Atvinnuréttindi og atvinnufrelsi. Stjórnsýslunefnd. Kæruheimild. Stjórnvaldsfyrirmæli.

(Mál nr. 9547/2017)

Fjórir einstaklingar leituðu til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir ákvörðun prófnefndar viðurkenndra bókara um að synja þeim um skráningu í hluta prófs til að öðlast viðurkenningu sem bókari. Athugun umboðsmanns laut að þeirri afstöðu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að prófnefndin væri sjálfstæð stjórnsýslunefnd og ákvarðanir hennar væru því lokaákvarðanir á stjórnsýslustigi sem væru þar með ekki kæranlegar til ráðuneytisins.

Umboðsmaður taldi að þar sem lög um bókhald kvæðu ekki skýrt á um sjálfstæði prófnefndarinnar og ekki væri unnt að draga þá ályktun af lögskýringargögnum yrði ekki annað ráðið, í samræmi við grundvallarreglur stjórnarskrár um stigskiptingu stjórnsýslunnar, en að nefndin væri lægra sett stjórnvald gagnvart ráðherra. Það var því álit umboðsmanns að afstaða ráðuneytisins, þess efnis að prófnefnd viðurkenndra bókara væri sjálfstætt stjórnvald, væri ekki í samræmi við lög. Af þessari niðurstöðu leiddi að ákvarðanir nefndarinnar væru almennt kæranlegar til ráðuneytisins á grundvelli almennra reglna stjórnsýsluréttarins um kærurétt aðila máls til æðra stjórnvalds. Umboðsmaður taldi því jafnframt að ákvæði í reglugerð um próf til viðurkenningar bókara, þess efnis að ákvarðanir prófnefndarinnar væru endanlegar á stjórnsýslustigi, ætti sér ekki stoð i lögum að því leyti sem það kynni að taka til ákvarðana sem féllu undir kæruheimild til ráðuneytisins samkvæmt lögum.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til ráðuneytisins að taka ákvæði reglugerðarinnar til endurskoðunar auk þess að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu bærust því stjórnsýslukærur vegna ákvarðana prófnefndarinnar.

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 22. desember 2017 leituðu til mín fjórir einstaklingar með kvörtun vegna ákvörðunar prófnefndar viðurkenndra bókara að synja þeim um skráningu í þriðja og síðasta hluta prófs til að öðlast viðurkenningu sem bókari samkvæmt lögum nr. 145/1994, um bókhald, og reglugerð nr. 686/2015, um próf til viðurkenningar bókara.

Atvik málsins eru þau að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið tilkynnti á heimasíðu sinni skráningarfrest í viðkomandi próf. Einstaklingunum fjórum mun hafa yfirsést skráningarfresturinn og gert tilraun til að skrá sig um hálfum sólarhring eftir að hann rann út. Endurmenntunar­stofnun Háskóla Íslands, sem fór með framkvæmd umræddra prófa, vísaði málinu til prófnefndar viðurkenndra bókara, sem starfar á grundvelli 4. mgr. 43. gr. laga nr. 145/1994, um bókhald, með síðari breytingum. Mun nefndin hvorki hafa fallist á að veita undanþágu frá auglýstum skráningarfresti né heimila þeim að skrá sig í endurtektar­próf í námskeiðinu sem fram átti að fara fram í febrúar 2018. Næsta tækifæri fyrir umrædda einstaklinga til skráningar í prófhlutann að nýju mun vera að ári liðnu frá því að umrætt próf fór fram. 

Í tilefni af kvörtuninni óskaði ég eftir afstöðu atvinnuvega- og nýsköpunar­ráðuneytisins til þess hvort ákvæði framangreindrar reglu­gerðar nr. 686/2015, þess efnis að ákvarðanir prófnefndarinnar væru endanlegar á stjórnsýslustigi, ætti sér stoð í lögum. Var fyrirspurn mín sett fram til að ég gæti tekið afstöðu til þess hvort uppfyllt væru skilyrði laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til þess að ég gæti tekið kvörtunina til frekari meðferðar án þess að ákvörðun nefndarinnar hefði fyrst verið skotið til ráðuneytisins. Í skýringum ráðu­neytisins til mín af þessu tilefni kom fram sú afstaða að nefndin væri sjálfstæð stjórnsýslunefnd og ákvarðanir hennar væru því loka­ákvarðanir á stjórnsýslustigi sem væru þar með ekki kæranlegar til ráðuneytisins. Athugun mín á málinu hefur beinst að því hvort þessi afstaða ráðuneytisins sé í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. júní 2018.

II Samskipti umboðsmanns Alþingis við atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið

Með bréfi til ferðamála- iðnaðar- og nýsköpunarráðherra, dags. 23. janúar 2018, óskaði ég eftir afstöðu atvinnuvega- og nýsköpunar­ráðuneytisins til þess hvort ákvæði 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 686/2015, um próf til viðurkenningar bókara, þar sem fram kemur að ákvarðanir prófnefndar viðurkenndra bókara séu endanlegar á stjórnsýslu­stigi, ætti sér viðhlítandi lagastoð. Í svarbréfi ráðu­neytisins, dags. 28. mars 2018, sagði eftirfarandi af þessu tilefni:

„Ráðuneytið hefur litið svo á að prófnefnd viðurkenndra bókara sé sjálfstæð stjórnsýslunefnd sem skipuð er til hliðar við hið almenna stjórnkerfi ráðuneytisins. Prófnefndin er sett á stofn með lögum og skipar ráðherra nefndarmenn til fjögurra ára í senn. Innheimt eru sérstök þjónustugjöld hjá próftökum sem eiga að standa straum af kostnaði við próf, þ.m.t. kostnaði við störf prófnefndar. Prófnefnd heldur próf fyrir þá sem vilja fá viður­kenningu sem bókarar en nánar er kveðið á um skilyrði próftöku, prófgreinar, framkvæmd prófa og lágmarksárangur til að standast próf í reglugerð sem ráðherra setur. Í gildi er reglugerð nr. 686/2015 um próf til viðurkenningar bókara þar sem kveðið er á um að prófnefnd ákveði alla þætti varðandi próf nema ákvörðun um prófgjald en ráðherra ákveður prófgjald að fenginni tillögu próf­nefndar. Prófnefnd ákveður m.a. prófsefni sem prófað er úr, fjölda sjálfstæðra úrlausnarefna, vægi og tímalengd prófshluta. Prófnefnd er heimilt að fela óháðum aðilum að semja prófverkefni, fara yfir og gefa einkunn fyrir prófúrlausn. Þegar prófnefnd hefur falið óháðum aðilum að fara yfir og gefa einkunn fyrir próf­úrlausn er próftaka heimilt að bera úrlausn undir prófnefnd til endurmats innan tiltekins tíma frá birtingu einkunnar og er ákvörðun prófnefndar um úrlausn endanlega, sbr. 5. og 6. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 686/2015. Í lögum um bókhald er ekki kveðið á um að ákvarðanir prófnefndar séu kæranlegar til ráðuneytisins.

Með vísan til þess að ráðuneytið hefur litið svo á að prófnefnd viðurkenndra bókara sé sjálfstæð stjórnsýslunefnd þá telur ráðuneytið að ákvarðanir prófnefndar séu lokaákvarðanir á stjórnsýslu­stigi en það komi ekki í veg fyrir að aðilar geti borið ákvarðanir nefndarinnar undir dómstóla. Ráðherra getur ekki gefið slíku sjálfstæðu stjórnvaldi almenn eða sérstök tilmæli um úrlausn mála, nema hafa til þess lagaheimild en slík heimild er ekki til staðar í því tilviki sem hér um ræðir. Ráðherra hefur almennar stjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart þeim stjórnvöldum sem undir ráðuneyti hans heyra og getur ávallt látið í ljós álit sitt um öll stjórnarmálefni sem undir starfssvið hans heyra.“

III Álit umboðsmanns Alþingis

Samkvæmt skýringum atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til mín sem raktar eru hér að framan er prófnefnd viðurkenndra bókara, sem komið er á fót með 4. mgr. 43. gr. laga nr. 145/1994, sjálfstætt stjórnvald gagnvart ráðherranum. Er það því afstaða ráðuneytisins að meginregla stjórnsýsluréttar um kærurétt aðila máls til æðra stjórnvalds, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eigi ekki við um kærusamband milli nefndarinnar og ráðherra. Úrlausnarefnið sem ég hef afmarkað umfjöllun mína við er hvort þessi afstaða ráðuneytisins sé í samræmi við lög.

Í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um kæruheimild frá lægra settu stjórnvaldi til æðra setts vegna svonefndra stjórnvalds­ákvarðana, sbr. 2. mgr. 1. gr. sömu laga. Ákvæði 1. mgr. 26. gr. laganna hljóðar svo: „Aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju.“ Í athugasemdum við 26. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir meðal annars svo:

„Í 1. mgr. er lögfest sú óskráða réttarregla að heimilt sé að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds sé á annað borð slíku æðra stjórnvaldi til að dreifa. Hin almenna kæruheimild byggist á skiptingu stjórnsýslukerfisins í fleiri stjórnsýslustig þar sem æðri stjórnvöld hafa eftirlit með þeim stjórnvöldum sem lægra eru sett. [...] Gert er ráð fyrir undantekningum frá almennu kæruheimildinni í niðurlagi 1. mgr., en af settum lögum og venju kann að leiða að þrengri kæruheimild sé fyrir að fara í einstökum tilvikum, svo sem þegar um er að ræða ákvarðanir sem teknar hafa verið af sjálfstæðri ríkisstofnun eða sjálfstæðri stjórnsýslunefnd.“ (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3307.)

Eins og leiðir af íslenskri stjórnskipan, sbr. einnig ákvæði laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands, er við það miðað að ráðherrar hver á sínu sviði fari ávallt með yfirstjórn stjórnsýslu nema hún sé að lögum undanskilin. Af þessu leiðir að kveði lög ekki skýrt á um sjálfstæði stjórnvalds og verði sú ályktun heldur ekki leidd af ákvæðum laga með fullri vissu verður talið að um lægra sett stjórnvald sé að ræða. Staða slíks stjórnvalds í stjórnsýslukerfinu felur m.a. í sér að ráðherra sá sem umræddur málaflokkur heyrir undir samkvæmt forsetaúrskurði, sbr. 15. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, og ákvæði laga nr. 115/2011, fer þá almennt með yfirstjórn þeirra mála er undir valdsvið stjórnvaldsins heyra. Í því felst m.a. að ráðherra getur veitt hinu lægra setta stjórnvaldi fyrirmæli um störf og starfsemi þess innan ramma laga og þá verða ákvarðanir stjórnvaldsins kærðar til ráðherra í samræmi við VII. kafla stjórn­sýslulaga nr. 37/1993 fjallar um stjórnsýslukæru. Eins og þetta mál er vaxið er ekki þörf á að rekja nánar hvaða þættir felast í stjórn­sýslusambandi æðri og lægri stjórnvalda. Þegar lög kveða aftur á móti svo á að stjórnvald skuli teljast sjálfstætt eru réttaráhrifin m.a. þau að ákvörðunum þess verður almennt ekki skotið til ráðherra nema lög heimili það sérstaklega. Þá getur ráðherra ekki veitt sjálfstæðri stofnun fyrirmæli um störf og starfsemi nema að hafa til þess sérstaka lagaheimild.

Samkvæmt 4. mgr. 43. gr. laga nr. 145/1994, um bókhald, skipar ráðherra þriggja manna prófnefnd sem heldur próf fyrir þá sem sækja um viðurkenningu sem bókarar. Prófnefndin skal skipuð til fjögurra ára í senn. Í ákvæðinu er tekið fram að í reglugerð sem ráðherra setur skuli m.a. kveðið nánar á um skilyrði til próftöku, prófgreinar, framkvæmd prófa og lágmarksárangur til að standast þau. Þá er tekið fram að kostnaður við prófin, þ.m.t. þóknun til prófnefndarmanna, greiðist með próftökugjaldi sem ráðherra ákveður. Við ákvörðun á fjárhæð þess skuli við það miðað að það sé ekki hærra en kostnaður. Á framan­greindum grundvelli hefur ráðherra sett reglugerð nr. 686/2015, um próf til viðurkenningar bókara. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. reglu­gerðarinnar hefur prófnefnd viðurkenndra bókara umsjón með prófi til viðurkenningar bókara samkvæmt 43. gr. laga nr. 145/1994. Í 3. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar er tekið fram að ákvarðanir prófnefndarinnar séu endanlegar á stjórnsýslustigi.

Til stuðnings afstöðu sinni, um að prófnefnd bókara sé sjálfstæð stjórnsýslu­nefnd, hefur ráðuneytið vísað til þess að henni sé komið á fót með lögum og að nefndarmenn séu skipaðir af ráðherra til fjögurra ára í senn auk þess sem innheimt séu sérstök þjónustugjöld sem eigi að standa straum af kostnaði við próf, þ.m.t. kostnaði við störf próf­nefndar. Þá hefur ráðuneytið vísað til ákvæða reglugerðar nr. 686/2015 um verkefni nefndarinnar. Loks hefur ráðuneytið byggt á því að lög nr. 145/1995, um bókhald, hafi ekki að geyma sérstaka kæru­heimild til ráðherra vegna ákvarðana prófnefndarinnar. Af þessu verður ekki annað ráðið en að ráðuneytið byggi þá afstöðu sína að prófnefnd viðurkenndra bókara sé sjálfstætt stjórnvald einkum á sjónarmiðum um það á hvaða grundvelli nefndinni er komið á fót, hvernig hún er fjármögnuð og hvernig skipulagi og starfsemi hennar er nánar háttað. Af því tilefni tek ég fram að þetta eru lagasjónarmið sem litið er til við mat á því hvort aðili telst vera stjórnvald og tilheyri sem slíkur stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Þessi atriði hafa hins vegar ekki beina þýðingu fyrir úrlausn þess álitaefnis hvort nefnd teljist sjálfstætt stjórnvald gagnvart þeim ráðherra sem fer með viðkomandi málefnasvið. Af áðurröktum meginreglum stjórnarskrárinnar um stjórn­skipulega stöðu ráðherra leiðir að kveði lög ekki skýrt á um sjálfstæði stjórnvalds eða verði sú ályktun ekki leidd af ákvæðum laga með fullri vissu verður talið að um lægra sett stjórnvald sé að ræða sem fellur undir yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir þess ráðherra sem ber ábyrgð á framkvæmd stjórnarmálefna sem hlutaðeigandi stjórnvöld fara með. (Sjá til hliðsjónar Starfsskilyrði stjórnvalda. Skýrsla nefndar um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslu. Reykjavík 1999, bls. 86.) Í þeim ákvæðum laga nr. 145/1994 sem ráðuneytið hefur vísað til kemur ekki fram að prófnefndin sé sjálfstætt stjórnvald eða að úrlausnir hennar verði ekki bornar undir önnur stjórnvöld. Þá verður ekki séð að önnur ákvæði laganna eða lögskýringargögn leiði til þess að unnt sé að álykta með þeim hætti sem ráðuneytið gerir um sjálfstæði nefndarinnar.

Vegna tilvísunar í skýringum ráðuneytisins til þess að lög nr. 145/1994 hafi ekki að geyma sérstaka kæruheimild til ráðuneytisins vegna ákvarðana prófnefndarinnar tek ég fram að það hefur eitt og sér ekki þýðingu við mat á því hvort nefnd sé sjálfstætt stjórnvald eða heyri undir ráðherra enda leiðir það af meginreglunni um kærurétt aðila máls að ákvarðanir eru kæranlegar til æðra stjórnvalds, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nema annað leiði af lögum. Þar sem lög nr. 145/1994 kveða ekki skýrt á um sjálfstæði prófnefndar samkvæmt 43. gr. laganna og ekki er unnt að draga þá ályktun af lögskýringargögnum verður ekki annað ráðið í samræmi við grundvallarreglur stjórnar­skrárinnar um stigskiptingu stjórnsýslunnar en að nefndin sé lægra sett stjórnvald gagnvart ráðherra. Það er því álit mitt að afstaða ráðuneytisins sem fram hefur komið í skýringum þess til mín þess efnis að prófnefndin sé sjálfstætt stjórnvald sé ekki í samræmi við lög.

Það leiðir af þessari niðurstöðu að ákvarðanir nefndarinnar eru almennt kæranlegar til ráðuneytisins á grundvelli almennra reglna stjórnsýslu­réttarins um kærurétt aðila máls til æðra stjórnvalds, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nema annað leiði af lögum. Í síðastnefndu ákvæði felst að aðila máls er heimilt að kæra stjórnvalds­ákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Ég tek fram að lokum að stjórnvald sem fer með framkvæmd stjórnarmálefnis á málefnasviði tiltekins ráðherra verður ekki skilið undan stjórnskipulegri ábyrgð hans með reglugerð einni, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 15. febrúar 1996 í máli nr. 1395/1995, og þar með þeim yfirstjórnunar- og eftirlits­heimildum sem hann fer með gagnvart stjórnvaldinu. Þá getur ráðherra ekki skorið á lögmæltar kæruleiðir innan stjórnsýslunnar með reglugerð. Ákvæði 3. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar geta því ekki vikið til hliðar skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins um kærurétt aðila máls til æðra stjórnvalds.

Það er því álit mitt að umrætt ákvæði reglugerðarinnar eigi sér ekki stoð í lögum að því leyti sem það kann að taka til ákvarðana sem falla undir kæruheimild til ráðuneytisins samkvæmt lögum, þ.m.t. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Ég tek fram að ég hef á þessu stigi ekki tekið afstöðu til þess hvort þær ákvarðanir sem kvörtun málsins laut að hafi, eins og atvikum var háttað, fallið undir slíkar kæruheimildir samkvæmt lögum. Ég tek einnig fram að í framangreindu felst ekki afstaða mín til þess hvernig endurskoðun og valdheimildum ráðherra, í tilefni af stjórnsýslukæru ákvarðana prófnefndarinnar, kann að vera hagað í hverju máli fyrir sig, t.d. um þá faglegu þætti sem felast í skipulagi á einstökum námskeiðum, námsefni og námsmati.

IV Niðurstaða

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að afstaða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, þess efnis að prófnefnd samkvæmt 4. mgr. 43. gr. laga nr. 145/1994, um bókara, sé sjálfstætt stjórnvald, sé ekki í samræmi við lög. Þá er það niðurstaða mín að ákvæði 3. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 686/2015, um próf til viðurkenningar bókara, eigi sér ekki stoð í lögum.

Ég mælist til þess að ráðuneytið taki ákvæði reglugerðarinnar til endurskoðunar að þessu leyti og þá með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í þessu áliti. Þá mælist ég til þess að berist ráðuneytinu stjórnsýslukærur vegna ákvarðana prófnefndarinnar taki það mið af þeim sjónarmiðum sem reifuð eru í álitinu við úrlausn slíkra mála.

Í samræmi við niðurstöðu mína hef ég samhliða þessu áliti lokið athugun minni á málum viðkomandi einstaklinga með bréfi til þeirra þar sem ég tek fram að þeim kunni að vera heimilt að skjóta máli sínu til ráðuneytisins þrátt fyrir fyrrgreind ákvæði reglugerðarinnar. Með vísan til 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sé því ekki fullnægt skilyrðum þess að ég taki mál þeirra fyrir að svo stöddu.