Samgöngumál. Heilbrigðisvottorð flugliða. Rannsóknarregla. Stjórnsýslukæra. Andmælaréttur.

(Mál nr. 7675/2013)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði innanríkisráðuneytisins þar sem staðfest var ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands um að gefa út heilbrigðisvottorð 1. flokks til hans, sbr. reglugerð nr. 403/2008, um heilbrigðiskröfur flugliða. Í kvörtuninni kom fram að A teldi sig ekki vera hæfan til flugmannsstarfa. Hann hefði framvísað læknisfræðilegum gögnum því til stuðnings sem hann teldi staðfesta óvinnufærni sína. Ákvörðun stjórnvalda um að gefa út heilbrigðisvottorð við þessar aðstæður væri verulega íþyngjandi fyrir hann og gæti m.a. leitt til þess að hann glataði rétti til örorkulífeyris úr eftirlaunasjóði Félags íslenskra atvinnuflugmanna. Í kvörtuninni voru m.a. gerðar athugasemdir við rannsókn málsins og að A hefði ekki fengið tækifæri til að tjá sig áður en Flugmálastjórn tók ákvörðun sína. Þá voru gerðar athugasemdir við málsmeðferðartíma ráðuneytisins í málinu.

Umboðsmaður ákvað að afmarka athugun sína aðallega við það hvort innanríkisráðuneytið hefði gætt þess að leggja fullnægjandi grundvöll að úrskurði sínum í máli A í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá ákvað umboðsmaður jafnframt að fjalla um þá afstöðu ráðuneytisins til andmælareglu sömu laga sem fram kom í úrskurði ráðuneytisins og skýringum þess til umboðsmanns.

Umboðsmaður benti á að lögmaður A hefði lagt fram tvö læknisvottorð við meðferð málsins á kærustigi, þ. á m. vottorð T. Af samanburði á upplýsingum og ályktunum sem kæmu fram, m.a. í vottorði T, og greinargerð fluglæknis var ljóst að mati þessara lækna á heilsu A og getu hans til að gegna starfi sínu bar ekki saman. Upplýsingar sem komu fram á kærustigi hefðu jafnframt lotið að þáttum í heilsufari A sem ekki hefði verið lagt mat á áður í málinu. Þessar upplýsingar hefðu getað haft þýðingu fyrir mat stjórnvalda á því hvort A fullnægði heilbrigðiskröfum. Umboðsmaður fékk ekki séð að umsögn Flugmálastjórnar um vottorð T hefði verið ítarleg eða rökstudd. Umboðsmaður taldi því að ráðuneytið hefði ekki getað lagt umsögnina til grundvallar þeirri afstöðu að ekki væri tilefni til að hnekkja því læknisfræðilega mati sem lá til grundvallar ákvörðun Flugmálastjórnar. Þá hefði ráðuneytið ekki vísað til annarra sérfræðilegra gagna til stuðnings þeirri afstöðu eða haldið því fram að það hefði lagt sjálfstætt, sérfræðilegt mat á þær ólíku niðurstöður sérfræðinga sem lágu fyrir í gögnum málsins. Ekki hefði verið fullnægjandi að gefa A aðeins kost á að tjá sig um umsögn Flugmálastjórnar án þess að lagður væri frekari grundvöllur að málinu, t.d. með því að leggja fyrir hann að undirgangast frekari rannsóknir hjá viðeigandi sérfræðingum eða afla rökstuddra umsagna frá slíkum sérfræðingum um þau læknisfræðilegu gögn sem þegar lágu fyrir. Það var því niðurstaða umboðsmanns að úrskurður ráðuneytisins hefði ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Umboðsmaður benti einnig á að við meðferð máls A hjá innanríkisráðuneytinu hefði grundvöllur þess að verulegu leyti orðið annar en hann var þegar málið var til meðferðar hjá Flugmálastjórn. Hann taldi því að réttara hefði verið vísa því til nýrrar málsmeðferðar Flugmálastjórnar þar sem lagður yrði frekari grundvöllur að mati stjórnvalda.

Að lokum vék umboðsmaður að þeirri afstöðu innanríkisráðuneytisins að ekki hefði verið þörf á að veita A andmælarétt við meðferð málsins á fyrsta stjórnsýslustigi vegna tiltekinnar umsagnar fluglæknis. Sú afstaða byggðist á því að ákvörðun um útgáfu heilbrigðisvottorðs til A hefði verið ívilnandi. Umboðsmaður taldi að sú forsenda væri ekki í samræmi við atvik málsins og að vinnubrögð ráðuneytisins hefðu því verið gagnrýniverð.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til innanríkisráðuneytisins að það tæki mál A til meðferðar að nýju, kæmi fram beiðni þess efnis frá honum, og hagaði þá úrlausn þess í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu. Þá beindi hann þeim almennu tilmælum til ráðuneytisins að það hefði þessi sjónarmið framvegis í huga í störfum sínum.

I. Kvörtun.

Hinn 13. september 2013 leitaði B hæstaréttarlögmaður til umboðsmanns Alþingis og kvartaði fyrir hönd A yfir úrskurði innanríkisráðuneytisins frá 28. júní 2013. Með úrskurðinum var staðfest ákvörðun Flugmálastjórnar Íslands að gefa út heilbrigðisvottorð 1. flokks til A.

Í kvörtuninni kemur fram að A telji sig ekki vera hæfan til flugmannsstarfa. Hann hafi framvísað læknisfræðilegum gögnum því til stuðnings sem hann telji staðfesta óvinnufærni sína. Ákvörðun Flugmálastjórnar að gefa út heilbrigðisvottorð við þessar aðstæður sé verulega íþyngjandi fyrir A og geti m.a. leitt til þess að hann glati rétti til örorkulífeyris úr eftirlaunasjóði Félags íslenskra atvinnuflugmanna. Í kvörtuninni eru m.a. gerðar athugasemdir við rannsókn málsins og að A hafi ekki fengið tækifæri til að tjá sig áður en Flugmálastjórn tók ákvörðun sína. Þá eru gerðar athugasemdir við málsmeðferðartíma ráðuneytisins í málinu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 11. desember 2014.

II. Málavextir.

A hlaut [...] þegar hann var við störf erlendis sem [...]. Við heimkomuna til Íslands leitaði A sér læknishjálpar vegna einkenna sem hann taldi að rekja mættu til [...], þ. á m. [...]. Hinn 22. júlí 2010 leitaði A til X, yfirlæknis heilbrigðisskorar Flugmálastjórnar Íslands. Mun X hafa ráðlagt honum að leita sér meðferðar hjá Y. Af gögnum málsins verður séð að A hafi undirgengist margvíslegar rannsóknir í kjölfarið, þ. á m. [...].

Í málinu liggur fyrir tilkynning um höfnun á útgáfu heilbrigðisvottorðs, dags. 24. ágúst 2010, undirrituð af Z fluglækni. Í tilkynningunni kemur fram að ástæða höfnunarinnar sé sú að A hafi fengið [...] og sé í rannsóknum vegna [...]. Með bréfi Flugmálastjórnar, dags. 26. ágúst 2011, var A tilkynnt að stofnunin hefði haft stöðu hans sem skírteinishafa sem flugliða til rannsóknar með vísan til krafna um heilbrigðisvottorð samkvæmt reglugerð nr. 403/2008, um heilbrigðiskröfur flugliða. Í bréfinu var vísað til framangreindrar tilkynningar um höfnun á útgáfu heilbrigðisvottorðs. Fram kom að niðurstöður rannsókna Y læknis hefðu borist stofnuninni í byrjun júlí. Þá hefðu farið fram viðtöl við A í þágu rannsóknar málsins. Það væri niðurstaða stofnunarinnar að svo stöddu að fyrirliggjandi gögn bentu ekki til þess að hæfisbrestur A væri varanlegur og því hygðist stofnunin taka ákvörðun um að afturkalla ekki skírteini hans. Var A gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum af þessu tilefni áður en endanleg ákvörðun yrði tekin. Með bréfi, dags. 6. október 2011, var A tilkynnt ákvörðun Flugmálastjórnar að afturkalla ekki skírteini hans. Í bréfinu sagði m.a. eftirfarandi:

„Vísað er til bréfs dagsett 26.08.2011 þar sem þér var tilkynnt um fyrirhugaða ákvörðun Heilbrigðisskorar varðandi ætlaðan hæfisbrest þinn. Athugasemd dagsett þann 31.08.2011 er barst frá þér var tekin til greina og farið yfir málið að nýju. Sú yfirferð gefur ekki tilefni til þess að falla frá fyrrgreindri niðurstöðu varðandi hæfisbrestinn.

Undirritaður ráðleggur þér því að fara í skoðun hjá viðurkenndum fluglækni. Hann mun þá kanna hvort þú stenst að öðru leyti þær kröfur sem gerðar eru til 1. flokks heilbrigðisvottorðs skv. reglugerð um heilbrigðiskröfur flugliða nr. 403/2008.“

Í framhaldi af þessum ráðleggingum sótti A um heilbrigðisvottorð, dags. 21. desember 2011, og er skýrsla Þ fluglæknis, dags. sama dag. Í skýrslunni kemur fram að málinu sé vísað áfram til Flugmálastjórnar til frekara mats. Með bréfi Flugmálastjórnar, dags. 3. febrúar 2012, var A tilkynnt að stofnunin hefði ákveðið að afturkalla fyrri ákvörðun sína frá 6. október 2011. Í bréfinu var tekið fram að í ljósi þess að hann hefði sótt um heilbrigðisvottorð 1. flokks að nýju sem vísað hefði verið til Flugmálastjórnar til frekara mats hefði stofnunin ákveðið að taka málið til meðferðar að nýju og fá utanaðkomandi fluglækni eða sérfræðing til að endurskoða mat heilbrigðisskorar Flugmálastjórnar á því. Þá hefði stofnunin jafnframt ákveðið að „afturkalla [fyrri] ákvörðun sína [frá 6. október 2011] um að afturkalla ekki skírteini A sem flugliða“. Í niðurstöðu greinargerðar Æ fluglæknis, dags. 14. mars 2012, sem Flugmálastjórn aflaði af þessu tilefni, kom m.a. eftirfarandi fram:

„[...]“

Með bréfi Flugmálastjórnar, dags. 22. mars 2012, var A tilkynnt ákvörðun stofnunarinnar að afturkalla ekki skírteini hans sem flugliða og gefa jafnframt út heilbrigðisvottorð 1. flokks til hans. Í bréfinu sagði m.a. eftirfarandi:

„Flugmálastjórn fékk [Æ] yfirlækni Fluglækningastofnunarinnar til að fara yfir mál yðar og hefur hann nú skilað inn greinargerð vegna þess, sem barst FMS þann 15. mars sl. Í greinargerð [Æ] er farið yfir öll læknisfræðileg gögn málsins og tekin afstaða til þeirra. Niðurstaða greinargerðarinnar er sú að engar forsendur séu til sviptingar heilbrigðisvottorðs og lagt til að gefið verði út nýtt 1. flokks heilbrigðisvottorð yður til handa, með takmörkunum til reynslu í eitt ár og síðan án takmarkana.

Yfirlæknir heilbrigðisskorar Flugmálastjórnar hefur farið yfir málið að nýju, m.a. með hliðsjón af greinargerð [Æ]. Niðurstaða hans er sú að ekki sé ástæða til að afturkalla skírteini yðar sem flugliða á grundvelli varanlegs hæfisbrests og að ekkert sé því til fyrirstöðu að gefa út nýtt 1. flokks heilbrigðisvottorð yður til handa með takmörkunum.

Með hliðsjón af framangreindu hefur verið ákveðið að gefa út 1. flokks heilbrigðisvottorð yður til handa, með takmörkunum til reynslu í eitt ár.“

Lögmaður A skaut ákvörðun Flugmálastjórnar til ráðuneytisins með kæru, dags. 21. júní 2012. Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 10. ágúst 2012, lagði lögmaður A fram vottorð Ö læknis, dags. 31. júlí sama ár. Í vottorðinu kom fram að [...]en þar sagði m.a.:

„[...]“

Með öðru bréfi, dags. 18. október 2012, lagði lögmaðurinn jafnframt fram læknisvottorð T, dags. 24. september 2012, þar sem sagði m.a. eftirfarandi:

„[...]“

Með bréfi til Flugmálastjórnar, dags. 27. nóvember 2012, óskaði ráðuneytið eftir umsögn stofnunarinnar um framangreind gögn. Var sérstaklega óskað eftir afstöðu stofnunarinnar til þess hvort umrædd gögn breyttu einhverju varðandi fyrri afstöðu stofnunarinnar þar sem þau hefðu ekki legið fyrir þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Í umsögn Flugmálastjórnar, dags. 14. desember 2012, sagði eftirfarandi af þessu tilefni:

„Heilbrigðisskor FMS hefur farið yfir þau læknisfræðilegu gögn (læknisvottorð [T]) sem fylgdu athugasemdum kæranda. Er það mat heilbrigðisskorar að ekkert nýtt komi fram í þeim gögnum sem styðji það að fella skírteini kæranda úr gildi með varanlegum hætti. Breyti þar engu um þótt kærandi sé í vottorðinu talinn óvinnufær í dag. [...]“

Ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 28. júní 2013. Með úrskurðinum var ákvörðun Flugmálastjórnar staðfest. Í forsendum úrskurðarins kemur fram að í málinu liggi fyrir umsókn A um heilbrigðisvottorð og telji ráðuneytið ljóst að sé fallist á að gefa slíkt vottorð sé um ívilnandi ákvörðun að ræða. Því hafi ekki borið að gefa A andmælarétt vegna ákvörðunar um útgáfu heilbrigðisvottorðs eða niðurstöðu tiltekinna lækna áður en ákvörðun var tekin enda var niðurstaða Flugmálastjórnar að verða við umsókn hans. Breyti engu í þessu sambandi hvaða afleiðingar slík útgáfa skírteinis hafi í för með sér. Þá telur ráðuneytið að meðferð málsins hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og grein 7.6 í reglugerð nr. 400/2008, um skírteini útgefin af Flugmálastjórn Íslands. Að lokum segir í úrskurðinum: „Eins telur ráðuneytið ekki tilefni til að draga í efa mat þeirra lækna sem [Flugmálastjórn] byggir á við útgáfu heilbrigðisvottorðsins.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Gögn málsins bárust mér frá innanríkisráðuneytinu 22. október 2013. Hinn 18. mars 2014 ritaði settur umboðsmaður Alþingis ráðuneytinu bréf þar sem óskað var eftir nánari upplýsingum og skýringum vegna málsins. Í bréfinu var í fyrsta lagi óskað eftir skýringum ráðuneytisins á því hvort úrskurður þess í máli A hefði lotið hvort tveggja að ákvörðun Flugmálastjórnar um að afturkalla ekki skírteini A sem flugliða og ákvörðun um að gefa út heilbrigðisvottorð 1. flokks eða hvort úrskurðurinn hefði einungis lotið að annarri framangreindra ákvarðana og þá hvorri þeirra. Hefði úrskurðurinn eingöngu lotið að ákvörðun um útgáfu heilbrigðisvottorðs var jafnframt óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort útgáfa slíks vottorðs fæli í sér sérstaka stjórnvaldsákvörðun sem sætti endurskoðun ráðuneytisins á grundvelli stjórnsýslukæru.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 3. júlí 2014, sagði eftirfarandi um þetta:

„Ráðuneytið leit svo á að ákvörðun Flugmálastjórnar fæli í sér útgáfu heilbrigðisvottorðs en ekki væri um að ræða ákvörðun um að afturkalla skírteini [A] sem flugliða. Þá varð ekki annað ráðið af kæru [A] dags. 26. júní 2012 en að aðeins væri kærð ákvörðun Flugmálastjórnar um útgáfu heilbrigðisvottorðsins. Því var það úrlausnarefni úrskurðar ráðuneytisins enda ekki gerð krafa um afturköllun skírteinis [A] sem flugliða auk þess sem það var ekki hluti hinnar kærðu ákvörðunar. Að mati ráðuneytisins getur útgáfa heilbrigðisvottorðs talist sérstök stjórnvaldsákvörðun sem sætir endurskoðun ráðuneytisins enda feli hún í sér að viðkomandi umsækjanda séu veitt tiltekin réttindi. Leysti ráðuneytið úr málinu á þeim forsendum.“

Í bréfi setts umboðsmanns var í öðru lagi óskað eftir nánari skýringum á þeirri afstöðu ráðuneytisins að ekki hefði verið ástæða til að draga í efa það mat lækna sem ákvörðun Flugmálastjórnar var reist á. Í bréfinu var rakið að niðurstöðum lækna og annarra fagaðila sem fjallað hefðu um mál A bæri ekki að öllu leyti saman um heilsufar hans. Þannig væri ljóst að niðurstöður þeirra vottorða sem lögmaður A hefði lagt fram við meðferð málsins á kærustigi væru ekki í samræmi við þær forsendur sem byggt var á í ákvörðun Flugmálastjórnar. Hefði ráðuneytið ekki talið sig hafa forsendur til að endurskoða mat fluglækna Flugmálastjórnar var óskað eftir nánari skýringum á þeirri afstöðu. Hefði ráðuneytið aftur á móti tekið efnislega afstöðu til þess læknisfræðilega mats sem ákvörðun Flugmálastjórnar var reist á og gert það að sínu var óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort því hefði borið, í ljósi þeirra nýju upplýsinga sem fyrst komu fram við meðferð málsins á kærustigi, að afla frekari gagna um heilsufar A, eftir atvikum með því að beina tilmælum til A að leggja fram frekari gögn máli sínu til stuðnings, áður en ákvörðun var tekin um að staðfesta ákvörðun Flugmálastjórnar. Í svarbréfi ráðuneytisins sagði eftirfarandi um þessar spurningar:

„Af þessu tilefni bendir ráðuneytið á að umrædd gögn, ásamt kæru voru send Flugmálastjórn í tvígang, m.a. vegna hinna nýju gagna. Var þar sérstaklega óskað eftir afstöðu Flugmálastjórnar til þess hvort stofnunin teldi að hin nýju gögn breyttu einhverju um fyrri ákvörðun og taldi hún svo ekki vera. Var ráðuneytið sammála því mati. Þá var [A] gefinn kostur á að gæta andmælaréttar [vegna sjónarmiða] Flugmálastjórnar að báðum umsögnum fengnum og gefinn kostur á að leggja fram frekari gögn kysi hann svo. Telur ráðuneytið því að reynt hafi verið að afla þeirra gagna sem mögulegt var auk þess sem [A] hafi verið gefinn kostur á að koma frekari gögnum á framfæri. Að öðru leyti vísast til úrskurðar ráðuneytisins.“

Í bréfi setts umboðsmanns var loks óskað eftir því að ráðuneytið skýrði nánar þá afstöðu sem fram kæmi í úrskurði þess að óþarft hefði verið að gefa A kost á að tjá sig áður en Flugmálastjórn tók ákvörðun í máli hans. Var þess sérstaklega óskað að ráðuneytið skýrði nánar þá afstöðu að ákvörðun Flugmálastjórnar hefði verið ívilnandi gagnvart A og því ekki þörf á að veita honum tækifæri til að tjá sig, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í svarbréfi ráðuneytisins kom eftirfarandi fram um þetta:

„Ráðuneytið bendir á að niðurstaða Flugmálastjórnar var sú að samþykkja umsókn [A] um útgáfu heilbrigðisvottorðs. Var það mat ráðuneytisins að í því fælist ívilnandi ákvörðun og því óþarft að veita andmælarétt. Má í því sambandi nefna athugasemdir með 14. gr. með frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Kemur þar m.a. fram að óþarft sé að gefa aðila kost á að tjá sig ef um er að ræða hreina ívilnandi ákvörðun, t.d. ef taka á umsókn aðila til greina að öllu leyti. Að öðru leyti vísast til forsenda fyrir niðurstöðu ráðuneytisins.

Ráðuneytið ítrekar að það eða Flugmálastjórn getur ekki borið ábyrgð á afleiðingum þess að verða við beiðni þess sem leggur fram umsókn um tiltekin réttindi enda megi ávallt ganga út frá því sem vísu að umsækjandi vænti þess að orðið verði við umsókn hans. Þá lá það ekki fyrir hjá Flugmálastjórn að raunverulegur vilji [A] hafi staðið til þess að hann vildi ekki fá heilbrigðisvottorð, sbr. umsókn dags. 21. desember 2011, sem umboðsmaður hefur undir höndum.“

Engar athugasemdir bárust frá lögmanni A við svarbréf ráðuneytisins.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Stjórnvöld hafa talið að A hafi fullnægt þeim heilbrigðiskröfum sem fram komu í reglugerð nr. 403/2008, um heilbrigðiskröfur flugliða, og af þeirri ástæðu gefið út heilbrigðisvottorð 1. flokks honum til handa. A hefur aftur á móti ekki talið sig hæfan til flugmannsstarfa og telur hann sig hafa framvísað læknisfræðilegum gögnum þessu til stuðnings sem staðfesti óvinnufærni hans. Með hliðsjón af framangreindu og að virtum skýringum ráðuneytisins til mín hef ég ákveðið að afmarka athugun mína á málinu aðallega við hvort ráðuneytið hafi gætt þess að leggja fullnægjandi grundvöll að úrskurði sínum í máli A í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. kafla IV.3 hér á eftir. Af gögnum málsins verður ráðið að Flugmálastjórn hafi aflað læknisfræðilegra gagna við meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi en ekki gefið honum færi á að koma á framfæri andmælum sínum vegna þeirra áður en það tók ákvörðun í málinu. A hafi aftur á móti gefist kostur á að tjá sig um þau við meðferð málsins hjá ráðuneytinu. Þannig verður ráðið af gögnunum að bætt hafi verið úr þeim ætlaða annmarka sem var á meðferð málsins hjá Flugmálastjórn að þessu leyti. Þrátt fyrir það tel ég tilefni til að fjalla um athugasemdir ráðuneytisins um andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga, sbr. kafla IV.4 hér á eftir.

Áður en vikið verður að þessum atriðum tel ég rétt að gera grein fyrir lagagrundvelli málsins.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Samkvæmt 31. gr. laga nr. 60/1998, um loftferðir, með síðari breytingum, ákveður ráðherra með reglugerð hvaða skilyrðum flugverjar sem starfa í loftfari skuli fullnægja m.a. um líkamlegt og andlegt hæfi. Þegar atvik þessa máls áttu sér stað var í gildi reglugerð nr. 403/2008, um heilbrigðiskröfur flugliða, sem sett var með stoð í framangreindu ákvæði laga nr. 60/1998. Með ákvæðum reglugerðarinnar voru innleiddar reglur Evrópsku Flugöryggissamtakanna um heilbrigðiskröfur flugliða, JAR-FCL 3, ásamt 5. breytingu, frá 1. desember 2006, sbr. 3. gr. reglugerðarinnar. Umræddar reglur voru birtar í B-deild Stjórnartíðinda 30. apríl 2008 sem fylgiskjal I með reglugerð nr. 403/2008. Í A-kafla fylgiskjalsins komu fram almennar reglur um heilbrigðisvottorð, en þar sagði m.a. eftirfarandi í grein 3.035:

„JAR–FCL 3.035 Heilbrigði

(Sjá IEM FCL 1.035)

a) Heilbrigði. Handhafi heilbrigðisvottorðs skal vera andlega og líkamlega hæfur til að neyta réttinda viðeigandi skírteinis með öruggum hætti.

b) Kröfur um heilbrigðisvottorð. Til að geta sótt um og neytt réttinda skírteinis skal umsækjandi eða handhafi hafa heilbrigðisvottorð í samræmi við ákvæði 3. hluta JAR–FCL (heilbrigðishlutans) og eins og á við réttindi skírteinisins.

c) Heilbrigðisástand. Þegar skoðun er lokið skal tilkynna umsækjanda hvort hann sé hæfur, óhæfur eða málinu vísað til flugmálayfirvalda. Fluglæknirinn (AME) skal láta umsækjandann vita um hvers konar ástand (varðandi heilbrigði, stafshæfni eða annað) sem kann að takmarka flugþjálfun og/eða réttindi útgefins skírteinis.“

Í grein 3.110 var eftirfarandi tekið fram:

„JAR–FCL 3.110 Heilbrigðiskröfur

a) Umsækjandi um eða handhafi heilbrigðisvottorðs sem gefið er út í samræmi við JAR–FCL 3 (heilbrigðishlutann) skal ekki þjást af:

1) neinum galla, meðfæddum eða ákomnum,

2) neinni virkri, dulinni, bráðri eða langvinnri skerðingu á starfsgetu,

3) neinu sári, meiðsli eða afleiðingum aðgerðar, sem gæti valdið skerðingu á starfhæfni sem væri líkleg til að trufla örugga starfrækslu flugvélar eða örugga framkvæmd skyldustarfa.

b) Umsækjandi um eða handhafi heilbrigðisvottorðs sem gefið er út í samræmi við JAR–FCL 3 (heilbrigðishlutann) skal ekki þjást af neinum sjúkdómi eða skerðingu á starfsgetu sem líklegt er að gæti gert hann skyndilega ófæran um annaðhvort að starfrækja flugvél með öruggum hætti eða vinna þau skyldustörf sem honum eru falin með öruggum hætti.“

Um heilbrigðiskröfur vegna útgáfu 1. flokks heilbrigðisvottorðs var fjallað í B-kafla fylgiskjalsins. Þar voru taldar í 25 liðum þær kröfur sem gerðar voru til umsækjanda eða handhafa 1. flokks heilbrigðisvottorðs. [...]

[...]

Þegar atvik þessa máls áttu sér stað giltu um Flugmálastjórn Íslands samnefnd lög nr. 100/2006. Samkvæmt 1. gr. þeirra laga fór Flugmálastjórn með stjórnsýslu og eftirlit á sviði loftferða hér á landi og á íslensku yfirráðasvæði eftir því sem nánar var kveðið á um í lögunum og lögum um loftferðir, svo og öðrum lögum og alþjóðasamningum. Í 4. tölul. 2. mgr. 4. gr. var tekið fram að Flugmálastjórn skyldi m.a. gefa út skírteini til einstaklinga í samræmi við lög og reglugerðir og alþjóðlegar skuldbindingar og tryggja framkvæmd prófa. Í 10. gr. var tekið fram að ákvarðanir Flugmálastjórnar sættu kæru til ráðuneytisins í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga.

3. Meðferð málsins á kærustigi.

Ákvörðun Flugmálstjórnar að gefa út heilbrigðisvottorð 1. flokks til A var reist á mati Æ fluglæknis, sbr. greinargerð hans, dags. 14. mars 2012. Við meðferð málsins á kærustigi lagði lögmaður A fram tvö læknisvottorð, þ. á m. vottorð T, dags. 24. september 2012, þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að A þjáðist af [...]. Í vottorðinu var fullyrt að [...] Komist var að þeirri niðurstöðu að A hefði ekki verið flughæfur frá slysinu og að hann væri enn óvinnufær. Í vottorðinu var tekið fram að það væri unnið að beiðni vinnuveitanda A í þeim tilgangi að meta hæfni hans til að starfa sem [...]. Það væri reist á gögnum frá læknum og fagfólki sem metið hefðu A auk [...].

Þegar þær upplýsingar og ályktanir sem fram koma, m.a. í vottorði T, eru bornar saman við fyrrgreinda greinargerð Æ fluglæknis er ljóst að mati þessara lækna á heilsu A og getu hans til að gegna starfi sínu sem [...] með öruggum hætti bar ekki saman. Jafnframt er ljóst að þær læknisfræðilegu upplýsingar sem fyrst komu fram við meðferð málsins á kærustigi lutu að þáttum í heilsufari A sem ekki hafði verið lagt mat á áður í málinu. Þessar upplýsingar gátu m.a. haft þýðingu fyrir mat stjórnvalda á því hvort A fullnægði [...] kröfum samkvæmt [...] reglugerð nr. 403/2008. Af greinargerð Æ og ákvörðun Flugmálastjórnar verður ekki séð að þeir læknar sem komið höfðu að málinu áður en stofnunin tók ákvörðun sína hafi lagt mat á heilsu A á þessum grundvelli eða haft sérfræðikunnáttu á þessu sviði. Þannig verður ekki séð af gögnum málsins að vottorð [...] varðandi [...] hafi verið meðal þeirra gagna sem lágu til grundvallar ákvörðun Flugmálastjórnar um útgáfu heilbrigðisvottorðsins.

Eins og málið lá fyrir ráðuneytinu var nauðsynlegt, teldi það á annað borð fært að taka málið til efnislegrar afgreiðslu í stað þess að vísa því aftur til frekari meðferðar á fyrsta stjórnsýslustigi, að það tæki afstöðu til þess hvernig meta bæri þær ólíku niðurstöður sérfræðinga sem fyrir lágu í gögnum málsins út frá þeim heilbrigðiskröfum sem gerðar voru í reglugerð nr. 403/2008. Það varð jafnframt að leggja fullnægjandi grundvöll að afstöðu sinni til þessa grundvallaratriðis í málinu í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fyrir liggur að ráðuneytið sendi þessi læknisfræðilegu gögn til umsagnar Flugmálastjórnar þar sem sérstaklega var óskað eftir afstöðu stofnunarinnar til þess hvort umrædd gögn breyttu einhverju varðandi afstöðu hennar þar sem þau hefðu ekki legið fyrir þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Í umsögn heilbrigðisskorar Flugmálastjórnar, dags. 14. desember 2012, kom fram að „ekkert nýtt [kæmi] fram í þeim gögnum sem [styddi] það að fella skírteini [A] úr gildi með varanlegum hætti“. Þá var það ekki talið breyta neinu þótt hann teldist óvinnufær í dag. Að mati heilbrigðisskorar stofnunarinnar kæmu „engar sjúkdómsgreiningar fram í [gögnunum]“. Taldar væru miklar líkur á því að A þjáðist af [...]. Þá var fullyrt í allflestum tilvikum læknist einstaklingar af þeim einkennum með tímanum og með meðferð sé hægt að flýta ferlinu. Í úrskurði ráðuneytisins segir um þetta atriði aðeins að „ekki [sé] tilefni til að draga í efa mat þeirra lækna sem [Flugmálastjórn] byggir á við útgáfu heilbrigðisvottorðsins“. Í skýringum ráðuneytisins til mín um þetta atriði kemur fram að ráðuneytið hafi verið sammála mati Flugmálastjórnar og að A hafi fengið færi á því að tjá sig um sjónarmið Flugmálastjórnar og leggja fram frekari gögn kysi hann svo.

Af framangreindu tilefni ítreka ég að meðal þeirra gagna sem lögð voru fram við meðferð málsins hjá ráðuneytinu var ítarlegt vottorð sérfræðings á sviði [...] þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að A væri ekki flughæfur og óvinnufær. Ég legg jafnframt áherslu á að umrætt vottorð var byggt á [...] en ekki verður séð að þau læknisfræðilegu gögn sem ákvörðun Flugmálastjórnar hafði byggst á hafi verið reist á slíku mati á honum. Í umsögn Flugmálastjórnar, sem gerð er grein fyrir hér að framan, voru ekki færð rök fyrir þeirri afstöðu stofnunarinnar að engu breytti þótt A hefði verið talinn óvinnufær í vottorðinu. Þá var ekki gerð nánari grein fyrir þeirri afstöðu stofnunarinnar að [...] og þá hvaða þýðingu þetta atriði hefði við mat á [...]. Umsögn Flugmálastjórnar var þannig hvorki ítarleg né rökstudd sérstaklega með tilliti til þeirra atriða sem fjallað var um í framangreindu vottorði.

Í ljósi þeirrar afstöðu Flugmálastjórnar sem fram kemur í gögnum málsins, þess efnis að A hafi ekki búið við „varanlegan“ hæfisbrest, tel ég ástæðu til að taka sérstaklega fram að af ákvæðum reglugerðar nr. 403/2008 verður ekki annað ráðið en að umsækjandi um heilbrigðisvottorð hafi þurft að fullnægja þeim heilbrigðiskröfum sem þar komu fram á því tímamarki þegar vottorð var gefið út. Ég bendi á í þessu sambandi að í grein 3.110 í fylgiskjali I með reglugerðinni var m.a. tekið fram að umsækjandi um heilbrigðisvottorð skyldi ekki þjást af neinni virkri, dulinni, bráðri eða langvinnri skerðingu á starfsgetu. Ég bendi jafnframt á að samkvæmt reglugerðinni var heilbrigðisvottorði aðeins ætlaður tiltölulega skammur gildistími, þ.e. 6-12 mánuðir í senn. Ég fæ því ekki séð að sú fullyrðing Flugmálastjórnar að veikindi A væru ekki „varanleg“ hafi haft þýðingu fyrir niðurstöðu málsins hvað varðar útgáfu heilbrigðisvottorðs.

Þá verður heldur ekki séð að það hafi haft þýðingu hvort [...] eins og gert var að umfjöllunarefni í umsögn Flugmálastjórnar. Ég ítreka að af reglugerð nr. 403/2008 verður ráðið að útgáfa heilbrigðisvottorðs hafi miðast við læknisfræðilegt ástand flugliða á því tímamarki þegar það var gefið út. Mat stjórnvalda laut því að því að kanna hvort flugliði uppfyllti heilbrigðiskröfur reglugerðarinnar á þessu tímamarki en ekki að því hvort ástand sem hrjáði hann kynni að læknast, t.d. með meðferð, á síðara tímamarki. Ég minni á að samkvæmt skýringum ráðuneytisins til mín laut úrskurður þess ekki að útgáfu eða afturköllun skírteinis A sem flugliða heldur eingöngu að útgáfu heilbrigðisvottorðs samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 403/2008.

Þegar framangreint er virt fæ ég ekki séð að umsögn Flugmálastjórnar hafi verið nægilega ítarleg og rökstudd, með tilliti til þeirra læknisfræðilegu gagna sem lögð voru fram við meðferð málsins hjá ráðuneytinu og höfðu þýðingu fyrir úrlausnarefni málsins, til þess að leggja fullnægjandi grundvöll að þeirri afstöðu að umrædd gögn gæfu ekki tilefni til að hnekkja því læknisfræðilega mati sem lá til grundvallar hinni kærðu ákvörðun. Þá hefur ráðuneytið ekki vísað til annarra sérfræðilegra gagna til stuðnings þessari afstöðu eða haldið því fram að það hafi lagt sjálfstætt, sérfræðilegt mat m.a. á þær ólíku niðurstöður sérfræðinga sem lágu fyrir í gögnum málsins.

Ég ítreka í þessu sambandi að við meðferð málsins hjá ráðuneytinu varð grundvöllur þess að verulegu leyti annar en hann hafði verið þegar málið var til meðferðar hjá Flugmálastjórn. Þannig lutu þau læknisfræðilegu gögn sem fram komu við meðferð málsins á kærustigi m.a. að þáttum í heilsufari A sem ekki hafði verið lagt mat á áður og gátu haft þýðingu fyrir mat stjórnvalda á heilbrigðiskröfum samkvæmt reglugerð nr. 403/2008 sem ekki hafði verið tekin skýr afstaða til í ákvörðun Flugmálastjórnar, þ.m.t. [...]. Ekki var fullnægjandi að mínu áliti að gefa A aðeins kost á að tjá sig um umsögn Flugmálastjórnar og þá án þess að lagður væri frekari grundvöllur að málinu, t.d. með því að leggja fyrir A að undirgangast frekari rannsóknir hjá viðeigandi sérfræðingum eða afla rökstuddra umsagna frá slíkum sérfræðingum um þau læknisfræðilegu gögn sem þegar lágu fyrir. Það er því álit mitt að úrskurður ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þegar æðra stjórnvald leysir úr stjórnsýslukæru koma ýmis úrræði til greina. Það getur fellt stjórnvaldsákvörðun lægra stjórnvalds úr gildi eða breytt henni nema annað leiði af lögum og venju, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Þá getur æðra stjórnvald tekið efnislega nýja ákvörðun í stað hinnar kærðu ákvörðunar í ljósi málsatvika eins og þau horfa við þegar það tekur ákvörðun. Einnig getur æðra stjórnvaldið heimvísað málinu til lægra stjórnvaldsins til nýrrar meðferðar. Þegar æðra stjórnvald stendur frammi fyrir því að velja á milli þessara úrræða verður að hafa í huga annars vegar þau sjónarmið sem búa að baki kæruréttinum og hins vegar atvikum og eðli máls.

Hvað varðar fyrra atriðið þá á aðili máls rétt á því að fá endurskoðun á stjórnvaldsákvörðun lægra stjórnvalds en af því leiðir að málsmeðferð stjórnvalda fer fram á tveimur stjórnsýslustigum, í þeim tilfellum þegar aðili máls kærir ákvörðun lægra stjórnvaldsins. Með þessu er aðila máls tryggð endurskoðun á því hvort ákvörðun stjórnvalds sé í samræmi við lög en að baki því fyrirkomulagi búa réttaröryggisrök. Þegar svo háttar til að grundvöllur máls breytist í verulegum atriðum við meðferð þess hjá æðra stjórnvaldi mæla þau rök sem búa að baki fyrrnefndu fyrirkomulagi með því að æðra stjórnvaldið heimvísi málinu til nýrrar meðferðar ellegar verður niðurstaðan eins og málsmeðferð hafi aðeins farið fram á einu stjórnsýslustigi. Á þetta sérstaklega við í þeim tilvikum þegar lægra setta stjórnvaldið á að búa yfir sérfræði- eða fagþekkingu sem æðra stjórnvaldið býr ekki yfir.

Um síðara atriðið minni ég á að í máli þessu komu tilteknar upplýsingar um heilsufar A um [...] fyrst fram við meðferð málsins á kærustigi. Eins og gerð er grein fyrir hér að framan nægðu þau skref sem ráðuneytið steig til að upplýsa málið ekki til að leggja fullnægjandi grundvöll að málinu. Einnig verður að hafa í huga eðli þess máls sem var til umfjöllunar í ráðuneytinu. Í því sambandi legg ég áherslu á að þær heilbrigðiskröfur sem eru gerðar til atvinnuflugmanna eru liður í því að tryggja örugga starfrækslu loftfara og öryggi farþega, sbr. 1. mgr. 29. gr. laga nr. 60/1998, um loftferðir. Vegna þessara hagsmuna almennings er mikilvægt að rannsókn stjórnvalda hvað þessi atriði varðar sé fullnægjandi. Því getur skipt máli að aðilar eigi í framhaldi af niðurstöðu stjórnvalds kost á að fá hana endurskoðaða. Í ljósi þess hvernig málið lá fyrir ráðuneytinu hefði því verið réttara að heimvísa því til Flugmálastjórnar til nýrrar málsmeðferðar þar sem lagður yrði frekari grundvöllur að mati stjórnvalda m.a. á [...].

4. Afstaða innanríkisráðuneytisins til andmælareglunnar.

Eins og fram kemur í kafla IV.1 um afmörkun athugunar minnar hér að framan tel ég ekki þörf á að fjalla um það hvort andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið fylgt við meðferð málsins hjá Flugmálastjórn þar sem A hafði tækifæri til að tjá sig um umsögn Æ fluglæknis við meðferð málsins hjá innanríkisráðuneytinu. Bæði í úrskurði ráðuneytisins og skýringum þess til mín kemur hins vegar fram sú afstaða að ekki hafi borið að veita A andmælarétt vegna umsagnar Æ fluglæknis vegna þess að A hafi sótt um útgáfu heilbrigðisvottorðs og niðurstaða málsins hafi verið sú að gefa út 1. flokks heilbrigðisvottorð. Ákvörðunin hafi því verið ívilnandi fyrir A. Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur auk þess fram að „ganga [megi] út frá því sem vísu að umsækjandi vænti þess að orðið verði við umsókn hans. Þá [hafi] það ekki [legið] fyrir hjá Flugmálastjórn að raunverulegur vilji [A] hafi staðið til þess að hann vildi ekki fá heilbrigðisvottorð, sbr. umsókn hans dags. 21. desember 2011“. Af þessu tilefni tel ég ástæðu til að taka eftirfarandi fram.

Í athugasemdum við 14. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir um það ákvæði er varð að 13. gr. þeirra að óþarfi sé að aðili máls tjái sig, ef um er að ræða hreina ívilnandi ákvörðun, t.d. ef taka á umsókn aðila til greina að öllu leyti. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3296.) Að mínu áliti er þó ekki hægt að ganga út frá því sem vísu í öllum tilfellum að sé fallist á umsókn aðila um tiltekin réttindi sé um að að ræða hreina ívilnandi ákvörðun eða að hann eigi ekki rétt á því að fá að tjá sig um umsagnir sem bendi til þess að fallast eigi á umsókn aðila. Þegar lagt er mat á hvort ákvörðun er ívilnandi eða íþyngjandi verður að huga að samhengi málsins hverju sinni.

Ég get heldur ekki fallist á það með innanríkisráðuneytinu að „raunverulegur vilji [A] til þess að hann vildi ekki fá heilbrigðisvottorð“ hafi ekki legið fyrir hjá Flugmálastjórn þegar ákvörðun var tekin í máli hans á lægra stjórnsýslustigi. Af gögnum málsins verður ráðið að hann hafi komið á framfæri áhyggjum sínum um að hann hefði ekki nægilegt heilbrigði til að fljúga. Hefði hann gert þetta t.d. við meðferð þess máls er hófst með tilkynningu Flugmálastjórnar um að til stæði að afturkalla skírteini hans sem flugliða. Jafnframt er ljóst af gögnum málsins að ástæða þess að hann sótti um heilbrigðisvottorð var sú afstaða hans að hann fullnægði ekki heilbrigðiskröfum og því vildi hann fá mat fluglæknis.

Til marks um þetta kemur t.d. fram í minnispunktum X, dags. 29. september 2011, að A hafi komið á hans fund og „[farið] þess á leit að réttindi hans til þess að stunda atvinnuflug verði afturkölluð“. Þar segir jafnframt að A sé „mjög ósáttur við fyrirhugaða ákvörðun Flugmálastjórnar þar sem fram kemur að heilbrigðisskor telji ekki ástæðu til þess að nema úr gildi heilbrigðisvottorð hans“. Þá komi fram í andmælum hans sem bárust 4. september 2011 að hann telji læknisfræðilegt ástand sitt slakara en heilbrigðisskor Flugmálastjórnar og gerir frekari grein fyrir því. Í tilkynningu um ákvörðun Flugmálastjórnar, dags. 6. október 2011, kemur fram að sú athugasemd sem barst frá A í framhaldi af tilkynningu um fyrirhugaða ákvörðun gefi ekki tilefni til þess að falla frá fyrrgreindri niðurstöðu varðandi hæfisbrestinn. Af því verður ráðið að A hafi talið að Flugmálastjórn ætti að fallast á hæfisbrest hans og gefa ekki út heilbrigðisvottorð. Í bréfi Flugmálastjórnar, dags. 27. október 2011, kemur fram að A hafi verið bent á að til að láta meta hvort hann uppfylli þær heilbrigðiskröfur sem gerðar eru vegna 1. flokks heilbrigðisvottorðs þá geti hann leitað til fluglæknis.

Í framhaldi af þessari forsögu málsins, en framangreind gögn eru öll meðal gagna málsins, sótti A um heilbrigðisvottorð með umsókn, dags. 21. desember 2011, sem ráðuneytið vísar til. Í umsókninni tekur hann fram að hann sé enn með einkenni s.s. [...]. Þá er einnig ljóst af umsögn Æ fluglæknis, dags. 14. mars 2012, að afstaða A var sú að hann væri ekki hæfur til að fljúga.

Þegar þessi og önnur gögn málsins eru virt verður ekki önnur ályktun dregin en að A hafi, í framhaldi af eldra máli þar sem að lokum var tekin ákvörðun um að hætta við að afturkalla skírteini hans sem flugliða, sótt um heilbrigðisvottorð með umsókn, dags. 21. desember 2011, eftir leiðbeiningum frá Flugmálastjórn til þess að fá staðfestingu á þeirri afstöðu hans að hann fullnægði ekki heilbrigðiskröfum til flugliða. Þær forsendur sem ráðuneytið byggir á við afstöðu sína til þessa atriðis málsins í úrskurði og skýringum sínum eru því ekki í samræmi við málsatvik eins og þau verða ráðin af gögnum málsins. Þessi vinnubrögð ráðuneytisins eru að mínu áliti gagnrýniverð.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er að framan er það niðurstaða mín að úrskurður innanríkisráðuneytisins frá 28. júní 2013 í máli A hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að mínu áliti hefði verið réttara að ráðuneytið heimvísaði málinu til Flugmálastjórnar til nýrrar meðferðar þar sem lagður væri frekari grundvöllur að mati stjórnvalda út frá [...]. Jafnframt er það afstaða mín að þær forsendur sem ráðuneytið byggir afstöðu sína á, um hvort 13. gr. stjórnsýslulaga hafi verið fylgt við meðferð málsins hjá Flugmálastjórn, séu ekki í samræmi við gögn málsins og að vinnubrögð ráðuneytisins hafi að því leyti verið gagnrýniverð.

Ég beini þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og hagi þá úrlausn þess í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Þá beini ég þeim almennu tilmælum til ráðuneytisins að það hafi framangreind sjónarmið í huga framvegis í störfum sínum.

VI. Viðbrögð stjórnvalda

Í svarbréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 28. maí 2015, í tilefni af fyrirspurn minni um málið kom fram að A hefði ekki óskað eftir endurupptöku málsins hjá ráðuneytinu. Kæmi til þess myndi ráðuneytið endurupptaka málið og afgreiða í samræmi við álit umboðsmanns. Þá hefði ráðuneytið tekið þær ábendingar sem fram koma í álitinu til eftirbreytni. Ráðuneytið hefði einungis kveðið upp úrskurð í einu öðru máli vegna útgáfu heilbrigðisvottorðs en það mál hefði ekki að öllu leyti verið sambærilegt við mál X. Því máli hefði verið vísað heim til nýrrar meðferðar en þó á öðrum forsendum en þeim sem um væri að ræða í máli A.