Fjármála- og tryggingastarfsemi. Innheimtustarfsemi. Lögmætisreglan. Meinbugir

(Mál nr. 8302/2014)

Samtökin A leituðu til umboðsmanns Alþingis og gerðu athugasemd við lagastoð 2. gr. reglna Fjármálaeftirlitsins um framkvæmd eftirlits með innheimtustarfsemi samkvæmt innheimtulögum, þar sem fjallað er um heimild lögmanna og félaga í þeirra eigu til að stunda innheimtu án sérstaks innheimtuleyfis frá Fjármálaeftirlitinu. Samtökin bentu á að í 2. mgr. 3. gr. innheimtulaga væri aðeins gert ráð fyrir því að lögmenn mættu stunda innheimtu án innheimtuleyfis en ekki lögaðilar í eigu þeirra. Umboðsmaður ákvað að afmarka athugun sína annars vegar við það hvort framangreint ákvæði ætti viðhlítandi stoð í innheimtulögum. Hins vegar ákvað hann að fjalla um ákvæði innheimtulaga um framkvæmd eftirlits með innheimtustarfsemi lögaðila sem eru að öllu leyti í eigu lögmanna og/eða lögmannsstofa.

Umboðsmaður tók fram að þegar hugtakið lögmaður væri notað í öðrum lögum án sérstakrar skilgreiningar á því yrði almennt að líta svo á að þar væri verið að vísa til þeirra sem teljast lögmenn í skilningi laga um lögmenn. Samkvæmt tilteknu ákvæði þeirra laga væri lögmönnum heimilt að stofna félag um rekstur sinn í því formi sem þeir sjálfir kjósa, þ. á m. með takmarkaðri ábyrgð. Slík takmörkun breytti því ekki að lögmaður bæri alltaf óskerta ábyrgð á tjóni sem hann eða starfsmaður hans bakar öðrum. Með vísan til þessa taldi umboðsmaður ekki grundvöll til athugasemda við lagastoð 2. gr. reglnanna.

Umboðsmaður tók fram að það skipti miklu fyrir þá sem ættu að njóta hagsbóta af setningu innheimtulaga, þ.e. neytendur, að það væri skýrt og glöggt hvernig reglur laganna tækju til aðila sem annast innheimtustarfsemi og að tryggt væri að eftirlit með innheimtustarfsemi lögmanna og lögaðila í þeirra eigu væri bæði virkt og raunhæft. Í þessu sambandi fjallaði hann um 2. mgr. 3. gr. innheimtulaga þar sem fram kemur að lögmenn megi stunda innheimtu án innheimtuleyfis. Hann tók dæmi um rugling sem kynni að skapast við núverandi fyrirkomulag laga sem kynni að leiða til þess að eftirlit með innheimtustarfsemi innheimtufyrirtækja í eigu lögmanna yrði ekki í öllum tilvikum raunhæft og virkt.

Umboðsmaður fjallaði einnig um 2. mgr. 15. gr. innheimtulaga þar sem fram kemur að úrskurðarnefnd lögmanna fari með eftirlit með innheimtustarfsemi lögmanna. Hann tók fram að þrátt fyrir orðalag ákvæðisins væri það í reynd Lögmannafélag Íslands sem sinnti eftirlitinu samkvæmt innheimtulögum og lögum um lögmenn þegar sleppti þeim málum sem unnt væri að skjóta til úrskurðarnefndarinnar. Taldi umboðsmaður að núverandi fyrirkomulag gæti orðið til þess að eftirlit með innheimtustarfsemi félaga í eigu lögmanna yrði ekki virkt í framkvæmd enda yrði ekki séð að úrskurðarnefndin, a.m.k. eins og hlutverk og valdsvið hennar væri afmarkað í lögum um lögmenn, framkvæmi almennt eftirlit samkvæmt þeim lögum eins og virðist gengið út frá því að að hún sinni samkvæmt 2. mgr. 15. gr. innheimtulaga. Var það því afstaða umboðsmanns að taka þyrfti skýrari afstöðu til þess hvernig eftirliti með innheimtustarfsemi félaga í eigu lögmanna skyldi háttað.

Loks taldi umboðsmaður mikilvægt í þágu þeirra hagsmuna neytenda sem byggju að baki innheimtulögum að tekin yrði afstaða til þess að hvaða marki ákvæði siðareglna lögmanna næðu til starfsemi innheimtufélaga í eigu lögmanna. Benti hann á að í siðareglunum væri að finna ýmis ákvæði um starfshætti og skyldur lögmanna gagnvart skjólstæðingum og gagnaðila.

Umboðsmaður taldi því rétt að vekja athygli iðnaðar- og viðskiptaráðherra á framangreindu með það fyrir augum að tekin yrði afstaða til þess hvort og þá hvaða breytinga á lögum væri þörf á að gera.

I. Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 17. desember 2014 leituðu samtökin A til umboðsmanns Alþingis og gerðu athugasemd við lagastoð 2. gr. reglna Fjármálaeftirlitsins nr. 1210/2008, um framkvæmd eftirlits með innheimtustarfsemi samkvæmt innheimtulögum nr. 95/2008. Samkvæmt ákvæðinu er lögaðila sem að öllu leyti er í eigu lögmanns/lögmanna og/eða lögmannsstofu/lögmannsstofa heimilt að stunda innheimtu án innheimtuleyfis að því skilyrði uppfylltu að starfsemin falli undir úrskurðarnefnd lögmanna. Í kvörtun samtakanna er vakin athygli á því að í 2. mgr. 3. gr. innheimtulaga nr. 95/2008 er aðeins gert ráð fyrir því að lögmenn megi stunda innheimtu án innheimtuleyfis en ekki lögaðilar í eigu lögmanna eða lögmannstofa. Er það afstaða samtakanna að innheimtufyrirtæki í eigu lögmanna eða lögmannstofa þurfi því innheimtuleyfi samkvæmt innheimtulögum.

Athugun mín á máli þessu hefur lotið að því hvort áðurnefnt ákvæði 2. gr. reglna nr. 1210/2008 eigi sér viðhlítandi lagastoð í innheimtulögum nr. 95/2008. Þá hefur athugun mín einnig orðið mér tilefni til að fjalla um ákvæði innheimtulaga nr. 95/2008 um framkvæmd eftirlits með innheimtustarfsemi lögaðila sem eru að öllu leyti í eigu lögmanns/lögmanna og/eða lögmannsstofu/lögmannsstofa. Athugun mín á þessum þætti málsins beinist að því hvort þar kunni að vera um að ræða meinbugi á lögum í merkingu 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, með tilliti til þess tilgangs innheimtulaga að setja þar meginreglur um innheimtu til hagsbóta fyrir neytendur og mæla fyrir um opinbert eftirlit með þeirri starfsemi í þágu neytendaverndar. Í umræddri 11. gr. er kveðið á um að ef umboðsmaður verður þess var að meinbugir séu á gildandi lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum skuli hann tilkynna það Alþingi, hlutaðeigandi ráðherra eða sveitarstjórn.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 21. október 2015.

II. Málavextir

Samtökin A beindu erindum til Fjármálaeftirlitsins með bréfum, dags. 20. október 2014, vegna innheimtustarfsemi fimm félaga. Í bréfunum fóru samtökin þess á leit við Fjármálaeftirlitið að það tæki starfsemi félaganna til athugunar þar sem ekki yrði séð að þeim hefði verið veitt innheimtuleyfi í samræmi við ákvæði innheimtulaga nr. 95/2008.

Í svari Fjármálaeftirlitsins frá 5. nóvember 2014 kom m.a. fram:

„Fjármálaeftirlitið [bendir] á að samkvæmt 2. mgr. 3. gr. [innheimtulaga nr. 95/2008] mega lögmenn stunda innheimtu fyrir aðra án innheimtuleyfis. Þá kemur fram í 2. gr. reglna nr. 1210/2008 um framkvæmd eftirlits með innheimtustarfsemi samkvæmt innheimtulögum nr. 95/2008 að lögaðili sem er að öllu leyti í eigu lögmanns/lögmanna og/eða lögmannsstofu/lögmannsstofa er heimilt að stunda innheimtu án innheimtuleyfis að því skilyrði uppfylltu að starfsemin falli undir eftirlit úrskurðarnefndar lögmanna.

Þau félög sem tilgreind eru í erindi [samtakanna A] eru að öllu leyti í eigu lögmanna og/eða lögmannsstofa. Eftirlit með framangreindum félögum fellur því undir eftirlit úrskurðarnefndar lögmanna en ekki Fjármálaeftirlitið, sbr. 2. mgr. 15. gr. innheimtulaga.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og Lögmannafélags Íslands og úrskurðarnefndar lögmanna

1. Samskipti við Lögmannafélag Íslands

Í tilefni af kvörtun samtakanna A voru Lögmannafélagi Íslands og úrskurðarnefnd lögmanna rituð bréf 30. janúar 2015. Svar lögmannafélagsins var dags. 5. mars 2015 og svar úrskurðarnefndarinnar 4. mars 2015. Þá barst viðbótarsvar frá lögmannafélaginu með bréfi, dags. 30. mars 2015. Ég tel aðeins þörf á að rekja efni þessara bréfa að því marki sem það hefur þýðingu fyrir afmörkun athugunar minnar á málinu, sbr. I. kafla hér að framan.

Í bréfi mínu til lögmannfélagsins var óskað eftir afstöðu félagsins til þess hvort þau félög sem kvörtun samtakanna laut að féllu undir eftirlit lögmannafélagsins samkvæmt 13. gr. laga um lögmenn nr. 77/1998 og jafnframt að hvaða leyti og hvernig það væri framkvæmt, m.a. með tilliti til ákvæða laga nr. 77/1998. Var þess sérstaklega óskað að lögmannafélagið lýsti nánar hvort og þá með hvaða hætti það hefði eftirlit með því að umrædd félög uppfylltu skilyrði 23. gr. laganna um að hafa sérstakan vörslufjárreikning í viðurkenndri bankastofnun og hvernig gengið væri úr skugga um að starfsábyrgðartrygging sem lögmanni er skylt að hafa samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laganna taki til starfsemi sjálfstæðra hlutafélaga í eigu lögmanns/lögmanna. Þá óskaði ég eftir afstöðu lögmannafélagins til þess að hvaða marki það teldi ákvæði V. kafla lögmannalaga og valdsvið úrskurðarnefndar lögmanna taka til innheimtustarfsemi félaga í eigu lögmanns/lögmanna.

Í svari Lögmannafélags Íslands lýsti það eftirlitshlutverki sínu samkvæmt innheimtulögum og lögum um lögmenn og þar sagði m.a.:

„Rétt er að fram komi vegna orðalags 2. mgr. 15. gr. innheimtulaga nr. 95/2008, þar sem segir að gagnvart lögmönnum fari úrskurðarnefnd lögmanna með eftirlit samkvæmt lögunum og lögum um lögmenn, að Lögmannafélagið lítur svo á að þar sem það á við fari það sjálft með eftirlit samkvæmt innheimtulögum, líkt og félagið hefur með öðrum störfum lögmanna á grundvelli lögmannalaga nr. 77/1998, en ekki úrskurðarnefnd lögmanna. Hins vegar fer úrskurðarnefndin með agavald gagnvart lögmönnum á grundvelli laga um lögmenn. Hefur stjórn lögmannafélagsins ítrekað komið athugasemdum og sjónarmiðum sínum um þetta atriði á framfæri við viðkomandi ráðuneyti [...]. Telur Lögmannafélag Íslands eðlilegt, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997 að umboðsmaður tilkynni Alþingi og/eða hlutaðeigandi ráðherra um þá meinbugi sem eru á innheimtulögunum, sé hann á annað borð sammála ofangreindri afstöðu Lögmannafélagsins.“

Í bréfi lögmannafélagsins er gerð grein fyrir því að þrjú þeirra félaga sem kvörtun samtakanna A laut að hefðu skilað inn viðeigandi staðfestingum samkvæmt 13. gr. laga nr. 77/1998 og því féllu þau undir eftirlit félagsins. Hvað hin tvö félögin snerti þá mat lögmannafélagið það svo að þar sem þau hefðu ekki skilað inn slíkum staðfestingum hafi þau ekki kosið að nýta sér heimild 2. mgr. 3. gr. innheimtulaga nr. 95/2008. Í bréfinu sagði ennfremur:

„Þrátt fyrir að eðli máls samkvæmt megi gera ráð fyrir að innheimtufyrirtæki sem er í eigu lögmanns/lögmanna og/eða lögmannsstofu/lögmannsstofa og ætlar sér að starfa á grundvelli undanþágu samkvæmt 2. mgr. 3. gr. innheimtulaga nr. 95/2008, tilkynni það til Lögmannafélagsins, eru bein fyrirmæli um slíkt hvorki að finna í innheimtulögunum sjálfum né lögmannalögum nr. 77/1998. Telur Lögmannafélagið brýnt að úr því verði bætt og leyfir sér á ný að vísa til 11. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis.“

Í viðbótarsvari lögmannafélagsins, dags. 30. mars 2015, kom fram að lögmannafélaginu hefði nú borist upplýsingar um eignarhald á hlutaðeigandi innheimtufélögum auk viðeigandi upplýsinga um meðferð vörslufjár. Var það mat lögmannafélagsins að umrædd félög uppfylltu skilyrði 2. mgr. 3. gr. innheimtulaga nr. 95/2008 og lytu þar með eftirliti félagsins.

Í bréfi lögmannafélagsins til mín , dags. 5. mars 2015, kom fram að lögmanni sé skylt að hafa sérstakan vörslufjárreikning í viðurkenndri bankastofnun og varðveita þar slíka fjármuni. Var það afstaða félagsins að sú skylda næði til allra lögmanna sem starfa á grundvelli 1. mgr. 12. gr. laga nr. 77/1998, burt séð frá því hvaða félagaform þeir kysu að hafa um rekstur sinn. Sama ætti því við um innheimtufyrirtæki í eigu lögmanns/lögmanna og/eða lögmannsstofu/lögmannsstofa.

Hvað varðaði fyrirspurn mína er laut að því hvort starfsábyrgðartrygging sem lögmönnum er skylt að hafa taki til umræddra innheimtufélaga kom m.a. eftirfarandi fram:

„Varðandi þriðja lið fyrirspurnar umboðsmanns, þá vísast í það sem að framan er rakið, þ.e. að lögmönnum er samkvæmt 3. mgr. 19. gr. lögmannalaga heimilt að stofna félag um rekstur sinn í því formi sem þeir sjálfir kjósa, þar á meðal með takmarkaðri ábyrgð. Slík takmörkun breytir því hins vegar ekki að lögmaður ber alltaf óskerta ábyrgð á tjóni sem hann eða starfsmaður hans kann að baka öðrum með störfum sínum. Starfsábyrgðartrygging lögmanna er sérstök ábyrgðartrygging vegna starfa þeirra sem slíkra og í því sambandi skiptir ekki máli undir hvaða félagi verk á hans vegum er unnið, enda er það lögmaðurinn sjálfur sem er ábyrgðartryggður en ekki viðkomandi lögmannsstofa og/eða innheimtufyrirtæki. Lögmannafélagið lítur því svo á að lögmaður uppfylli ákvæði 2. mgr. 25. gr. lögmannalaga, hafi hann eða félag í hans eigu keypt þá starfsábyrgðartryggingu sem um ræðir vegna starfa hans sem lögmaður.“

Að lokum kom fram í bréfi lögmannafélagins að hvort heldur sem innheimtustarfsemi lögmanna heyri undir eftirlit félagsins eða Fjármálaeftirlitið líti það svo á að valdsvið úrskurðarnefndar lögmanna taki til ágreinings sem upp kann að koma vegna meintra brota lögmanns á siðareglum lögmanna og/eða lögum, sbr. 27. gr. lögmannalaga.

2. Samskipti við úrskurðarnefnd lögmanna

Með bréfi, dags. 30. janúar 2015, óskaði ég eftir upplýsingum frá úrskurðarnefnd lögmanna um hvort starfsemi umræddra innheimtufyrirtækja félli undir valdsvið nefndarinnar samkvæmt V. kafla laga nr. 77/1998. Þá var þess óskað að nefndin veitti upplýsingar um hvort hún hefði tekið til umfjöllunar mál er varða starfsemi slíkra innheimtufélaga í eigu lögmanna og eftir atvikum á hvaða lagagrundvelli nefndin tæki slík mál til meðferðar.

Í svari úrskurðarnefndarinnar, dags. 4. mars 2015, tók nefndin fram að hún teldi að með ákvæði 2. mgr. 15. gr. innheimtulaga væri vísað til „eftirlits- og agavalds með lögmönnum samkvæmt lögum um lögmenn nr. 77/1998. Samkvæmt þeim lögum [fari] stjórn Lögmannafélags Íslands með almennt eftirlit með starfsemi lögmanna og lögmannsstofa en úrskurðarnefnd lögmanna [leysi] úr þeim ágreiningsmálum um störf lögmanna sem beint er til hennar.“ Í svörum nefndarinnar kemur fram að hún telji, líkt og fram kemur í svörum lögmannafélagsins sem rakin eru að framan, að þrátt fyrir orðalag 2. mgr. 15. gr. innheimtulaga hafi það verið ætlun löggjafans að fela Lögmannafélagi Íslands „þ.e. stjórn og úrskurðarnefnd að skipta með sér eftirlits- og agavaldi með starfsemi og störfum lögmanna vegna starfsemi sem er á sviði frum- og milliinnheimtu gjaldfallinna peningakrafna, sbr. 1. gr. innheimtulaga með sama hætti og [færi] um aðra starfsemi og önnur störf lögmanna.“

Í svörum úrskurðarnefndarinnar kom fram að nefndin teldi það falla innan starfssviðs síns að fjalla um ágreiningsmál sem til hennar væri beint af hálfu aðila sem hefðu hagsmuna að gæta og vörðuðu brot innheimtufyrirtækja í eigu lögmanna. Á meðal þess sem félli undir valdsvið nefndarinnar væri að fjalla um innheimtukostnað og fjárhæð hans, sbr. 11. gr. og 12. gr. innheimtulaga. Þá segir í bréfi úrskurðarnefndarinnar:

„Valdsvið nefndarinnar gagnvart [innheimtufélögum í eigu lögmanna] byggir hvoru tveggja á lögum um lögmenn og innheimtulögum og myndi ráðast af atvikum hvort háttsemi teldist fela í sér brot gegn innheimtulögum eða lögmannalögum og siðareglum lögmanna. Svo sem lýst hefur verið lítur úrskurðarnefnd svo á að vegna brota þessara lögaðila geti hún einungis beitt úrræðum og viðurlögum samkvæmt lögmannalögum og þá einungis gagnvart þeim lögmönnum sem eiga og bera ábyrgð á viðkomandi lögaðila.“

Í svari nefndarinnar kemur jafnframt fram að þegar ágreiningur snýst um fjárhagsleg málefni geti lögaðili einn átt aðild. Ágreiningur sem spretti af starfsemi tilgreindra lögaðila og varði annað en ágreining um innheimtukostnað þyrfti að beinast að lögmanni eða lögmönnum sem væru eigendur lögaðilans. Þá hafi úrskurðarnefndin ekki heimild til að beita lögmenn og/eða lögaðila í þeirra eigu sem stunda frum- og milliinnheimtu stjórnvaldssektum samkvæmt 18. gr. innheimtulaga og eðli máls samkvæmt kæmi svipting innheimtuleyfis ekki til álita.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis

1. Lagagrundvöllur málsins

1.1 Innheimtulög nr. 95/2008

Í 1. mgr. 3. gr. innheimtulaga nr. 95/2008 er fjallað um skilyrði til þess að mega stunda frum- og milliinnheimtu fyrir aðra. Í a-lið ákvæðisins kemur fram að innheimtuaðilar megi því aðeins stunda innheimtu að þeir hafi fengið innheimtuleyfi samkvæmt 15. gr. laganna. Í b-lið ákvæðisins er gerð krafa um að innheimtan sé stunduð á fastri starfsstöð hér á landi nema annað leiði af alþjóðsamningum sem binda Ísland. Þá er í c-lið sama ákvæðis áskilið að starfsábyrgðartrygging samkvæmt 14. gr. laganna sé í gildi.

Í 2. mgr. 3. gr. sömu laga kemur fram að lögmenn megi þó stunda innheimtu án innheimtuleyfis, svo og opinberir aðilar, viðskiptabankar og sparisjóðir, aðrar lánastofnanir og verðbréfafyrirtæki.

Fjallað er um leyfisveitingar og eftirlitsaðila í 15. gr. innheimtulaga. Í 1. mgr. 15. gr. kemur fram að Fjármálaeftirlitið fari með leyfisveitingu samkvæmt lögunum, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 4. og 5. gr. og annast eftirlit með framkvæmd þeirra. Í 2. mgr. segir að gagnvart lögmönnum fari úrskurðarnefnd lögmanna með eftirlit samkvæmt lögunum og lögum um lögmenn. Þá segir í 3. mgr. 15. gr. að eftirlitsaðilar skuli samræma verklagsreglur sínar um eftirlit samkvæmt lögunum.

Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps þess er varð að innheimtulögum er fjallað um hlutverk úrskurðarnefndarinnar en þar segir eftirfarandi:

„[Gert er] ráð fyrir þeirri undantekningu að úrskurðarnefnd lögmanna, sem komið var á fót með lögum nr. 77/1998, um lögmenn, fari gagnvart lögmönnum með eftirlit með framkvæmd innheimtulaga. Úrskurðarnefndin mun hafa eftirlit með starfsemi lögmanna sem stunda innheimtu auk annarra starfa, m.a. eftirlit með gjaldtöku þeirra, vörslufjárreikningum og starfsábyrgðartryggingu. Væri úrskurðarnefnd lögmanna ekki með þetta eftirlit yrði eftirlit með innheimtu á frumstigi samkvæmt innheimtulögum hjá Fjármálaeftirlitinu en eftirlit með innheimtu á síðara stigi á hendi úrskurðarnefndarinnar. Hugsanlegt er að Fjármálaeftirlitið og úrskurðarnefndin hafi, ef þurfa þykir, með sér samráð og jafnvel samstarf um gerð verklagsreglna, sem tengjast einstökum þáttum eftirlits, til að tryggja sem mest samræmi varðandi framkvæmd laganna, einkum að því er varðar góða innheimtuhætti.“( (Alþt. 2007-2008, A-deild, bls. 2773.)

Í nefndaráliti viðskiptanefndar Alþingis um frumvarp það er varð að innheimtulögum er áréttað að með ákvæðinu sé „hnykkt á því fyrirkomulagi að úrskurðarnefnd lögmanna fari með eftirlit með lögmönnum og Fjármálaeftirlitið fari með leyfisveitingu og eftirlit að öðru leyti, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 4. og 5. gr. frumvarpsins.“

Í 16. gr. innheimtulaga kemur fram að Fjármálaeftirlitið hafi eftirlit með starfsemi þeirra aðila sem það hefur veitt innheimtuleyfi samkvæmt lögunum, sbr. 1. mgr. 3. gr. og 5. gr. svo og þeirra aðila sem taldir eru upp í 2. mgr. 3. gr. laganna að lögmönnum undanskildum. Í 18. gr. er kveðið á um stjórnvaldssektir sem Fjármálaeftirlitið getur lagt á hvern þann sem það hefur eftirlit með og brýtur gegn nánar tilteknum ákvæðum laganna.

Loks er í 2. málsl. 1. mgr. 21. gr. laganna mælt fyrir um heimild Fjármálaeftirlitsins til að setja reglur um framkvæmd eftirlits. Það hefur Fjármálaeftirlitið gert með reglum nr. 1210/2008, um framkvæmd eftirlits með innheimtustarfsemi samkvæmt innheimtulögum nr. 95/2008. Í 1. gr. reglnanna kemur m.a. fram að þær taki til leyfisskyldra aðila skv. lögum nr. 95/2008. Þá kemur eftirfarandi fram í 2. gr. reglnanna:

„Lögaðila sem að öllu leyti er í eigu lögmanns/lögmanna og/eða lögmannsstofu/lögmannsstofa er heimilt að stunda innheimtu án innheimtuleyfis að því skilyrði uppfylltu að starfsemin falli undir úrskurðarnefnd lögmanna.“

1.2 Lög nr. 77/1998, um lögmenn

Um eftirlit með lögmönnum og störfum þeirra er fjallað í lögum nr. 77/1998, um lögmenn. Samkvæmt lögunum er gert ráð fyrir tvíþættu eftirliti með lögmönnum og starfsemi þeirra sem annars vegar er á hendi Lögmannafélags Íslands og hins vegar úrskurðarnefndar lögmanna.

Lögmannafélag Íslands hefur það hlutverk að fara með almennt eftirlit með því að lögmenn uppfylli ávallt skilyrði fyrir lögmannsréttindum, sbr. 13. gr. laganna. Í því felst að hafa eftirlit með því að lögmaður uppfylli ávallt skilyrði 6., 9. og 12. gr. laganna þar sem m.a. er fjallað um skilyrði til þess að hljóta réttindi til að vera héraðsdómslögmaður, sbr. 6. gr., og hæstaréttarlögmaður, sbr. 9. gr. laganna. Í 12. gr. laganna er fjallað um skyldur lögmanna, svo sem um þá skyldu lögmanns að hafa skrifstofu opna almenningi, sérstakan vörslufjárreikning í viðurkenndri bankastofnun og gilda starfsábyrgðartryggingu. Þá getur lögmannafélagið lagt til við sýslumann að réttindi lögmanns verði felld niður komi í ljós að hann fullnægi ekki nánar tilteknum skilyrðum laganna, sbr. 13. gr. þeirra.

Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga um lögmenn setur Lögmannafélag Íslands siðareglur fyrir lögmenn. Gildandi siðareglur voru settar 17. mars 2000, með síðari breytingum. Í siðareglunum er m.a. kveðið á um skyldur lögmanna gagnvart skjólstæðingum sínum, sbr. II. kafla þeirra, og skyldur við gagnaðila, sbr. V. kafla þeirra.

Um valdsvið úrskurðarnefndar lögmanna er fjallað í V. kafla laga nr. 77/1998. Þar segir í 1. málsl. 1. mgr. 26. gr. að ef lögmann greinir á við umbjóðanda sinn um rétt til endurgjalds fyrir störf sín eða fjárhæð þess geti annar þeirra eða þeir báðir lagt málið fyrir úrskurðarnefndina. Í 1. mgr. 27. gr. laganna segir að telji einhver að lögmaður hafi í starfi sínu gert á sinn hlut með háttsemi sem stríði gegn lögum eða siðareglum samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laganna getur hann lagt fyrir úrskurðarnefnd lögmanna kvörtun á hendur lögmanninum. Telji nefndin tilefni til getur hún brugðist við með því að finna að vinnubrögðum eða háttsemi lögmanns eða veitt honum áminningu, sbr. 2. mgr. 27. gr. laganna. Ef sakir eru miklar getur nefndin lagt til við sýslumann að réttindi lögmanns verði felld niður tímabundið eða hann sviptur réttindum, sbr. 1. mgr. 14. gr. sömu laga.

Af framangreindu leiðir að valdheimildir úrskurðarnefndar lögmanna samkvæmt lögum um lögmenn eru bundnar við þau ágreiningsmál sem fyrir hana eru lögð, sbr. ákvæði V. kafla laganna. Ekki er gert ráð fyrir því í lögunum að nefndin hafi heimild til að taka mál til meðferðar að eigin frumkvæði.

2. Á 2. gr. reglna Fjármálaeftirlitsins nr. 1210/2008 viðhlítandi stoð í lögum nr. 95/2008?

Eins og ég hef gert grein fyrir hér að framan laut kvörtun samtakanna A að því að 2. gr. reglna Fjármálaeftirlitsins nr. 1210/2008 skorti lagastoð þar sem í 3. mgr. 2. gr. innheimtulaga nr. 95/2008 kæmi einungis fram að lögmenn megi stunda innheimtu án innheimtuleyfis en ekki félög í þeirra eigu.

Það er rétt að í nefndri 3. mgr. 2. gr. innheimtulaga segir aðeins að lögmenn megi stunda umrædda innheimtu. Hér verður hins vegar að líta til þess að í gildi eru sérstök lög um lögmenn nr. 77/1998 og í 1. gr. þeirra laga er skilgreint hverjir falli undir það hugtak laganna. Þegar hugtakið lögmaður er notað í öðrum lögum án sérstakrar skilgreiningar á hugtakinu þar verður almennt að líta svo á að þar sé vísað til þeirra sem teljast lögmenn í merkingu laga nr. 77/1998. Samkvæmt 3. mgr. 19. gr. þeirra er lögmönnum heimilt að stofna félag um rekstur sinn í því formi sem þeir sjálfir kjósa, þar á meðal með takmarkaðri ábyrgð. Slík takmörkun breytir ekki því að lögmaður ber alltaf óskerta ábyrgð á tjóni sem hann eða starfsmaður hans bakar öðrum með störfum sínum. Af lagaákvæðinu verður ekki ráðið að þar sé gerður greinarmunur að því er varðar einstaka þætti í þeirri starfsemi sem lögmönnum er heimilt að stunda. Í samræmi við þetta tel ég ekki grundvöll til athugasemda við lagastoð 2. gr. reglna Fjármálaeftirlitsins. Þrátt fyrir þessa niðurstöðu mína tel ég engu að síður tilefni til þeirrar umfjöllunar um meinbugi á lögum sem hér fylgir á eftir.

3. Meinbugir á lögum

Við setningu innheimtulaga nr. 95/2008 var í athugasemdum við frumvarp til þeirra laga tekið fram að markmiðið með frumvarpinu væri einkum að „setja ákveðnar meginreglur um innheimtu til hagsbóta fyrir neytendur, m.a. ákvæði um góða innheimtuhætti og innheimtuviðvörun“.(Alþt. 2007-2006, A-deild, bls. 2766.) Líta verður svo á að reglum laganna um eftirlit með innheimtustarfsemi og úrræði eftirlitsaðila sé ætlað að vera að þessu leyti til hagsbóta fyrir neytendur og liður í því að tryggja góða innheimtuhætti. Í þessu sambandi skiptir máli fyrir þá sem njóta eiga hagsbóta af lagasetningunni að það sé skýrt og glöggt hvernig reglur laganna taka til aðila sem annast innheimtustarfsemi. Í upphafi 2. mgr. 3. gr. innheimtulaga nr. 95/2008 segir að „[l]ögmenn“ megi stunda innheimtu án innheimtuleyfis og hér að framan hefur því verið lýst hvernig lög um lögmenn heimila þeim að stofna félög um rekstur sinn. Þá liggur fyrir eins og fram kom í kvörtun samtakanna A að lögmenn standa að félögum sem sérstaklega reka innheimtustarfsemi. Þessi aðstaða hefur orðið mér tilefni til þess að taka til athugunar hvort lagasetning sú sem hér reynir á kunni að fela í sér meinbugi í merkingu 11. gr. laga nr. 85/1997 að því leyti til að ekki sé nægjanlega tryggt að það eftirlit til hagsbóta fyrir neytendur sem lög nr. 95/2008 byggja á sé í raun til staðar.

Ég vek í þessu sambandi athygli á því að eins og fram kemur í skýringum lögmannafélagsins til mín hefur félagið komið þeim ábendingum á framfæri við viðeigandi ráðuneyti að rétt væri að kveða með skýrum hætti á um það hvaða aðilar falli undir hugtakið lögmenn í innheimtulögum. Ég minni einnig á að í 1. gr. frumvarps um breytingu á innheimtulögum nr. 95/2008 sem lagt var fram á 141. löggjafarþingi, en náði ekki fram að ganga, var talin ástæða til að kveða nánar á um hverjir geta fallið undir hugtakið lögmenn í 2. mgr. 3. gr. innheimtulaga. Í 1. gr. frumvarpsins var mælt fyrir um að við 3. gr. laganna bættist ný málsgrein þar sem fram kæmi að „með lögmönnum skv. 2. mgr. [væri] einnig átt við lögmannsstofur, svo og lögaðila sem eru dótturfélög eins eða fleiri lögmanna og/eða lögmannsstofa og að öllu leyti í eigu þeirra að því skilyrði uppfylltu að starfsemin falli undir eftirlit skv. 2. mgr. 15. gr.“ (141. löggj.þ. 2012-2013, 103. mál, þskj. 103, bls. 1.)

Þá hef ég einnig orðið þess var að tiltekins ósamræmis gæti í afstöðu Lögmannafélags Íslands og Fjármálaeftirlitsins til eftirlitshlutverks síns. Í svörum lögmannafélagsins til mín kemur fram sú afstaða að innheimtufélögum sem ætli sér að starfa á grundvelli 2. mgr. 3. gr. beri að tilkynna lögmannafélaginu um starfsemi sína, að öðrum kosti líti lögmannafélagið svo á að það kjósi ekki að nýta sér umrædda undanþágu í 2. mgr. 3. gr. innheimtulaga. Af svörum Fjármálaeftirlitsins í tilefni af fyrirspurn samtakanna A verður hins vegar ekki betur séð en að það líti svo á að eftirlit þess ráðist alfarið af eignarhaldi innheimtufélaga. Af því leiði að ef innheimtufélag er í eigu lögmanna eða lögmannsstofa þá sé það sjálfkrafa undanþegið innheimtuleyfi frá Fjármálaeftirlitinu og sæti eftirliti samkvæmt 2. mgr. 15. gr. innheimtulaga. Ég nefni þetta sem dæmi um þann rugling sem kann að skapast við núverandi fyrirkomulag laga sem kann að leiða til þess að eftirlit með innheimtustarfsemi innheimtufyrirtækja í eigu lögmanna verði ekki í öllum tilvikum raunhæft og virkt.

Í 2. mgr. 15. gr. innheimtulaga nr. 95/2008 segir að gagnvart lögmönnum fari úrskurðarnefnd lögmanna með eftirlit samkvæmt þeim lögum og lögum um lögmenn. Að því marki sem lögmönnum er samkvæmt framangreindu heimilt að reka innheimtustarfsemi sína í félögum verður að ganga út frá því að eftirlit með þeim sé í höndum úrskurðarnefndarinnar.

Að framan hef ég rakið ákvæði laga um lögmenn er lúta að eftirliti með lögmönnum og gert grein fyrir þeirri afstöðu Lögmannafélags Íslands og úrskurðarnefndar lögmanna að þrátt fyrir orðalag 2. mgr. 15. gr. innheimtulaga um að úrskurðarnefnd lögmanna fari með eftirlit með innheimtustarfsemi lögmanna sé það í reynd lögmannafélagið sem sinni eftirliti samkvæmt lögunum og lögum um lögmenn þegar sleppir þeim málum sem formlega er skotið til úrskurðarnefndar lögmanna.

Af svörum lögmannafélagsins er einnig ljóst að félagið hefur komið þeim sjónarmiðum á framfæri við viðeigandi ráðuneyti að það telji þörf á lagabreytingu að þessu leyti. Í því sambandi minni ég á að í 7. gr. fyrrgreinds frumvarps um breytingar á innheimtulögum sem lagt var fram á 141. löggjafarþingi var gerð tillaga um að 2. mgr. 15. gr. laganna yrði breytt á þá leið að fram kæmi að í stað úrskurðarnefndar lögmanna færi Lögmannafélag Íslands með eftirlit með innheimtustarfsemi lögmanna. Í athugasemdum við 7. gr. frumvarpsins kom fram að breytingin byggðist m.a. á ábendingum lögmannafélagsins. Þar sagði enn fremur eftirfarandi:

„[Lögmannafélagið] fer með almennt eftirlit með lögmönnum, m.a. um að þeir fari að lögum og þá uppfylli skilyrði þeirra. Þannig gæti félagið komið að samræmingu verklagsreglna um eftirlit samkvæmt innheimtulögum gagnvart Fjármálaeftirlitinu sem er almennur eftirlitsaðili samkvæmt lögunum. Þrátt fyrir þessa breytingu varðandi almennt eftirlit af hálfu lögmannafélagsins getur til þess komið að einhver mál endi hjá úrskurðarnefndinni sem fer með agavald gagnvart lögmönnum.“ ((141. löggj.þ. 2012-2013, 103. mál, þskj. 103, bls. 7.)

Af ákvæðum lögmannalaga er ljóst að úrskurðarnefnd lögmanna er falið að hafa agavald með lögmönnum. Nefndinni er hins vegar ekki ætlað að fjalla um mál að eigin frumkvæði eða hafa almennt eftirlit með lögmönnum heldur fellur það í hlut Lögmannafélags Íslands samkvæmt lögmannalögum. Af því leiðir að núverandi fyrirkomulag, að mæla fyrir um eftirlit úrskurðarnefndarinnar í innheimtulögum, getur orðið til þess að eftirlit með innheimtustarfsemi innheimtufélaga í eigu lögmanna verði ekki virkt í framkvæmd enda verður ekki séð að nefndin, a.m.k. eins og hlutverk og valdsvið hennar er afmarkað í lögum um lögmenn, framkvæmi almennt eftirlit samkvæmt þeim lögum eins og virðist hafa verið gengið út frá að hún sinni samkvæmt framangreindu ákvæði 2. mgr. 15. gr. innheimtulaga. Í ljósi framangreinds tel ég að taka þurfi skýrari afstöðu til þess en nú er í lögum hvernig eftirliti með innheimtustarfsemi lögmanna og félaga þeirra skuli háttað ef ætlunin hefur verið að slík starfsemi þessara aðila sæti hliðstæðu eftirliti og önnur innheimtustarfsemi sem fellur undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins, svo sem frumkvæðiseftirliti.

Í lögum um lögmenn eru ákvæði um að Lögmannafélag Ísland setji siðareglur fyrir lögmenn. Í gildandi reglum eru ýmis ákvæði um starfshætti lögmanna og skyldur þeirra bæði gagnvart skjólstæðingum og við gagnaðila. Þá eru t.d. í siðareglunum ákvæði um upplýsingagjöf um nöfn þeirra lögmanna sem eiga lögmannsstofu og bera ábyrgð á lögmannsstörfum hennar. Á siðareglur lögmanna getur m.a. reynt þegar úrskurðarnefnd lögmanna tekur afstöðu til þess hvernig lögmaður sem rekur innheimtustarfsemi hefur hagað starfi sínu. Í þágu þeirra hagsmuna neytenda sem búa að baki setningu innheimtulaga verður að telja mikilvægt að ekki ríki vafi um að hvaða marki siðareglur Lögmannafélags Íslands nái til starfsemi innheimtufyrirtækja í eigu lögmanna eða lögmannsstofa. Í þessu sambandi tek ég fram að í skýringum Lögmannafélags Íslands til mín birtist sú afstaða félagsins að skylda lögmanna til að hafa sérstakan vörslureikning samkvæmt 1. mgr. 12. gr. lögmannalaga hvíli á lögmönnum burt séð frá því hvaða félagaform þeir kjósa að hafa um rekstur sinn en um slíka reikninga er einnig fjallað í siðareglum lögmanna.

Í ljósi framangreinds tel ég, ekki síst með tilliti til þess markmiðs innheimtulaga að gæta hagsmuna neytenda sem eiga í viðskiptum við þau innheimtufyrirtæki sem í hlut eiga og mikilvægi þess að tryggja að eftirlit með innheimtustarfsemi lögmanna og lögaðila í þeirra eigu sé bæði virkt og raunhæft, rétt að vekja athygli iðnaðar- og viðskiptaráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á framangreindu með það fyrir augum að tekin verði afstaða til þess hvort ástæða sé til að taka afstöðu til þeirra atriða sem ég hef fjallað um í þessum kafla með skýrari hætti en nú er gert. Ég hef þá fyrst og fremst í huga hvort gera verði breytingar á ákvæðum 2. mgr. 3. gr. og 2. mgr. 15. gr. innheimtulaga nr. 95/2008 og jafnframt að skýrt komi fram í lögum, siðareglum eða framkvæmd hvernig siðareglur lögmanna taki til starfsemi sem fram fer innan félaga í eigu lögmanna sem annast innheimtustarfsemi án innheimtuleyfis á grundvelli nefndrar 2. mgr. 3. gr. laganna.

V. Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að ég hafi ekki forsendur til að gera athugasemd við lagastoð 2. gr. reglna Fjármálaeftirlitsins nr. 1210/2008, um framkvæmd eftirlits með innheimtustarfsemi samkvæmt innheimtulögum nr. 95/2008.

Það er aftur á móti afstaða mín að ákvæði innheimtulaga nr. 95/2008 þar sem fjallað er um eftirlit með innheimtustarfsemi lögmanna og lögaðila í þeirra eigu séu ekki eins skýr og æskilegt væri. Því tel ég rétt að vekja athygli iðnaðar- og viðskiptaráðherra, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á framangreindu með það fyrir augum að tekin verði afstaða til þess hvort og þá hvaða breytinga á lögum sé þörf á að gera.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í bréfi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 6. júní 2016, í tilefni af fyrirspurn um málið er vísað í niðurstöðu álitsins þar sem fram kemur að umboðsmaður telji sig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við lagastoð 2. gr. reglna Fjármálaeftirlitsins nr. 121/2008. Hann telji hins vegar að tiltekin ákvæði innheimtulaga séu ekki eins skýr og æskilegt væri. Í svari ráðuneytisins kemur fram að það taki undir með umboðsmanni hvað þetta varðar og telji ákvæðið hafa næga lagastoð. Jafnframt telji ráðuneytið að heppilegt geti verið að styrkja lagastoðina til þess að auka skýrleika laganna. Frumvarp til laga um breytingu á innheimtulögum sem lagt hafi verið fram á 141. löggjafarþingi (103. mál) veturinn 2012-2013 hafi tekið á því álitaefni sem vísað hafi verið til í álitinu um lagastoð 2. gr. reglnanna. Eftirlit með innheimtulögum væri í höndum Fjármálaeftirlitsins og úrskurðarnefndar lögmanna. Eftirlit þessara aðila næði þó ekki til kröfuhafa sem innheimtu kröfur sínar sjálfir án sérstaks leyfis. Af þessum sökum hafi verið gert ráð fyrir því í áðurnefndu frumvarpi að slík innheimta væri undir eftirliti Neytendastofu. Þrátt fyrir að það kynni að vera rökrétt að aðstöðumunur þessara þriggja aðila, þ.e. lögmanna, innheimtuleyfishafa og kröfuhafa með eigin innheimtu, væru þess valdandi að þrír eftirlitsaðilar hefðu eftirlit á grundvelli laganna hefði reynst erfitt að sannfæra þingmenn og aðra um að ekki væri hægt að einfalda eftirlitið. Taka þyrfti að taka pólitíska ákvörðun/stefnumörkun um það hvernig ætti að haga eftirlitinu.

Í bréfi ráðuneytisins kemur einnig fram að hafa beri í huga að fyrir þá lögmenn sem annist innheimtu á kröfum séu frum- og milliinnheimtubréf lítill hluti af starfsemi þeirra. Einvörðungu einföldustu mál klárist á þessu stigi og önnur mál fari í frekari meðferð; þeim stefnt fyrir dóm, óskað væri eftir fjárnámi, nauðungarsölu og að lokum gerð beiðni um gjaldþrot. Siðareglur lögmanna gildi um alla þætti í starfi lögmanna og jafnframt þá þætti sem falli undir innheimtulögin enda fjalli þær um öll störf lögmanna. Þessi aðstaða geri það að verkum að eingöngu lögmenn en ekki aðrir innheimtuaðilar þurfi með beinum hætti að taka mið af siðareglunum. Þær reglur sem gildi um alla innheimtuaðila og mestu máli skipti komi fram í 1. mgr. 6. gr. laganna en þar komi fram að innheimta skuli vera í samræmi við góða innheimtuhætti. Þá komi fram í 2. mgr. 6. gr. laganna að ekki megi beita aðila óhæfilegum þrýstingi vegna innheimtu eða valda óþarfa tjóni eða óþægindum. Þessi ákvæði séu matskennd og jafnvel megi horfa til einstakra ákvæða siðareglna lögmanna þegar þau verði útfærð. Það kunni að vera tilefni til að skoða það hvort setja eigi frekari reglur um þessi samskipti í lögunum sjálfum eða með reglugerðarheimild svo reglurnar gildi um alla.

Ráðuneytið bendir á að í áliti umboðsmanns sé vísað til þess að valdheimildir Fjármálaeftirlitsins og úrskurðarnefndar lögmanna sé mismunandi þegar kemur að þessu eftirliti og að eftirlit með lögmönnum sé ekki eins virkt. Löggjafinn hafi frá setningu laganna haft þennan mun í huga. Fjármálaeftirlitið taki oft há gjöld af stórum innheimtufyrirtækjum og geti gripið til virkra aðgerða eins og með ákvörðun stjórnvaldssekta. Horft hafi verið til þess að eftirlit með lögmönnum byggi á gömlum grunni og sé áhrifaríkt. Eins og áður hafi verið bent á þá fjalli innheimtulögin eingöngu um afmarkaðan þátt í starfi lögmanna. Tekið sé á einstökum þáttum í starfseminni eins og vörslufjárreikningum í sérlögum um lögmenn. Í áliti umboðsmanns sé vísað til þess að óljóst sé hvort siðareglur lögmanna eigi við um félög sem séu stofnuð af þeim og starfi eingöngu við innheimtu samkvæmt lögum nr. 95/2005. Ráðuneytið telji ábendinguna réttmæta en hins vegar þurfi að meta heppilegustu leiðina til að taka á henni.

Að lokum segir í bréfi ráðuneytisins að þau erindi sem því hafi borist vegna innheimtulaga nr. 95/2008 hafi snúist um innheimtufjárhæðir og túlkun á ákvæðum um innheimtu. Engin erindi hafi borist vegna þeirra vankanta á lögunum sem umboðsmaður hafi vísað til. Mörg mikilvæg mál og erindi séu til vinnslu hjá ráðuneytinu og meta þurfi mikilvægi verkefna og forgangsraða. Ráðuneytið hafi móttekið ábendingarnar og telji þær mikilvægt veganesti fyrir næstu endurskoðun innheimtulaga. Hins vegar sé ekki að svo stöddu hægt að fullyrða um hvernig staðið verði að frekari úrvinnslu eða hvenær. Sé þá vísað til þeirrar pólitísku stefnumörkunar sem sé nauðsynleg vegna eftirlitsins, forgangsröðunar verkefna og þess að lítið sé um kvartanir.