Álit

I. Kvörtun.

Hinn 26. október 2004 leitaði X, hæstaréttarlögmaður, til mín, fyrir hönd A, og kvartaði yfir meðferð ríkissaksóknara á kærumáli A. Laut kvörtunin nánar tiltekið að því að hvorki ákvörðun ríkissaksóknara né lögreglustjóra hefðu verið rökstuddar. Þá hefði ekki verið brugðist við beiðni A um aðgang að gögnum málsins og hefði hann ekki fengið tækifæri til að setja fram nánari rökstuðning fyrir kærunni áður en ríkissaksóknari staðfesti ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík um að hætta rannsókn í tilefni af kæru A um ætlaða refsiverða háttsemi.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 1. júlí 2005.

II. Málavextir.

Málsatvik eru þau að 12. febrúar 2003 barst ríkislögreglustjóranum kæra A, dags. 5. s.m., á hendur B og C fyrir ætlað auðgunarbrot vegna ráðstöfunar á söluandvirði veðskuldabréfs. Ríkislögreglustjóri framsendi lögreglustjóranum í Reykjavík kæruna 21. febrúar 2003 og fór í framhaldinu fram rannsókn á atvikum að baki kærunni hjá embætti lögreglustjórans.

Í bréfi lögreglustjórans í Reykjavík til lögmanns A, dags. 24. mars 2004, er rannsókn lögreglunnar á málinu rakin. Svo segir í bréfinu:

„Telja verður að það sem fram er komið í málinu gefi ekki tilefni til málshöfðunar né þykir að svo komnu vera grundvöllur til frekari opinberrar rannsóknar á kæruefninu, sbr. 76. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 19, 1991. Er kærunni því vísað frá.

Bera má ákvörðun þessa undir ríkissaksóknara.“

Með bréfi, dags. 31. mars 2004, bar lögmaður A ofangreinda ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík undir ríkissaksóknara með vísan til 76. gr. laga nr. 19/1991. Þar mótmælti hann því að málinu skyldi vísað frá og rakti nokkur atriði sem hann taldi ástæðu til að vekja sérstaka athygli á. Í lok bréfs lögmannsins sagði svo:

„Undirritaður óskar eftir afriti af öllum gögnum málsins og fresti til að koma að nánari rökstuðningi þegar gögn málsins hafa borist.“

Í tilefni af kæru A óskaði ríkissaksóknari eftir gögnum málsins frá lögreglustjóranum í Reykjavík með bréfi, dags. 2. apríl 2004, jafnframt því sem hann óskaði eftir rökstuðningi lögreglustjórans fyrir framangreindri ákvörðun. Í lok bréfs ríkissaksóknara sagði:

„Það athugist að bréf kæranda barst 1. þ.m. og frestur ríkissaksóknara til að taka afstöðu til kærunnar rennur út mánuði síðar.“

Með bréfi lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 13. apríl 2004, voru ríkissaksóknara send gögn málsins. Um rökstuðning fyrir því að kröfum A yrði hafnað var vísað til bréfs lögreglustjórans til lögmanns A, dags. 24. mars 2004, auk þess sem vikið var stuttlega að athugasemd lögmannsins um rannsókn málsins í kærunni til ríkissaksóknara.

Með bréfi ríkissaksóknara, dags. 26. apríl 2004, var lögmanni A tilkynnt sú afstaða embættisins að ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík um að hætta rannsókn málsins, sbr. 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991, skyldi standa. Um röksemdir fyrir þeirri niðurstöðu var vísað til bréfs lögreglustjórans í Reykjavík til lögmannsins, dags. 24. mars 2004, og bréfs embættisins til ríkissaksóknara, dags. 13. apríl 2004.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Ég ritaði ríkissaksóknara bréf, dags. 2. nóvember 2004, þar sem ég vísaði til athugasemda lögmanns A og óskaði eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu afhent gögn málsins og að ríkissaksóknari upplýsti mig um ástæður þess að ekki var orðið við beiðni lögmannsins um að fá aðgang að gögnum málsins og frest til að koma að nánari rökstuðningi þegar gögnin hefðu borist honum.

Svarbréf embættis ríkissaksóknara barst mér 17. nóvember 2004 og segir þar meðal annars svo:

„Hæstaréttarlögmanninum var að sjálfsögðu ljóst þegar hann setti fram ósk um að fá afrit af öllum gögnum málsins að gögnin voru geymd hjá lögreglustjóranum í Reykjavík enda sendi lögmaðurinn samrit af erindi sínu, dagsettu 31. mars 2004, til lögreglustjórans í Reykjavík. Talið var að þessi beiðni lögmannsins væri til afgreiðslu hjá lögreglustjóranum en ekki var gengið úr skugga um hvort eða hvernig hún var afgreidd.

Kæra á ákvörðun lögreglustjóra um að hætta rannsókn máls þarf ekki að vera rökstudd en í kæru sinni vakti hæstaréttarlögmaðurinn þó athygli á nokkrum atriðum. Ríkissaksóknari hefur ekki heimild til að fresta ákvörðun um afgreiðslu á kæru á ákvörðun lögreglustjóra hafi maður fengið réttarstöðu sakbornings í máli. Talið var víst að hæstaréttarlögmanninum væri kunnugt um afgreiðslufrest ríkissaksóknara.“

Ég ritaði ríkissaksóknara á ný bréf, dags. 30. desember 2004. Í bréfinu rakti ég meðal annars efni ákvæðisins í 76. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, eins og það hljóðaði er atvik máls urðu og efni 2. mgr. 44. gr. a laganna. Ég óskaði eftir viðhorfi ríkissaksóknara til þess, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, hvort og þá hvernig málsmeðferð embættisins hefði samrýmst 1. mgr. 30. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar segir að við meðferð kærumála skuli fylgja ákvæðum II.—VI. og VIII. kafla laganna. Benti ég sérstaklega á 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 48. gr. laga nr. 36/1999, og 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga í þessu sambandi. Þá óskaði ég eftir viðhorfi ríkissaksóknara til þess hvernig það hefði samrýmst rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, eða eftir atvikum óskráðri meginreglu um rannsóknarskyldu stjórnvalda, að embættið gerði ekki reka að því við meðferð kærumálsins að afla upplýsinga um það, áður en afstaða var tekin til kæru lögmanns A, hvort lögreglustjórinn í Reykjavík hefði tekið afstöðu til beiðni lögmannsins um að fá afrit af gögnum málsins. Varðandi þann þátt málsins er laut að frestbeiðni lögmanns A til þess að koma að nánari rökstuðningi tók ég fram að í 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991, eins og ákvæðið hljóðaði þegar atvik máls urðu, hefði ekki verið kveðið á um sérstakan afgreiðslufrest. Ég óskaði þannig eftir skýringum á því á hvaða sjónarmiðum og lagagrundvelli sú afstaða væri byggð að afgreiðslufrestur ríkissaksóknara vegna kæra á grundvelli þágildandi 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991 hefði verið einn mánuður. Loks óskaði ég eftir skýringum á ummælum hans í bréfi hans til mín, dags. 16. nóvember 2004, að embættið hefði ekki heimild til að fresta ákvörðun um afgreiðslu á kæru á ákvörðun lögreglustjóra, hefði maður fengið réttarstöðu sakbornings í máli.

Svarbréf ríkissaksóknara við ofangreindu erindi barst mér með bréfi hans, dags. 7. febrúar 2005. Þar segir meðal annars svo:

„Hafi maður hlotið réttarstöðu sakbornings við rannsókn lögreglu hef ég talið rétt að horfa til frestsákvæða 2. mgr. 114. gr. oml. þegar ákvörðun lögreglu um að hætta rannsókninni er borin undir ríkissaksóknara. Að virtum dómum Hæstaréttar, þar sem fjallað hefur verið um afturköllun ríkissaksóknara á ákvörðun um niðurfellingu máls eða niðurfellingu saksóknar, síðast hæstaréttardómi í dómasafni réttarins 1998, bls. 2299, taldi ég yfirgnæfandi líkur á því að dómstólar myndu, ef á reyndi, beita nefndu ákvæði um afgreiðslufrest, sem fyrst og fremst er sett til verndar hagsmunum sakbornings, með lögjöfnun um afgreiðslufrest samkvæmt 2. ml. l. mgr. 76. gr. oml., þegar maður hefur verið sakaður um brot, enda eru kringumstæður þá fyllilega sambærilegar þeim sem ríkja þegar mál er fellt niður með vísan til 112. gr. oml. Breytingin sem gerð var á l. mgr. 76. gr. oml. með lögum nr. 86/2004 er staðfesting á þessari ætlan. Þá tel ég sýnt að ekki séu fyrir hendi lagaskilyrði til að lengja afgreiðslufrestinn sem ríkissaksóknari hefur.

Ég leyfi mér að nefna í þessu sambandi, einungis til upplýsingar, að í dönskum réttarfarslögum, 2. mgr. 749. gr., kemur fram munur á ákvörðun lögreglu um frávísun kæru án rannsóknar og niðurfellingu rannsóknar eftir að maður hefur verið sakaður í rannsókninni, sbr. l. mgr. 76. gr. oml., með eftirfarandi hætti:

„Politiet afviser en indgivet anmeldelse, hvis der ikke findes grundlag for at indlede efterforskning.

Stk. 2. Er der ikke grundlag for at fortsætte en påbegyndt efterforskning, kan beslutningen om at indstille efterforskningen træffes af politiet, såfremt der ikke har været rejst sigtelse. Er sigtelse rejst, finder bestemmelserne i § 721 og § 722 anvendelse. (Undirstikun mín, BN)

Stk. 3. Afvises anmeldelsen, eller indstilles efterforskningen, underrettes de, der må antages at have rimelig interesse heri. Afgørelsen kan påklages til den overordnede anklagemyndighed efter reglerne i kapitel 10.“

Ákvæðin í 721. gr. og 722. gr. dönsku réttarfarslaganna fjalla einmitt um niðurfellingu máls og niðurfellingu saksóknar og eru að því leyti sambærileg ákvæðum 112. og 113. gr. oml.

Ekki verður farið í grafgötur um að rétt hefði verið að bregðast við því atriði í bréfi [X], hæstaréttarlögmanns, dagsettu 31. mars 2004, sem laut að gögnum máls og fresti til að koma að nánari rökstuðningi þegar gögn málsins hefðu borist, eins og segir í bréfi hans, þótt talið hafi verið að beiðni hæstaréttarlögmannsins um afrit gagna væri til meðferðar hjá lögreglustjóranum í Reykjavík.

Ég tel sýnt að aðgangur að gögnum opinbers máls samkvæmt lokamálslið 15. gr. stjórnsýslulaga sé fólginn í rétti til að kynna sér gögn en ekki til að fá þau afrituð. Tel ég að skýra beri ákvæðið þannig að þessi réttur til aðgangs að gögnum verði ekki virkur fyrr en máli er endanlega lokið, þ.e.a.s. þegar kærufrestur vegna stöðvunar rannsóknar máls á hendur ákveðnum sakborningi eða vegna niðurfellingar máls er liðinn án kæru til ríkissaksóknara eða þegar kæra hefur verið afgreidd af hálfu ríkissaksóknara. Hins vegar tel ég alls ekki óheimilt að veita brotaþola eða kæranda aðgang að gögnum máls ef það skaðar ekki rannsóknarhagsmuni eða ekki fer í bága við hagsmuni þriðja manns.

Ákvæði 44. gr. a. - 44. gr. i., oml., sbr. 14. gr. laga nr. 36/1999, en breytingalögin nefnið þér í bréfi yðar, fjalla öðrum þræði um hlutdeild eða þátttöku brotaþola í meðferð opinbers máls fyrir dómsmeðferð og er m.a. ætlað að tryggja brotaþola fullkomnar upplýsingar um stöðu máls og afgreiðslu þess. Í bréfi yðar segir að í athugasemdum greinargerðar með frumvarpinu að nefndum lögum sé „vísað beint til 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga“ um skyldu lögreglu til að rökstyðja ákvörðun um að hætta rannsókn máls eða fella það niður. Mér er ekki fyllilega ljóst hvað þér eigið við með þessu orðalagi og leyfi mér að tilfæra orðin í athugasemdunum sem ég tel að þér vísið til, en þar segir: „Í samræmi við l. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga ber að rökstyðja ákvörðun um að hætta rannsókn eða fella niður mál með öðrum hætti ef brotaþoli krefst þess.“ Ekki fer á milli mála að það er gjarnan samræmi á milli málsmeðferðarreglna stjórnsýslulaga og réttarfarslaga og vissulega æskilegt að svo sé þegar við getur átt.

Mér þykir að endingu rétt að lýsa í örstuttu máli meðferð á kærum vegna ákvörðunar lögreglustjóra um frávísun máls eða niðurfellingu. Lögreglustjóra er skrifað bréf og óskað eftir afriti af öllum gögnum málsins, venjulega innan 10 daga frá dagsetningu bréfs. Skiptir ekki máli þótt gögn lögreglurannsóknarinnar fylgi kærumáli enda verður að ganga úr skugga um að öll gögn málsins liggi fyrir. Kæranda og sakborningi er tilkynnt um að gagna hafi verið óskað til upplýsingar um stöðu máls. Að fengnum öllum gögnum máls frá lögreglustjóra eru málavextir kannaðir og ákvörðun síðan tekin á grundvelli þeirra gagna sem fyrir liggja í málinu. Ekki er áður leitað eftir viðhorfi frá kæranda en að sjálfsögðu er tekið við útlistunum hans og nýjum sakargögnum eða upplýsingum ef því er að skipta og kunna ný gögn eða nýjar upplýsingar að hafa áhrif á ákvörðun. Útlistanir kæranda eða nýjar upplýsingar eru hins vegar ekki bornar undir sakborning áður en ákvörðun er tekin. Ný sakargögn eða nýjar upplýsingar um málsatvik eftir að ákvörðun hefur verið tekin geta síðan leitt til þess að rannsókn verði tekin upp að nýju, sbr. 3. mgr. 76. gr. oml.

Ég tel að kæra [X], hæstaréttarlögmanns, fyrir hönd [A], dagsett 31. mars 2004, hafi notið þeirrar málsmeðferðar sem hér var lýst en æskilegt hefði verið að svara strax niðurlagi í bréfi lögmannsins eins og áður sagði.“

Ég gaf lögmanni A kost á að gera athugasemdir við ofangreint svarbréf ríkissaksóknara en hann taldi ekki þörf á að koma frekari sjónarmiðum að.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Kvörtun máls þessa beinist að meðferð ríkissaksóknara á kæru A til embættisins vegna þeirrar ákvörðunar lögreglustjórans í Reykjavík að fella niður rannsókn á ætluðu auðgunarbroti við ráðstöfun á söluandvirði veðskuldabréfs í nóvember 2001. Athugun mín hefur nánar tiltekið beinst að því hvort meðferð ríkissaksóknara á beiðni lögmanns A í kærubréfinu, dags. 31. mars 2004, um aðgang að gögnum málsins og um frest til að setja fram nánari rökstuðning fyrir kærunni hafi verið í samræmi við lög.

2.

Eins og rakið er í kafla II. hér að framan ákvað embætti lögreglustjórans í Reykjavík að fella niður frekari rannsókn á kæru A til embættisins og var í því efni vísað til 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, sbr. 24. gr. laga nr. 36/1999, eins og hún hljóðaði fyrir þá breytingu sem gerð var á fyrrnefnda ákvæðinu með lögum nr. 86/2004 en hún tók gildi 18. júní 2004, sjá nánar umfjöllun hér síðar. Í bréfi lögreglustjórans var vakin athygli á heimild A til að bera ákvörðunina undir ríkissaksóknara. Kæra A til ríkissaksóknara var samkvæmt þessu byggð á þágildandi þriðja málsl. 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991 en málsgreinin var svohljóðandi í heild sinni:

„Lögregla vísar frá kæru um brot ef ekki þykja efni til að byrja rannsókn út af henni. Hafi rannsókn byrjað getur lögregla einnig hætt henni ef ekki þykir grundvöllur til að halda henni áfram eða ef í ljós kemur að kæra var ekki á rökum reist. Sá sem á hagsmuna að gæta getur borið ákvörðun lögreglu undir ríkissaksóknara sem tekur fullnaðarákvörðun um hvort rannsókn skuli fara fram eða ekki.“

Samkvæmt tilvitnuðum þriðja málslið 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991, var þeim, sem átti hagsmuna að gæta, fenginn lögmæltur réttur til að bera ákvörðun lögreglu um að byrja ekki rannsókn eða hætta rannsókn sem var hafin undir ríkissaksóknara. Ákvæði þriðja málsl. 1. mgr. 76. gr. mælti fyrir um að ríkissaksóknari tæki „fullnaðarákvörðun“ um hvort rannsókn skyldi fara fram eða ekki. Sá sem lagði fram kæru gat þannig átt kærurétt á framangreindum grundvelli hefði hann hagsmuna að gæta, sbr. 2. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991, en þar er mælt fyrir um tilkynningarskyldu til kæranda hafi hann hagsmuna að gæta og um þá skyldu lögreglustjóra að leiðbeina honum um að hann geti borið ákvörðun lögreglustjóra samkvæmt 1. mgr. undir ríkissaksóknara.

Eins og fyrr greinir óskaði lögmaður A eftir því í kærubréfinu til ríkissaksóknara, dags. 31. mars 2004, að gögn málsins yrðu afhent og að honum yrði veittur frestur til að færa fram nánari rök fyrir kærunni. Ljóst er af gögnum málsins að ríkissaksóknari brást ekki við þessari beiðni áður en hann tók afstöðu til kærunnar, sbr. bréf embættisins til lögmanns A, dags. 26. apríl 2004. Í skýringarbréfi ríkissaksóknara til mín, dags. 7. febrúar 2005, er í samræmi við þetta tekið fram að „ekki [verði] farið í grafgötur um að rétt hefði verið að bregðast við“ ofangreindum beiðnum í bréfi lögmanns A „þótt talið [hefði] verið að beiðni hæstaréttarlögmannsins um afrit gagna væri til meðferðar hjá lögreglustjóranum í Reykjavík“. Skil ég þessa athugasemd á þá leið að viðurkennt sé að sú skylda hafi hvílt á ríkissaksóknara að taka efnislega afstöðu til ofangreindrar beiðni A áður en hann tók afstöðu til kærunnar. Í ljósi þessa tel ég ekki ástæðu til að fjalla hér frekar um þennan annmarka á meðferð málsins af hálfu ríkissaksóknara. Athugun mín mun því í framhaldinu einskorðast við efnislega afstöðu ríkissaksóknara til réttar brotaþola til aðgangs að gögnum eftir að lögregla hefur ákveðið að hætta rannsókn máls og um möguleika embættisins á því að veita þeim, sem eiga kærurétt vegna slíkra ákvarðana, frest til þess að setja fram nánari rökstuðning fyrir kærunni eftir að hún hefur verið send ríkissaksóknara.

Um fyrra atriðið og áður en lengra er haldið tel ég nauðsynlegt að taka hér á ný orðrétt upp þær athugasemdir sem á eftir koma í skýringarbréfi ríkissaksóknara:

„Ég tel sýnt að aðgangur að gögnum opinbers máls samkvæmt lokamálslið 15. gr. stjórnsýslulaga sé fólginn í rétti til að kynna sér gögn en ekki til að fá þau afrituð. Tel ég að skýra beri ákvæðið þannig að þessi réttur til aðgangs að gögnum verði ekki virkur fyrr en máli er endanlega lokið, þ.e.a.s. þegar kærufrestur vegna stöðvunar rannsóknar máls á hendur ákveðnum sakborningi eða vegna niðurfellingar máls er liðinn án kæru til ríkissaksóknara eða þegar kæra hefur verið afgreidd af hálfu ríkissaksóknara. Hins vegar tel ég alls ekki óheimilt að veita brotaþola eða kæranda aðgang að gögnum máls ef það skaðar ekki rannsóknarhagsmuni eða fer ekki í bága við hagsmuni þriðja manns.“

Ég tel í upphafi rétt að draga það fram að kæruheimild þriðja málsl. 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991, eins og hún hljóðaði er atvik þessa máls áttu sér stað og einnig eftir breytingu með lögum nr. 86/2004, veitti öllum þeim, sem áttu „hagsmuna að gæta“ rétt til að kæra ákvarðanir lögreglu um frávísun máls eða að hætta rannsókn sem þegar er hafin til ríkissaksóknara. Ákvæði síðari málsl. 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 48. gr. laga nr. 36/1999, veitir hins vegar aðeins „brotaþola“ þann rétt til aðgangs að gögnum sem þar er mælt fyrir um. Kæruheimild fyrrnefnda ákvæðisins er því efnislega rýmri en aðgangsrétturinn samkvæmt síðarnefnda ákvæðinu. Þar sem ljóst er af gögnum málsins að A telst ætlaður brotaþoli á grundvelli þeirrar kæru sem hann bar fram við lögreglu 5. febrúar 2003, gat hann að öðrum skilyrðum uppfylltum þannig bæði átt kærurétt til ríkissaksóknara vegna umræddrar ákvörðunar lögreglustjórans í Reykjavík um að hætta rannsókn málsins og einnig eftir atvikum þann rétt til aðgangs að gögnum sem greinir í síðari málsl. 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga að öðrum skilyrðum uppfylltum.

Í kæru lögmanns A til ríkissaksóknara var óskað eftir „afriti af öllum gögnum málsins“ og fresti til að koma að nánari rökstuðningi þegar gögn málsins hefðu borist. Ljóst er að engin efnisleg afstaða var tekin til þessara beiðna lögmanns A áður en ríkissaksóknari lauk meðferð sinni á kærumálinu með bréfi sínu dags. 26. apríl 2004.

Af tilvitnuðum athugasemdum úr skýringarbréfi ríkissaksóknara verður ekki annað ráðið en að það sé afstaða hans að réttur brotaþola til að fá að kynna sér gögn máls á grundvelli 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 48. gr. laga nr. 36/1999, verði ekki virkur á því tímamarki þegar lögreglustjóri hefur á grundvelli 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991 ákveðið að vísa kæru frá eða hætta rannsókn sem þegar er hafin og þá í því skyni að brotaþoli geti metið hvort tilefni sé til að nýta kærurétt til ríkissaksóknara. Ákvörðun lögreglustjóra um frávísun kæru eða niðurfellingu máls á grundvelli 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991 felur því að mati ríkissaksóknara ekki í sér lyktir máls í skilningi niðurlags 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Í skýringum ríkissaksóknara er hins vegar tekið fram að hann telji það „alls ekki óheimilt“ að veita brotaþola eða kæranda aðgang að gögnum máls „ef það skaðar ekki rannsóknarhagsmuni eða ekki fer í bága við hagsmuni þriðja manns“. Ég skil þessa athugasemd á þá leið að enda þótt brotaþoli eigi ekki rétt á að kynna sér gögn málsins á grundvelli 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga þar sem mál hefur ekki verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti hafi ríkissaksóknari heimild til að kynna brotaþola sem nýtir kærurétt sinn gögn máls þegar í kjölfar ákvörðunar lögreglustjórans ef aðgangur að gögnunum verður ekki talinn leiða til tjóns á ofangreindum hagsmunum á því tímamarki.

Ég tek í fyrsta lagi fram að vegna þessarar afstöðu ríkissaksóknara mun ég í næsta kafla taka til athugunar hvort fallast beri á þann skilning að réttur brotaþola til að fá að kynna sér gögn máls samkvæmt ákvæði 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 48. gr. laga nr. 36/1999, verði ekki virkur á því tímamarki þegar lögregla tilkynnir um að rannsókn máls sé hætt, sbr. 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991. Þá mun ég í þeim kafla fjalla um þá afstöðu ríkissaksóknara að 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga veiti brotaþola ekki rétt til að fá afrit af gögnum máls. Um þá afstöðu ríkissaksóknara að hann hafi, hvað sem líður rétti brotaþola samkvæmt 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, heimild til að veita brotaþola eða kæranda aðgang að gögnum máls ef það skaðar ekki rannsóknarhagsmuni eða hagsmuni þriðja manns, tek ég hins vegar fram að af gögnum málsins verður ekki séð að ríkissaksóknari hafi leyst úr beiðni A með þessi sjónarmið sín í huga eða leiðbeint um þann möguleika.

3.

Ákvæði 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 48. gr. laga nr. 36/1999, er svohljóðandi:

„Ákvæði þessarar greinar taka ekki til rannsóknar og saksóknar í opinberu máli. Þó geta sakborningur og brotaþoli krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins eftir að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti.“

Fyrir gildistöku laga nr. 36/1999 var 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga að öllu leyti samhljóða tilvitnaðri málsgrein, eins og hún hljóðar nú, með þó þeirri undantekningu að ekki var gert ráð fyrir því að brotaþoli ætti rétt til að fá að kynna sér gögn málsins eftir að það hafði verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti. Með 48. gr. laga nr. 36/1999 var þannig ákvæði um upplýsingarétt brotaþola bætt við síðari málslið 3. mgr. 15. gr. Í athugasemdum greinargerðar að baki upphaflegri 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga sagði svo:

„Þá undantekningu er að finna í 3. mgr. að aðili, sem er til rannsóknar vegna þess að grunur hefur fallið á hann um lögbrot eða hann er sóttur til refsingar í opinberu máli, getur ekki krafist aðgangs að gögnum málsins á grundvelli þessara laga. Meðan mál er til rannsóknar hjá lögreglu og öðrum stjórnvöldum áður en ákvörðun er tekin um ákæru er ekki talið rétt að veita aðila aðgang að gögnum máls. Þegar ákæra hefur verið gefin út gilda um málsmeðferðina, þar á meðal birtingu ákæru og aðgang sakbornings að gögnum, ítarlegar reglur laga um meðferð opinberra mála, nú laga nr. 19/1991. Hins vegar getur sakborningur, eftir að meðferð máls er lokið, krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins hjá stjórnvöldum. Með vísun til 17. gr. verður þó slík krafa ekki tekin til greina t.d. ef sérstök sjónarmið til verndar sakborningi, vitnum eða öðrum aðilum mæla gegn því.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296—3297.)

Með 48. gr. laga nr. 36/1999 var samkvæmt framangreindu ákvæði um rétt brotaþola til að kynna sér gögn opinbers máls með sama hætti og sakborningur bætt við 3. mgr. 15. gr. Lög nr. 36/1999 fólu fyrst og fremst í sér heildstæðar breytingar á lögum um meðferð opinberra mála nr. 19/1991 til að styrkja réttarstöðu brotaþola og var sú breyting sem gerð var á 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga liður í þeirri stefnumörkun. Í II. kafla almennra athugasemda greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 36/1999 er rakið að dóms- og kirkjumálaráðherra hafi 2. desember 1993 skipað nefnd sem hafði m.a. það hlutverk að athuga réttarstöðu brotaþola og gera tillögur til úrbóta. Hafi nefndin skilað skýrslu þar sem lagðar voru til breytingar á lögum um meðferð opinberra mála til að bæta réttarstöðu brotaþola. Í þeirri upptalningu kemur m.a. fram að lagt hafi verið til að „lögfest [yrði] ákvæði um rétt brotaþola til að fá aðgang að gögnum máls til að gæta hagsmuna sinna þegar það telst forsvaranlegt að öðru leyti“. (Alþt. 1998—1999, A-deild, bls. 2299.) Með þetta markmið í huga gerði frumvarpið ráð fyrir því í 47. gr., sem varð síðar 48. gr. við samþykkt laga nr. 36/1999, að ofangreind breyting yrði gerð á 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum að baki 47. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 36/1999, sbr. 48. gr. laganna, segir m.a. svo:

„Í 2. tölul. er lagt til að brotaþoli geti krafist þess, á sama hátt og sakborningur, að fá að kynna sér gögn í opinberu máli eftir að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti, hvort sem rannsókn hefur verið hætt skv. 76. gr. laganna, mál hefur verið fellt niður skv. 112. gr. eða fallið hefur verið frá saksókn skv. 113. gr. Engin ástæða er til þess að gera að þessu leyti greinarmun á sakborningi og brotaþola, eins og nú er gert í 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, enda hefur brotaþoli ekki síður hagsmuni af því að fá aðgang að málsgögnum, t.d. til þess að ganga úr skugga um hvort ástæða sé til þess að höfða einkamál til heimtu skaðabóta vegna þess tjóns sem hann hefur beðið.“ (Alþt. 1998—1999, A-deild, bls. 2320—2321.)

Af orðalagi síðari málsl. 3. mgr. 15. gr., sbr. 48. gr. laga nr. 36/1999, og tilvitnuðum athugasemdum verður ráðið að réttur brotaþola til að fá að kynna sér gögn máls verði virkur um leið og ákvörðun hefur t.d. verið tekin á grundvelli 76. gr. laga nr. 19/1991 um að rannsókn máls skuli hætt.

Eins og fyrr greinir telur ríkissaksóknari að réttur brotaþola til að kynna sér gögn máls verði ekki virkur fyrr en að máli sé „endanlega“ lokið, „þ.e.a.s. þegar kærufrestur vegna stöðvunar rannsóknar máls á hendur ákveðnum sakborningi eða vegna niðurfellingar máls er liðinn án kæru til ríkissaksóknara eða þegar kæra hefur verið afgreidd af hálfu ríkissaksóknara“.

Um þetta viðhorf bendi ég í fyrsta lagi á það að í texta 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 48. gr. laga nr. 36/1999, er ekki að finna þann áskilnað að máli þurfi að vera „endanlega“ lokið. Þar segir einungis að sakborningur og brotaþoli eigi þann rétt sem ákvæðið mælir fyrir um „eftir að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti“. Í öðru lagi tek ég fram að enda þótt ríkissaksóknari sé æðsti handhafi ákæruvalds í landinu, sbr. 2. mgr. 25. gr. laga nr. 19/1991, þá fara lögreglustjórar, þ. á m. ríkislögreglustjóri, með ákæruvald í ákveðnum tilvikum, sbr. 1. mgr. 25. gr., 27. og 28. gr. sömu laga, og er rannsókn opinberra mála almennt í höndum lögreglu, sbr. 1. mgr. 66. gr. laganna. Ef lögregla fer með rannsókn tiltekins máls og hefur í því vald að lögum til útgáfu ákæru, sbr. 28. gr. laga nr. 19/1991, að öðrum skilyrðum uppfylltum, sbr. einkum 112. gr. sömu laga, verður að ganga út frá því að ákvörðun lögreglu um að fella niður rannsókn máls, sbr. 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991, sé tekin á grundvelli þeirra sjálfstæðu valdheimilda sem lögreglu eru fengnar samkvæmt lögunum.

Með þetta í huga tek ég fram að það er meginregla stjórnsýsluréttar að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar, sjá til hliðsjónar SUA 1990, bls. 113, SUA 1990, bls. 218 (225) og SUA 1992, bls. 40, sbr. einnig 29. gr. stjórnsýslulaga, um að sérstaka ákvörðun æðra stjórnvalds þurfi til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar lægra sett stjórnvalds, og athugasemdir úr lögskýringargögnum að baki því ákvæði (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3309.) Í samræmi við þetta öðlast ákvörðun lögreglu um að hætta rannsókn á grundvelli 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991 sem slík réttaráhrif um leið og hún er tilkynnt sakborningi og brotaþola enda er í lögum nr. 19/1991 ekki gerð nein undantekning frá ofangreindri meginreglu með sérstöku ákvæði um að kæra brotaþola til ríkissaksóknara á grundvelli þriðja málsl. 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991 fresti réttaráhrifum ákvörðunar lögreglu um að hætta rannsókn máls. Hér má því ekki blanda saman þeim sjónarmiðum sem við eiga um afmörkun á því tímamarki sem felst annars vegar í upphafi réttaráhrifa ákvörðunar á lægra stjórnsýslustigi, í þessu tilviki hjá lögreglu, og hins vegar möguleikum æðra stjórnvalds, þ.e. ríkissaksóknara, til að fella úr gildi, breyta eða taka nýja ákvörðun í sama máli við kærumeðferð máls. Af ofangreindum ákvæðum laga nr. 19/1991 verður þannig ekki dregin önnur ályktun en að ákvörðun lögreglu um að hætta rannsókn máls á grundvelli 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991 öðlist réttaráhrif með sjálfstæðum hætti þegar hún hefur verið tilkynnt aðilum málsins enda þótt gert sé ráð fyrir því að slík ákvörðun kunni síðar að verða felld úr gildi, henni breytt eða ný ákvörðun tekin af hálfu ríkissaksóknara í framhaldi af kæru þess, sem á hagsmuna að gæta, sbr. þriðja máls. sömu greinar.

Af framangreindu leiðir að þegar lögregla tekur ákvörðun um að hætta rannsókn á grundvelli 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991, er mál „fellt niður“ í merkingu 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 48. gr. laga nr. 36/1999, enda þótt þriðji málsl. fyrrnefndu greinarinnar geri ráð fyrir því að sá, sem á hagsmuna að gæta, geti borið þá ákvörðun undir ríkissaksóknara. Þessari ályktun til frekari stuðnings verður að horfa til forsögu og samspils kæruheimildar þriðja málsl. 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991 og upplýsingaréttar brotaþola samkvæmt 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, sbr. annars vegar 24. gr. laga nr. 36/1999 og hins vegar 48. gr. sömu laga. Báðar þessar reglur voru liður í því að styrkja réttarstöðu brotaþola við meðferð mála samkvæmt lögum nr. 19/1991. Með 24. gr. laga nr. 36/1999 var kæruheimild þriðja málsl. 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991 rýmkuð þannig að hún nær nú til þeirra sem eiga hagsmuna að gæta, þ. á m. brotaþola, þegar fyrir liggur m.a. ákvörðun lögreglu um að hætta rannsókn máls. Fyrir þá breytingu var kæruheimildin bundin við þá eina sem kært höfðu brot til lögreglu. Eins og leiðir af lögskýringargögnum að baki lögum nr. 36/1999 var þessi breyting á kæruheimildinni einkum gerð til hagsbóta fyrir brotaþola og þá sem liður í þeirri almennu stefnumörkun að styrkja réttarstöðu þeirra við meðferð opinberra mála. Samhliða var með ákvæði 48. gr. laga nr. 36/1999 mælt fyrir um að brotaþoli gæti kynnt sér gögn máls þegar það er fellt niður eða því lokið með öðrum hætti. Hvorki af texta ofangreindra ákvæða eða af lögskýringargögnum að baki þeim verður ráðið að ætlunin hafi verið að gera það að skilyrði fyrir því að brotaþoli gæti átt rétt til að kynna sér gögn máls að kærufrestur til ríkissaksóknara vegna ákvörðunar lögreglu um að hætta rannsókn máls væri liðinn án kæru eða að ríkissaksóknari hefði afgreitt kæru brotaþola. Fyrir utan það að slík túlkun á 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga samrýmist hvorki texta ákvæðisins né lögskýringargögnum að baki því, og felur þar að auki í sér undantekningu frá meginreglum stjórnsýsluréttar um að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, myndi slík túlkun draga verulega úr gildi upplýsingaréttar brotaþola a.m.k. hvað varðar möguleika hans til að hafa áhrif á lyktir máls samkvæmt lögum nr. 19/1991 með því að nýta kærurétt þriðja málsl. 1. mgr. 76. gr. laganna.

Almennt er gengið út frá því að réttur aðila máls til að fá að kynna sér gögn þess sé mikilvægur liður í mati hans á því hvort tilefni sé til að nýta lögmæltan kærurétt. Enda þótt löggjafinn hafi vegna eðlis opinberra mála gert það að skilyrði fyrir slíkum upplýsingarétti sakbornings og brotaþola að mál hafi verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti eiga slík sjónarmið að sama skapi við þegar brotaþoli nýtir kæruheimildir til ríkissaksóknara á grundvelli laga nr. 19/1991 enda liggi t.d. fyrir ákvörðun lögreglu um að fella mál niður. Það er því ein af meginforsendunum fyrir raunhæfum og virkum kærurétti brotaþola til ríkissaksóknara að hann eigi möguleika á að kynna sér gögn máls þegar lögregla hefur tekið ákvörðun á grundvelli valdheimilda sinna um að hætta rannsókn máls.

Til samanburðar, og einnig vegna tilvísana ríkissaksóknara til dansks réttar, bendi ég á að samkvæmt 3. mgr. 9. gr. dönsku stjórnsýslulaganna er almenna reglan sú að aðili máls á m.a. ekki rétt til aðgangs að gögnum í opinberu máli, sbr. fyrri málsl. 3. mgr. 15. gr. íslensku stjórnsýslulaganna. Frá þessari almennu reglu gildir sú undantekning samkvæmt 18. gr. dönsku stjórnsýslulaganna að aðili máls á rétt til að kynna sér gögn í opinberu máli þegar málið er „afgjort“. Við túlkun á þessu orðalagi 18. gr. dönsku stjórnsýslulaganna hefur verið lagt til grundvallar að ef fyrir liggur ákvörðun á lægra stjórnsýslustigi, t.d. hjá lögreglu, um að hætta rannsókn máls verður aðgangsrétturinn virkur á því tímamarki og hefur möguleiki aðila máls til að kæra þá ákvörðun til æðra stjórnvalds ekki þýðingu í því sambandi, sjá hér til hliðsjónar t.d. Hans Gammeltoft-Hansen: Forvaltningsret, Kaupmannahöfn 2002, bls. 497, og Jens Garde o.fl.: Forvaltningsret, sagsbehandling, Kaupmannahöfn 2001, bls. 213. Í síðarnefnda ritinu segir orðrétt um þetta atriði (bls. 213):

„Adgangen til aktindsigt gælder som nævnt først, når sagen er afsluttet. [...] Såfremt en straffesag afsluttes derved, at anklagemyndigheden beslutter at undlade at gennemføre sagen til dom og dermed administrativt slutte sagen, er sagen afgjort fra tidspunktet for denne beslutning. En administrativ straffesag må anses for afgjort, når den kompetente myndighed har truffet sin afgørelse i sagen. I de to sidstnævnte tilfælde kan det ikke forlanges, at en eventuel administrativ rekurs skal være udnyttet for at anse sagen for afsluttet, da aktindsigt netop ville kunne være af betydning for parten som led i overvejelser om, hvorvidt han bør klage.“

Í samræmi við það sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að brotaþoli eigi á grundvelli síðari málsl. 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 48. gr. laga nr. 36/1999, almennan rétt á að kynna sér gögn máls þegar lögregla hefur hætt rannsókn á grundvelli 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991. Þessi réttur verður að mínu áliti virkur á þessu tímamarki óháð kæruheimild brotaþola til ríkissaksóknara á grundvelli þriðja málsl. síðarnefndu málsgreinarinnar og kærufresti í því sambandi. Ég vek hins vegar athygli á því, m.a. vegna sjónarmiða í skýringum ríkissaksóknara til mín, að þrátt fyrir að brotaþoli eigi á þessu tímamarki almennan rétt til að fá að kynna sér gögn máls, og þá til að meta hvort tilefni sé til að nýta kæruréttinn, er upplýsingaréttur hans að þessu leyti ekki óheftur. Við mat á hvort og þá að hvaða marki ber að veita brotaþola aðgang að slíkum gögnum koma sem endranær til athugunar undantekningarheimildirnar í 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga. Verður þá t.d. á grundvelli síðarnefnda ákvæðisins að meta í hverju tilviki hvort rétt sé að hafna beiðni brotaþola um aðgang að gögnum í framhaldi af niðurfellingu máls af hálfu lögreglu enda þyki hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum en hið sama á einnig við gagnvart þeim sem hefur réttarstöðu sakbornings. Ég minni hér á niðurlag tilvitnaðra athugasemda úr greinargerð að baki upphaflegu ákvæði 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, en þar segir:

„Með vísun til 17. gr. [stjórnsýslulaga] verður þó slík krafa ekki tekin til greina t.d. ef sérstök sjónarmið til verndar sakborningi, vitnum eða öðrum aðilum mæla gegn því.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3297.)

Að þessu sögðu minni ég jafnframt á að í athugasemdum greinargerðar að baki 48. gr. laga nr. 36/1999, sem fól í sér að bætt var við ákvæði um upplýsingarétt brotaþola í 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, er sérstaklega tekið fram að „[engin] ástæða [sé] til þess að gera að þessu leyti greinarmun á sakborningi og brotaþola, eins og [þá hafði verið] gert í 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, enda [hafi] brotaþoli ekki síður hagsmuni af því að fá aðgang að málsgögnum [...]“. Á þetta hvort tveggja við að mínu áliti um upplýsingarétt brotaþola sem slíkan og um mögulegar takmarkanir á þeim rétti með vísan til undantekningarákvæðis 17. gr. stjórnsýslulaga. Af þessu leiðir að þau sjónarmið um rannsóknarhagsmuni og hagsmuni þriðja manns, sem vísað er til í skýringarbréfi ríkissaksóknara til mín, og þá einkum hvað varðar hagsmuni sakbornings og vitna, geta eftir atvikum og ef „sérstaklega stendur á“, sbr. orðalag í upphafi 17. gr. stjórnsýslulaga, leitt til þess að heimilt sé að takmarka rétt brotaþola til aðgangs að gögnum.

Af öllu framansögðu virtu, sjónarmiðum í skýringarbréfi ríkissaksóknara til mín, og í ljósi þess að ég fæ ekki séð af gögnum málsins að efnisleg afstaða hafi verið tekin til beiðni A um aðgang að gögnum, er það niðurstaða mín að meðferð ríkissaksóknara á beiðni hans um þetta atriði hafi ekki verið í samræmi við 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 48. gr. laga nr. 36/1999.

Í skýringarbréfi ríkissaksóknara til mín, dags. 7. febrúar 2005, er tekið fram að sýnt þyki að aðgangur að gögnum opinbers máls samkvæmt 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga sé „fólginn í rétti til að kynna sér gögn en ekki til að fá þau afrituð“. Vegna þessa tek ég fram að orðalag 3. mgr. 15. gr. um rétt sakbornings og brotaþola til að krefjast þess að fá að „kynna sér“ gögn málsins er nákvæmlega það sama að þessu leyti og orðalagið sem notað er í 1. mgr. sömu greinar sem hefur að geyma almennu regluna um upplýsingarétt aðila máls. Í 1. mgr. 15. gr. er þannig mælt fyrir um rétt aðila máls til að „kynna sér“ skjöl og önnur gögn. Eini munurinn að þessu leyti felst í tilvísun 1. mgr. 15. gr. til „skjala“ en í 3. mgr. er aðeins vísað til „gagna“. Þessi munur hefur að mínu áliti ekki efnislega þýðingu enda eru „skjöl“ í þessu samhengi aðeins ein tegund gagna í stjórnsýslumáli, sbr. orðalagið skjöl og „önnur“ gögn í 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af því að löggjafinn hefur í 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga valið að nota sama orðalag um rétt til að „kynna sér“ gögn og notað er í 1. mgr. 15. gr. tel ég ekki ástæðu til annars en að þetta atriði í ákvæðunum hafi sama efnisinntak. Í athugasemdum greinargerðar að baki 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga segir m.a. svo um ákvæðið:

„Stjórnvald á ekki aðeins að veita aðila aðgang að málsgögnum, heldur hefur hann einnig rétt á því að fá afrit af málsskjölum óski hann eftir því. Þessi regla á þó ekki við ef skjöl eru þess eðlis eða fjöldi þeirra svo mikill að því verði ekki við komið með góðu móti.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.)

Með vísan til tilvitnaðra athugasemda að baki 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, þar sem notast er við nákvæmlega sama orðalag að þessu leyti og í 3. mgr. sömu greinar, tel ég engar rökrænar forsendur standa til þeirrar ályktunar sem ríkissaksóknari leggur til grundvallar að brotaþoli eigi ekki á grundvelli síðarnefnda ákvæðisins rétt til að fá afrit af gögnum máls enda verði því komið við með góðu móti. Ég ítreka að slík afritun gagna til handa brotaþola fer ekki fram nema fyrir liggi að hann eigi rétt á að kynna sér slík gögn og að takmarkanir á þeim rétti verði ekki gerðar á grundvelli undantekningarheimilda 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga.

4.

Í skýringarbréfi embættis ríkissaksóknara til mín, dags. 16. nóvember sl., kemur fram að ríkissaksóknari hafi ekki heimild til að fresta ákvörðun um afgreiðslu á kæru á ákvörðun lögreglustjóra hafi maður fengið réttarstöðu sakbornings í máli. Þá segir að talið hafi verið víst að lögmanni A væri kunnugt um „afgreiðslufrest“ ríkissaksóknara. Í síðara skýringarbréfi embættisins, dags. 7. febrúar 2005, er áréttað að ekki séu fyrir hendi lagaskilyrði til að lengja afgreiðslufrestinn sem ríkissaksóknari hefur til að afgreiða kærur á grundvelli þriðja málsl. 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991.

Ég ítreka það sem að framan greinir að ríkissaksóknari hefur skýrt fyrir mér að hann telji að „æskilegt“ hefði verið að svara strax beiðni lögmanns A m.a. um frest til að setja fram nánari rökstuðning fyrir kærunni. Af skýringum hans að öðru leyti verður hins vegar ekki annað ráðið en að embættið telji að ekki hafi að lögum verið forsendur til þess að verða efnislega við þeirri beiðni vegna réttarstöðu sakbornings og þar sem ekki sé heimilt að lengja umræddan afgreiðslufrest.

Af bréfi ríkissaksóknara til lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 2. apríl 2004, og skýringarbréfi hans til mín, dags. 7. febrúar 2005, verður ráðið að ríkissaksóknari hafi lagt til grundvallar að embættið hefði á umræddum tíma haft einn mánuð til að taka afstöðu til kæru sem sett var fram á grundvelli þágildandi 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991. Ég vek athygli á því að í ákvæðinu var á þessum tíma ekki mælt fyrir um neinn afgreiðslufrest í tilvikum sem þessum, sbr. hins vegar lokamálslið 2. mgr. 114. gr. sömu laga, sem á aðeins við um kæruheimild til ríkissaksóknara þegar maður vill ekki una við ákvörðun lögreglustjóra um að mál verði fellt niður á grundvelli 112. gr. eða fallið verði frá saksókn á grundvelli 113. gr. laga nr. 19/1991, sbr. 1. mgr. 114. gr. Eftir að atvik þessa máls áttu sér stað var hins vegar gerð breyting á 1. mgr. 76. gr. með lögum nr. 86/2004. Með þeirri breytingu er þriðji málsl. 1. mgr. 76. gr. nú samhljóða 2. mgr. 114. gr. sömu laga hvað varðar kærufrest og afgreiðslufrest ríkissaksóknara. Ljóst er af athugun á lögskýringargögnum að baki lögum nr. 86/2004 að umrædd breyting var gerð við meðferð frumvarps að þeim lögum á vettvangi allsherjarnefndar Alþingis samkvæmt ábendingu ríkissaksóknara til að taka af vafa um „hvort beita [ætti] ákvæðum 114. gr. núgildandi laga um meðferð opinberra mála með lögjöfnun um kærur skv. 76. gr. laganna eða hvort beita [bæri] ákvæðum stjórnsýslulaga“. (Alþt. 2003—2004, A-deild, bls. 6716.) Í skýringarbréfi ríkissaksóknara til mín, dags. 7. febrúar 2005, tekur hann fram að hann telji yfirgnæfandi líkur á því að dómstólar myndu, ef á reyndi, beita frestsákvæði 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 með lögjöfnun um afgreiðslufrest samkvæmt 1. mgr. 76. gr. sömu laga. Hafi hann því lagt til grundvallar að hann hefði einn mánuð til að afgreiða kærur sem settar væru fram á grundvelli síðarnefnda ákvæðisins.

Ég tek af þessu tilefni fram að ekki er þörf á því fyrir mig að taka afstöðu til ofangreinds álitaefnis um lengd afgreiðslufrests í tíð eldra ákvæðis þriðja málsl. 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991 að virtum atvikum í máli þessu. Lögmaður A setti fram í kærubréfi sínu, dags. 31. mars 2004, beiðni um að frestur yrði veittur til að setja fram nánari rökstuðning fyrir kærunni og þá að fengnum gögnum málsins. Ef miðað er við þann afgreiðslufrest sem ríkissaksóknari lagði hér til grundvallar var á þessum tímapunkti einn mánuður til stefnu fyrir embætti ríkissaksóknara til að afgreiða kæruna. Ég fæ ekki séð að lög hafi staðið því í vegi að ríkissaksóknari gæfi lögmanni A stuttan frest til þess að koma að frekari rökstuðningi vegna kærunnar, og þá eftir atvikum að fengnum aðgangi að þeim gögnum sem A átti rétt á að kynna sér, sbr. umfjöllun mína í kafla IV.3 hér að framan, enda væri slíkur frestur það stuttur að ríkissaksóknari gæti afgreitt kæruna innan þess afgreiðslufrests sem hann miðaði við, sbr. einnig 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því ákvæði segir að stjórnvaldi sé heimilt að setja málsaðila ákveðinn frest til þess að kynna sér gögn máls og tjá sig um það. Að öðrum kosti geti málsaðili á hvaða stigi málsmeðferðar sem er krafist þess að afgreiðslu málsins verði frestað uns honum hefur gefist tími til þess að kynna sér gögn og gera grein fyrir afstöðu sinni. Máli skal þó ekki frestað ef það hefur í för með sér að farið sé fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins.

Vegna ofangreindra sjónarmiða um réttarstöðu sakbornings og hagsmuni hans í þessu sambandi tek ég fram að samkvæmt þágildandi þriðja málsl. 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991 var beinlínis gengið út frá því að þegar lögregla ákvað að hætta rannsókn máls, sem þegar var hafin, gat sá, sem hafði hagsmuna að gæta, borið slíka ákvörðun undir ríkissaksóknara sem tók þá „fullnaðarákvörðun“. Þá bar lögreglu að leiðbeina þeim, sem hafði hagsmuna að gæta, um þennan kærurétt, sbr. síðari málsl. 2. mgr. 76. gr. Með þessum ákvæðum var því eins og fyrr er rakið gert ráð fyrir tilteknu kærukerfi, sbr. einnig eftir þá breytingu sem gerð var með lögum nr. 86/2004, og var sérstaklega áréttað í þriðja málsl. 1. mgr. 76. gr. að ríkissaksóknari tæki við slíkar kringumstæður „fullnaðarákvörðun“ um hvort rannsókn skyldi fara fram eða ekki. Sá, sem hlotið hafði réttarstöðu sakbornings hjá lögreglu við rannsókn máls sem síðar var hætt, gat vegna þessara fyrirmæla ekki vænst þess að ákvörðun lögreglu fæli í öllum tilvikum í sér endanlegar lyktir málsins enda kunni að verða breyting á réttarstöðu hans tæki ríkissaksóknari t.d. þá „fullnaðarákvörðun“ á grundvelli kæru þess, sem hafði hagsmuna að gæta, sbr. þriðja málsl. 1. mgr. 76. gr., að láta rannsókn fara fram að nýju. Með þetta í huga tel ég að sjónarmið um réttarstöðu sakbornings hafi ekki girt fyrir það að ríkissaksóknari hefði, á grundvelli beiðni lögmanns A um aðgang að gögnum málsins og beiðni um frest til að setja fram athugasemdir sínar þegar gögnin hefðu borist, veitt stuttan frest í því augnamiði, sbr. einnig 18. gr. stjórnsýslulaga, þrátt fyrir að tilteknum aðila hafði verið veitt réttarstaða sakbornings við rannsókn málsins hjá lögreglu.

Samkvæmt þessu og ofangreindum sjónarmiðum er það jafnframt niðurstaða mín að meðferð ríkissaksóknara á beiðni lögmanns A um að fá að setja fram nánari rökstuðning fyrir kærunni hafi ekki verið í samræmi við lög.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að meðferð ríkissaksóknara á beiðni lögmanns A, dags. 31. mars 2004, um aðgang að gögnum málsins í tilefni af kæru hans til ríkissaksóknara hafi ekki verið í samræmi við 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 48. gr. laga nr. 36/1999. Þá er það niðurstaða mín að forsendur standi ekki til þeirrar ályktunar að brotaþoli eigi á grundvelli síðari málsl. 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 48. gr. laga nr. 36/1999, ekki rétt til að fá afrit af gögnum máls. Loks er það niðurstaða mín að meðferð ríkissaksóknara á beiðni lögmanns A um að fá að setja fram nánari rökstuðning fyrir kærunni hafi ekki verið í samræmi við lög.

Með bréfi ríkissaksóknara, dags. 26. apríl 2004, lauk embættið afgreiðslu sinni á kæru A með því að staðfesta þá ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 24. mars s.á., að hætta rannsókn málsins á grundvelli 1. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála. Samkvæmt 3. mgr. 76. gr. sömu laga er óheimilt að taka rannsókn upp að nýju gegn sama manni ef rannsókn hefur verið hætt vegna þess að sakargögn hafa ekki þótt nægileg til ákæru, nema ný sakargögn séu fram komin eða líklegt að þau komi fram. Þessi lagaregla setur skorður við heimildum ríkissaksóknara, þrátt fyrir t.d. annmarka á málsmeðferð í kærumáli hjá embætti hans, til að ákveða að fjalla á ný um mál á hendur tilteknum sakborningi sem er formlega lokið af hans hálfu eða þegar kærufrestur er liðinn, sbr. einnig til hliðsjónar dóm Hæstaréttar 31. maí 2005 í máli nr. 216/2005. Í ljósi ofangreindrar niðurstöðu minnar hér að framan um að annmarkar hafi verið á málsmeðferð ríkissaksóknara við meðferð kærumáls A, sem ég tel verulega, tel ég tilefni til þess að beina þeim tilmælum til ríkissaksóknara að tekin verði afstaða til þess, og þá í ljósi 3. mgr. 76. gr. laga nr. 19/1991, hvort skilyrði séu til að taka afgreiðslu hans frá 26. apríl 2004 til athugunar að nýju komi fram beiðni þess efnis frá A, og að þá verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu. Að öðru leyti beini ég þeim tilmælum til ríkissaksóknara að tekið verði framvegis tillit til þeirra sjónarmiða sem ég hef sett hér fram við meðferð kærumála hjá embættinu á grundvelli laga nr. 19/1991.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði ríkissaksóknara bréf, dags. 6. febrúar 2006 og 11. maí 2006, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað aftur til embættis hans og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Einnig óskaði ég eftir upplýsingum um hvort gripið hefði verið til einhverra tiltekinna ráðstafana af hans hálfu í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær hafi falist.

Mér barst bréf frá ríkissaksóknara 27. febrúar 2006. Þar segir að ekki hafi verið gripið til neinna sérstakra ráðstafana vegna álits míns. Bendir ríkissaksóknari á að eins og mér sé væntanlega kunnugt sé hann ekki sammála álitinu í veigamiklum atriðum. Í bréfinu færir ríkissaksóknari fram frekari rök fyrir afstöðu sinni.

Með bréfi ríkissaksóknara til mín, dags. 6. júní 2006, fylgdi afrit af bréfi lögmanns A til ríkissaksóknara, dags. 14. júlí 2005, þar sem m.a. er óskað eftir afriti af öllum gögnum málsins og fresti til að koma að nánari rökstuðningi. Einnig fylgdi afrit svarbréfs ríkissaksóknara til lögmannsins, dags. 27. september 2005. Kemur þar fram að afrit rannsóknargagna fylgi bréfinu en jafnframt er athygli vakin á því að lögreglustjórinn í Reykjavík hafi hinn 24. mars 2004 tekið ákvörðun um að hætta rannsókn málsins með vísan til 76. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, og sé ekki unnt að endurupptaka þá rannsókn nema ný sakargögn komi fram.