Álit

   

1 Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 10. júní 2025 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun yfir ákvörðun framhaldsmenntunarráðs lækninga 6. maí 2025 þess efnis að sex mánuðir af 16 mánaða starfstíma A hjá heilsugæslunni X yrðu metnir til námstíma í sérnámi hans í heimilislækningum. Í kvörtuninni eru gerðar tilteknar athugasemdir við þessa niðurstöðu framhaldsmenntunarráðs en A telur hana ekki vera í samræmi við lög, meðal annars með vísan til sjónarmiða um réttmætar væntingar og jafnræði.

Við athugun mína á kvörtun A lýsti heilbrigðisráðuneytið þeirri afstöðu að ákvarðanir framhaldsmenntunarráðs samkvæmt 13. gr. reglugerðar nr. 856/2023, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi, gætu ekki sætt stjórnsýslukæru til þess. Þar sem ekki er unnt að kvarta til umboðsmanns ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds og það hefur ekki fellt úrskurð sinn í því er athugun mín á kvörtuninni afmörkuð við þessa afstöðu ráðuneytisins, og þá með með hliðsjón af máli A.

   

2 Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins samþykkti kennsluráð sérnáms í heimilislækningum umsókn A um sérnám 28. mars 2022 með fyrirvara um að hann lyki sérnámsgrunni. Hann hóf formlegt sérnám hjá heilsugæslunni Y 11. júlí það ár. Í kvörtun hans kemur fram að í október sama ár hafi þáverandi kennslustjóri sérnáms gefið til kynna í samtali þeirra á milli að sá möguleiki væri fyrir hendi að hann gæti starfað á heilsugæslunni X og að því loknu fengið þann starfstíma metinn til námstíma í sérnámi, að því gefnu að skráning og handleiðsla uppfyllti kröfur námsins. Með bréfi 14. október 2022 sagði A upp sérnámsstöðu sinni hjá heilsugæslunni Y frá og með16. desember 2022. Í framhaldi af því hóf hann störf hjá heilsugæslunni X frá byrjun árs 2023.

Meðal gagna málsins er skrifleg yfirlýsing frá yfirlækni á Z þar sem vottað er að A hafi starfað sem læknir á heilsugæslunni X frá 1. janúar 2023 til 1. apríl 2024. Þar hafi hann fengið vikulega handleiðslu, tekið þátt í vikulegum fræðslufundum sérlækna og meðal annars sinnt sykursýkismóttöku og ungbarnaeftirliti. Samkvæmt gögnum málsins var þessi handleiðsla skráð formlega í rafræna sérnámsmöppu. Í kvörtun A er byggt á því að starfstími hans hjá heilsugæslunni X hafi uppfyllt þær kröfur sem gerðar eru til sérnáms í heimilislækningum í reglugerð nr. 856/2023, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi.

A sótti að nýju um sérnám í heimilislækningum í mars 2024. Í kvörtun hans er rakið að hann hafi gert það í trausti þeirra upplýsinga sem komið hafi fram í samtali hans og þáverandi kennslustjóra sérnáms um að hann gæti fengið starfstímann hjá heilsugæslunni X metinn til námstíma í sérnáminu. Umsókn hans var samþykkt á fundi kennsluráðs 21. mars 2024 þar sem ákveðið var að til námstíma yrði metinn starfstími hans í fyrra sérnámi á heilsugæslunni Y.

A óskaði þess í framhaldinu að þeir 16 mánuðir sem hann vann hjá heilsugæslunni X yrðu metnir að fullu til námstíma. Kennsluráð fjallaði um málið á fundum 21. ágúst og 29. október 2024 og féllst ekki á beiðni A. Hann sendi af því tilefni tölvupóst 3. janúar 2025 til formanns kennsluráðs þar sem meðal annars segir:

[...] Mér skildist að ég hafi uppfyllt allar kröfur til að fá metið tímabilið á heilsugæslunni [X] undir handleiðslu [yfirlæknis á Z] nema að ég hafi ekki fengið samþykki kennslustjóra fyrirfram sem er rangt. Er [þáverandi kennslustjóri sérnáms] ekki örugglega búin að staðfesta að ég hafi borið þetta undir hana og hún hvatt mig til að sækja handleiðslu til að eiga möguleika á að fá þetta tímabil metið?

Formaður kennsluráðs svaraði tölvupósti A 8. janúar 2025. Þar segir meðal annars:

Ég bar þetta undir [þáverandi kennslustjóra sérnáms] sem gat því miður ekki staðfest þetta. Almennt séð hefur kennsluráð sérnámsins sett sér þær reglur að meta einungis það sem farið hefur fram í formlegu sérnámi inn í námið – fyrir utan tíma í vinnu á heilsugæslu í aðdraganda auglýsingar ef sá tími fer fram undir handleiðslu og skráningu í teams möppu. Þetta er í samræmi við verklag í öðru sérnámi sem fer fram hér á landi. Það skýtur aðeins skökku við að segja upp formlegri stöðu, fara í vinnu annað og óska eftir að fá tímann metinn inn eftir á.

Að fengnum þessum viðbrögðum og að undangengnum frekari tölvupóstsamskiptum leitaði A til framhaldsmenntunarráðs lækninga. Í bréfi framhaldsmenntunarráðs til hans 18. mars 2025 kemur fram að skipuð hafi verið nefnd þriggja sérfræðilækna til að fara yfir áfrýjunargögn og veita umsögn. Síðan segir í bréfinu að til þess að geta úrskurðað í málinu þurfi að fylgja formlegur úrskurður og rökstuðningur kennsluráðs í heimilislækningum vegna málsins. Af því tilefni óskaði A þennan sama dag eftir formlegum úrskurði kennsluráðs í heimilislækningum. Ráða má af gögnum málsins að ákvörðun kennsluráðs hafi legið fyrir 15. apríl það ár. Þar eru tildrög málsins rakin í stuttu máli. Síðan segir eftirfarandi:

Í þeim verklagsramma sem kennsluráð sérnáms í heimilislækningum setur sér (og var staðfest á fundi kennsluráðs 29.10.2024) er grunnreglan sú að meta einungis þann tíma sem áður hefur farið fram í formlegu sérnámi. Undantekningar eru fyrst og fremst tvær: 1) metið er starf á spítala á deild sem er hluti af grunnrotationum í sérnáminu. Það starf er þá mögulega metið til þess tíma sem rotationin er í hefðbundnu sérnámi ef staðfesting liggur fyrir á starfi, handleiðslu og kennslu innan þeirrar rotationar. 2) metinn er inn tími í starfi á heilsugæslu í millibilsástandi milli formlegra auglýsinga inn í sérnámið ef kennslustjórar hafa verið upplýstir um tilvonandi sérnámslækni, formleg handleiðsla hefur verið sett upp og rafræn skráning sett upp á vegum sérnámsins.

Við gerð þessara verklagsreglna var tekið mið af þeim römmum sem settir eru varðandi mat á námi, þ.e. reglugerð um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi 856/2023, Gullbók um sérnám, Marklýsingu sérnáms í heimilislækningum og Viðmiðunarreglum varðandi sérnám í heimilislækningum.

Í Gullbók um sérnám stendur í kafla 3.15 varðandi vinnu í afleysingastörfum: Stöður í afleysingastörfum teljast ekki til sérnáms sem þegar er hafið eða ætlunin er að hefja, nema sérstaklega sé samið um það fyrirfram með samþykki kennslustjóra eða eftir atvikum kennsluráðs sérgreinar.

Í tilfelli [A] var hann í formlegu sérnámi í heimilislækningum en sagði upp þeirri stöðu í desember 2022. Ný umsókn í sérnámið [barst] í mars 2024. Þó hann hafi fengið handleiðslu á þeim tíma sem hann starfaði í X hafði hann þegar sagt upp stöðu sinni í sérnáminu og sótti ekki þá formlegu kennslu sem sérnáminu fylgir.

Var það mat kennsluráðs að ekki væri því hægt að meta þann tíma inn til sérnáms enda gæfi það ekki gott fordæmi varðandi sérnámið ef hægt væri að segja upp sérnámsstöðu og ráða sig stuttu seinna í stöðu almenns læknis með handleiðslu. Að minnsta kosti þyrfti þá samráð og samþykki kennslustjóra sérnáms í heimilislækningum fyrir því fyrirfram að slíkt fyrirkomulag gengi upp.

Framhaldsmenntunarráð lækninga tók málið til afgreiðslu í kjölfar þessa en ákvörðun ráðsins lá fyrir 6. maí 2025. Í henni segir að í reglugerð nr. 856/2023 komi ekki fram sérstök heimild til að meta vinnu sem er sambærileg sérnámi til námstíma í sérnámi. Í niðurstöðu kennsluráðs komi þó fram að hefð sé fyrir því að meta vinnu og nám sem sé alveg sambærilegt við sérnám til sérnámstíma og eigi það við um tíma á spítala og tíma á heilsugæslu. Síðan segir svo:

Varðandi tíma á heilsugæslu þá hefur verið tekið tillit til þess þegar um er að ræða millibilsástand milli formlegra auglýsinga inn í sérnám að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Samkvæmt gögnum málsins virðist vera að [A] hafi uppfyllt skilyrði fyrir því að fá tíma metinn inn í sérnám fyrir utan það að hann var ekki í millibilsástandi á milli formlegra auglýsinga í sérnám en þær eru almennt auglýstar tvisvar sinnum á ári. Nefndin kemst að þeirri niðurstöðu að ekki er málefnalegt að meta ekkert af tíma [A] einungis vegna þess að ekki var um millibilsástand að ræða. Umrætt millibilsástand sem hingað til hefur verið hægt að meta er því stutt tímabil eða á milli ráðningartímabila sem eru tvisvar á ári eða u.þ.b. á 6 mánaða fresti.

Ákvörðun framhaldsmenntunarráðs í máli A er þar á eftir dregin saman með svofelldum hætti:

[A] fær 6 mánuði af 16 mánaða vinnu á heilsugæslunni X metna inn í sérnám í heimilislækningum.

Svo sem að framan greinir kvartaði A yfir þessari ákvörðun ráðsins til umboðsmanns Alþingis í júní 2025.

  

3 Skýringar heilbrigðisráðuneytisins

Með bréfi til heilbrigðisráðuneytisins 21. júlí 2025 var gerð grein fyrir því að umboðsmanni hefði borist kvörtun sem lyti að ákvörðun framhaldsmenntunarráðs lækninga. Með hliðsjón af lagagrundvelli málsins, sem nánar var rakinn í bréfinu, var þess óskað að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort það liti svo á að ákvarðanir framhaldsmenntunarráðs samkvæmt 13. gr. reglugerðar nr. 856/2023, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi, gætu sætt kæru til þess á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Teldi ráðuneytið að svo væri ekki var þess óskað að gerð yrði grein fyrir þeim lagasjónarmiðum sem sú afstaða byggðist á.        

Heilbrigðisráðuneytið lét umboðsmanni í té afstöðu sína með bréfi 30. september 2025. Þar segir meðal annars svo:

Í 8. gr. laga nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn, er fjallað um skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis heilbrigðisstarfsmanna. Ráðherra getur kveðið á um löggildingu sérfræðigreina innan löggiltrar heilbrigðisstéttar, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skal í reglugerðinni kveðið á um þau skilyrði sem uppfylla þarf til að hljóta leyfi til að kalla sig sérfræðing innan löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur á Íslandi. Miðað skal við að lokið hafi verið formlegu viðbótarnámi á viðkomandi sérfræðisviði. Í reglugerð skal m.a. kveðið á um það sérfræðinám sem krafist er til að hljóta sérfræðileyfi og um starfsþjálfun sé gerð krafa um hana. Enn fremur skal kveðið á um í hvaða tilvikum skuli leitað umsagnar menntastofnunar eða annarra aðila um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um sérfræðinám, sbr. sama málsgrein.

Af 8. gr. laga nr. 34/2012 verður ráðið að ráðherra hafi heimild og beri eftir atvikum skylda til að kveða á um skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis og kröfur sem gera skal til þess sem sækir um sérfræðileyfi. Hins vegar verður ekki ráðið af ákvæðinu að ráðherra skuli kveða á um tilhögun eða uppbyggingu sérnáms innan stofnana sem hafa heimild til að kenna sérnám eða að öðru leyti.

Samkvæmt 9. gr. laga nr. 34/2012 veitir landlæknir umsækjendum leyfi til að kalla sig sérfræðinga innan löggiltrar heilbrigðisstéttar og til að starfa sem slíkir hér á landi að uppfylltum skilyrðum laganna og reglugerða og þeim alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að. Í reglugerð nr. 856/2023 hefur ráðherra sett skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis sem umsækjendur þurfa að uppfylla til að geta fengið útgefið sérfræðileyfi. Ákvörðun um veitingu eða synjun sérfræðileyfis er stjórnvaldsákvörðun sem embætti landlæknis tekur og er kæranleg til ráðuneytisins.

Í lögum um heilbrigðisstarfsmenn er ekki kveðið á um framhaldsmenntunarráð eða tilhögun eða uppbyggingu sérnáms. Af þeim sökum og í ljósi þess sem hér að framan greinir er það mat ráðuneytisins að ákvarðanir framhaldsmenntunarráðs séu ekki stjórnvaldsákvarðanir og af þeim sökum ekki kæranlegar til ráðuneytisins. Ákvarðanir framhaldsmenntunarráðs séu þess í stað liður í málsmeðferð við umsókn um sérfræðileyfi, en ráðherra hefur í reglugerð nr. [856/2023] sett skilyrði sem þarf að uppfylla til að hljóta leyfi til að kalla sig sérfræðing í læknisfræði. Með 13. gr. reglugerðarinnar og öðrum ákvæðum III. og IV. kafla hennar er innanhúsferli heilbrigðisstofnana sem bjóða upp á sérnám útskýrt með nánari hætti án þess að eiga beina stoð í lögum til að auka fyrirsjáanleika. Þar af leiðandi telur ráðuneytið að ekki sé hægt að byggja réttindi á ákvæðum kaflanna fyrr en við umsókn um sérfræðileyfi hjá embætti landlæknis en ákvörðun um veitingu sérfræðileyfis eru kæranlegar til ráðuneytisins.

Athugasemdir A við afstöðu heilbrigðisráðuneytisins bárust umboðsmanni 6. október 2025.

   

4 Athugun umboðsmanns Alþingis

Lagagrundvöllur málsins

Mælt er fyrir um þær kröfur sem gerðar eru um menntun, kunnáttu og færni heilbrigðisstarfsmanna í lögum nr. 34/2012, um heilbrigðisstarfsmenn. Markmiðið með því er að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna.

Rétt til að kalla sig sérfræðing innan löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur hér á landi hefur sá einn sem hefur fengið til þess leyfi landlæknis, sbr. 7. gr. laga nr. 34/2012. Nánar er fjallað um skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis í 2. mgr. 8. gr. laganna. Þar segir að í reglugerð um veitingu sérfræðileyfis skuli kveðið á um þau skilyrði sem uppfylla þarf til að hljóta leyfi til að kalla sig sérfræðing innan löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur hér á landi. Miðað skal við að lokið hafi verið formlegu viðbótarnámi á viðkomandi sérfræðisviði. Í reglugerð skal meðal annars kveðið á um það sérfræðinám sem krafist er til að hljóta sérfræðileyfi og um starfsþjálfun sé gerð krafa um hana. Enn fremur skal kveðið á um í hvaða tilvikum skuli leitað umsagnar menntastofnunar eða annarra aðila um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um sérfræðinám. Þá er mælt fyrir um að heimilt sé að kveða á um skipun sérstakra mats- og umsagnarnefnda til að meta umsagnir um sérfræðileyfi.

Reglugerð nr. 856/2023, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi, er sett með heimild í ákvæðum laga nr. 34/2012, þeirra á meðal 8. gr. þeirra. Í reglugerðinni er mælt fyrir um lækningaleyfi og sérfræðileyfi í II. kafla en um sérnám í læknisfræði og sérgreinar í III. kafla. Í síðastgreinda kaflanum er í 11. gr. fjallað um skipulag sérnáms og í 12. gr. um ábyrgð og umsjón með sérnámi sem hljóðar nánar svo:

Sérnám lækna fer fram á heilbrigðisstofnunum sem öðlast hafa viðurkenningu sem kennslustofnanir, sbr. 24. gr. Framkvæmdastjóri lækninga ber ábyrgð á sérnámi á viðkomandi kennslustofnun ásamt kennslustjórum. Umsjón með sérnámi skal vera hjá skrifstofu sérnáms á Landspítala eða hjá Þróunarmiðstöð íslenskrar heilsugæslu sem skipa kennslustjóra og kennsluráð hverrar sérgreinar. Kennslustjóri úthlutar sérnámslæknum sérnámshandleiðara og klínískum handleiðara.

Skrifstofu sérnáms á Landspítala og Þróunarmiðstöð íslenskrar heilsugæslu er heimilt að gera samninga við aðrar heilbrigðisstofnanir sem hlotið hafa viðurkenningu sem kennslustofnanir skv. 24. gr. um kennslu á hluta sérnáms.

Ráð og nefndir samkvæmt III. og IV. kafla skulu setja sér starfsreglur, halda fundargerðir og formenn skulu boða fundi og kalla til varamenn eftir þörfum.

Um framhaldsmenntunarráð lækninga er fjallað í 13. gr. reglugerðarinnar en þar segir:

Framhaldsmenntunarráð lækninga er ráðgefandi samráðsvettvangur, leitt af yfirlækni sérnáms á Landspítala og skipað kennslustjórum sérnáms, formanni kennsluráðs sérnámsgrunns, forseta læknadeildar Háskóla Íslands og fulltrúa umsjónarsérnámslækna. Framhaldsmenntunarráð vinnur með mats- og hæfisnefnd að uppfærslu á handbók um sérnám lækna samkvæmt beiðni mats- og hæfisnefndar. Til framhaldsmenntunarráðs er heimilt að vísa mati kennsluráðs á fyrra sérnámi eða jafngildum störfum sem unnin hafa verið undir handleiðslu og samkvæmt marklýsingu, sem og ákvörðun framvindumatsnefndar, sbr. 19. mgr., um námsframvindu og námslok. Sé ákvörðun framvindumatsnefndar eða kennsluráðs vísað til framhaldsmenntunarráðs lækninga til endurskoðunar er ráðinu heimilt að skipa ad hoc nefnd þriggja hlutlausra sérfræðilækna, þar sem a.m.k. einn hefur sérfræðileyfi í viðkomandi sérgrein, til að komast að niðurstöðu sem er endanleg á stjórnsýslustigi. Formaður framhaldsmenntunarráðs getur jafnframt skipað slíka nefnd fyrir hönd ráðsins til að leggja mat á umsókn um sérfræðileyfi, í sérgrein sem ekki er starfandi kennsluráð í hér á landi, á grundvelli sérfræðileyfis frá öðru ríki, sbr. 1. mgr. 8. gr. Landspítali skal sjá ráðinu fyrir aðstöðu og ritara. Kennslustofnanir sérnáms skulu hafa upplýsingar um framhaldsmenntunarráð lækninga og kennsluráð þeirra sérgreina sem kenndar eru á stofnuninni aðgengilegar á vefsíðu sinni.

Samkvæmt framanröktu ákvæði 13. gr. reglugerðarinnar er heimilt að vísa til framhaldsmenntunarráðs lækninga mati kennsluráðs á fyrra sérnámi eða jafngildum störfum sem unnin hafa verið undir handleiðslu og samkvæmt marklýsingu. Sé ákvörðun kennsluráðs vísað til framhaldsmenntunarráðs til endurskoðunar, segir í ákvæðinu að niðurstaða ráðsins sé endanleg á stjórnsýslustigi. Hún sé þar af leiðandi ekki kæranleg til æðra stjórnvalds.

Fjallað er um kennslustjóra í 14. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt ákvæðinu skal í hverri sérgrein sem kennd er hér á landi vera kennslustjóri með sérfræðileyfi í viðkomandi sérgrein. Kennslustjóri leiðir kennsluráð sérgreinarinnar sem formaður. Nánar er fjallað um kennsluráð í 15. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. skal kennsluráð starfa innan hverrar sérgreinar sem kennd er hér á landi, leitt af kennslustjóra viðkomandi sérgreinar. Í 2. mgr. 15. gr. segir meðal annars að kennsluráð beri ábyrgð á að tryggja gæði viðkomandi sérnáms og taka ákvarðanir um skipulag, innihald og framkvæmd þess á grundvelli marklýsingar, sbr. 19. og 23. gr., stýra inntöku í sérnámsstöður og meta reynslu úr fyrra sérnámi, eða jafngildum störfum sem unnin hafa verið undir handleiðslu og samkvæmt marklýsingu.

   

Framhaldsmenntunarráð lækninga telst stjórnvald

Stjórnsýslulög nr. 37/1993 gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, svonefndar stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna.

Ekki var mælt fyrir um framhaldsmenntunarráð lækninga í þágildandi reglugerð nr. 467/2015, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta almennt lækningaleyfi og sérfræðileyfi. Þegar drög að nýrri reglugerð sama efnis, sem varð að reglugerð nr. 856/2023, voru kynnt í samráðsgátt stjórnvalda 4. apríl 2023 kom fram að meðal helstu breytinga væri að komið yrði á fót framhaldsmenntunarráði lækninga sem myndi saman standa af kennslustjórum hverrar sérgreinar sem kennd væri hér á landi. Í tilkynningu á vef Stjórnarráðsins 17. ágúst 2023, um gildistöku reglugerðarinnar, kom fram að með reglugerðinni væri framhaldsmenntunarráð fest í sessi og hlutverk þess eflt. Tekið skal fram að framhaldsmenntunarráði lækninga virðist hafa verið komið á fót í núverandi mynd innan Landspítala árið 2017.

Með reglugerð nr. 856/2023 er mælt nánar fyrir um skipulag sérnáms í læknisfræði og kennsluráði og framhaldsmenntunarráði fengin ýmis verkefni og valdheimildir sem lúta að meginefni að sérmenntun heilbrigðisstarfsfólks, sbr. 7., 8., 10., 13., 17. og 19. gr. reglugerðarinnar. Í 13. gr. reglugerðarinnar kemur fram að framhaldsmenntunarráðið sé leitt af yfirlækni sérnáms á Landspítalanum sem skuli jafnframt sjá ráðinu fyrir aðstöðu og ritara. Af framangreindum ákvæðum reglugerðarinnar má ráða að meginhlutverk framhaldsmenntunarráðs sé meðal annars að leggja endanlegt mat á ákvarðanir kennsluráðs og framvindumatsráðs er lúta að sérnámi í læknisfræði og mat á námstíma í því námi, sem og umsóknum um sérfræðileyfi.

Í 5. málslið 2. mgr. 8. gr. laga nr. 34/2012 segir að heimilt sé að kveða á um skipun sérstakra mats- og umsagnarnefnda til að meta umsagnir um sérfræðileyfi en eins og áður segir er reglugerð nr. 856/2023 sett með stoð í ákvæðum laganna, þeirra á meðal 8. gr. Þótt lagagrundvöllur framhaldsmenntunarráðs lækninga sé þannig ekki fyllilega skýr er það engu síður afstaða mín að um sé að ræða stjórnsýslunefnd sem er sett á fót með stoð í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 34/2012. Ráðinu eru ótvírætt falin stjórnsýsluverkefni í þágu þess að tryggja gæði heilbrigðisþjónustu og öryggi sjúklinga, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 34/2012 og starfsemi þess er því hluti af þeirri stjórnsýslu sem heyrir undir heilbrigðisráðherra og hann ber ábyrgð á. Samkvæmt því sem ég hef rakið hér að framan tel ég að framhaldsmenntunarráð lækninga sé stjórnvald í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég bendi á að framhaldsmenntunarráði lækninga er í reglugerðinni fengin verkefni sem ekki eru tilgreind í 8. gr. laga nr. 34/2012. Hins vegar standa álitamál um lagastoð valdheimilda ráðsins utan athugunar minnar á kvörtun A en líkt og fyrr greinir er hér til athugunar hvort ákvarðanir ráðsins samkvæmt 13. gr. reglugerðar nr. 856/2023, um menntun, réttindi og skyldur lækna og skilyrði til að hljóta lækningaleyfi og sérfræðileyfi, geti sætt kæru til æðra stjórnvalds. Engu að síður tel ég rétt að taka fram, miðað við þær valdheimildir sem í reglugerðinni er gert ráð fyrir að framhaldsmenntunarráðið fari með, að tilefni sé fyrir heilbrigðisráðuneytið að taka þessi atriði til athugunar. Kem ég þeirri ábendingu hér með á framfæri við ráðuneytið.

   

Ákvörðun framhaldsmenntunarráðs taldist stjórnvaldsákvörðun

Þegar litið er til þeirra skýringa sem heilbrigðisráðuneytið hefur lagt fram í málinu, má ráða að sú afstaða þess að ákvarðanir framhaldsmenntunarráðs lækninga geti ekki sætt stjórnsýslukæru til þess, sé öðru fremur reist á þeim lagarökum að þær ákvarðanir sem framhaldsmenntunarráð tekur á grundvelli 13. gr. reglugerðar nr. 856/2023 séu ekki stjórnvaldsákvarðanir. Þess í stað séu þær liður í málsmeðferð við umsókn um sérfræðileyfi.

Við mat á því hvort ákvörðun teljist vera stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga verður meðal annars að huga að lagagrundvelli ákvörðunar og líta til þess hvers eðlis ákvörðunin er með tilliti til þess hvort hún sé lagalegs eðlis. Með því er einkum átt við hvort hún færir mönnum réttindi eða skerðir þau, léttir skyldum af mönnum eða leggur á þá auknar byrðar. Þannig verður að líta til þess hvers eðlis ákvörðunin er, en ekki eingöngu til þess hver tekur ákvörðunina og hvers efnis hún er (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283). Meðal annarra megineinkenna stjórnvaldsákvörðunar er að slík ákvörðun hefur bindandi réttaráhrif um úrlausn mála og bindur enda á tiltekið stjórnsýslumál, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis 9. janúar 2025 í máli nr. F99/2021.

Við athugun á því hvort endurskoðun framhaldsmenntunarráðs lækninga á mati kennsluráðs á fyrra sérnámi eða jafngildum störfum teljist vera stjórnvaldsákvörðun verður meðal annars að líta til þess hvernig heilbrigðisráðuneytið hefur útfært fyrirkomulag sérnáms með reglugerð nr. 856/2023. Í henni er meðal annars mælt fyrir um það þegar umsækjandi um sérnám í læknisfræði hefur aflað sér reynslu í fyrra sérnámi eða jafngildum störfum sem unnin hafa verið undir handleiðslu og samkvæmt marklýsingu sem hann telur jafngilda reynslu sem hann hefði öðlast í formlegu sérnámi og vill fá metna til heildarnámstíma sérnáms. Þegar slík beiðni kemur fram verður að leggja til grundvallar að kennsluráði sérgreinar sé skylt að leggja á hana mat, sbr. 2. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar. Ekki er mælt nánar fyrir um lagasjónarmið sem slíkt mat skal byggjast á en um það gilda engu að síður almennar reglur stjórnsýsluréttarins, svo sem réttmætisreglan og jafnræðisreglan, auk þess sem málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga gilda eftir því sem við á, sbr. 29. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt framangreindu verður ekki annað lagt til grundvallar en að með beiðni umsækjanda um sérnám, eða eftir atvikum sérnámslæknis sem þegar hefur fengið inngöngu í námið, um mat á reynslu úr fyrra sérnámi, eða jafngildum störfum sem unnin hafa verið undir handleiðslu og samkvæmt marklýsingu, hefjist stjórnsýslumál sem getur lokið með því að fallist sé á beiðni um mat í heild eða að hluta eða að henni sé synjað. Sé fallist á beiðnina að hluta, þarf jafnframt að leggja mat á það að hvaða marki reynslan er metin til heildarnámstíma. Niðurstaða þess mats er bersýnilega fallin til þess að hafa áhrif á þann tíma sem sérnámslæknir þarf að leggja stund á sérnám, til viðbótar þeirri starfsreynslu sem hann þegar býr yfir, til þess að eiga þess kost að ljúka náminu og fá útgefið námslokavottorð.

Meðal skilyrða þess að geta öðlast sérfræðileyfi er námslokavottorð, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 34/2012 og c-lið 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 856/2023. Þannig getur niðurstaða matsins haft áhrif á tímasetningu námsloka og þar með launakjör og faglega stöðu umsækjanda. Því verður ekki annað séð en að mat kennsluráðs á fyrra sérnámi, eða jafngildum störfum sem unnin hafa verið undir handleiðslu og samkvæmt marklýsingu, og þá jafnframt endurskoðun framhaldsmenntunarráðs lækninga á því, sé lagalegs eðlis í ljósi þeirra áhrifa sem það hefur á nám sérnámslæknis.

Af framangreindum sökum get ég ekki fallist á að ákvarðanir framhaldsmenntunarráðs samkvæmt 13. gr. reglugerðar nr. 856/2023, um endurskoðun á mati kennsluráðs á fyrra sérnámi, eða jafngildum störfum sem unnin hafa verið undir handleiðslu og samkvæmt marklýsingu séu aðeins liður í meðferð stjórnsýslumáls vegna umsóknar um sérfræðileyfi samkvæmt 9. gr. laga nr. 34/2012.

Ég bendi hér á að áskilið er að umsækjandi leggi fram námslokavottorð í þeirri sérgrein sem sótt er um sérfræðileyfi í, sbr. 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 856/2023. Samkvæmt því er ekki gert ráð fyrir að stjórnsýslumál sem snýr að útgáfu sérfræðileyfis hefjist fyrr en að loknu áralöngu sérnámi með sérstakri leyfisumsókn þar að lútandi og umsækjandi geti því látið námslokavottorð fylgja umsókninni, sem er skilyrði, sbr. ofangreinda umfjöllun. Tilvikið sem er hér til umfjöllunar snýr eingöngu að þeim reglum sem gilda um umsóknir um sérnám í læknisfræði og mat á námstíma í því námi en ekki að umsóknum um sérfræðileyfi.

Með ákvörðun sinni 6. maí 2025 komst framhaldsmenntunarráð lækninga að þeirri niðurstöðu að A fengi sex mánuði af starfstíma sínum hjá heilsugæslunni X metna til námstíma í sérnámi sínu í heimilislækningum. Námstími hans fram að námslokum styttist því sem nemur sex mánuðum en ekki 16 mánuðum, líkt og hann hafði óskað eftir. Í ákvörðun framhaldsmenntunarráðs í málinu fólst því bindandi ákvörðun sem beindist að A og batt enda á ákveðið og fyrirliggjandi mál sem varðaði mat á starfstíma hans á heilsugæslunni X til námstíma í formlegu sérnámi A í heimilislækningum. Með vísan til þess sem segir að framan tel ég að ákvörðunin hafi lotið að rétti eða skyldu A í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið tel ég að framhaldsmenntunarráð lækninga hafi með ákvörðun sinni 6. maí 2025 í máli A tekið stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

   

Heimilt er að kæra ákvarðanir framhaldmenntunarráðs

Í 26. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um kæruheimild vegna stjórnvaldsákvarðana sem lægra sett stjórnvald tekur, til æðra setts stjórnvalds. Þannig segir í 1. mgr. að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju.

Í athugasemdum við VII. kafla frumvarps er varð að stjórnsýslulögum er tekið fram að til þess að stuðla að því að ákvarðanir stjórnvalda séu réttar sé oft reynt að haga uppbyggingu stjórnkerfisins með þeim hætti að hægt sé að fá stjórnvaldsákvarðanir endurskoðaðar hjá öðrum aðilum en því stjórnvaldi sem tók ákvörðunina. Stjórnsýslukæra sé eitt af þeim úrræðum en í því felist að aðili máls eða annar sá sem á kærurétt skjóti stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds sem sé þá að tilteknum skilyrðum uppfylltum skylt að endurskoða ákvörðunina. Stjórnsýslukærur séu mjög áhrifaríkt úrræði til þess að auka réttaröryggi í stjórnsýslunni og byggist stjórnsýslulögin á því sjónarmiði að gera þær virkari (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3306). Í þessu sambandi vísa ég einnig til almennra athugasemda í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum þar sem kemur fram að stefnt hafi verið að því að þau hefðu að geyma lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar, meðal annars í því skyni að tryggja réttaröryggi aðila máls (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3277).

Sá áskilnaður, sem er settur fram í 13. gr. reglugerðar nr. 856/2023, um að ákvarðanir framhaldsmenntunarráðs séu endanlegar á stjórnsýslustigi er samkvæmt orðalagi sínu í andstöðu við meginreglu 26. gr. stjórnsýslulaga um að stjórnvaldsákvarðanir geti sætt endurskoðun á æðra stjórnsýslustigi. Eins og kemur fram í niðurlagi 1. mgr. 26. gr. er þó gert ráð fyrir að með lögum megi takmarka hina almennu kæruheimild. Í ljósi réttaröryggissjónarmiða verður að ganga út frá að mælt sé fyrir um slíka takmörkun með skýrum hætti í lögum.

Eftir athugun á lagagrundvelli málsins tel ég ljóst að framangreindri takmörkun á kærurétti í 13. gr. reglugerðar nr. 856/2023 verði ekki fundin stoð í lögum nr. 34/2012. Er sú takmörkun á kærurétti sem þar er mælt fyrir um í ósamræmi við lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar, þar sem hún hefur ekki lagastoð. Ákvæði 13. gr. reglugerðar nr. 856/2023 getur ekki vikið til hliðar reglum stjórnsýsluréttarins um kærurétt aðila máls til æðra stjórnvalds enda verður hann ekki takmarkaður með reglugerð einni og sér, sbr. þann áskilnað sem gerður er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Heilbrigðisráðherra fer með yfirstjórn heilbrigðismála, sbr. 2. gr. laga nr. 40/2007, um heilbrigðisþjónustu og 3. tölulið 6. gr. forsetaúrskurðar nr. 5/2025, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands. Hvorki í lögum nr. 40/2007 né í lögum nr. 34/2012 kemur fram að þær heilbrigðisstofnanir sem veita sérmenntun í heilbrigðisgreinum, eða þær nefndir eða ráð sem starfa innan þeirra, njóti sjálfstæðis gagnvart ráðherra eða að úrlausnir þeirra verði ekki bornar undir hann. Þá verður ekki séð að unnt sé að draga slíka ályktun af ákvæðum annarra laga. Stjórnvaldsákvarðanir þessara aðila eru því almennt kæranlegar til heilbrigðisráðherra á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttarins um kærurétt aðila máls til æðra stjórnvalds nema annað leiði af lögum, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Það verður því að vera hlutverk heilbrigðisráðherra að taka afstöðu til þess hvort ákvörðun framhaldsmenntunarráð lækninga 6. maí 2025 í máli A hafi verið í samræmi við lög, þar á meðal hvort ákvörðunin byggist á fullnægjandi lagastoð, ákveði hann að beina stjórnsýslukæru til ráðuneytisins, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Að því frágengnu getur afgreiðsla heilbrigðisráðuneytisins sætt endurskoðun umboðsmanns Alþingis, kjósi A að leita með kvörtun til mín að fenginni niðurstöðu ráðuneytisins.

Samkvæmt öllu framangreindu er það niðurstaða mín að 13. gr. reglugerðar nr. 856/2023, að því marki sem mælt er fyrir um að ákvarðanir framhaldsmenntunarráðs lækninga séu endanlegar á stjórnsýslustigi og því ekki kæranlegar til æðra stjórnvalds, eigi sér ekki stoð í lögum. Verður ekki önnur ályktun dregin af þessu en að 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga eigi við um þær stjórnvaldsákvarðanir sem framhaldsmenntunarráð lækninga tekur á grundvelli 13. gr. reglugerðar nr. 856/2023. Líkt og áður hefur komið fram tel ég að með ákvörðun sinni 6. maí 2025 hafi framhaldsmenntunarráðið tekið stjórnvaldsákvörðun í máli A. Því er það niðurstaða mín að A geti kært ákvörðun framhaldsmenntunarráðs í máli sínu til heilbrigðisráðuneytisins.

   

5 Niðurstaða

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að ákvörðun framhaldsmenntunarráðs lækninga 6. maí 2025 í máli A hafi verið stjórnvaldsákvörðun. Í samræmi við það er það niðurstaða mín að A geti kært ákvörðunina til heilbrigðisráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Komi fram beiðni frá A um að heilbrigðisráðuneytið taki ákvörðun ráðsins í máli hans til endurskoðunar mælist ég til þess að höfð verði hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu. Þá mælist ég til þess að ráðuneytið taki 13. gr. reglugerðar nr. 856/2023 til endurskoðunar og hafi þá þau sjónarmið sem fram koma í þessu áliti til hliðsjónar við þá endurskoðun.

Svo sem að framan greinir standa utan athugunar minnar á máli þessu frekari álitamál um lagastoð valdheimilda framhaldsmenntunarráðs. Ég tel þó rétt að vekja athygli heilbrigðisráðuneytisins á því að ég tel tilefni til að tekið verði til athugunar hvernig þau atriði samrýmast grundvallarreglum stjórnsýsluréttar.

Í samræmi við niðurstöðu mína hef ég samhliða þessu áliti lokið athugun minni á kvörtun A með bréfi til hans þar sem ég tek fram að ég telji honum heimilt að skjóta máli sínu til ráðuneytisins þrátt fyrir orðalag 13. gr. reglugerðar nr. 856/2023. Með vísan til 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sé því ekki fullnægt skilyrðum til þess að ég taki mál hans til efnislegrar umfjöllunar að svo stöddu.