Menntamál. Háskólar. Próf. Rannsóknarregla.

(Mál nr. 8194/2014)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis vegna ágreinings um framkvæmd á endurtökuprófi við Hólaskóla - Háskólann á Hólum. Kvörtunin beindist að úrskurði áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema þar sem kröfum A í tengslum við málsmeðferð og ákvarðanatöku Hólaskóla var hafnað. Athugasemdir A lutu m.a.að því að brotið hefði verið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og hinni óskráðu reglu um bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls. Var þar einkum vísað til þess að aðeins hefðu liðið um 20 mínútur frá því að rektor heimilaði endurupptökuna og þar til prófið fór fram en um var að ræða verklegt próf á hesti.

Umboðsmaður tók fram að þar sem að rektor Hólaskóla hefði ákveðið að heimila A að þreyta endurtökupróf hefði yfirvöldum skólans borið að haga fyrirkomulagi og framkvæmd á prófinu, þ.m.t. próftíma, í samræmi við reglur skólans og þannig að gætt væri að reglum um meðalhóf og að velja leið við framkvæmd prófsins sem tæki sanngjarnt og eðlilegt tillit til möguleika prófmannsins til að leysa úr því verkefni sem lagt yrði fyrir hann til jafns við aðra sem gengust undir sambærilegt próf.

Umboðsmaður féllst ekki á að áfrýjunarnefndin gæti byggt úrlausn sína á því að undantekning frá þeim tíma sem líða átti milli prófa samkvæmt reglum skólans hefði verið gerð til að verða við eindreginni ósk kæranda. Umboðsmaður benti á að þar sem ágreiningur var fyrir áfrýjunarnefndinni um það hvort Hólaskóli hefði fullnægt leiðbeiningarskyldu sinni hefði nefndinni borið, í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, að afla upplýsinga um hvort og þá hvernig skólinn hefði leiðbeint A um hvaða kosti hún ætti að því er varðaði tímasetningu endurtökuprófsins.

Umboðsmaður fjallaði jafnframt um tímasetningu endurtökuprófsins og þann tíma sem A var gefinn frá því að henni varð ljóst að hún fengi að taka prófið aftur. Taldi umboðsmaður nefndina ekki hafa sýnt fram á að hún hefði rannsakað hvort undirbúningstími A hefði verið forsvaranlegur svo fullnægt væri rannsóknarreglu stjórnsýslulaga.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til nefndarinnar að taka mál A til nýrrar meðferðar, kæmi beiðni frá henni þess efnis, og haga meðferð málsins og afgreiðslu sinni á því í samræmi við þær lagareglur og þau sjónarmið sem væru rakin í álitinu. Jafnframt mæltist hann til þess að nefndin hefði þessi sjónarmið framvegis í huga í störfum sínum.

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 17. október 2014 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema frá 15. maí 2014 í máli nr. 3/2014. Með úrskurðinum var kröfum A í tengslum við málsmeðferð og ákvarðanatöku Hólaskóla – Háskólans á Hólum vegna próftöku hennar í júní 2013 hafnað. Hún hafði fyrir nefndinni gert kröfu um að henni yrði heimilað að þreyta endurtökupróf að nýju í námskeiðinu „Reiðmennska og þjálfun“, en til vara að ákvörðunin yrði felld úr gildi og háskólanum gert að taka málið aftur til meðferðar.

Í kvörtuninni kemur fram að A hafi þreytt verklegt próf 20. júní 2013 en ekki náð fullnægjandi árangri. Samkvæmt reglum skólans átti hún ekki rétt á að endurtaka prófið en þar sem leggja átti niður námið var fallist á ósk hennar um að endurtaka það. Prófið fór fram daginn eftir en A náði því ekki. Í kvörtuninni eru gerðar margháttaðar athugasemdir við málsmeðferð og ákvarðanatöku háskólans, svo sem um hæfi þeirra sem komu að ákvörðunum og mati á prófunum, tilkynningum um að leggja niður námsbrautina og málsmeðferð skólans, þar á meðal um stuttan frest til að taka endurtökuprófið. Þar sem fyrir liggur að fallist var á að A fengi að endurtaka umrætt próf hef ég ákveðið að takmarka umfjöllun mína í áliti þessu við framkvæmd á þeirri próftöku en í kvörtuninni er byggt á því að þar hafi skólinn ekki fylgt meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hinni óskráðu reglu um misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. mars 2016.

II Málsatvik

Á árunum 2009–2011 lagði A stund á nám við hestafræðideild Hólaskóla og lauk diplómagráðu í tveimur greinum. Í byrjun árs 2012 hóf hún diplómanám í þjálfun og reiðmennsku við hestafræðibrautina og hugðist með því ljúka námi sínu við Hólaskóla. Vorið 2012 hafði hún lokið tveimur af þremur námskeiðum í náminu en ekki náð fullnægjandi árangri í einu. Hún endurtók því prófið skömmu síðar en náði því ekki. A skráði sig því aftur í námskeiðið á vormisseri 2013 til að þreyta prófið á nýjan leik. Hún lauk munnlegu prófi 10. júní 2013 með fullnægjandi árangri en náði ekki verklegu prófi með alhliðahross sem hún þreytti 20. júní s.á. Í kvörtuninni er gerð grein fyrir því að nokkrum dögum fyrir prófdaginn hafi hestur A veikst. Hann hafi verið settur á sýklalyf og próftaka verið látin fara fram á umræddum degi en hún hafi ekki náð prófinu. Þá hafði hún fullnýtt möguleika sína samkvæmt námsreglum skólans til endurtöku prófs í námsgreininni.

Samkvæmt reglum skólans hefði A átt þann einn kost, í kjölfar þess að hún féll 20. júní 2013, að skrá sig aftur í diplómanám í þjálfun og reiðmennsku og endurtaka þau námskeið þar sem hún hafði ekki náð einkunninni 7,0. Hins vegar hafði verið ákveðið að leggja námið niður. Í greinargerð X kennara um próftöku A kemur fram að í framhaldi af prófinu hafi A hringt í hana til að fá upplýsingar um hvaða möguleikar væru í boði. Fram kemur að kennarinn hafi gert henni grein fyrir að samkvæmt skólareglunum ætti hún ekki frekari möguleika á próftöku en þar sem námið yrði lagt niður skyldi hún kanna möguleika sína til þrautar og tala við kennslusvið strax næsta dag. A leitaði strax eftir því að fá að endurtaka prófið en lýsir því að erfiðlega hafi gengið að finna aðila innan skólans sem væri reiðubúinn til að taka afstöðu til beiðninnar. Rektor hafi vísað á yfirmann hestafræðideildar sem hafi vísað henni á kennara námskeiðsins sem hafi vísað henni aftur á yfirmanninn og/eða rektor. Þetta hafi síðan endað með því að hún sendi svohljóðandi tölvupóst á yfirstjórn skólans að kvöldi 20. júní 2013:

„Vegna óljósra svara og ábendingu rektors um að senda tölvupóst til að fá svör, hef ég ákveðið að mæta í verklegt próf í fyrramálið þann 21.06.2013. Samkvæmt reglum Hólaskóla skal nemandi sá sem fellur í prófi þriðja sinn sækja um námið aftur. Ljóst er að ekki eru úrlausnir fyrir mig í þessum efnum þar sem mitt nám er ekki lengur í boði.“

Að morgni 21. júní 2013 fékk A smáskilaboð frá kennara námskeiðsins um að hún gæti ekki tekið prófið nema að fengnu samþykki yfirmanns hestafræðideildar eða rektors. Samkvæmt frásögn A fékk hún síðar um morguninn afhent svohljóðandi bréf frá rektor skólans:

„Háskólinn á Hólum veitir [A] [...] undanþágu frá reglum skólans um endurtökurétt á prófum. Réttur þessi gildir fyrir verklegt lokapróf í reiðmennsku vorið 2013. Réttur þessi veitir nemanda heimild til þess að þreyta próf fjórða sinni í ofangreindu námskeiði, en nám þetta er ekki í boði frá og með næsta skólaári.“

Endurtökuprófið fór síðan fram sama morgun eftir að A tók við bréfinu og var ekki metið fullnægjandi.

Eftir að hafa leitað eftir því innan skólans að fá að taka prófið á ný en án árangurs kærði A ákvörðun háskólans til áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema með kæru, dags. 28. janúar 2014. Í kærunni var m.a. vísað til þess að erfiðlega hefði gengið fyrir A að fá aðila innan Hólaskóla til þess að taka ákvörðun um beiðni hennar um að endurtaka prófið eftir að hún féll og að þegar samþykki rektors hefði fengist hefði það verið með þeim fyrirvara að próftaka hæfist strax. Við það hefði A fengið 20 mínútur til undirbúnings, þ.e. til að koma sér í hesthúsið, leggja á hest sinn og undirbúa próftökuna. Þessi stutti aðdragandi hefði jafnframt leitt til þess að A hefði einungis getað notað varahest en ekki hestinn sem hún hafði notað til að æfa sig á fyrir prófið. Í kærunni er byggt á því að ákvörðun rektors um að leyfa A próftöku með nær engum fyrirvara hafi falið í sér brot gegn meðalhófsreglu 12. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglunni um bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls. Þá var í kærunni vísað til þess að ráðgert hefði verið að halda endurtökupróf við Hólaskóla um miðjan ágúst 2013 en A hefði hins vegar ekki verið boðið að endurtaka próf sitt þá.

Áður en A kærði málið til áfrýjunarnefndarinnar hafði hún nýtt sér kæruleiðir innan Hólaskóla. Í úrlausn rektors á kæru A innan skólans var m.a. fjallað um aðdraganda að próftökunni 21. júní 2013. Í úrskurði rektors frá 1. nóvember 2013 sagði m.a.:

„Hér þykir rétt að benda á að nemandi sjálfur gekk fast á eftir próftöku, þrátt fyrir vinsamlegar ábendingar rektors um að upptökupróf yrðu að hausti og þrátt fyrir meginreglu 1.11 í námsreglum en í því ákvæði segir: „Falli nemandi í verklegu prófi eða verkefni þá skulu líða minnst 2 dagar áður en prófið/verkefnið er endurtekið. Nemanda er heimilt að óska sérstaklega eftir því að fallið sé frá þessari reglu. Skal sú beiðni metin af kennara námskeiðsins í samráði við kennslusvið.“

Eins og fyrr segir gekk nemandi fast á eftir því að fá að þreyta endurtökuprófið þann 21. júní og orðið var við því.“

Í greinargerð til áfrýjunarnefndarinnar í tilefni af kæru A til nefndarinnar ítrekar rektor Hólaskóla framangreint og bendir á að A hafi tekið „upplýsta ákvörðun um að þreyta prófið þrátt fyrir framangreindar ábendingar um að mögulega færi betur á því að taka það síðar.“ Jafnframt bendir rektor á að A hafi verið veittur viðbótarréttur til endurupptöku í ljósi þess að námsbrautin yrði lögð niður og ekki sé fallist á að stjórnsýslu skólans hafi verið ábótavant við meðferð málsins hjá skólanum heldur „þvert á móti hafi kæranda verið leiðbeint um allar mögulegar leiðir og úrræði [...]“.

Lögmaður A sendi áfrýjunarnefndinni athugasemdir við greinargerð rektors og þar segir m.a.:

„Í fyrsta lagi þá gekk kærandi hart fram í því að fá að taka prófið strax þar sem að ekki mátti skilja fulltrúa skólans á annan hátt en þann að möguleiki á endurtöku seinna væri ekki til staðar. Aldrei var kæranda gerð grein fyrir því að hann ætti rétt á að taka síðasta endurupptökuprófið tveimur dögum síðar eða um haustið. Í öðru lagi þá fékk kærandi 20 mínútur til þess að undirbúa sig fyrir próftökuna sem er bersýnilega ófullnægjandi en Hólaskóli hefur í engu fært rök fyrir þeirri tilhögun. Í þriðja lagi þá vísar Hólaskóli sérstaklega til þeirrar reglu að kennari námskeiðs skuli ákveða að heimila undanþágu frá tímafrestum í grein 1.11 í námsreglum Hólaskóla í samráði við kennslusvið. Hvergi er þó tekið fram að slíkt samráð hafi átt sér stað.“

Með úrskurði, dags. 15. maí 2014, hafnaði áfrýjunarnefndin kröfum A. Í forsendum úrskurðarins segir eftirfarandi:

„Námsreglur Háskólans á Hólum gera ráð fyrir því að nemendur fái þrjú tækifæri til að þreyta próf og nýtti kærandi þau öll. Samkvæmt grein 9.1 í námsreglum skólans á nemandi þann kost einan eftir það að skrá sig aftur í námið og endurtaka námskeið sem hann hefur fallið í. Orðið var við eindreginni ósk kæranda um að fá, þrátt fyrir framangreinda reglu, að þreyta prófið í fjórða sinn, daginn eftir að hún hafði fallið á því. Var sú undantekning veitt þar sem verið var að fella niður námsbrautina. Undantekning þessi var gerð að kröfu kæranda og verður því ekki fallist á að með samþykki þeirrar beiðni kæranda hafi skólinn misbeitt valdi sínu við val á leið til úrlausnar máls, eða brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.“

Í niðurstöðu úrskurðarins var ekki sérstaklega vikið að því sem fram kom af hálfu rektors um leiðbeiningar Hólaskóla til A.

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema

Í tilefni af kvörtun A skrifaði ég áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema bréf, dags. 31. desember 2014, þar sem ég óskaði eftir tilteknum upplýsingum og skýringum. Ég tel aðeins þörf á að gera grein fyrir efni bréfsins og þeim svörum sem mér bárust að því marki sem það hefur þýðingu fyrir athugun mína eins og hún er afmörkuð.

Ég óskaði m.a. eftir því að nefndin skýrði nánar á hvaða forsendum hún byggði það mat að ekki hefði verið brotið gegn 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hvernig útfærsla Hólaskóla á þeirri ákvörðun að leyfa A að þreyta prófið í fjórða sinn samrýmdist ákvæðinu. Hefði ég þá m.a. í huga að þótt A hefði farið þess á leit að fá að þreyta prófið 21. júní 2013 kæmi fram í kvörtun hennar að samþykki Hólaskóla hefði verið bundið því skilyrði að próftakan hæfist strax og að það hafi leitt til þess að prófið hefði farið fram með 20 mínútna fyrirvara. Ég óskaði sérstaklega eftir að fram kæmi hvernig nefndin teldi að það að fallist hefði verið á beiðni hennar um að prófið færi fram 21. júní 2013 hefði heimilað skólanum að haga ákvarðanatöku sinni með framangreindum hætti. Þá óskaði ég eftir því að nefndin veitti mér upplýsingar um hvernig hún kannaði hvort eitthvað og þá hvað hefði staðið því í vegi að endurtökuprófið færi fram á öðrum tíma en ákvörðunin hljóðaði um, þ.e. því markmiði sem að var stefnt yrði náð með öðru og vægara móti. Ég minnti á að í gögnum málsins kæmi fram að takmarkaður tími hefði verið til ráðstöfunar á prófstað þegar endurtökuprófið fór fram þar sem hópur annarra nemenda hefði beðið eftir því að funda á staðnum.

Í bréfinu tók ég fram að ekki yrði ráðið að A hefði verið sérstaklega leiðbeint um að hún gæti þreytt endurtökuprófið á öðrum degi en 21. júní 2013 eða boðið það. Hins vegar segði í endursögn athugasemda Hólaskóla í úrskurði nefndarinnar: „Hún hafi sjálf gengið hart eftir því að fá að taka endurtektarprófið 21. júní 2013, þótt henni hafi verið bent á að upptökupróf yrðu að hausti.“ Í framhaldinu væri síðan vitnað í hinar almennu reglur skólans um endurtökupróf. Af þessu tilefni óskaði ég eftir því að nefndin veitti mér upplýsingar um hvort og þá hvernig hún kannaði hvernig A hefði af hálfu skólans „verið bent á að endurupptökupróf yrðu að hausti“. Aðrar fyrirspurnir mínar lutu m.a. að þeim skamma tíma sem leið frá því að samþykkt var að A fengi að þreyta prófið í fjórða sinn og þar til það fór fram.

Í svari áfrýjunarnefndarinnar, dags. 29. janúar 2015, kemur m.a. fram að A hafi sjálf tilkynnt yfirstjórn skólans um að hún myndi mæta til endurtektarprófs 21. júní 2013. Hún hafi gengið eftir því að morgni þess dags að endurtektarprófið færi fram og fengið þau svör frá kennara að til þess þyrfti samþykki yfirstjórnar skólans. Rektor hafi veitt henni undanþágu frá námsreglum skólans en jafnframt vísað henni sérstaklega á reglu 1.11 í námsreglunum varðandi fyrirkomulag endurtektarprófa. Nánara fyrirkomulag endurtektarprófsins hafi ráðist í framhaldinu án aðkomu rektors. Eins og skýrlega komi fram í grein 1.11 í námsreglum skólans geti nemandi sérstaklega óskað eftir því að vikið sé frá efnisreglum greinarinnar. Ekki verði annað ráðið en að A hafi með tilkynningu sinni um að hún ætlaði sér að mæta umræddan dag í endurtektarpróf óskað eftir því að vikið yrði frá reglunni. Nefndin hafi því ekki rannsakað sérstaklega hvort eitthvað stæði því í vegi að endurtektarprófið yrði þreytt síðar. Nefndin ítrekar að af gögnum málsins verði ekki ráðið að gert hafi verið að skilyrði af hálfu skólans að prófið yrði þreytt aðeins 20 mínútum eftir að undanþága frá reglum skólans um endurtektarpróf var veitt.

Í svari nefndarinnar við fyrirspurn minni um hvort og þá hvernig nefndin kannaði hvernig A hefði af hálfu skólans „verið bent á að endurupptökupróf yrðu að hausti“ segir:

„Óumdeilt er í málinu að mati nefndarinnar að kvartandi óskaði þess sérstaklega sjálf að fá að taka endurtektarprófið á umræddum degi [...]. Af hálfu skólans hefur margítrekað komið fram að kvartanda hafi verið bent á að almennt færu endurtektarpróf fram að hausti. Af gögnum málsins verður ráðið að kvartandi átti ekki rétt á að endurtaka prófið í fjórða sinn, nema til kæmi sérstök undanþága frá reglum skólans. Sú undanþága var veitt til samræmis við ósk kvartanda, að því er gögn bera með sér.“

Í fyrirspurnarbréfi mínu óskaði ég einnig eftir upplýsingum um hvort nefndin hefði, áður en hún úrskurðaði í málinu, kannað hvaða tíma nemendur við Hólaskóla fengju almennt samdægurs til að undirbúa (þ.m.t. liðka/hita upp) þá hesta sem þeir notuðu við sambærileg próf og A gekkst undir. Jafnframt óskaði ég upplýsinga um hvort kannað hefði verið hvort í gildi væru hjá skólanum sérstakar reglur um hvernig fara bæri með tilvik þar sem fram kæmi við verklegt próf að hestur sem notaður væri við próftökuna væri veikur eða hefði ekki jafnað sig fyllilega af meiðslum þannig að það gæti haft áhrif á notkun hans í prófinu. Í svari nefndarinnar kemur fram að nefndin hafi ekki kannað þessi atriði.

Ég ritaði áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema annað bréf, dags. 24. apríl 2015. Í bréfinu vísaði ég til fyrri fyrirspurnar minnar þar sem ég hafði óskað eftir upplýsingum um hvernig A hefði af hálfu skólans verið leiðbeint um að endurupptökupróf yrðu að hausti. Þar sem ekkert hefði komið fram í svari nefndarinnar til mín um þetta atriði ítrekaði ég spurninguna. Þá benti ég á að A hefði byggt á því í kæru sinni til nefndarinnar að undanþága hefði verið veitt „með þeim fyrirvara að próftaka hæfist strax“ og að rektor hefði leyft próftöku „með nær engum fyrirvara“. Prófið hefði byrjað um 20 mínútum eftir að leyfið var veitt. Ég óskaði því eftir að nefndin skýrði það frekar, og vísaði þá til viðeigandi upplýsinga í gögnum málsins, að þessi lýsing A á atvikum málsins væri ekki rétt og þar með hvernig nefndin hefði getað við úrlausn sína á málinu byggt á því að af gögnum málsins „[yrði] ekki ráðið að gert hefði verið að skilyrði af hálfu skólans að prófið yrði þreytt aðeins 20 mínútum“ eftir að leyfi var veitt, eins og fram kæmi í svari nefndarinnar til mín.

Í svari áfrýjunarnefndarinnar, dags. 15. maí 2015, er vísað til þess að krafa A um að endurtaka prófið hafi í raun verið beiðni um undanþágu frá grein 1.11 í námsreglum skólans. Fyrir liggi að rektor skólans hafi fallist á að undanþága yrði veitt. Það hafi verið skýr krafa A að endurtektarprófið færi fram 21. júní 2013 eða daginn eftir að hún hafði fallið í fyrrnefndu prófi. Síðan segir:

„Skólayfirvöld samþykktu þá kröfu en vísuðu einnig til þess að kæranda hefði verið bent á að almennt færu endurtektarpróf fram að hausti, sjá t.d. svar rektors 1. nóvember 2013 og andsvör skólans við kæru til nefndarinnar 20. febrúar 2014. Engum skriflegum gögnum er fyrir að fara um það sem skólayfirvöld staðhæfa að sagt hafi verið í samtali milli kæranda og rektors.“

Nefndin tekur fram að hún hafi litið til þess að ekkert í námsreglum skólans hafi verið því til fyrirstöðu að verða við „kröfu kæranda og halda endurtektarprófið þann dag sem kærandi krafðist“. Þá segir: „Frekari rannsókn á því hvað fram fór munnlega á milli kæranda og rektors fór því ekki fram af hálfu nefndarinnar.“

Um þá staðhæfingu A að gert hafi verið að skilyrði að próftaka hæfist þá þegar segir í svari nefndarinnar að hún hafi ekki byggt á því fyrr en í kæru til nefndarinnar. Ekkert skriflegt liggi fyrir um að slíkt skilyrði hafi verið sett. Hafi það verið gert hljóti það að hafa verið munnlega og telji áfrýjunarnefndin frekari rannsókn tæplega til þess fallna að skýra nánar hvað hafi farið fram milli rektors og A 21. júní 2013. Nefndin hafi hins vegar litið til þess að fram hafi komið það mat A að ekki hafi liðið nema milli 15-20 mínútur frá því að samþykki skólayfirvalda var veitt þar til prófið var haldið. Af lýsingu hennar verði því dregin sú ályktun að fyrirkomulag próftökunnar hafi ráðist af ákvörðunum og aðstæðum á prófstað fremur en að það hafi verið skilyrði undanþágunnar að próftaka hæfist strax. Aftur á móti sé ítrekað að það sé óumdeilt samkvæmt gögnum málsins og lýsingu A sjálfrar að það hafi verið skilyrðislaus krafa hennar að hún fengi að taka prófið umræddan dag og skólinn hefði samþykkt þá kröfu. Það hefðu ekki verið yfirvöld skólans sem völdu prófdaginn heldur hún sjálf.

Athugasemdir lögmanns A við svör áfrýjunarnefndarinnar bárust mér 11. febrúar og 4. júní 2015. Þar er ítrekað að A hafi ekki verið kynnt að hún ætti kost á að þreyta endurtekningarpróf að hausti. Eina ástæðan fyrir því að hún óskaði eftir að taka endurupptekningarpróf 21. júní 2013 hafi verið sú staðreynd að enginn fyrirsvarsmanna Hólaskóla hafi fengist til þess að upplýsa hana um það hvort og þá hvenær rétt væri að endurtektarprófið skyldi fara fram.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Leyfi til endurtöku prófs veitt

Í málinu er ekki deilt um að þegar A féll á verklegu prófi sem hún fór í 20. júní 2013 hafði hún tæmt þann rétt sem hún átti samkvæmt námsreglum Hólaskóla til endurtöku þess prófs og þar með til að ljúka námskeiðinu „Reiðmennsku og þjálfun“. Rektor skólans féllst hins vegar á ósk A um að endurtaka prófið þar sem umrætt nám yrði ekki í boði frá og með næsta skólaári. Þar sem rektor hafði þar með tekið ákvörðun um að heimila A að þreyta prófið í fjórða sinn í umræddu námskeiði og talið sig hafa heimild til að veita undanþáguna er það afstaða mín að yfirvöldum skólans hafi, í samræmi við reglur stjórnsýsluréttarins, borið að haga fyrirkomulagi og framkvæmd á prófinu, þ.m.t. próftíma, í samræmi við reglur skólans og þannig að gætt væri að reglum um meðalhóf og að velja leið við framkvæmd prófsins sem tæki sanngjarnt og eðlilegt tillit til möguleika prófmannsins til að leysa úr því verkefni sem lagt yrði fyrir hann til jafns við aðra sem gengust undir sambærilegt próf.

Í niðurstöðu áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema og skýringum nefndarinnar til mín er byggt á því að endurtökuprófið hafi farið fram strax daginn eftir að A féll á prófinu 20. júní 2013 að kröfu hennar sjálfrar. Nefndin féllst því ekki á að skólinn hefði með samþykkt á beiðni hennar um endurtöku prófsins misbeitt valdi sínu við val á leið til úrlausnar máls eða brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

2 Tölvupóstur A að kvöldi 20. júní 2013 og þýðing hans í málinu

Í grein 1.11 í námsreglum Hólaskóla segir að falli nemandi í verklegu prófi eða verkefni skuli líða minnst tveir dagar áður en prófið/verkefnið er endurtekið. Síðan segir í ákvæðinu: „Nemanda er heimilt að óska sérstaklega eftir því að fallið sé frá þessari reglu. Skal sú beiðni metin af kennara námskeiðsins í samráði við kennslusvið.“

Í kæru sinni til áfrýjunarnefndarinnar byggði A kröfur sínar m.a. á því að ákvörðun rektors „um að leyfa kæranda próftöku með nær engum fyrirvara, hafi falið í sér brot gegn“ áðurnefndum reglum um meðalhóf og val á leiðum við úrlausn máls. Bent er á að henni hafi verið heimiluð próftaka með einungis 20 mínútna fyrirvara. Þá segir:

„Þá er vert að benda á í þessu sambandi að Hólaskóli ráðgerði að halda endurupptökupróf um miðjan ágúst 2013, tveimur mánuðum eftir próftöku kæranda. Kæranda var hins vegar ekki boðið að endurtaka próf sitt þá, en það er augljóslega ekki eins íþyngjandi kostur.“

Í kærunni til áfrýjunarnefndarinnar er ekki sérstaklega fjallað um áðurnefnda reglu í grein 1.11 í námsreglunum en í kæru sinni til rektors benti lögmaður A á að ákvörðun um að láta hana þreyta endurtökupróf daginn eftir að hún féll hafi verið í andstöðu við skýr fyrirmæli greinarinnar um að minnst tveir dagar skyldu líða áður en próf væri endurtekið. Sérstaklega var bent á að í engu hefði verið tekin afstaða til þessarar málsástæðu í niðurstöðu kennslunefndar skólans sem kærð var til rektors.

Í athugasemdum sem lögmaðurinn sendi kennslunefnd í tilefni af greinargerð kennara sem var lögð fyrir nefndina vísaði lögmaðurinn m.a. til umræddrar greinar 1.11 í námsreglunum og að sá skammi frestur sem A hefði verið veittur til að þreyta endurtökuprófið væri í andstöðu við reglur um meðalhóf og val á leið til úrlausnar máls. Hann minnti á að gert væri ráð fyrir að halda endurtökupróf við Hólaskóla um miðjan ágúst.

Í úrskurði rektors sem var kærður til áfrýjunarnefndarinnar segir að nemandinn hafi gengið fast á eftir próftöku „þrátt fyrir vinsamlegar ábendingar rektors um að upptökupróf yrðu að hausti og þrátt fyrir meginreglu 1.11 í námsreglum“ og síðan er vitnað til reglunnar um að tveir dagar skuli minnst líða. Þá segir: „Eins og fyrr segir gekk nemandi fast á eftir því að fá að þreyta endurtökuprófið þann 21. júní og orðið var við því.“

Í niðurstöðu áfrýjunarnefndarinnar er því lýst að nemandi í stöðu A hafi samkvæmt grein 9.1 í námsreglum skólans átt þann kost einan að skrá sig aftur í námið og endurtaka námskeið sem hann hefði fallið í. Síðan segir:

„Orðið var við eindreginni ósk kæranda um að fá, þrátt fyrir framangreinda reglu, að þreyta prófið í fjórða sinn, daginn eftir að hún hafði fallið á því. Var sú undantekning veitt þar sem verið var að fella niður námsbrautina. Undantekning þessi var gerð að kröfu kæranda og verður því ekki fallist á að með samþykki þeirrar beiðni kæranda hafi skólinn misbeitt valdi sínu við val á leið til úrlausnar máls, eða brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.“

Áfrýjunarnefndin hefur í skýringum sínum til mín, dags. 29. janúar 2015, vísað til þess að eins og komi skýrt fram í grein 1.11 í námsreglum skólans geti nemandi óskað sérstaklega eftir því að vikið sé frá efnisreglum greinarinnar. Síðan segir:

„Ekki verður ráðið annað en að kvartandi hafi með tilkynningu sinni um að hún ætlaði sér að mæta umræddan dag í endurtektarpróf óskað eftir því að vikið yrði frá reglunni.“

Í svari sínu til mín 15. maí 2015 ítrekar nefndin að það hafi verið skilyrðislaus krafa A að taka prófið 21. júní 2013 og skólinn hafi samþykkt þá kröfu. Bréfinu lýkur með þessum orðum: „Það voru því ekki yfirvöld skólans sem völdu prófdaginn, heldur kærandi sjálfur.“

Í tilefni af þessari afstöðu nefndarinnar vek ég athygli á því að hvorki í þeim tölvupósti sem A sendi stjórnendum Hólaskóla að kvöldi 20. júní 2013 eða í svari rektors til hennar að morgni 21. júní 2013 er sérstaklega vikið að umræddu ákvæði greinar 1.11 í námsreglunum um frest til að endurtaka verklegt próf. Áðurgreind afstaða rektors og áfrýjunarnefndarinnar virðist því alfarið byggð á því að A hafi í tölvupóstinum sem hún sendi að kvöldi 20. júní 2013 sagt að hún hefði „ákveðið að mæta í verklegt próf í fyrramálið þann 21.06.2013“. Hér þarf hins vegar að mínu áliti að hafa í huga að ofangreint er sett fram í framhaldi af orðunum: „Vegna óljósra svara og ábendingu rektors um að senda tölvupóst til að fá svör [...]“. Þegar tölvupósturinn var sendur vissi A ekki hvort hún fengi leyfi til að endurtaka prófið og ekki verður annað séð en að tilgangur með erindinu hafi fyrst og fremst verið að knýja á um að hún fengi sem fyrst svar við þeirri beiðni. Þar sem afstaða til beiðninnar lá ekki fyrir verður ekki séð að hún hafi haft forsendur til þess að óska eftir því að fallið yrði frá þeirri reglu að líða skyldu minnst tveir dagar áður en prófið yrði endurtekið. Ég tel því að við þessar aðstæður hafi áfrýjunarnefndinni ekki verið fært að leggja með svo afgerandi hætti til grundvallar við úrlausn sína á málinu að framangreindur tölvupóstur A hafi falið í sér kröfu um undanþágu frá þessari reglu.

Til viðbótar kemur, eins og nánar verður fjallað um í kafla IV.4, að áður en skólinn gat samþykkt beiðni um undanþáguna þurfti að leggja mat á beiðnina af kennara námskeiðsins í samráði við kennslusvið. Í gögnum málsins liggur ekkert fyrir um að slíkt mat hafi farið fram með aðkomu kennslusviðs. Meðal þess sem þar gat skipt máli í ljósi fyrri veikinda hestsins sem A notaði við prófið 20. júní 2013 var hvaða hest hún ætlaði að nota við endurtöku prófsins. Jafnvel þótt skólayfirvöld hefðu litið svo á að tölvupóstur hennar fæli í sér beiðni um að taka endurtökupróf næsta dag gat áfrýjunarnefndin að mínu áliti ekki byggt á því að það hefðu „ekki [verið] yfirvöld skólans sem völdu prófdaginn, heldur kærandi sjálfur“ nema að leggja mat á hvort meðferð málsins að þessu leyti hefði verið í samræmi við reglur skólans og byggst á fullnægjandi rannsókn málsins og mati á aðstæðum. Í því sambandi varð að líta til þeirra sjónarmiða sem búa að baki umræddu ákvæði í námsreglum skólans um endurtöku verklegra prófa og þá sérstaklega með tilliti til þess þegar nemandi þarf að nota hest við úrlausn prófverkefnis.

Í samræmi við framangreint er það álit mitt að eins og atvikum var háttað í málinu og í ljósi þeirra reglna sem þar reyndi á hafi áfrýjunarnefndin ekki getað byggt úrlausn sína á því að undantekning frá þeim tíma sem líða átti milli prófa samkvæmt reglum skólans hafi verið gerð til að verða „við eindreginni ósk kæranda“ og þar sem undantekningin hafi verið „gerð að kröfu kæranda og [yrði] því ekki fallist á að með samþykki þeirrar beiðni kæranda [hefði] skólinn misbeitt valdi sínu við val á leið til úrlausnar máls, eða brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.“

3 Leiðbeiningar

Í kæru sinni til rektors Hólaskóla benti lögmaður A á að í afgreiðslu kennslunefndar skólans væri hvergi rakinn aðdragandi að próftöku A 21. júní 2013. Taldi lögmaðurinn að það væri í andstöðu við skýr fyrirmæli greinar 1.11 í námsreglum skólans að A hefði verið látin taka prófið strax daginn eftir að hún féll. Í úrskurði sínum segir rektor af þessu tilefni: „Hér þykir rétt að benda á að nemandi sjálfur gekk fast á eftir próftöku, þrátt fyrir vinsamlegar ábendingar rektors um að upptökupróf yrðu að hausti og þrátt fyrir meginreglu 1.11 í námsreglum [...]“ Í reglunni segir að minnst tveir dagar skuli líða áður en próf er endurtekið. Rektor endurtók þetta í athugasemdum sínum til áfrýjunarnefndarinnar og í viðbrögðum lögmanns A við þeim kom fram að henni hefði aldrei verið gerð grein fyrir því að hún ætti rétt á að taka síðasta endurtökuprófið tveimur dögum síðar eða um haustið.

Í úrskurði áfrýjunarnefndarinnar er ekki vikið að þessum ágreiningi eða afstöðu rektors um að leiðbeiningar hafi verið veittar að öðru leyti en því að í endursögn af athugasemdum Hólaskóla er sagt að A hafi gengið hart eftir því að fá að taka endurtektarpróf 21. júní 2013, „þótt henni hafi verið bent á að upptökupróf yrðu að hausti“. Ég vek athygli á því að orð rektors um leiðbeiningarnar eru sett fram í tengslum við þá afstöðu rektors að A hafi sjálf gengið fast á eftir að endurtaka prófið á þeim tíma sem raunin varð, sbr. orðin „þrátt fyrir [...]“. Ekki verður annað séð en þeim hafi jafnframt verið ætlað að sýna fram á að ekki hafi verið tilefni til þess að fylgja reglum 1.11 í námsreglunum um tíma milli prófa og mat á ósk um undanþágu frá honum.

Í tilefni af því sem nefndin hafði tekið upp í úrskurð sinn um ábendingar rektors óskaði ég eftir því í bréfi mínu til nefndarinnar, dags. 31. desember 2014, að nefndin veitti mér upplýsingar um hvort og þá hvernig hún kannaði hvernig A hefði af hálfu skólans „verið bent á að endurupptökupróf yrðu að hausti“. Í svari nefndarinnar frá 29. janúar 2015 kemur ekki annað fram um þetta atriði en að af hálfu skólans hafi „margítrekað komið fram að kvartanda hafi verið bent á að almennt færu endurtektarpróf fram að hausti“. Vegna þessa ítrekaði ég spurningu mína í bréfi til nefndarinnar 24. apríl 2015 og í svari hennar frá 15. maí s.á. er fyrst og fremst vísað til þess að skólinn hafi samþykkt „kröfu“ A um að prófið færi fram þennan tiltekna dag og hann hafi einnig vísað til þess að henni hefði verið bent á að almennt færu endurtektarpróf fram að hausti og vísað í úrskurð rektors frá 1. nóvember 2013 og andsvör skólans við kæru til nefndarinnar. Síðan segir: „Engum skriflegum gögnum er fyrir að fara um það sem skólayfirvöld staðhæfa að sagt hafi verið í samtali milli kæranda og rektors.“ Og síðar: „Frekari rannsókn á því hvað fram fór munnlega á milli kæranda og rektors fór því ekki fram af hálfu nefndarinnar.“

Áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema skal í samræmi við reglur um nefndina nr. 1152/2006 úrskurða í málum þar sem námsmenn í skólum sem falla undir nefndina, þ.m.t. opinberum háskólum eins og Hólaskóla, telja brotið á rétti sínum varðandi m.a. framkvæmd prófa og námsmat, þ.m.t. fyrirlögn prófa. Opinberir háskólar eru hluti af þeirri stjórnsýslu ríkisins sem fellur undir stjórnsýslulög nr. 37/1993 en þau lög taka m.a. til prófa og ákvarðana vegna þeirra við þá skóla.

Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í samræmi við þessa reglu hvíldi sú skylda á stjórnendum Hólaskóla að leiðbeina A um það hvaða kosti hún ætti að því er varðaði tímasetningu á endurtökuprófi sem rektor hafði heimilað henni að morgni 21. júní 2013. Erindi A frá kvöldinu áður gat ekki breytt því enda var verið að veita henni rétt til próftöku umfram það sem leiddi beinlínis af reglum skólans og að lágmarki þurfti þá að leiðbeina henni um að um tímasetningu á prófinu ætti að fara eftir þeirri almennu reglu sem fram kæmi í námsreglunum.

Það gat skipt A verulegu máli að geta á grundvelli slíkra leiðbeininga tekið afstöðu til þess hvenær hún vildi þreyta prófið og þar með hvaða tíma hún hefði til að undirbúa sig og hafa þann hest sem hún hafði undirbúið fyrir próftökuna tiltækan. Fyrir áfrýjunarnefndinni var kominn fram ágreiningur milli skólans og A um hvort henni hefði verið leiðbeint um þá kosti sem kynnu að vera í boði um próftíma en við úrlausn um kæru A þurfti nefndin m.a. að taka afstöðu til þess hvort Hólaskóli hefði fullnægt leiðbeiningarskyldu sinni. Ég tel að við þessar aðstæður hafi áfrýjunarnefndinni borið, í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að afla nánari upplýsinga um hvort og þá hvernig skólinn hafði leiðbeint A um framangreind atriði. Í framhaldi af því þurfti nefndin að taka afstöðu til þess hvort reglunni um leiðbeiningarskyldu hefði verið fylgt í málinu af hálfu skólans. Þessa var ekki gætt við meðferð málsins hjá áfrýjunarnefndinni og meðferð málsins var því að þessu leyti ekki í samræmi við lög.

4 Tímasetning endurtökuprófsins

Í ákvörðun rektors Hólaskóla sem var birt A að morgni 21. júní 2013 var ekkert fjallað um hvenær endurtökuprófið ætti að fara fram. Fram er komið að A fór í prófið í beinu framhaldi af viðtöku bréfs rektors enda leit hún svo á að það væri skilyrði af hálfu rektors að það færi fram strax og hófst það um 20 mínútum síðar. Þegar kæra A var til meðferðar hjá kennslunefnd Hólaskóla sendi lögmaður hennar athugasemdir í tilefni af greinargerð kennara námskeiðsins, dags. 9. september 2013. Þar voru gerðar athugasemdir við aðdraganda próftökunnar 21. júní 2013 og vísað til þess að skólinn hefði ekki fylgt meðalhófsreglunni og reglum um val á leiðum til úrlausnar máls. Rétt hefði verið að leyfa kæranda að undirbúa sig fyrir endurupptökupróf með meiri fyrirvara, líkt og almennt tíðkast í háskólum. Það var niðurstaða kennslunefndarinnar að ekki hefði verið staðið óeðlilega að framkvæmd endurtökuprófsins en ekki var sérstaklega vikið að tímasetningu þess.

Af úrskurðum rektors og áfrýjunarnefndarinnar, sem og skýringum nefndarinnar til mín, er ljóst að úrlausnir þessara aðila byggðust á því að fallist hefði verið á ósk A um að þreyta prófið í fjórða sinn og þá umfram reglur skólans, og í þeirri ósk hefði komið fram að hún ætlaði að mæta í það próf strax morguninn eftir að hún féll. Áfrýjunarnefndin tekur fram að þar sem undantekningin hafi verið gerð að kröfu A verði ekki fallist á að með samþykki á beiðni hennar hafi skólinn misbeitt valdi sínu við val á leið til úrlausnar máls eða brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Ég hef hér að framan lýst þeirri afstöðu minni að þegar skólanum barst beiðni frá A um að endurtaka prófið lá fyrir þar til bærum stjórnendum skólans að taka annars vegar ákvörðun um hvort fallist yrði á að hún fengi, þar sem hætta átti við námið, að endurtaka prófið þrátt fyrir að reglur skólans leyfðu það ekki og hins vegar ef það yrði leyft hvenær prófið ætti að fara fram. Ég hef jafnframt í upphafi kafla IV.1 lýst hvaða skyldur um mat á slíkri beiðni ég tel að hafi hvílt á skólanum um fyrirkomulag og framkvæmd prófsins, þ.m.t. um próftíma, ef hann heimilaði endurtökuna eins og hann gerði í þessu tilviki.

Í námsreglum Hólaskóla er í niðurlagi greinar 1.11 sett sú regla að ef nemandi fellur í verklegu prófi eða verkefni skuli líða minnst tveir dagar áður en prófið/verkefnið er endurtekið. Nemandi getur óskað eftir að fallið sé frá þessari reglu og skal beiðnin þá metin af kennara námskeiðsins í samráði við kennslusvið. Ég tel að það eitt að nemandi óski eftir slíkri undanþágu leysi skólann ekki undan því að leggja forsvaranlegt mat á hvort forsendur séu til þess að veita slíka undanþágu.

Ég vek athygli á því að þarna er í námsreglunum sett sérstök regla um verkleg próf og verkefni. Ætla verður að lágmarkstími sem þar er miðað við að þurfi almennt að líða fram að endurtöku slíks prófs taki mið af því mati stjórnenda skólans að þörf sé á þessum tíma fyrir nemendur með tilliti til eðlis þess náms sem fer fram við skólann og verklegra prófa við hann, svo sem þar sem hestar eru notaðir við prófin. Þá er þessi regla jafnframt liður í því að viðhafa jafnræði milli nemenda.

Prófið sem A var heimilað að endurtaka var verklegt próf með alhliðahross þar sem sýna þurfti mismunandi gangtegundir og fá tiltekna lágmarkseinkunn fyrir skeið og tölt auk þess sem reyndi á reiðmennsku og ásetu. Í tilviki hennar voru aðstæður jafnframt þær að hesturinn sem hún hafði æft á og notað við prófið 20. júní 2013 hafði nokkrum dögum fyrir það próf fengið sýkingu í hóf og var að ráði dýralæknis settur á sýklalyf og hvíldur. Talið var að hesturinn hefði jafnað sig þegar kom að próftökunni 20. júní 2013 en A telur að í prófinu hafi komið í ljós að hann var ekki í góðu standi. Við endurtöku prófsins að morgni 21. júní 2013 þurfti A því að nota annan hest sem hún hafði ekki æft á með sama hætti.

Skilja verður afstöðu rektors og áfrýjunarnefndarinnar svo að það að endurtökuprófið fór fram svo skömmu eftir að A barst ákvörðun rektors hafi verið það sem kom fram í tölvupósti hennar til yfirstjórnar skólans kvöldið áður um að hún hefði „ákveðið að mæta í verklegt próf í fyrramálið [...]“. Ég hef áður lýst því að ég tel að ekki hafi verið forsendur fyrir þessi stjórnvöld að byggja á erindi A með þessum hætti. Það var ekki á forræði nemandans að ákveða hvenær endurtökuprófið færi fram. Ef stjórnendur skólans töldu að tölvupósturinn væri beiðni um undanþágu frá því að sá tími sem kveðið er á um í lokaákvæði greinar 1.11 í námsreglum skólans liði þar til endurtökuprófið færi fram þurfti að fara með hana í samræmi við þá reglu og þær kröfur sem slík ákvörðun þarf að uppfylla samkvæmt reglum stjórnsýsluréttarins.

Í reglu 1.11 í námsreglunum er tekið fram að nemandi geti óskað eftir undanþágu frá tveggja daga reglunni og tekið er fram að sú beiðni skuli metin af kennara námskeiðsins í samráði við kennslusvið. Hvorki í ákvörðun rektors um að heimila A að endurtaka prófið eða öðrum gögnum málsins er að finna upplýsingar um hvort og þá hvernig það mat fór fram eða um samráð við kennslusvið. Í ljósi þessa og þeirra sjónarmiða sem ætla verður að búi að baki þeirri reglu að tiltekinn lágmarkstími eigi almennt að líða þar til endurtaka verklegra prófa við Hólaskóla fari fram óskaði ég eftir að áfrýjunarnefndin upplýsti mig um hvort nefndin hefði kannað hvaða tíma nemendur við Hólaskóla fengju almennt samdægurs til að undirbúa (þ.m.t. liðka/hita upp) þá hesta sem þeir notuðu við sambærileg próf og A þreytti. Ég óskaði jafnframt eftir að fram kæmi hvort nefndin hefði kannað hvort í gildi væru hjá Hólaskóla sérstakar reglur um hvernig fara bæri með tilvik þar sem fram kæmi við verklegt próf að hestur sem notaður var við próftökuna væri veikur eða hefði ekki jafnað sig fyllilega af meiðslum þannig að það gæti haft áhrif á notkun hans í prófinu. Í svari nefndarinnar kom fram að nefndin hefði ekki kannað þessi atriði sérstaklega.

Þegar áfrýjunarnefndin fékk kæru A til meðferðar var það verkefni hennar að taka afstöðu til athugasemda hennar um framkvæmd prófsins 21. júní 2013, þ.m.t. um þann skamma tíma sem leið frá því að hún fékk leyfi til að endurtaka prófið og þar til það fór fram. Liður í því var að taka afstöðu til þess hvernig skólinn hafði metið það svo að það væri forsvaranlegt að prófið færi fram áður en tveggja daga frestur samkvæmt námsreglunum væri liðinn og þá að teknu tilliti til almennra sjónarmiða um möguleika prófmannsins til að undirbúa hestinn sem nota átti við próftökuna. Í þessu tilviki þurfti jafnframt að líta til þeirra veikinda sem vitað var um að hefðu hrjáð hestinn sem prófmaðurinn hafði æft sig á og hafði áformað að nota. Þá verður að hafa í huga að það leiðir af eðli þess að nota hest við prófið sem um ræðir að leggja þurfti mat á hvort 15 til 20 mínútur til að undirbúa hestinn fyrir prófið var forsvaranlegt með tilliti til þess hvað almennt tíðkast í aðdraganda verklegra prófa við skólann og hvað telja verður eðlilegt.

Ég tel að áfrýjunarnefndin hafi hvorki í úrskurði sínum eða skýringum til mín sýnt fram á að hún hafi rannsakað þennan þátt málsins þannig að fullnægt væri rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og þar með leyst með réttum hætti úr þeim atriðum stjórnsýslukæru A sem lutu að því að Hólaskóli hefði misbeitt valdi sínu við val á leið til úrlausnar máls og brotum gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Við þetta bætist að fyrir liggur að áfrýjunarnefndin kannaði ekki fullyrðingar rektors um að henni hefði verið leiðbeint um möguleika á því að taka endurtökuprófið síðar, svo sem um haustið. Hér skipti máli að upplýsa fyrir nefndinni hvaða möguleikar voru í raun um tímasetningu á umræddri próftöku innan ramma reglna þar um og hvort þess hefði verið gætt af hálfu skólans að fara ekki strangar í sakirnar en nauðsyn bar til, svo vitnað sé til niðurlags 12. gr. stjórnsýslulaga um meðalhófsregluna.

5 Staða áfrýjunarnefndarinnar og skyldur við úrlausn máls

Athugun mín á þessu máli er mér tilefni til þess að minna á það hlutverk sem áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema er ætlað við að gæta þess að háskólar sem falla undir starfssvið nefndarinnar leysi úr málum háskólanema sem vald nefndarinnar tekur til í samræmi við lög og reglur sem um starfsemi þeirra gilda. Opinberum háskólum og áfrýjunarnefndinni ber sem hluta af stjórnsýslu ríkisins að fylgja skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins eftir því sem við á. Með því að setja á fót sjálfstæða áfrýjunarnefnd með lögum er farin sú leið að taka úrskurðarvald og þar með eftirlit um framkvæmd þessara reglna af hálfu skólanna út fyrir hið hefðbundna stjórnkerfi stofnana ríkisins, þ.m.t. ráðuneytis þessa málaflokks. Miðað við þau mál sem ég hef fengið til athugunar og hafa gengið til nefndarinnar á síðustu árum, þ.m.t. mál A, tel ég ljóst að það er ekki síst mikilvægt í þágu réttaröryggis háskólanema að áfrýjunarnefndin gæti vel að rannsóknarskyldu sinni samkvæmt stjórnsýslulögum áður en kærumálum er ráðið til lykta. Þáttur í þessu er hversu mismunandi það er hvernig staðið hefur verið að úrvinnslu og afgreiðslu viðkomandi mála innan stjórnsýslu háskólanna og þá með tilliti til reglna stjórnsýsluréttarins. Þegar slíkum sjálfstæðum aðila er falið stjórnsýslueftirlit af þessu tagi með því að leysa úr kærum borgaranna er m.a. mikilvægt að hafa í huga að um rannsókn mála eru reglur og skyldur stjórnvalda með öðrum hætti en hjá dómstólum.

V Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að úrskurður áfrýjunarnefndar í kærumálum háskólanema frá 15. maí 2014 í máli nr. 3/2014 í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög. Á skorti að nefndin hefði rannsakað í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 nánar tiltekin atriði sem þörf var á til að geta leyst úr því hvort Hólaskóli – Háskólinn á Hólum hefði gætt að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og óskráðri reglu um bann við misbeitingu valds við val á leiðum til úrlausnar máls við framkvæmd á því prófi sem A þreytti 21. júní 2013. Jafnframt skorti á að afla nánari upplýsinga um hvort og hvernig skólinn hafði leiðbeint A um þá kosti sem kynnu að vera í boði um próftíma en þörf var á því til þess að taka afstöðu til þess hvort skólinn hefði fullnægt leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga.

Ég beini þeim tilmælum til áfrýjunarnefndarinnar að hún taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis, og hagi meðferð málsins og afgreiðslu sinni á því í samræmi við þær lagareglur og þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í álitinu. Það eru jafnframt tilmæli mín til áfrýjunarnefndarinnar að hún gæti að þeim sjónarmiðum sem fram koma í þessu áliti í framtíðarstörfum sínum. Jafnframt hef ég ákveðið að kynna Hólaskóla – Háskólanum á Hólum álit þetta og þá með það fyrir augum að háskólinn gæti betur að framangreindum atriðum framvegis.

VI Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi sem barst frá áfrýjunarnefnd í kærumálum háskólanema, dags. 30. nóvember 2016, kemur fram að beiðni hafi borist frá A um að mál hennar yrði tekið til meðferðar að nýju og hafi málið verið endurupptekið hjá áfrýjunarnefndinni. Fylgdi afrit af úrskurði nefndarinnar í máli A, dags. sama dag, þar sem ákvörðun Hólaskóla er felld úr gildi og lagt fyrir skólann að heimila A að þreyta endurtökuprófið að nýju.

Þá barst mér einnig bréf frá áfrýjunarnefndinni, dags. 17. mars 2017, í tilefni af fyrirspurn um hvort og þá með hvaða hætti hugað hafi verið að þeim almennu sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu. Tekið er fram að ekki hafi reynt á þær reglur sem umboðsmaður fjallaði um í álitinu hjá nefndinni síðan því var skilað en nefndin muni hafa þau sjónarmið sem þar koma fram til hliðsjónar þegar á reyni. Þau sjónarmið sem mest áhrif muni hafa á reglulega framkvæmd nefndarinnar séu þau sem lúti að málsmeðferð nefndarinnar. Einkum muni nefndin gæta að því að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í bréfi áfrýjunarnefndarinnar kemur einnig fram að frá því að álitinu var skilað hafi nefndin tekið upp það fyrirkomulag að beina tilteknum afmörkuðum spurningum til háskóla, eftir því sem þurfa þykir, þannig að svör og gagnaöflun séu markvissari og rannsókn beinist að aðalatriðum og ágreiningaefnum hvers máls. Þannig hafi nefndin t.d. beint spurningum til háskóla og óskað eftir upplýsingum um fyrri framkvæmd í sambærilegum málum, hvort vinnureglur og/eða venjur hafi skapast um túlkun tiltekinna ákvæða o.s.frv.