I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 23. júní 2023 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að hann sætti enn öryggisgæslu á réttargeðdeild Landspítala þrátt fyrir úrskurð Landsréttar [...] 2023 um rýmkun gæslunnar. Samkvæmt úrskurðinum var staðfest sú niðurstaða héraðsdóms að ekki væru efni til að aflétta með öllu öryggisgæslu A en rétt væri að verða við kröfu hans um rýmkun hennar. Tekið var fram að tilhögun öryggisgæslu sem A hefur sætt væri rýmkuð þannig að frá og með uppkvaðningu úrskurðarins væri honum heimilt að dveljast, í samráði við yfirlækni réttargeðdeildar, í viðeigandi búsetuúrræði þar sem honum yrði tryggð þjónusta sem hann á rétt á samkvæmt lögum nr. 38/2018, um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Þá var í forsendum úrskurðarins sérstaklega tekið fram að ekki væru efni til að ákveða að hann skyldi sæta sólarhringseftirliti þar sem hann dvelur. Í kvörtun A er meðal annars byggt á því að hann hafi sætt öryggisvistun, nauðung og takmörkunum umfram það sem dómsúrskurðurinn kveður á um. Þannig hafi réttur hans til frelsis samkvæmt 67. gr. stjórnarskrárinnar verið fyrir borð borinn og meðalhófs ekki gætt.
Kvörtun A laut einnig að ýmsum öðrum atriðum, þar á meðal störfum tilsjónarmanns sem honum var skipaður, sbr. 62. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, málsmeðferð réttargeðdeildar við afgreiðslu erinda hans og skorti á stuðningi deildarinnar við ýmis verkefni. Þar sem tilsjónarmenn manna sem eru dæmdir til öryggisgæslu eru skipaðir af Hæstarétti verður að telja að eftirlit með störfum þeirra sé í höndum dómstóla. Starfssvið umboðsmanns tekur ekki til starfa dómstóla, sbr. b-lið 4. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Af því leiðir að það fellur utan starfssviðs hennar að fjalla um ákvarðanir dómstóla um skipun og störf einstakra tilsjónarmanna og eftirlit með störfum þeirra í einstökum málum. Þá skal beina athugasemdum sjúklings vegna þjónustu eða framkomu heilbrigðisstarfsfólks til yfirstjórnar viðkomandi heilbrigðisstofnunar eða þeirra sem bera ábyrgð á þjónustunni, sbr. 28. gr. laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga. Samkvæmt upplýsingum sem liggja fyrir í málinu hefur A ekki lagt fram kvörtun hjá yfirstjórn Landspítalans vegna þjónustu eða framkomu starfsfólks réttargeðdeildar þrátt fyrir að athugasemdum og fyrirspurnum hafi verið komið á framfæri af hans hálfu við starfsfólk deildarinnar. Þar sem almennt er ekki hægt að kvarta til umboðsmanns fyrr en þær leiðir sem eru tiltækar í stjórnsýslunni til að leysa úr vanda hafa verið nýttar, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, og þau sjónarmið sem búa að baki þeirri lagareglu, mun ég ekki taka þessi atriði í kvörtuninni sérstaklega til athugunar. Ég tek þó fram að þær athugasemdir sem umboðsmaður hefur upplýsingar um að A hafi gert snúa fyrst og fremst að takmörkunum á athafnafrelsi hans sem leiða af vistun á deildinni.
Í samræmi við framangreint hefur athugun mín einkum verið afmörkuð við það að ekki hafi verið brugðist við fyrrgreindri niðurstöðu Landsréttar um rýmkun öryggisgæslu A.
II Málavextir
Samkvæmt gögnum málsins er A með [...]. Liggur fyrir að ekki munu verða breytingar á ástandi hans og að hann þarf talsverða þjónustu vegna fötlunar sinnar. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hefur hann dvalist á réttargeðdeild Landspítala frá því hann var handtekinn [...] fyrir ofbeldisbrot sem hann var síðar ákærður fyrir. Fyrir þann tíma bjó hann í eigin íbúð. Með dómi Héraðsdóms Reykjaness [...] 2018, í máli nr. [...], var honum gert að sæta öryggisgæslu á viðeigandi stofnun samkvæmt 62. gr. sömu laga.
Með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur [...] 2020, í máli nr. [...], var komist að þeirri niðurstöðu að A skyldi „sæta áfram öryggisgæslu á ábyrgð yfirlæknis réttargeðdeildar, þó þannig að hann [dveldist] á sambýli fyrir geðfatlaða eða í annarri sambærilegri búsetu með sólahringsgæslu og hæsta öryggisstigi samkvæmt mati viðkomandi svæðisskrifstofu í málefnum fatlaðra“. Engar breytingar urðu á högum hans í kjölfar úrskurðarins.
Með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur [...] 2022, í máli nr. [...], var öryggisgæsla A rýmkuð á þann hátt að frá og með uppkvaðningu úrskurðarins væri honum heimilt að dveljast, í samráði við yfirlækni réttargeðdeildar Landspítalans, í viðeigandi búsetuúrræði með sólarhringseftirliti þar sem honum yrði tryggð þjónusta sem hann ætti rétt á samkvæmt lögum nr. 38/2018. Ekki var talið rétt að aflétta öryggisgæslu með öllu að svo komnu máli. Með úrskurði Landsréttar [...] 2023, í máli nr. [...], var staðfest sú niðurstaða héraðsdóms að ekki væru efni til að aflétta með öllu öryggisgæslu A en rétt væri að verða við kröfu hans um rýmkun hennar. Tilhögun öryggisgæslunnar yrði eins og kveðið væri á um í úrskurði héraðsdóms að öðru leyti en því að ekki væru efni til að ákveða að hann skyldi sæta sólarhringseftirliti þar sem hann dveldist. Í úrskurðinum er meðal annars vísað til greinargerðar fagteymis réttargeðdeildar um áhættumat vegna A frá [...] 2022. Í áhættumatinu kemur fram að komið hafi upp tilvik þar sem hann hafi sýnt ógnandi hegðun í dvölinni á réttargeðdeild. Þó hafi orðið jákvæðar breytingar á hegðun hans en umhverfi deildarinnar sé ekki nægilega örvandi auk þess sem dvölin geti verið krefjandi og valdið óeðlilegu áreiti. Mikilvægt sé að hann eignist heimili þar sem hann hafi skýran ramma og njóti stuðnings við að sinna áhugamálum og viðhalda rútínu og virkni. Þá er vísað til vitnaskýrslu yfirlæknis réttargeðdeildar sem hann gaf fyrir Landsrétti þar sem hann lýsti því að A væri reiðubúinn að dveljast utan deildarinnar með stuðningi og þjónustu sem hann ætti rétt á samkvæmt lögum nr. 38/2018.
Ríkissaksóknari sendi félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu afrit af úrskurði Landsréttar með bréfi 27. febrúar 2023 og óskaði eftir því að ráðuneytið beitti sér fyrir því að A fengi búsetuúrræði eins og kveðið væri á um í úrskurðinum. Jafnframt sendi ríkissaksóknari yfirlækni réttargeðdeildar afrit af úrskurðinum með bréfi sama dag.
Eins og fyrr greinir leitaði A til umboðsmanns 23. júní 2023 þar sem hann sætti enn öryggisgæslu á réttargeðdeild Landspítalans og þar með öryggisgæslu án rýmkunar í samræmi við úrskurð Landsréttar þar um. Með erindi 11. ágúst sama ár óskaði réttindagæslumaður fatlaðs fólks eftir aðkomu félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins að því að niðurstaða Landsréttar kæmi til framkvæmda. Hinn 27. september 2023 var réttindagæslumanninum tilkynnt að ráðuneytið hefði óskað eftir skriflegum upplýsingum frá Reykjavíkurborg um stöðu á máli A hjá sveitarfélaginu, auk þess sem starfsmaður ráðuneytisins mun hafa rætt símleiðis við réttindagæslumanninn um málið daginn eftir. Hinn 3. október 2023 barst honum síðan tölvupóstur frá ráðuneytinu þar sem fram kom að í svari Reykjavíkurborgar hefði verið vísað til þess að A vildi flytja lögheimili sitt til X og gæti því sótt um þjónustu þar. Ráðuneytið ítrekaði þó að A ætti rétt á félagslegri ráðgjöf samkvæmt lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, og aðstoð hjá því sveitarfélagi þar sem lögheimili hans væri skráð.
Hinn 13. desember 2023 áréttaði ríkissaksóknari erindi sitt til félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins og óskaði upplýsinga um hvers vegna því hefði ekki verið komið við að A fengi viðeigandi búsetuúrræði í samræmi við úrskurð Landsréttar. Þetta virðist hafa verið gert í tilefni af samskiptum ríkissaksóknara við dómsmálaráðuneytið vegna fyrirspurnar umboðsmanns um stöðu A. Samkvæmt því sem fram kom í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns 16. ágúst 2024 var fyrirhugað að svara ríkissaksóknara samhliða því bréfi en umboðsmaður hefur þetta svar ekki undir höndum.
Fyrir liggur að sótt var um félagslegt húsnæði fyrir hann hjá Reykjavíkurborg 19. júní 2018. Hinn 3. júní 2024 var umsóknin dregin til baka og hefur komið fram að hann vilji búa í X. Hinn [...] 2025 var hann með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur sviptur sjálfræði tímabundið í tvö ár á þeim grundvelli að hann væri ekki fær um að ráða persónulegum högum sínum eða fé vegna andlegs vanþroska. Í úrskurðinum, sem var staðfestur með úrskurði Landsréttar [...] 2025, í máli nr. [...], með vísan til forsendna hans, er lagt til grundvallar niðurstöðunni að hann sé ekki fær um að taka nauðsynlegar ákvarðanir er lúta að búsetu sinni og stuðningsþörf, sem brýnt sé að komist í annan og skýrari farveg svo hagsmunir hans verði ekki fyrir borð bornir í þeim efnum.
Þegar þetta er ritað sætir A enn öryggisgæslu á réttargeðdeild Landspítalans þrátt fyrir fyrrnefndan úrskurð Landsréttar um rýmkun gæslunnar. Endurnýjuð umsókn hans um búsetuúrræði mun vera til meðferðar hjá Reykjavíkurborg.
III Skýringar stjórnvalda
Í bréfi umboðsmanns til dómsmálaráðherra 5. september 2023 var meðal annars rakið að ganga yrði út frá því, að virtum almennum reglum um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, að stjórnarfarsleg ábyrgð á fullnustu dóma sem kveðnir væru upp samkvæmt lögum um meðferð sakamála væri hjá dómsmálaráðuneytinu. Með hliðsjón af því var óskað staðfestingar á því að A sætti enn öryggisgæslu á réttargeðdeild Landspítala á Kleppi og, ef svo væri, hvort og þá hvernig það samrýmdist úrskurði Landsréttar [...] 2023. Teldi ráðuneytið núverandi vistun A ekki samrýmast gildandi úrskurði var þess óskað að upplýst yrði um hvort og þá eftir atvikum hvaða aðgerða eða athafna ráðuneytið teldi efni til að grípa til vegna þess.
Í skýringum dómsmálaráðuneytisins 19. janúar 2024 var rakið að 29. september 2023 hefði það óskað eftir upplýsingum frá ríkissaksóknara um hvort A sætti enn öryggisgæslu á réttargeðdeild. Í svari ríkissaksóknara 2. október það ár hafi komið fram að embættinu væri ekki kunnugt um hvar hann dveldist. Daginn eftir hefði ráðuneytið óskað upplýsinga frá ríkissaksóknara um hvort embættið fengi almennt upplýsingar um vistun eða aðra tilhögun öryggisgæslu eftir að hafa sent afrit úrskurðar eða dóms til viðeigandi aðila en fengið þau svör að svo væri ekki. Hinn 13. október 2023 hafði ráðuneytið óskað upplýsinga frá Landspítala um hvort A væri enn vistaður á réttargeðdeild og samdægurs borist staðfesting á því að svo væri. Þá hefði Landspítali upplýst um að Reykjavíkurborg hefði ekki enn útvegað A húsnæði og viðeigandi þjónustuúrræði. Í bréfinu lýsti ráðuneytið jafnframt þeirri afstöðu að vistun A á réttargeðdeild gæti ekki talist í samræmi við úrskurð Landsréttar frá [...] 2023. Þá sagði í bréfinu:
[...] samkvæmt úrskurðarorði Landsréttar er [A] heimilt að dveljast, í samráði við yfirlækni, í viðeigandi búsetuúrræði þar sem honum verði tryggð þjónusta sem hann á rétt á samkvæmt lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018. Dómsmálaráðuneytið eða stofnanir á málefnasviði þess bjóða ekki upp á slíkt búsetuúrræði enda falla lög um fatlað fólk með langvarandi stuðningsþjónustu, nr. 38/2018, að þessu leyti, undir málefnasvið félags- og vinnumarkaðsráðuneytis [nú félags- og húsnæðismálaráðuneytis] samkvæmt forsetaúrskurði um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands nr. 6/2022, og er sú þjónusta sem þau lög mæla fyrir um almennt veitt á vegum sveitarfélaga. Dómsmálaráðuneytið býr ekki yfir heimildum til að knýja á um fullnustu á úrskurði, eins og í tilviki [A], þar sem kveðið er á um að einstaklingi verði fengið búsetuúrræði þar sem tryggð verði þjónusta samkvæmt áðurnefndum lögum nr. 38/2018.
Því næst sagði í bréfinu að ráðuneytið myndi fylgjast áfram með málinu í samvinnu við hlutaðeigandi stjórnvöld með það fyrir augum að A færðist í búsetuúrræði í samræmi við úrskurð Landsréttar. Umboðsmanni yrði haldið upplýstum um framvindu málsins.
Með bréfi til félags- og vinnumarkaðsráðherra 6. mars 2024 var meðal annars óskað eftir afstöðu ráðuneytis hans til hlutverkaskiptingar milli ráðuneyta við fullnustu og framkvæmd dóma sem kveðnir væru upp á grundvelli 62. gr. almennra hegningarlaga og eftir atvikum hvort og þá hvenær ábyrgðin kynni að færast milli ráðuneyta. Þá var óskað upplýsinga um hvort fullnusta eða eftir atvikum framkvæmd úrskurðar Landsréttar væri á ábyrgð þess og ef svo væri hvort og þá hvernig vistun A á réttargeðdeild samrýmdist úrskurðinum. Teldi ráðuneytið fullnustu eða framkvæmd úrskurðarins á ábyrgð þess og núverandi tilhögun ekki í samræmi við hann var þess óskað að það upplýsti umboðsmann um hvort og þá eftir atvikum hvaða aðgerða eða athafna það teldi tilefni til að grípa til vegna þess.
Í svarbréfi félags- og vinnumarkaðsráðuneytis 16. ágúst 2024 kom meðal annars fram að vistun A á réttargeðdeild gæti að mati ráðuneytisins ekki talist í samræmi við úrskurð Landsréttar frá [...] 2023. Um skiptingu hlutverka milli stjórnvalda ráðuneyta segir síðan eftirfarandi:
Ráðuneytið er sammála þeirri afstöðu sem fram hefur komið m.a. í skýrslum umboðsmanns á grundvelli OPCAT-eftirlits, að gildandi lög skipti hlutverkum milli stjórnvalda á þann veg að fullnustuyfirvöld hafi forræði yfir því verkefni að dómi um öryggisgæslu verði fullnægt en að heilbrigðis- og félagsmálayfirvöld annist þá þjónustu sem veitt er dómþola meðan á öryggisgæslu stendur.
Almennt verður að ganga út frá því að veiting þjónustu sé ákveðin forsenda fyrir öryggisgæslu og forsenda fyrir því að úrræðið skili árangri auk þess sem tiltekin þjónusta er forsenda fyrir því að forsvaranlegt sé að vista einstakling í öryggisúrræði.
Ljóst er að meginreglur laga er varða málefni heilbrigðis- og félagsmálayfirvalda mæla fyrir um að viðtakandi þjónustu skuli eiga frumkvæði að því að fá þjónustu. Ein af grundvallar forsendum dóma um öryggisgæslu er að framangreind þjónusta verði veitt þrátt fyrir að einstaklingur eigi ekki frumkvæði að því að fá viðkomandi þjónustu. Er þá einnig horft til þess að öryggisgæsla felur alla jafna í sér vistun á stofnun.
Að mati félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins helgast annmarkar á gildandi lögum og núverandi framkvæmd fyrst og fremst af því að óskýrt sé hvernig framangreindu frumkvæði viðtakanda þjónustu skuli háttað við þær aðstæður þegar einstaklingur hefur með dómi verið sviptur frelsi. Þá telur félags- og vinnumarkaðsráðuneytið að sá kostur sé ekki fyrir hendi við skýringu á dómsorði í málum sem rekin eru skv. 62. gr. alm. hegningarlaga, þar með talið um rýmkun á öryggisgæslu, að félagsmálayfirvöld skuli sýna frumkvæði og veita nauðsynlega þjónustu í öryggisgæsluúrræði.
Félags- og vinnumarkaðsráðuneytið telur þannig að dómsorðið eitt og sér geti ekki skapað félagsmálayfirvöldum þá ábyrgð að eiga frumkvæði að vali á öryggisgæsluúrræði auk þess að veita tengda þjónustu. Í því efni verði alltaf að byggja á þeim heimildum sem fram koma í lögum um þjónustuna auk þess sem félags- og vinnumarkaðsráðuneytið starfrækir ekki vistunarstofnanir. Ljóst er að dómsorð getur ekki lagt skyldu á yfirvöld félagsmála að reka úrræði, þar sem frelsissviptir einstaklingar dvelja og fram fer þvingun, þegar ekki er til staðar lagagrundvöllur fyrir því að setja slík úrræði á fót. Önnur nálgun í niðurstöðu dóms myndi fara gegn þeirri meginreglu íslenskrar stjórnskipunar um að stjórnsýslan sé lögbundin og að dómstólar fari einungis eftir lögum. Einnig er rétt að halda því til haga að mál sem rekin eru skv. 62. gr. almennra hegningarlaga fela ekki í sér úrlausn á ágreiningi um embættismörk yfirvalda í skilningi 60. gr. stjórnarskrárinnar.
Þannig verður að leggja megináherslu á að engin þeirra heimildarlaga sem hér um ræðir hafa að geyma heimild til handa félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu eða stofnunum á verkefnasviði þess að taka frumkvæði og hefja að veita einstaklingi þjónustu við þær aðstæður að hann hafi verið sviptur frelsi og dæmdur til vistunar í öryggisgæsluúrræði en það sama gildir um sveitarfélögin og félagsþjónustu þeirra.
Einnig sagði:
Varðandi rýmkunardóma lýsir félags- og vinnumarkaðsráðuneytið þeirri almennu afstöðu að horfa beri til inntaks þeirrar frelsisskerðingar eða þvingunar sem til staðar er þrátt fyrir rýmkun. Kalli frelsisskerðing eða þvingun í raun á að einstaklingur sé vistaður á stofnun gildi ofangreind meginsjónarmið eftir sem áður um hlutverkaskiptingu stjórnvalda. Ekki skipti máli í því sambandi hvort vistunarstaðurinn sé nefndur viðeigandi búsetuúrræði eða annað heiti notað.
Nái rýmkun því stigi að ekki sé lengur um vistun að ræða á stofnun, heldur séu öryggisráðstafanir viðhafðar inni á heimili einstaklings, kalli það hins vegar á breytta hlutverkaskiptingu stjórnvalda, enda felist í því að einstaklingurinn velji sér sjálfur búsetustað og með hverjum hann býr.
Hvað varðar ábyrgð ráðuneytisins á framkvæmd úrskurðar Landsréttar frá [...] 2023 var vísað til þess að hvorki heilbrigðis- né félagsmálayfirvöld hefðu það hlutverk að hlutast til um fullnustu dóma. Þá gæti ábyrgð þeirra ekki komið til fyrr en þau hefðu tekið einstakling í sína þjónustu á grundvelli lögbundins hlutverks eða samnings en aðkoma þeirra gæti þó verið nauðsynleg áður en til þess kæmi, svo sem við að útvega viðeigandi úrræði í samræmi við niðurstöðu dómstóla. Síðan segir nánar:
Eins og fram hefur komið býr félags- og vinnumarkaðsráðuneytið ekki yfir heimildum til að fullnusta úrskurði þar sem kveðið er á um að einstaklingi verði fengin búsetuúrræði og þjónusta skv. lögum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, nr. 38/2018, eins og í tilviki [A]. Þá fer ráðneytið ekki heldur með þjónustu við umrædda einstaklinga, þar sem sveitarfélög bera ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustunnar sbr. 5. gr. sömu laga.
Að sama skapi hefur ráðuneytið ekki yfir að ráða búsetu- og/eða þjónustuúrræðum fyrir einstaklinga sem dæmdir hafa verið til öryggisgæslu. Eins og áður segir fer ráðherra með yfirstjórn málefna fatlaðs fólks, ber ábyrgð á opinberri stefnumótun í málaflokknum, eftirlit með framkvæmd laganna og að réttindi fatlaðs fólks séu tryggð. Ráðuneytið hefur á þeim grundvelli beitt sér fyrir því að sveitarfélög nýti heimild skv. 8. gr. laga nr. 38/2018 [til að reka þjónustustofnanir] til að mæta þörfum þessara einstaklinga auk þess sem ráðuneytið hefur tekið ábyrgð á kostnaði vegna þeirrar öryggisþjónustu sem sveitarfélögunum ber að veita skv. dómsorði.
Að lokum var gerð grein fyrir því að ráðuneytið hefði átt í ítrekuðum samskiptum við Reykjavíkurborg til að liðka fyrir máli A og meðal annars boðið samning um öryggisgæslu til samræmis við aðra slíka samninga sem væru í gildi. Afstaða borgarinnar hefði hins vegar verið að það væri ekki verkefni sveitarfélaga að fullnusta dóma. Auk þess hefði komið fram að það væri eindregin ósk A að búa í X og hann flutt lögheimili sitt þangað. X hefði unnið mat á þjónustuþörf hans og það væri von ráðuneytisins að unnt yrði að ganga til samninga við sveitarfélagið um þjónustu við hann.
Með hliðsjón af skýringum beggja ráðuneyta var forsætisráðuneytinu ritað bréf 23. september 2024 þar sem þess var óskað, í ljósi ábyrgðar forsætisráðherra samkvæmt 14. gr. stjórnarskrárinnar, samhæfingarskyldna ráðherra samkvæmt 17. gr. hennar, og 8. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, að hann upplýsti umboðsmann um hvort hann teldi tilefni til að bregðast við á grundvelli samhæfingarhlutverks síns. Væri því svarað játandi væri óskað nánari upplýsinga um hvaða aðgerðir hann sæi fyrir sér í því tilliti. Teldi hann hins vegar ekki tilefni til aðgerða af hans hálfu væri þess farið á leit að umboðsmanni yrðu veittar nánari skýringar á þeirri afstöðu.
Í svari forsætisráðuneytisins 17. október 2024 segir meðal annars eftirfarandi:
Forsætisráðuneytið vill koma því á framfæri að um nokkurt skeið hefur staðið yfir vinna við samræmingu og samhæfingu í málum af því tagi sem nefnt er í bréfi umboðsmanns. Forsætisráðuneytið er að vinna að tveimur tillögum, bæði til langtíma og skamms tíma ásamt útfærslum er varða málefni einstaklinga sem þurfa stöðu sinnar vegna að sæta annaðhvort öryggisþjónustu eða öryggisvistun, auk aðila sem þarfnast svokallaðrar þriðja stigs þjónustu og er eins og stendur á forræði sveitarfélaga að veita. Mál þess einstaklings sem nefnt er í bréfinu, fellur þar undir.
Í næstu viku stendur til að halda sameiginlegan fund með forsætis-, dómsmála-, félags- og vinnumarkaðs-, heilbrigðis, mennta- og barnamála-, innviða- og fjármála- og efnahagsráðuneyti. Á þeim fundi verða framangreindar tillögur kynntar. Verði samstaða um þær, þá er stefnt að því að taka málið fyrir á ráðherrafundi og tillögur að úrbótum lagðar fram til samþykktar.
Með vísan til þessa óskaði ráðuneytið eftir frekari fresti til að upplýsa nánar um hvaða aðgerðum það hygðist leggja til að unnið yrði að. Í framhaldi af bréfi ráðuneytisins var umboðsmaður upplýstur, ýmist símleiðis eða með tölvupósti, um framvindu málsins.
Svör ráðuneytisins við fyrirspurninni bárust 12. maí 2025. Þar kemur meðal annars fram að það sé mat ráðuneytisins að lagaleg úrræði skorti til að leysa úr málinu með fullnægjandi hætti. Í ljósi samhæfingar- og samræmingarhlutverks síns hafi ráðuneytið því komið á fót starfshópum til að vinna að lausn þess lagalega tómarúms sem sé til staðar. Lagðar hafi verið fram tillögur um undirbúning lagabreytinga til að eyða lagalegri óvissu, sem og að skýra betur verksvið og verkaskiptingu milli ráðherra, sbr. 4. gr. laga nr. 115/2011, og hafi ráðuneytið þar unnið í samræmi við 8. gr. laganna. Í svörunum er síðan gerð nánari grein fyrir þeim aðgerðum sem ákveðið hefur verið að ráðast í til að bæta úr þeim almenna vanda sem uppi er að þessu leyti, einkum að því er varðar stefnumótun, lagabreytingar og fjármögnun. Um framvindu í máli A kemur eftirfarandi fram í svari ráðuneytisins:
Hvað varðar mál þess einstaklings sem hér um ræðir, þá hafa fulltrúar forsætisráðuneytis, heilbrigðisráðuneytis og þáverandi félags- og vinnumarkaðsráðuneytis, nú félags- og húsnæðismálaráðuneytis fundað nokkrum sinnum og reynt að finna viðunandi lausnir, innan þess lagaramma sem gildir um mál af þessu tagi. Bæði hafa verið kannaðir kostir þess að viðkomandi búi í [X] þar sem viðkomandi á íbúð og lögheimili var flutt til á sínum tíma með aðstoð réttindagæslumanns og aðkomu Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Einnig voru kannaðir kostir þess að viðkomandi myndi búa í Reykjavík og njóta þjónustu Reykjavíkurborgar, en þáverandi félags- og vinnumarkaðsráðuneyti var tilbúið að gera sérstakan samning við borgina um fjármögnun vegna vistunar hans.
Þann 5. mars sl. var haldinn fundur með fulltrúum réttargeðdeildar LSH, Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, forsætisráðuneytis, heilbrigðisráðuneytis og þáverandi félags- og vinnumarkaðsráðuneytis. Á þeim fundi var þess freistað að finna lausn á máli umrædds einstaklings. Báru þær viðræður ekki árangur.
Hópurinn mun áfram skoða lausnir á máli þess einstaklings sem hér um ræðir.
Athugasemdir A við svör stjórnvalda liggja fyrir.
IV Athugun umboðsmanns
1 Grundvallarréttindi manns sem sætir öryggisgæslu
Í 67. gr. stjórnarskrárinnar og 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu (MSE), sem var veitt lagagildi hér á landi með lögum nr. 62/1994, er áskilið að engan megi svipta frelsi nema samkvæmt heimild í lögum, og þá í samræmi við lögmælta málsmeðferð. Ljóst er að maður sem sætir öryggisgæslu á grundvelli 62. gr. almennra hegningarlaga er sviptur frelsi sínu í skilningi 67. gr. stjórnarskrárinnar og 5. gr. MSE.
Af dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE) leiðir að maður sem er andlega vanheill verður aðeins sviptur frelsi af þeim sökum að fyrir liggi læknisfræðileg staðfesting á ástandi hans sem verður að vera þess eðlis eða á því stigi veikindanna að það réttlæti frelsissviptingu. Áframhaldandi vistun á þessum grundvelli er jafnframt aðeins heimil að það ástand viðhaldist, sbr. til dæmis dóm dómstólsins 24. október 1979 í máli Winterwerp gegn Hollandi, nr. 6301/73. Í samræmi við þetta er það meginviðmið við mat á því hvort vistun einstaklings í öryggisgæslu samrýmist 5. gr. MSE hvort frelsissvipting hans teljist nauðsynleg við þær aðstæður sem eru uppi, sbr. til dæmis dóm dómstólsins 17. janúar 2012 í máli Stanev gegn Búlgaríu, nr. 36760/06. Þess sér jafnframt stað í dómum Hæstaréttar við túlkun á 67. gr. stjórnarskrárinnar og 5. gr. MSE, sbr. til dæmis dóma Hæstaréttar 31. október 2013 í máli nr. 201/2013 og 9. október 2014 í máli nr. 311/2014. Þá getur falist í því sjálfstæð frelsissvipting þegar maður er látinn sæta frekari frelsisskerðingu en leiðir af forsendum dóms, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns 15. júní 2022 í máli nr. F105/2021.
Af dómaframkvæmd MDE má jafnframt ráða að milli lögmætis frelsisskerðingar og framkvæmdar hennar séu órjúfanleg tengsl og að einstaklingur skuli vistaður á viðeigandi stofnun miðað við ástand sitt, sbr. til dæmis dóm yfirdeildar dómstólsins 4. desember 2018 í máli Ilnseher gegn Þýskalandi, nr. 10211/12. Þá þurfi einstaklingurinn að fá þá sértæku þjónustu eða meðferð í úrræðinu sem hann dvelst í sem hann þarf á að halda og hefur það markmið að draga úr eða hafa stjórn á þeim háska sem stafar af viðkomandi eins og kostur er, sbr. dóma dómstólsins 21. janúar 2020 í máli Strazimiri gegn Albaníu, nr. 34602/16 og 2. nóvember 2021 í máli W.A. gegn Sviss, nr. 38958/16.
Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. MSE á sá sem er settur í gæslu rétt á því að bera lögmæti frelsisskerðingarinnar undir dómstól sem á að úrskurða um hana með skjótum hætti og fyrirskipa að hann skuli látinn laus ef gæslan reynist ólögmæt. Við slíka endurskoðun er heimilt að binda lausn úr gæslu tilteknum skilyrðum og ekki er hægt að útiloka að við vissar aðstæður réttlæti það að lausn úr gæslu megi fresta um tiltekinn tíma, sjá dóm MDE 24. október 1997 í máli Johnson gegn Bretlandi, nr. 22520/1993. Þegar lausn úr gæslu er bundin skilyrði um meðferð eða þjónustu sem reynist ekki tiltæk hefur það ekki verið talið leiða til þess að leysa beri viðkomandi úr gæslu án allra skilyrða eða að á yfirvöldum hvíli skylda til þess að tryggja að skilyrðunum verði fullnægt eftir efni sínu. Aftur á móti ber þá að tryggja að áframhaldandi gæsla samrýmist 5. gr. sáttmálans, meðal annars þannig að sú ákvörðun sem ekki reynist unnt að framfylgja samkvæmt efni sínu verði endurskoðuð svo fljótt sem verða má, sjá dóm MDE 21. júní 2005 í máli Kolanis gegn Bretlandi, nr. 517/02.
Ef setja á frelsi manns sem þegar hefur verið sviptur frelsi, til dæmis á grundvelli 62. gr. almennra hegningarlaga, frekari skorður nýtur hann engu að síður réttar samkvæmt framangreindum reglum og annarra grundvallarréttinda sem kveðið er á um í stjórnarskrá og mannréttindasáttmálum, sjá til hliðsjónar dóm MDE 17. júlí 2012 í máli Munjaz gegn Bretlandi, nr. 2913/06. Ljóst er að ýmsar ráðstafanir gagnvart þeim sem dveljast á lokaðri geðdeild Landspítala geta falið í sér takmarkanir á slíkum réttindum, sem auk persónufrelsis eru einkum sjálfsákvörðunarréttur sjúklinga og annar réttur til friðhelgi einkalífs sem nýtur verndar 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. MSE. Sjá til hliðsjónar skýrslu umboðsmanns Alþingis vegna heimsóknar á bráðageðdeild 32C 29.-30. september 2021, bls. 31 og fyrrnefnt álit umboðsmanns í máli nr. F105/2021.
2 Ákvæði 62. gr. almennra hegningarlaga
Einstaklingar sem sæta öryggisgæslu á grundvelli 62. gr. almennra hegningarlaga hafa ýmist verið sýknaðir af refsikröfu vegna sakhæfisskorts samkvæmt 15. gr. laganna eða refsing metin árangurslaus, sbr. 16. gr. þeirra. Í 62. gr. laganna segir nánar:
[...] og má þá ákveða í dómi, ef nauðsynlegt þykir vegna réttaröryggis, að gerðar skuli ráðstafanir til að varna því, að háski verði að manninum. Ef ætla má, að vægari ráðstafanir, svo sem trygging, bann við dvöl á ákveðnum stöðum eða svipting lögræðis, komi ekki að notum, má ákveða, að honum sé komið fyrir á viðeigandi hæli. Skal þá hæstiréttur skipa honum tilsjónarmann, sem eftirlit hefur með því, að dvöl hans á hælinu verði ekki lengri en nauðsyn ber til. Þegar ástæða þykir til, getur ráðherra leitað úrlausnar héraðsdóms, þar sem hælið er, hvort téðar ráðstafanir skuli teljast lengur nauðsynlegar, enda hafi umsagnar læknis verið leitað. Svo getur og tilsjónarmaður krafist þess, þegar ár er liðið frá dómsuppsögn eða síðasta dómsúrskurði, eða fyrr, ef ráðherra samþykkir, að málið skuli að nýju lagt undir úrskurð dómstóls þess, sem áður segir. Mál samkvæmt þessari grein sæta meðferð eftir lögum um meðferð sakamála.
Hvorki í lögunum né athugasemdum við greinina í frumvarpi því sem varð að almennum hegningarlögum er að finna nánari skýringar á því hvað teljist viðeigandi hæli í skilningi hennar. Í frumvarpinu segir þó að ekki megi gera ráðstafanir sem eru þungbærari en gæsla á hæli (Alþt. 1939, A-deild, bls. 366). Vistun á viðeigandi hæli er þar af leiðandi viðurhlutamesta úrræðið samkvæmt ákvæðum greinarinnar og kemur aðeins til greina ef aðrar vægari ráðstafanir eru ekki taldar koma að notum, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 18. desember 2008 í máli nr. 659/2008.
Orðalag í dómaframkvæmd hefur þróast á þann veg, þegar 15. gr. almennra hegningarlaga er talin eiga við, að ákærði skuli vera sýkn af refsikröfu og skuli sæta öryggisgæslu samkvæmt 62. gr. laganna á viðeigandi stofnun, sjá til dæmis dóm Hæstaréttar frá 13. maí 2004 í máli nr. 41/2004. Þrátt fyrir að hugtakið öryggisgæsla komi ekki fyrir í 62. gr. laganna hefur verið talið að inntak þeirrar gæslu sem um ræðir feli samkvæmt ákvæðinu ekki annað í sér en það sem nauðsynlegt telst til að tryggja að háski stafi ekki af þeim sem henni sætir, sjá til dæmis dóm Hæstaréttar frá 12. febrúar 2015 í máli nr. 688/2014.
Samkvæmt lögskýringargögnum að baki 62. gr. almennra hegningarlaga hafa dómstólar heimild til að breyta ráðstöfunum eða fella þær að hluta niður þegar mál er borið undir þá að nýju (Alþt. 1939, A-deild, bls. 366). Eftir atvikum er þá kveðið nánar á um fyrirkomulag og skilyrði öryggisgæslu, þar með talið um rýmkun hennar þegar það á við. Litið hefur verið svo á að vægari ráðstafanir séu ekki tæmandi taldar í 62. gr. almennra hegningarlaga, sbr. fyrrnefndan dóm Hæstaréttar í máli nr. 659/2008. Samkvæmt því geta dómstólar breytt fyrri ákvörðun um öryggisgæslu eftir aðstæðum og nauðsyn hverju sinni. Þá hefur verið litið svo á að lausn úr öryggisgæslu eða rýmkun á henni megi vera háð skilyrðum. Í því sambandi hefur verið talið nauðsynlegt að þau séu ákveðin svo skýr sem verða má, þannig að viðeigandi stjórnsýsluaðili geti framfylgt þeim og sá sem í hlut á viti með sem gleggstum hætti hvaða skilyrðum hann þurfi að hlíta. Þá skiptir máli að ákvæði 62. gr. hefur að geyma reglu um að dómstólar endurmeti með reglubundnum hætti hvaða úrræðum viðkomandi þurfi að sæta. Sjá um framangreint fyrrnefndan dóm Hæstaréttar í máli nr. 659/2008.
Ekki fer á milli mála að ákvörðun um að dæma mann til öryggisgæslu á grundvelli 62. gr. almennra hegningarlaga felur í sér að hann er sviptur frelsi í skilningi 67. gr. stjórnarskrárinnar. Öryggisgæsla er ótímabundin og lýkur aðeins eða verður breytt samkvæmt úrskurði dómstóla. Í lögskýringargögnum kemur fram að tryggja verði með lögum eftir því sem unnt er að manni sem settur sé í öryggisgæslu verði ekki haldið í gæslu um þörf fram (Alþt. 1939, A-deild, bls. 366). Í samræmi við það er mælt fyrir um í 62. gr. almennra hegningarlaga að ráðherra geti þegar ástæða er til og að fenginni umsögn læknis, leitað úrlausnar héraðsdóms um hvort vistunin eða aðrar ráðstafanir sem maður sætir teljist enn nauðsynlegar. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi sem varð að almennum hegningarlögum kemur ekki fram við hvaða aðstæður ráðherra geti, eða eftir atvikum ber, að nýta þessa heimild.
Í 62. gr. almennra hegningarlaga er einnig að finna heimild tilsjónarmanns, sem Hæstiréttur skipar þeim sem sætir öryggisgæslu, til að krefjast þess þegar ár er liðið frá dómsúrlausn, eða fyrr ef ráðherra samþykkir, að mál hans skuli lagt fyrir dóm að nýju í sérstöku máli á hendur stjórnvöldum. Hann getur þá krafist lausnar úr öryggisgæslu eða breytingar á þeirri vistun og meðferð sem ákveðið hefur verið að viðkomandi maður sæti. Af 62. gr. er þannig ljóst að það er einnig hlutverk tilsjónarmanns að hafa eftirlit með því að dvöl þess sem sætir öryggisgæslu verði ekki lengri en nauðsyn ber til.
3 Niðurstaða dómstóla um vistun í öryggisgæslu
Skipting stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands er nú rakin í samnefndum forsetaúrskurði nr. 5/2025, sem á sér stoð í 15. gr. stjórnarskrárinnar og 4. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Af 17. gr. stjórnarskrár verður þó ráðið að þar sé lagt til grundvallar að störf ráðherra séu samhæfð á vettvangi ríkisstjórnarinnar. Nánar er mælt fyrir um það í III. kafla laga nr. 115/2011. Ráðherrar skulu þannig leitast við að samhæfa stefnu og aðgerðir ráðuneyta sinna þegar málefni og málefnasvið skarast, sbr. 2. málslið 8. gr. laganna. Lögbundið hlutverk forsætisráðherra er síðan að gera tillögu til forseta að skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta, skera úr um undir hvaða ráðuneyti málefni heyrir komi upp vafi eða ágreiningur um það, gæta þess að verkaskipting á milli ráðherra sé eins skýr og kostur er og að stefna og aðgerðir ráðherra á einstökum sviðum séu samhæfðar ef á þarf að halda, sbr. 1. og 4. mgr. 4. gr. og 1. málslið 8. gr. laganna. Af þessu, svo og grunnrökum stjórnarskrárinnar, verður dregin sú ályktun að þótt stjórnsýslan heyri undir fleiri ráðherra sem hver um sig ber sjálfstæða stjórnskipulega ábyrgð er henni ætlað að starfa sem einni samhæfðri heild, sjá nánar álit umboðsmanns Alþingis 30. september 2024, í máli nr. F154/2024. Á undanförnum árum hefur umboðsmaður ítrekað, bæði í úrlausnum sínum og ársskýrslum, vakið athygli á nauðsyn þess að ráðuneyti hafi samráð og samvinnu sín á milli um efni sem varða málefnasvið tveggja þeirra eða fleiri.
Meðferð sakamála, refsiréttur og fullnusta refsinga eru meðal stjórnarmálefna sem eru falin dómsmálaráðuneytinu, sbr. 3. gr. forsetaúrskurðarins. Ríkissaksóknari og aðrir handhafar ákæruvalds heyra stjórnarfarslega undir ráðuneytið. Það gerir líka Fangelsismálastofnun sem er ein af stofnunum ráðuneytisins. Í forsetaúrskurðinum er hins vegar ekki vikið sérstaklega að öryggisgæslu eða framkvæmd dóma eða úrskurða á grundvelli 62. gr. almennra hegningarlaga. Af þeim lögum verða ekki heldur dregnar skýrar ályktanir um hlutverk stjórnvalda við framkvæmd dóms eða úrskurðar um öryggisgæslu, svo sem um vaða ráðuneyti ber ábyrgð á ákvörðunum um hvernig eigi að framfylgja dómum eða úrskurðum um öryggisgæslu. Það á bæði við um ábyrgð á að tryggja að dómur eða úrskurður sé framkvæmdur samkvæmt efni sínu, svo sem með því að koma máli í viðeigandi farveg hjá heilbrigðis- eða félagsmálayfirvöldum, og að ákveða nánari tilhögun vistunar þannig að samrýmist fyrirliggjandi dómi eða úrskurði. Af þessu leiðir einnig að ekki verður skýrlega ráðið af lögum hvaða stjórnvöld fara með yfirstjórn og eftirlit með framkvæmd öryggisgæslu eftir að ákvörðun um vistun og nánara fyrirkomulag hennar liggur fyrir, þar með talið um það hvar hún fer fram.
Í samræmi við ákvæði laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, er ákæruvaldið aðili að refsimálum þar sem einstaklingar eru sýknaðir á grundvelli 15. gr. almennra hegningarlaga, eða ekki gerð refsing á grundvelli 16. gr. sömu laga, og gert að sæta öryggisgæslu samkvæmt 62. gr. laganna. Samkvæmt 14. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, tekur Fangelsismálastofnun við refsidómum til fullnustu frá ríkissaksóknara. Jafnframt tekur stofnunin við dómum til skráningar þar sem dómþoli er dæmdur ósakhæfur. Í lögskýringargögnum að baki 14. gr. laga nr. 15/2016 er tekið fram að ljóst sé að fangelsisyfirvöld fullnægi ekki síðarnefndu dómunum heldur sé ábyrgð á framkvæmd úrræðanna, svo sem vistun á réttargeðdeild, sambýli og fleira, í höndum heilbrigðis- og félagsmálayfirvalda (þskj. 399 á 145. löggjafarþingi 2015-2016, bls. 43). Samkvæmt því hefur Fangelsismálastofnun ekki aðkomu að framkvæmd ráðstafana sem ákveðnar eru í dómi samkvæmt 62. gr. almennra hegningarlaga.
Þegar um er að ræða dómsmál sem varða rýmkun á öryggisgæslu er dómsmálaráðherra aðili málsins en ákæruvaldið hefur komið fram fyrir hönd ráðherra og annast meðferð þess. Í dómi Hæstaréttar 18. desember 2008 í máli nr. 659/2008 er þannig gengið út frá því að það sé á ábyrgð dómsmálaráðherra sem varnaraðila að máli um rýmkun öryggisgæslu að tryggja að brugðist sé við niðurstöðu dómstólsins í slíku máli, sbr. orðalagið „[e]r lagt fyrir varnaraðila [dómsmálaráðherra] að sjá til þess að [...]“ öryggisgæslunni verði hagað með þeim hætti sem síðan er tilgreindur nánar í dóminum. Þá virðist ríkissaksóknari einnig hafa haft það hlutverk að bregðast við niðurstöðum dómstóla með því að senda þeim sem sjá um framkvæmd viðkomandi úrræða, eins og hlutaðeigandi ráðuneyti og heilbrigðis- eða þjónustustofnunum, afrit af úrskurðum dómstóla um rýmkun. Þannig liggur fyrir að ríkissaksóknari sendi félags- og vinnumarkaðsráðuneytinu afrit af úrskurði Landsréttar með bréfi 27. febrúar 2023 og óskaði eftir því að ráðuneytið beitti sér fyrir því að A fengi búsetuúrræði eins og kveðið væri á um í úrskurðinum. Sú stjórnsýsluframkvæmd styðst ekki við skráðar reglur. Ég bendi einnig á að hvergi er að finna skráðar reglur sem mæla sérstaklega fyrir um að ríkissaksóknari eigi að fylgjast með og leggja mat á hvort tilhögun öryggisgæslu samrýmist dóms- eða úrskurðarorði og eru honum ekki heldur fengnar heimildir til íhlutunar um þau efni.
Umboðsmaður hefur áður vakið athygli stjórnvalda á því að lagaleg umgjörð öryggisgæslu sé óskýr að þessu leyti, sjá skýrslur umboðsmanns Alþingis vegna heimsókna á þrjár lokaðar deildir geðsviðs Landspítala á Kleppi 29.-31. október 2018, bls. 105-109, og í öryggisúrræði á Akureyri 25. maí 2022, bls. 14-19. Það veldur því meðal annars að skipting ábyrgðar er óljós sem getur leitt til þess að veikja réttaröryggi þeirra einstaklinga sem um ræðir. Ég tek fram að þegar reynir á réttindi einstaklings í afmörkuðu og fyrirliggjandi máli dugar stjórnvöldum þó ekki að vísa til þess að um málefni hans gildi réttaróvissa heldur verða þau að taka afstöðu til þess hver ber ábyrgð gagnvart honum og til hvaða ráðstafana hægt er að grípa í því skyni að gæta réttinda hans.
Það leiðir af stjórnarskrá að ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, sbr. 14. gr. hennar. Þannig getur meðferð framkvæmdarvalds ekki verið alfarið án ábyrgðar einhvers ráðherra í ríkisstjórn. Að virtum þeim almennu reglum um skiptingu stjórnarmálefna sem áður eru raktar verður að ganga út frá því að dómsmálaráðherra beri stjórnarfarslega ábyrgð á fullnustu dóma og úrskurða sem kveðnir eru upp samkvæmt lögum um meðferð sakamála. Þannig er ljóst að dómsmálaráðherra ber stjórnarfarslega ábyrgð á að framfylgja dómi um öryggisgæslu. Þar sem sami ráðherra er aðili að máli um rýmkun öryggisgæslu verður að telja að það sé einnig á ábyrgð dómsmálaráðherra og ráðuneytis hans að sjá til þess að dómi eða úrskurði um rýmkun öryggisgæslu sé framfylgt, sbr. ummæli í áðurnefndum dómi Hæstaréttar í máli nr. 659/2008. Í því felst ábyrgð á því að koma málum um rýmkun öryggisgæslu fyrir dómstóla og koma þeim í ákveðinn farveg. Nánari framkvæmd þeirra úrræða sem um ræðir og mælt er fyrir um í úrlausnum dómstóla er á ábyrgð heilbrigðis- og félagsmálayfirvalda í samræmi við þá verkaskiptingu sem mælt er fyrir um í forsetaúrskurði og almennar reglur stjórnsýsluréttarins.
Stjórnarframkvæmd á málefnasviði ráðherra er jafnframt undir yfirstjórn hans, séu ekki gerðar á því undantekningar með lögum, sbr. 12. gr. laga nr. 115/2011. Af almennum yfirstjórnunarheimildum ráðherra og stjórnarskrárbundinni ábyrgð hans á stjórnarframkvæmdum leiðir því að á honum hvíla einnig almennar eftirlitsskyldur með þeirri framkvæmd stjórnarmálefna er undir hann heyra, bæði þeirri sem fram fer á vegum viðkomandi ráðuneytis og annarra stjórnvalda sem heyra undir hann, nema á því séu gerðar undantekningar með lögum, sbr. einnig 13. gr. laga nr. 115/2011 (Alþt. 2010-2011, A-deild, bls. 6653-6654). Að lokum leiðir af þessu að eftir grunnreglum um samstarf ráðherra og samhæfingu í ríkisstjórn verður dómsmálaráðuneytið að eiga frumkvæði að samvinnu við önnur ráðuneyti þegar verkefni þeirra skarast, svo sem ef ekki er unnt að framfylgja dómi eða úrskurði samkvæmt efni sínu nema með aðkomu stjórnvalda sem heyra undir aðra ráðherra. Ef á þarf að halda skal forsætisráðherra beita sér fyrir því að stefna og aðgerðir stjórnvalda á einstökum sviðum séu samhæfðar og skera úr um vafa eða ágreining um það undir hvaða ráðuneyti stjórnarmálefni heyrir.
4 Um viðbrögð við úrlausn dómstóla í máli A
Eins og áður hefur komið fram var með úrskurði Landsréttar í máli A staðfest niðurstaða héraðsdóms um að ekki væru efni til að aflétta með öllu öryggisgæslu hans en rétt væri að verða við kröfu hans um rýmkun hennar. Mælt var fyrir um tilhögun öryggisgæslunnar í úrskurðarorði Landsréttar með þeim hætti að frá og með uppkvaðningu úrskurðarins væri honum heimilt að dveljast, í samráði við yfirlækni réttargeðdeildar Landspítalans, í viðeigandi búsetuúrræði þar sem honum yrði tryggð þjónusta sem hann ætti rétt á samkvæmt lögum nr. 38/2018. Þá taldi Landsréttur að ekki væru efni til þess að hann sætti sólarhringseftirliti þar sem hann dveldist.
Fyrir liggur að breytingar hafa ekki orðið á vistun A. Hann sætir því sömu öryggisgæslu og hann sætti fyrir uppkvaðningu úrskurðar Landsréttar. Ljóst er að til þess að úrskurður um rýmkun geti komið til framkvæmda þarf að gera breytingar á tilhögun öryggisgæslunnar. Slíkar breytingar geta réttlætt að úrskurðurinn komi ekki til framkvæmda jafnskjótt og hann er kveðinn upp án þess að það teljist brot á réttindum A enda liggur fyrir að dómstólar töldu ástand hans með þeim hætti að áframhaldandi öryggisgæsla væri nauðsynleg, sjá til hliðsjónar fyrrnefndan dóm MDE í máli Johnson gegn Bretlandi.
Eins og áður er rakið hefur ekki verið litið svo á, þegar rýmkun eða lausn úr öryggisgæslu er bundin skilyrði um meðferð eða þjónustu sem reynist ekki tiltæk, að það leiði til þess að leysa beri viðkomandi úr gæslu án allra skilyrða eða að á yfirvöldum hvíli skylda til þess að tryggja að þeim verði framfylgt eftir efni sínu. Í því sambandi athugast að hér er ekki til umfjöllunar hvort A hafi verið tryggð fullnægjandi aðstoð og þjónusta í samræmi við lagareglur um málefni fatlaðs fólks heldur hvort dómsmálaráðuneytið hafi sinnt því hlutverki sínu að bregðast við niðurstöðu dómstóls um rýmkun öryggisgæslu sem hann sætir.
Af samskiptum umboðsmanns við stjórnvöld, þar með talið dómsmálaráðuneytið, verður ekki annað ráðið en að þau telji lagaleg úrræði skorta til að leysa úr máli A. Af því tilefni bendi ég á að þegar „ástæða þykir til“ getur dómsmálaráðherra, að fenginni umsögn læknis, leitað úrlausnar héraðsdóms um það hvort þær ráðstafanir, sem eru gerðar til að varna því að háski verði af manni, teljist enn nauðsynlegar, sbr. 62. gr. almennra hegningarlaga. Þessa heimild verður að skýra til samræmis við þá almennu og viðvarandi skyldu sem hvílir á ráðherra til að fylgjast með stjórnsýslu sem hann ber ábyrgð á. Til þess að slíkt eftirlit sé raunhæft og virkt verður að skipuleggja starfshætti ráðuneytis hans, eða eftir atvikum annarra stjórnvalda sem undir það heyra, á þann veg að ráðherra sé upplýstur með reglubundnum hætti eða á grundvelli skýrra viðmiða um það hvort öryggisgæsla hafi komið til framkvæmda með þeim hætti sem mælt er fyrir um í dómi eða úrskurðarorði. Á grundvelli þeirra upplýsinga sem ráðherra aflar um hugsanlegan misbrest á því verður að ákveða hvort tilefni sé til viðbragða af hans hálfu og þá með því að gripið sé til þeirra úrræða sem hann býr yfir, svo sem með því að freista þess að láta reyna á inntak öryggisgæslu sem maður á að sæta fyrir dómstólum, sé fullreynt að framfylgja úrlausn dómstóls samkvæmt efni sínu. Það er á ábyrgð ráðherra að tryggja að skipulagi stjórnsýslu sé hagað með fullnægjandi hætti að þessu leyti.
Fyrir liggur að stjórnsýsla öryggisgæslu hefur ekki verið skipulögð með þeim hætti að dómsmálaráðherra berist upplýsingar um það þegar misbrestur verður á því að öryggisgæslu sé hagað til samræmis við dóms- eða úrskurðarorð. Þannig höfðu hvorki dómsmálaráðuneytið né ríkissaksóknari upplýsingar um hvar A var vistaður þegar umboðsmaður óskaði upplýsinga um það um hálfu ári eftir að úrskurður Landsréttar var kveðinn upp.
Þegar ráðuneytið fékk upplýsingar 13. október 2023 um að A væri enn vistaður á réttargeðdeild virðist ráðuneytið ekki hafa brugðist við því að öðru leyti en að ráðgera að fylgjast með framvindu málsins og upplýsa umboðsmann um hana. Þannig verður ekki séð að ráðuneytið hafi átt frumkvæði að samvinnu við önnur ráðuneyti vegna þeirrar stöðu sem var uppi í máli A. Þar hef ég einkum í huga félags- og vinnumarkaðsráðuneytið, nú félags- og húsnæðismálaráðuneytið, sem hefur eftirlit með framkvæmd laga nr. 38/2018 eftir því sem nánar er mælt fyrir um í þeim lögum, innviðaráðuneytið sem fer með almennt stjórnsýslueftirlit með sveitarfélögum samkvæmt sveitarstjórnarlögum nr. 138/2011 og heilbrigðisráðuneytið, en réttargeðdeild Landspítala fellur undir það ráðuneyti. Ekki hefur komið fram að dómsmálaráðuneytið hafi tekið þátt í þeirri vinnu sem hefur farið fram á vegum forsætisráðuneytisins til þess að finna lausn á máli A og hefur einkum miðað að því að finna húsnæði á vegum sveitarfélaga þar sem öryggisgæslan getur farið fram.
Eins og atvikum var hér háttað verður að telja að rétt hefði verið af dómsmálaráðherra, þegar ljóst varð að úrskurði Landsréttar hafði ekki verið framfylgt samkvæmt efni sínu innan hæfilegs tíma, að bregðast við með þeim hætti að stuðla að því að niðurstaða fengist í málið fyrir dómstólum með því að óska eftir því að öryggisgæslan yrði tekin til endurskoðunar að nýju, sjá til hliðsjónar fyrrnefndan dóm MDE í máli Kolanis gegn Bretlandi. Það á sérstaklega við þegar fyrirséð var orðið að viðkomandi stjórnsýsluaðilar myndu ekki innan hæfilegs tíma koma í framkvæmd þeim skilyrðum sem dómstólar settu fyrir því að öryggisgæslan gæti farið fram utan réttargeðdeildar, þar með talið að taka ákvörðun um vistunarstað A. Í því sambandi minni ég á að vistun manns á lokaðri réttargeðdeild gegn vilja hans felur í sér takmarkanir á mannréttindum hans. Ég bendi jafnframt á að það er ekki hægt að breyta skilyrðum öryggisgæslu án aðkomu dómstóla. Dómsmálaráðherra er ekki bundinn af ákveðnum tímafrestum þar um heldur getur leitað úrlausnar héraðsdóms þegar ástæða þykir til. Ég tek fram að með þessari niðurstöðu hef ég hvorki tekið afstöðu til þess hvaða kröfur rétt væri að gera í slíku máli né að hvaða niðurstöðu dómstólar myndu komast.
Að lokum tel ég rétt að árétta nauðsyn þess að hugað verði að lagaumgjörð öryggisgæslu, sbr. fyrri ábendingar þess efnis í skýrslu umboðsmanns Alþingis vegna heimsóknar á þrjár lokaðar deildir geðsviðs Landspítala á Kleppi 29.-31. október 2018 og skýrslu umboðsmanns vegna heimsóknar í öryggisúrræði á Akureyri 25. maí 2022. Ég tel að þetta mál sýni enn frekar fram á nauðsyn þess og vek hér með athygli Alþingis á því, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þar sem nú liggja fyrir á Alþingi frumvörp til laga um breytingu á almennum hegningarlögum (þskj. 439 á 157. löggjafarþingi) og til laga um framkvæmd öryggisráðstafana samkvæmt dómsúrlausn (þskj. 426 157. löggjafarþingi), sem munu að öllu óbreyttu koma til umfjöllunar og ákvörðunar Alþingis, kemur þetta atriði þó ekki til frekari efnislegrar umfjöllunar af minni hálfu að sinni, sbr. a-lið 4. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997.
V Niðurstaða
Það er niðurstaða mín að dómsmálaráðuneytið hafi ekki skipulagt stjórnsýslu öryggisgæslu með fullnægjandi hætti þannig að tryggt sé að dómsmálaráðherra berist upplýsingar um það þegar misbrestur verður á að rýmkun á öryggisgæslu sé hagað til samræmis við niðurstöðu dómstóla. Ég tel jafnframt að ráðuneytið hafi ekki brugðist við með fullnægjandi hætti þegar ljóst varð að úrskurði Landsréttar um rýmkun þeirrar öryggisgæslu sem A sætir hefði ekki verið framfylgt samkvæmt efni sínu innan hæfilegs tíma.
Ég beini þeim tilmælum til dómsmálaráðuneytisins að taka skipulag á stjórnsýslu öryggisgæslu til skoðunar og koma því í það horf að það samrýmist þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu. Jafnframt mælist ég til þess að ráðuneytið taki mál A til athugunar og hagi meðferð þess í samræmi við þau sjónarmið sem koma fram í álitinu. Þá beini ég því til ráðuneytisins að taka framvegis mið af þeim við meðferð sambærilegra mála. Að lokum árétta ég nauðsyn þess að hugað verði að lagaumgjörð öryggisgæslu og vek hér með athygli Alþingis á því, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997.
Undirrituð var kjörin umboðsmaður Alþingis 26. september 2024 og tók við embætti 31. október sama ár. Ég hef því farið með mál þetta frá þeim tíma.