2. mgr. 40. gr. og 42. gr. þeirra. Þar er annars vegar mælt fyrir um að ályktanir nefnda sveitarfélaga, sem ekki hefur verið falin fullnaðarafgreiðsla mála samkvæmt lögum eða samþykkt um stjórn sveitarfélags, teljist tillögur til sveitarstjórnar. Sveitarstjórnum er hins vegar fengin heimild til að ákveða í samþykktinni að fela nefnd eða einstökum starfsmönnum fullnaðarafgreiðslu mála, að tilteknum skilyrðum uppfylltum, meðal annars að lög eða eðli máls mæli ekki sérstaklega gegn því. Í þessu sambandi er með „fullnaðarafgreiðslu“ átt við töku ákvörðunar sem þarfnast ekki staðfestingar sveitarstjórnar til að öðlast réttaráhrif. Því verði starfsmönnum sveitarfélags ekki fengnar heimildir til að taka stjórnvaldsákvarðanir í málum einstaklinga á sviði félagsþjónustu nema frá því sé gengið í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins. Það hefur þýðingu meðal annars að því leyti að sú samþykkt sætir frábrugðinni málsmeðferð en aðrar samþykktir og reglur sem sveitarfélög setja sér, það er um hana skal sveitarstjórn hafa tvær umræður með að minnsta kosti viku millibili og senda hana ráðherra sveitarstjórnarmála til staðfestingar, sbr. 1. mgr. 9. gr. og 1. mgr. 18. gr. sveitarstjórnarlaga. Þá skal gæta þess að hún birtist í B-deild Stjórnartíðinda að fenginni staðfestingu ráðherra, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað. Vísast nánar um það til fyrrnefnds álits í máli nr. 11797/2022.

Um stjórn og stjórnsýslu Reykjavíkurborgar gildir samþykkt nr. 1020/2019, um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, með síðari breytingum. Þar kemur fram að í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð geti borgarstjórn ákveðið með viðauka við samþykktina að fela nefnd, ráði eða stjórn á vegum Reykjavíkurborgar fullnaðarafgreiðslu mála sem ekki varða verulega fjárhag borgarsjóðs nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því, sbr. 1. mgr. 59. gr. samþykktarinnar. Á sama hátt og með sömu skilyrðum er borgarstjórn heimilt að fela öðrum aðilum innan stjórnsýslu Reykjavíkurborgar fullnaðarafgreiðslu mála, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Þegar borgarstjórn neytir heimildar samkvæmt 1. og 2. mgr. skal jafnframt kveðið á um það hvernig fara skuli með endurupptöku mála sem hljóta afgreiðslu samkvæmt þessum ákvæðum, sbr. 4. mgr. 59. gr.

Reykjavíkurborg hefur sett samþykkt fyrir velferðarráð og var hún samþykkt í borgarstjórn 18. júní 2019. Ráðið fer meðal annars með verkefni félagsmálanefndar samkvæmt lögum nr. 40/1991, sbr. 3. gr. samþykktarinnar. Velferðarsvið Reykjavíkurborgar fer síðan með framkvæmd félagsþjónustu á grundvelli þeirra laga, sbr. 1. mgr. 4. gr. sömu samþykktar. Þá leysa starfsmenn velferðarsviðs og þjónustumiðstöðva úr málum einstaklinga á verksviði velferðarráðs á grundvelli þeirra reglna sem gilda á velferðarsviði Reykjavíkurborgar á hverjum tíma, sbr. 2. mgr. 4. gr. Ákvörðunum starfsmanna verður þó ætíð skotið til áfrýjunarnefndar velferðarmála, sbr. 3. mgr. greinarinnar. Í samræmi við það segir í 13. gr. samþykktarinnar, undir yfirskriftinni „fullnaðarafgreiðslur“, að ákvörðunum starfsmanna velferðarsviðs og þjónustumiðstöðva í einstaklingsmálum, sbr. 4. gr., sé unnt að skjóta til áfrýjunarnefndar velferðarráðs til endanlegrar ákvörðunar. Það sé skilyrði fyrir því að unnt sé að kæra þá ákvörðun sem um ræðir til úrskurðarnefndar velferðarmála, sbr. heimild í 6. gr. laga nr. 40/1991. Þegar atvik málsins áttu sér stað voru í gildi reglur um verksvið og starfshætti áfrýjunarnefndar velferðarráðs sem samþykktar voru á fundi borgarráðs 25. janúar 2018. Nefndin var undirnefnd velferðarráðs samkvæmt 6. gr. laga nr. 40/1991, eins og greinin var fyrir gildistöku laga nr. 37/2018, sbr. 1. gr. reglnanna. Fjallað var um hlutverk áfrýjunarnefndarinnar í 2. gr. reglnanna. Þar sagði að hún endurskoðaði umsóknir umsækjenda sem synjað hefði verið að öllu leyti eða hluta hjá þjónustumiðstöðvum Reykjavíkurborgar. Nefndinni var jafnframt heimilt að veita undanþágu frá reglum sem giltu um þjónustu á vegum velferðarsviðs Reykjavíkurborgar ef sérstakar málefnalegar ástæður lægju fyrir. Ákvörðun hennar var bindandi stjórnvaldsákvörðun og var umsækjanda unnt að skjóta henni til úrskurðarnefndar velferðarmála, sbr. 10. og 12. gr. reglnanna. Á fundi 18. júní 2024 setti borgarstjórn sér nýja samþykkt fyrir áfrýjunarnefndina en ekki verður séð að efnislegar breytingar hafi orðið á hlutverki hennar.

Um stuðningsþjónustuna sem A fékk, sem er veitt á grundvelli laga nr. 40/1991, er fjallað í reglum Reykjavíkurborgar nr. 1260/2021, um stoð- og stuðningsþjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, sem samþykktar voru á fundi borgarráðs 14. október 2021. Þær eru meðal annars settar á grundvelli 25.-27. gr. laga nr. 40/1991 þar sem mælt er fyrir um skyldu sveitarfélaga til að veita stuðningsþjónustu til handa þeim sem búa á eigin heimilum og þurfa aðstoð vegna skertrar getu, fjölskylduaðstæðna, álags, veikinda eða fötlunar. Markmið slíkrar þjónustu er meðal annars að aðstoða og hæfa notendur til þess að rjúfa félagslega einangrun, sbr. 25. gr. laganna.

Rétt til stuðnings samkvæmt reglum nr. 1260/2021 má endurskoða hvenær sem er, sbr. 1. málslið 1. mgr. 19. gr. þeirra. Meta skal hvort umsækjandi fullnægi skilyrðum reglnanna og hvort breytingar sem hafa orðið á aðstæðum hans og/eða annarra heimilismanna hafi áhrif á rétt hans og umfang stuðnings, sbr. 2. málslið sömu málsgreinar. Starfsmenn velferðarsviðs taka ákvarðanir samkvæmt reglunum í umboði velferðarráðs, sbr. 23. gr. þeirra. Upplýsa skal umsækjanda um rétt hans til að fara fram á að áfrýjunarnefndin taki umsókn um þjónustu til meðferðar en slík beiðni skal berast innan fjögurra vikna frá því að umsækjanda barst vitneskja um ákvörðun, sbr. 2. mgr. 24. gr. reglnanna. Þá er áfrýjunarnefnd velferðarráðs heimilt að veita undanþágu frá reglunum ef sérstakar málefnalegar ástæður liggja fyrir og umsækjandi fer fram á það með sérstakri beiðni til nefndarinnar innan fjögurra vikna frá því honum barst vitneskja um ákvörðun, sbr. 25. gr. reglnanna. Hægt er að kæra ákvörðun áfrýjunarnefndarinnar til úrskurðarnefndar velferðarmála, sbr. 26. gr. reglnanna, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 40/1991, með síðari breytingum.

  

2 Framsal valds til töku ákvarðana í félagsþjónustu borgarinnar

Um heimildir velferðarráðs Reykjavíkurborgar, áfrýjunarnefndar ráðsins og velferðarsviðs til fullnaðarafgreiðslu mála er hvorki mælt í samþykkt um stjórn borgarinnar nr. 1020/2019 né viðaukum við hana líkt og lög nr. 40/1991, sveitarstjórnarlög og samþykktin sjálf gera ráð fyrir, sbr. það sem áður hefur verið rakið. Þvert á móti liggur ekki annað fyrir en að framsal valds til töku ákvarðana í félagsþjónustu sveitarfélagsins hafi verið útfært í þeirri samþykkt sem borgarstjórn hefur sett sér fyrir velferðarráð, reglum um þá félagsþjónustu sem borgin veitir, þar á meðal framangreindum reglum um stoð- og stuðningsþjónustu við fatlað fólk, og reglum sem settar hafa verið um áfrýjunarnefnd velferðarráðs. Enn fremur liggur fyrir að hvorki samþykktin fyrir velferðarráð né reglur borgarinnar um stoð- og stuðningsþjónustu hlutu þá málsmeðferð sem sveitarstjórnarlög gera ráð fyrir hvað snertir samþykktir um stjórn sveitarfélaga. Þá hefur samþykkt um velferðarráð ekki verið birt í Stjórnartíðindum. Því verður að leggja til grundvallar að sú aðferð Reykjavíkurborgar við að framselja vald til ákvörðunartöku um stuðningsþjónustu, sem hér hefur verið lýst, sé ekki í samræmi við lög. Líkt og áður greinir hefur raunar komið fram af hálfu sveitarfélagsins að nauðsynlegt sé að gera úrbætur á umgjörð valdframsals til starfsmanna til afgreiðslu mála í félagsþjónustu þess. Því verður jafnframt að leggja til grundvallar að hvorki starfsmaður velferðarsviðs né áfrýjunarnefnd velferðarráðs hafi verið bær til þess að taka ákvörðun í máli A.

Í þessu sambandi minni ég á að stjórnsýsla sveitarfélaga er reist á lýðræðislegum grundvelli og lýðræðislegri ábyrgð kjörinna fulltrúa. Þá eru sveitarstjórn og nefndir sveitarfélaga fjölskipuð stjórnvöld og fer um málsmeðferð þeirra, þar á meðal um ályktunarhæfi og atkvæðagreiðslur, eftir reglum þar um. Þrátt fyrir að ýmis málefnaleg rök kunni að vera fyrir því að víkja frá því að ákvörðunartaka sé í höndum þeirra sem sækja lýðræðislegt umboð til íbúa sveitarfélagsins verður það að koma skýrt fram, svo sem löggjafinn hefur ákveðið með þeim ákvæðum sveitarstjórnarlaga sem áður hefur verið gerð grein fyrir. Jafnframt verður að telja að með þeim reglum hafi svigrúmi sveitarstjórna til þess að framselja vald til undirnefnda verið settar þrengri skorður en annars myndu leiða af almennum venjuhelguðum reglum.

  

3 Um framsendingarskyldu stjórnvalda

Ef frá er talin verkaskipting milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands leiða valdmörk stjórnvalda almennt af lögum. Sjónarmið að baki ákvörðun þeirra geta verið af ýmsum toga, þar á meðal um eðli þess málefnasviðs sem um ræðir og um stigskiptingu stjórnsýslunnar. 

Berist stjórnvaldi skriflegt erindi, sem ekki snertir starfssvið þess, ber því að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Þessi skylda stjórnvalda getur einnig hvílt á grundvelli óskráðrar reglu sem hefur víðtækara gildissvið en ákvæði stjórnsýslulaga. Hún er einnig þáttur í víðtækari skyldu stjórnvalds til að leiðbeina og aðstoða þá sem til þess leita um málefni sem er á starfssviði þess, einkum með tilliti til þess að það verði lagt í réttan farveg hjá þar til bæru stjórnvaldi. Það er í þágu skilvirkni, hagkvæmni og betri þjónustu, en ekki síst er það til þess fallið að tryggja eftir föngum réttaröryggi borgaranna með því að stuðla að því að málefni þeirra verði leidd til efnislegra lykta í samræmi við lög. Að baki þessu búa þau rök að almennt megi ætla að stjórnvöld hafi betri þekkingu en borgararnir á því undir starfssvið hvaða stjórnvalds erindi heyrir og að þau hafi jafnframt betri forsendur til að leysa úr vafatilvikum, sbr. til dæmis 4. og 8. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands.

Almennt hefur verið litið svo á að til þess að framsendingarskylda stjórnvalds eigi við verði að vera ljóst hvaða stjórnvald geti fjallað um erindi, sbr. til hliðsjónar álit setts umboðsmanns 16. nóvember 2009 í máli nr. 4920/2007, kafla IV.6. Niðurstaða um það ræðst af könnun stjórnvalds á erindi hverju sinni. Til þess að fullnægjandi grundvöllur teljist vera fyrir framsendingu erindis til annars stjórnvalds verður því að afmarka þær lagareglur sem gilda um bærni þess til umfjöllunar um erindið. Auk þess kann eftir atvikum að vera nauðsynlegt að afla nánari upplýsinga um efni erindisins hjá sendanda þess, sé það óljóst. Jafnframt geta komið upp þær aðstæður að ekki sé rétt að framsenda erindi þrátt fyrir að ljóst sé hvaða stjórnvald eigi að fjalla um það. Það á til dæmis við þegar af erindi verður skýrlega ráðið að viðkomandi vilji ekki að það stjórnvald fjalli um efni þess. Við slíkar aðstæður bæri, að undangenginni nánari könnun og staðfestingu á afstöðu viðkomandi, að veita honum leiðbeiningar um réttan farveg málsins og eftir atvikum að endursenda honum erindið.

  

4 Afgreiðsla úrskurðarnefndar velferðarmála

Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórn­valds­ákvarðana eftir því sem mælt er fyrir um í lögum sem kveða á um málskot til nefndarinnar, sbr. 1. gr. laga nr. 85/2015, um úrskurðarnefnd velferðar­mála. Um málsmeðferð nefndarinnar fer eftir 7. gr. laganna, en að öðru leyti samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga og ákvæðum laga sem mál­skotsréttur til nefndarinnar byggist á hverju sinni, sbr. 5. mgr. 7. gr. laga nr. 85/2015. Eins og áður hefur verið vikið að er aðila máls hjá félagsþjónustu sveitarfélaga heimilt að kæra stjórnvaldsákvarðanir teknar samkvæmt lögum nr. 40/1991 til úrskurðarnefndar velferðarmála, sbr. 1. mgr. 6. gr. þeirra laga. Nefndin metur að nýju alla þætti kærumáls og getur fellt úr gildi ógildanlegar ákvarðanir í heild eða að hluta en ekki tekið nýja ákvörðun í máli fyrir hönd sveitarfélags.

Um stjórnsýslukæru er fjallað í VII. kafla stjórnsýslulaga. Af athugasemdum að baki þeim kafla laganna verður ráðið að æðra stjórnvaldi sé, þegar stjórnsýslukæra kemur fram og kæruskilyrðum er fullnægt, skylt að endurskoða hina kærðu ákvörðun (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3306). Þá er vert að hafa í huga að ákvæði sem mæla fyrir um rétt borgaranna til að fá ákvarðanir stjórnvalda endur­skoðaðar með þeim hætti sem gert er í lögum nr. 40/1991 og 85/2015 eru almennt byggð á sjónarmiðum um réttaröryggi og réttarvernd borgaranna í samskiptum þeirra við stjórnvöld.

Úrskurðir æðri stjórnvalda í kærumálum, það er málum þar sem stjórnvaldsákvörðun hefur verið kærð til slíks stjórnvalds í því skyni að fá hana fellda úr gildi eða breytt, geta verið tvenns konar. Annars vegar getur máli lokið með efnisúrskurði, svo sem um hvort ákvörðun er staðfest eða ógilt að hluta eða öllu leyti. Hins vegar getur verið um að ræða úrskurð um frávísun máls ef ekki eru fyrir hendi forsendur til þess að fjalla um það efnislega (sjá álit umboðsmanns Alþingis 31. desember 2019 í máli nr. 9989/2019). Þegar stjórn­sýslukæra fullnægir ekki kæruskilyrðum, svo sem ef kæra berst ekki innan kærufrests eða engin stjórnvaldsákvörðun liggur fyrir í máli við­komandi, er æðra stjórnvaldi þannig að öllu jöfnu rétt að vísa máli frá og kemur það þá ekki til efnislegrar meðferðar að svo búnu. Sé það hins vegar afstaða æðra stjórnvaldsins að hin kærða ákvörðun sé haldin annmörkum með tilliti til efnis eða málsmeðferðar kemur til álita hvort rétt sé að ógilda eða breyta henni (sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 23. október 2023 í máli nr. 11797/2022).

Af afgreiðslu úrskurðarnefndar velferðarmála á kærum A og skýringum hennar til umboðsmanns er ljós sú afstaða hennar að athugasemdum hans við meðferð málsins og inntak þeirrar þjónustu sem honum hafði verið ákvörðuð yrði réttilega að beina fyrst til áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar áður en hún kæmi til kasta úrskurðarnefndarinnar. Sú afstaða var þó ekki byggð á því að málið félli utan málefnalegs valdsviðs nefndarinnar heldur að Reykjavíkurborg hefði nýtt sér heimild 3. mgr. 6. gr. laga nr. 40/1991 til þess að ákveða að stjórnvaldsákvörðunum sveitarfélagsins um stuðningsþjónustu þyrfti að skjóta til annars aðila innan þess áður en hægt væri að kæra þær til úrskurðarnefndarinnar. Í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns hefur jafnframt komið fram að við meðferð málsins hafi hún gengið út frá því að starfsmenn velferðarsviðs hefðu heimild til töku þeirra ákvarðana sem lágu fyrir í máli A. Þannig voru ákvarðanir úrskurðarnefndarinnar 20. desember 2022 og 8. maí 2023 um að framsenda málið til áfrýjunarnefndar velferðarráðs ekki reistar á því að annmarki væri á meðferð málsins af hálfu Reykjavíkurborgar að því leyti, sem hefði kallað á að málinu yrði vísað til sveitarfélagsins að nýju með úrskurði, heldur taldi nefndin að ekki væru lagaskilyrði að svo stöddu til að fjalla efnislega um það.

Í skýringum sínum til umboðsmanns hefur nefndin vísað til þess að það hafi verið bæði skilvirkara og A í hag að framsenda málið frekar en að úrskurða og vísa því frá. Af því verður ekki annað ráðið en að nefndin hafi litið svo á að hún hafi haft svigrúm til þess að velja milli þessara tveggja kosta. Af þessu tilefni tek ég fram að þegar stjórnvald á kærustigi telur að úrlausn stjórnsýslukæru, sem því hefur borist, heyri réttilega undir annað stjórnvald getur eftir atvikum verið rétt að framsenda það þar til bæru stjórnvaldi, sbr. til hliðsjónar bréf umboðsmanns 25. febrúar 2003 í mál nr. 3592/2002, eða vísa því heim til nýrrar meðferðar, sbr. fyrrgreint álit umboðsmanns í máli nr. 11797/2022. Það breytir því ekki að samhliða er því skylt að ljúka málinu með formlegum hætti með því að taka stjórnvaldsákvörðun um frávísun þess nema í þeim tilvikum þar sem augljóst er að mál fellur ekki undir verksvið þess. Í því sambandi bendi ég til dæmis á að um form og efni úrskurða í kærumáli gildir 31. gr. stjórnsýslulaga. Af því leiðir að í úrskurði skal meðal annars koma fram rökstuðningur fyrir niðurstöðu máls samkvæmt 22. gr. laganna og verður þannig að gera fullnægjandi grein fyrir þeim réttarreglum sem úrskurðurinn er byggður á, sbr. 1. mgr. þeirrar greinar. Í tilviki A hefði því meðal annars þurft að gera grein fyrir þeim ákvæðum samþykktar nr. 1020/2019, um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, sem nefndin taldi áskilja málskot innan sveitarfélagsins áður en kæruheimild 6. gr. laga nr. 40/1991 væri nýtt. Hefði málið verið lagt í réttan farveg má því ætla að nefndinni hefði orðið ljóst að fyrirliggjandi ákvarðanir í máli A voru ekki teknar af þar til bærum aðilum innan sveitarfélagsins.

Að öllu framangreindu virtu tel ég að úrskurðarnefndin hafi ekki lagt málið í réttan lagalegan farveg sem leiddi til þess að A naut ekki þess réttaröryggis sem reglur laga nr. 85/2015, svo og almennar reglur stjórnsýsluréttar um stjórnsýslukæru, gera ráð fyrir.

  

5 Réttaröryggishlutverk úrskurðarnefndar velferðarmála

Úrskurðarnefnd velferðarmála er sem æðra stjórnvaldi ætlað að sinna eftirlits- og réttaröryggishlutverki vegna mála sem eru kærð til hennar. Þegar nefndinni berst kæra leiðir af hlutverki hennar að hún þarf að gæta að því, almennt og í ljósi fyrirliggjandi upplýsinga, hvort lagður hafi verið réttur grundvöllur að því máli sem skotið hefur verið til hennar og þá í samræmi við þær reglur sem gilda á viðkomandi réttarsviði. Þar áréttast að af þessu hlutverki nefndar­innar sem sérhæfðs fjölskipaðs kæru­stjórnvalds leiðir að gera verður ríkari kröfur til málsmeðferðar hennar en þeirra stjórn­valda sem taka ákvörðun á fyrsta stjórnsýslu­stigi, meðal annars með tilliti til þess hvort nefndin hafi endurskoðað með viðhlítandi hætti hvort meðferð máls á fyrri stigum hafi verið fullnægjandi, sbr. til dæmis álit umboðsmanns Alþingis 28. febrúar 2022 í máli nr. 11237/2021 og fyrrnefnt álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 11797/2022.

Eins og atvikum var háttað í því máli sem hér um ræðir liggur ekki annað fyrir en að starfsmaður Reykjavíkurborgar, sem ekki hafði til þess heimild, hafi tekið ákvörðun um að fella niður stuðningsþjónustu sem A fékk með þeim afleiðingum að þjónustan féll niður í tæplega þrjá mánuði. Í skýringum úrskurðarnefndarinnar hefur að þessu leyti komið fram að nefndin hafi gengið út frá því að starfsmaðurinn sem afturkallaði þjónustuna hafi verið til þess bær og ekki kannað sérstaklega hvort það væri í samræmi við samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar eða hvernig birtingu annarra samþykkta og viðauka hefði verið háttað.

Ég tel að sú framkvæmd nefndarinnar, að framsenda kærur A til Reykjavíkurborgar að nýju án þess að ganga úr skugga um grundvöll þeirrar ákvörðunar sem kærurnar beindust að, hafi ein og sér ekki verið í samræmi við þær rannsóknarskyldur sem hvíla á nefndinni og  eftirlits- og réttaröryggishlutverk hennar gagnvart Reykjavíkurborg á grundvelli laga nr. 40/1991. Hið sama ætti í raun við ef nefndin hefði vísað málinu frá með úrskurði án nánari athugunar á þessu atriði enda telst valdþurrð annmarki á stjórnvaldsákvörðun sem getur leitt til ógildis eða ógildingar hennar. Í þessu sambandi athugast að meðferð úrskurðarnefndarinnar á stjórnsýslukærum A byggðist á þeirri forsendu að ákvörðun um að afturkalla stuðningsþjónustuna sem hann fékk væri tæk til meðferðar áfrýjunarnefndar velferðarráðs og nefndin enn fremur bær til að fjalla um málið, en áður hefur verið rakin sú afstaða mín að svo hafi ekki verið.

  

V Niðurstaða

Það er niðurstaða mín að meðferð og afgreiðsla úrskurðarnefndar velferðarmála á tveimur stjórnsýslukærum A til nefndarinnar, frá 8. desember 2022 og 7. apríl 2023, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Í ljósi þess að stuðningsþjónustan sem A fékk hófst að nýju í upphafi ársins 2023 tel ég ekki tilefni til þess að beina því til úrskurðarnefndarinnar að taka mál A til nýrrar meðferðar. Ég beini þó þeim tilmælum til nefndarinnar að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

Þar sem fram hefur komið við athugun mína á málinu að Reykjavíkurborg hyggst gera breytingar á samþykktum sínum, í tengslum við útfærslu á framsali valds til töku ákvarðana í félagsþjónustu sveitarfélagsins, tel ég ekki ástæðu til sérstakra tilmæla þar um. Reykjavíkurborg er þó til upplýsingar sent afrit af álitinu og mun umboðsmaður fylgjast með þeim breytingum sem hafa verið boðaðar.

Hinn 26. september 2024 var undirrituð kjörin umboðsmaður Alþingis og tók við embætti 31. október þess árs. Ég hef því farið með mál þetta frá þeim tíma.