Fangelsismál. Agaviðurlög. Málsmeðferð. Frestir. Andmælareglan. Rannsóknarreglan.

(Mál nr. 9456/2017)

A, fangi í fangelsinu Litla-Hrauni, leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði dómsmálaráðuneytisins þar sem staðfest var sú ákvörðun forstöðumanns fangelsisins að A skyldi sæta agaviðurlögum þar sem hann hefði gerst brotlegur við reglur fangelsisins með því að umbrotsefni kókaíns hefðu mælst í þvagi hans. Við meðferð sína á málinu byggði ráðuneytið m.a. á umsögn forstöðumanns fangelsisins sem barst sama dag og úrskurðurinn var upp kveðinn en á þeim degi rann út lögbundinn fjögurra daga úrskurðarfrestur ráðuneytisins til að fjalla um kæruna. Því gafst ekki tími til að veita A færi á að tjá sig um efni umsagnarinnar.

Umboðsmaður tók fram að ekki yrði séð að ráðuneytið hefði farið fram á að forstöðumaðurinn skilaði umsögninni innan tiltekinna tímamarka svo unnt yrði að leggja mat á hvort rétt væri að veita A andmælarétt vegna hennar. Því taldi umboðsmaður að umtalsvert hefði skort á að ráðuneytið hagaði skipulagi og verklagi málsmeðferðarinnar í samræmi við þær kröfur sem gera yrði til málsmeðferðar í kærumálum vegna agaviðurlaga.

Þá tók umboðsmaður fram að hann teldi ekki fyllilega ljóst hvort þær upplýsingar sem fram komu í umsögn forstöðumannsins um fyrri atvik hefðu áður komið við sögu við meðferð málsins hjá fangelsisyfirvöldum. Hefði það verið raunin að upplýsingar um þessi fyrri atvik hefðu ekki komið við sögu þegar ákvörðun um agaviðurlögin var tekin eða við síðari meðferð málsins taldi umboðsmaður að það hefði verið í betra samræmi við reglur um andmælarétt aðila að veita A færi á að tjá sig um þær áður en ráðuneytið úrskurðaði í málinu.

Loks taldi umboðsmaður að ráðuneytinu hefði verið rétt að sjá til þess að kannað væri sérstaklega hvort þær skýringar A, að fíkniefnunum hefði verið komið fyrir í mat eða drykk í hans eigu, ættu við rök að styðjast m.a. í þeim tilgangi að geta tekið upplýsta ákvörðun um það hvort tilefni væri til frekari rannsóknar á staðhæfingum A. Það var því niðurstaða umboðsmanns að úrskurður ráðuneytisins í máli A hefði ekki verið í samræmi við lög að þessu leyti.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til dómsmálaráðuneytisins að taka mál A til endurskoðunar kæmi fram beiðni þess efnis. Auk þess beindi umboðsmaður þeim almennu tilmælum til ráðuneytisins að það hagaði framvegis afgreiðslu stjórnsýslukæra vegna agaviðurlaga í samræmi við þau sjónarmið sem fram kæmu í álitinu.

I Kvörtun

Hinn 25. september 2017 leitaði A, afplánunarfangi á Litla-Hrauni, til mín og kvartaði yfir úrskurði dómsmálaráðuneytisins, dags. 19. september 2017, þar sem staðfest var sú ákvörðun forstöðumanns fangelsisins að A skyldi sæta agaviðurlögum.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. júní 2018.

II Málavextir

Í gögnum málsins kemur fram að þvagsýni sem A lét fangaverði í té hafi sýnt jákvæða svörun við kókaíni og að við efnagreiningu á rannsóknarstofu hafi mælst í því umbrotsefni kókaíns. Í skýrslu um yfirheyrslu yfir A 9. september 2017 þar sem honum var kynnt niðurstaða rannsóknarstofunnar frá 8. september 2017 kom fram að hann kvaðst ekki hafa neytt ólöglegra efna en nafngreindur samfangi hans, sem hann hafi átt í illdeilum við, kunni að hafa komið efninu fyrir í mat eða drykk í hans eigu. Forstöðumaður Litla-Hrauns féllst ekki á þær skýringar hans og tók ákvörðun um að hann skyldi sæta agaviðurlögum. Í forsendum ákvörðunarinnar, dags. 11. september 2017, segir eftirfarandi:

„Með fíkniefnaneyslu sem er sönnuð með mælingu Rannsóknarstofu, hefur fanginn brotið reglur fangelsisins og sætir því agaviðurlögum.

Samkvæmt 73. gr. laga nr. 15/2016 um fullnustu refsinga, er heimilt að beita fanga agaviðurlögum.“

 Undir fyrirsögninni ákvörðunarorð segir síðan:

 „Fanginn [A] kt. [...] skal sæta agaviðurlögum sem hér segir:

1. Sviptingu aukabúnaðar sem fanginn hafði sérstakt leyfi til að hafa á klefa sínum, í 14 daga frá og með 12.09.2017 til og með 25.09.2017.

2. Í 14 daga frá og með 12.09.2017 til 25.09.2017, fara heimsóknir til fangans fram í sérstöku heimsóknarherbergi í öryggisálmu fangelsisins, tímalengd 1 klst. einu sinni í viku.“

Í kjölfarið beindi A stjórnsýslukæru til dómsmálaráðuneytisins vegna ákvörðunarinnar sem barst ráðuneytinu 14. september 2017 þar sem hann lýsti því að hann hefði átt í útistöðum við nafngreindan fanga og hafi þau samskipti endað með því að kalla þurfti til fangaverði. Í kærunni kemur einnig fram að A telji þann fanga hafa ætlað sér að koma sér í vandræði með því að koma efnunum fyrir í mat eða drykk í hans eigu sem geymdur var í sameign fanganna. Síðar hafi þessi sami fangi verið fluttur í annað fangelsi. Þá er einnig tekið fram í kærunni að A telji sig hafa vitneskju um að nefndur samfangi hans hafi átt sama efni og mældist í þvagprufu hans. Meðfylgjandi kæru hans til ráðuneytisins var yfirlýsing frá öðrum samfanga hans þar sem tekið var undir þá staðhæfingu A að efnin hafi verið í eigu nefnds fanga og að hann hafi sjálfur áður fengið slíkt efni hjá honum. Þá tók hann einnig fram að nefndur samfangi þeirra hafi sagt við sig að hann hefði í hyggju að gera eitthvað sem yrði A að falli.

Í úrskurði ráðuneytisins frá 19. september 2017 þar sem ákvörðun forstöðumanns fangelsisins að Litla-Hrauni er staðfest segir m.a. eftirfarandi:

 „Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi hefur neytt kókaíns. Að mati ráðuneytisins er engum gögnum til að dreifa sem gefa ástæðu til að líta svo á að kærandi hafi innbyrt kókaín óafvitandi. Með háttsemi sinni hefur kærandi brotið reglur fangelsisins og laga um fullnustu refsinga og sætir því agaviðurlögum, sbr. 73. og 74. gr. laga um fullnustu refsinga.

Tilefni til beitingar agaviðurlaga er fyrir hendi og hæfilegt að kærandi sæti þeim agaviðurlögum sem kveðið er á um í hinni kærðu ákvörðun.

Með hliðsjón af öllu framangreindu er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.“

 Í úrskurðinum er einnig vikið að sjónarmiðum forstöðumanns fangelsisins að Litla-Hrauni:

 „Í athugasemdum forstöðumanns fangelsisins Litla-Hrauni kemur m.a. fram að ekkert hafi komið fram sem gefi ástæðu til að ætla að frásögn kæranda eigi við rök að styðjast. Kærandi hafi hafið afplánun dóms í janúar 2016. Í þremur tilvikum hafi fangelsisyfirvöld mælt kókaín eða umbrotsefni kókaíns í þvagsýni sem kærandi hafi látið fangavörðum í té. Fangelsisyfirvöld telji athugasemdir kæranda vera ótrúverðugar.“

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtun A var dómsmálaráðuneytinu ritað bréf, dags. 5. október 2017, þar sem þess var óskað að ráðuneytið sendi afrit af öllum gögnum málsins. Gögn málsins bárust frá ráðuneytinu með bréfi, dags. 11. október 2017.

Með bréfi, dags. 27. nóvember 2017, óskaði settur umboðsmaður eftir nánari skýringum dómsálaráðuneytisins vegna málsins. Í bréfinu rakti umboðsmaður málavextina og þær forsendur ákvörðunar forstöðumanns fangelsisins að með því að í þvagsýni sem A afhenti fangaverði hafi mælst umbrotsefni kókaíns hefði hann brotið reglur fangelsisins og sætti því agaviðurlögum. Í bréfi setts umboðsmanns er vísað til þess að forstöðumaður fangelsisins að Litla-Hrauni hafi með tölvubréfi, dags. 14. september 2017, óskað eftir því að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í umsögn og að til þeirra hafi verið vitnað í úrskurði ráðuneytisins. Hins vegar hafi umsögnina ekki verið að finna í gögnum málsins. Af þeirri ástæðu var þess óskað að umboðsmanni yrði afhent afrit af umsögninni. Þá var óskað upplýsinga um hvort A hefði verið kynnt sjónarmið forstöðumannsins. Hefði svo ekki verið var óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig það samrýmdist 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í svari ráðuneytisins, dags. 17. janúar 2018, segir m.a. eftirfarandi:

 „[A]thugasemdir forstöðumanns fangelsisins bárust ráðuneytinu þann 19. september 2017 þann sama dag og úrskurður ráðuneytisins var kveðinn upp. Í þeim kemur fram að þrátt fyrir framburð [A] og meðmæli samfanga hans liggi engin gögn því til grundvallar að frásögn [A] eigi við rök að styðjast. Frá því í janúar 2016 hafi [A] þrisvar sinnum mælst jákvæður fyrir neyslu fíkniefna og ávallt gagnvart kókaíni og/eða umbrotsefnum kókaíns. Að mati forstöðumanns væri frásögn [A] nú afar ótrúverðug. Það var mat ráðuneytisins að að þær staðreyndir sem fram komu hjá forstöðumanni um að [A] hefði í þrígang áður mælst jákvæður fyrir neyslu kókaíns væru þess eðlis að afstaða [A] til þeirra lægi fyrir í málinu og því ekki þörf á að afla sérstaklega afstöðu hans til þeirra enda sá tími sem ráðuneytinu er markaður til að ljúka afgreiðslu máls takmarkaður eða fjórir sólarhringar. Ráðuneytið telur þessa framkvæmd í samræmi við ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga.[...]“

Í bréfi setts umboðsmanns kom einnig fram að A hefði á kærustigi lagt fram bréf frá samfanga sínum sem hann taldi styðja við málatilbúnað sinn. Af gögnum málsins yrði hins vegar ekki séð hvort sá fangi eða sá fangi sem A taldi hafa sett efnið í mat eða drykk sinn, hefðu verið yfirheyrðir eða við þá rætt. Þá yrði ekki heldur ráðið af þeim hvort upplýsinga hefði verið aflað frá fangavörðum sem kallaðir voru til þegar A og hinum fanganum lenti saman. Af því tilefni óskaði settur umboðsmaður þess að ráðuneytið upplýsti hvort það hefði byggt ákvörðun sína eingöngu á niðurstöðu fyrirliggjandi rannsóknar og þeim sjónarmiðum sem lögð voru fram af hálfu forstöðumanns fangelsisins að Litla-Hrauni. Hefði það verið gert var óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig það teldi þá rannsókn sem viðhöfð var í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og hvort það teldi sig hafa lagt fullnægjandi grundvöll að úrskurði sínum. Loks óskaði settur umboðsmaður þess að ráðuneytið gerði frekari grein fyrir því hvernig gætt hefði verið að málsmeðferðarreglum s.s. um rannsókn á málsatvikum sem vísað er til í úrskurði ráðuneytisins.

Í svarbréfi dómsmálaráðuneytisins til mín segir eftirfarandi:

 „Hvað aðra spurningu yðar varðar tekur ráðuneytið fram að ráðuneytið lagði til grundvallar þá frásögn forstöðumanns að engum gögnum væri til að dreifa sem veittu ástæðu til að ætla að frásögn [A]ætti við rök að styðjast. Ráðuneytið lagði enn fremur til grundvallar ályktun sinni þá staðreynd að [A]hefði í þrígang áður mælst jákvæður fyrir neyslu kókaíns og frásögn hans um að kókaíni hafi verið laumað í mat hans eða drykk væru ótrúverðugar jafnvel þó honum hafi lent saman við samfanga sinn. Ekki var dregið í efa að [A]hefði lent saman við samfanga sinn og var ekkert annað í málinu sem studdi það að sá fangi hefði laumað kókaíni í mat [A] eða drykk. Verður ekki séð hvernig upplýsingar frá fangavörðum eða þeim fanga sem [A] lenti saman við hefðu breytt niðurstöðu málsins. Engin vitni voru að því að sá fangi hafi laumað kókaíni í mat eða drykk[A].

Hvað varðar þriðju spurningu yðar tekur ráðuneytið fram að [A] var gert að láta fangavörðum í té þvagsýni. Efnagreining Rannsóknarstofu í lyfja- og eiturefnafræði leiddi í ljós að umbrotsefni voru mælanleg. Áður en forstöðumaður tók ákvörðun um að gera [A] agaviðurlög var honum kynnt gögn málsins og gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Að framangreindu gættu var tekin ákvörðun.“

 Með bréfi, dags. 18. janúar 2018, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf dómsmálaráðuneytisins.

 IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Afmörkun athugunar

Í kvörtun sinni til mín gerir A athugasemdir við úrskurð dómsmálaráðuneytisins, dags. 19. september 2017, þar sem staðfest var sú ákvörðun forstöðumanns fangelsisins Litla-Hrauns að hann skyldi sæta agaviðurlögum. Athugun mín í tilefni af kvörtun A hefur beinst að því hvort sú málsmeðferð sem viðhöfð var af hálfu dómsmálaráðuneytisins hafi verið í samræmi við andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga og rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga.

2 Lagagrundvöllur málsins

2.1 Lög nr. 15/2016 um fullnustu refsinga

Um fullnustu refsinga gilda lög nr. 15/2016. Samkvæmt 4. gr. laganna fer dómsmálaráðherra með yfirstjórn fangelsismála. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna sér Fangelsismálastofnun um fullnustu refsinga og önnur verkefni í samræmi við ákvæði laganna og reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim. Í 2. mgr. 5. gr. segir að Fangelsismálastofnun hafi umsjón með rekstri fangelsa.

Samkvæmt 1. mgr. 71. gr. laga nr. 15/2016 tekur forstöðumaður ákvörðun um líkamsrannsókn á fanga ef grunur leikur á að hann hafi falið í líkama sínum muni eða efni sem getið er í 1. mgr. 69. gr. laganna. Einnig má taka öndunar-, blóð- eða þvagsýni eða annars konar lífsýni úr fanga ef grunur leikur á að hann hafi neytt áfengis eða ávana- og fíkniefna, við komu í fangelsi og við almennt eftirlit. Samkvæmt 2. mgr. skal læknir eða hjúkrunarfræðingur annast líkamsrannsókn og töku blóðsýnis. Ef líkamsrannsókn er framkvæmd skal gerð skýrsla um tilefni hennar og framkvæmd, sbr. 3. mgr. Í 4. mgr. sömu greinar segir að ákvörðun um líkamsrannsókn á fanga skuli taka með rökstuddri bókun.

Samkvæmt 73. gr. laga nr. 15/2016 getur forstöðumaður fangelsis beitt fanga agaviðurlögum vegna brota á lögunum, reglugerðum og reglum sem settar eru á grundvelli þeirra og kveða á um skyldur fanga, enda komi fram að brot á þeim varði agaviðurlögum. Í 74. gr. laga nr. 15/2016 er kveðið á um agaviðurlög. Í 1. mgr. greinarinnar eru tegundir agaviðurlaga taldar upp í töluliðum 1. -6. og í 2. mgr. þær brotategundir þar sem sérstaklega er heimilt að beita agaviðurlögum í formi einangrunar. Í 3. mgr. segir að þegar brot eru smávægileg og fangi hefur ekki áður framið agabrot megi eingöngu beita skriflegri áminningu. Samkvæmt 4. mgr. má beita fleiri en einni tegund agaviðurlaga samtímis. Ákvæði 5. og 6. mgr. 74. gr. laga nr. 15/2016 eru svohljóðandi:

 „Áður en ákvörðun um agaviðurlög er tekin skulu málsatvik rannsökuð og skal fanga gefinn kostur á að kynna sér fyrirliggjandi gögn og koma sjónarmiðum sínum um þau á framfæri.

Ákvörðun um agaviðurlög skal rökstudd, bókuð og birt fanga í viðurvist vitnis.“

Af tilvitnuðum ákvæðum verður ráðið að áður en ákvörðun um agaviðurlög er tekin vegna meintra brota á lögum nr. 15/2016 og/eða reglum skuli málsatvik rannsökuð og fanga gefinn kostur á að kynna sér fyrirliggjandi gögn og koma sjónarmiðum sínum um þau á framfæri. Í 5. mgr. 74. gr. er þannig áréttuð sú skylda sem hvílir á stjórnvöldum samkvæmt 10. gr. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en nánar verður vikið að þessum ákvæðum hér síðar.

Samkvæmt 3. mgr. 98. gr. laga nr. 15/2016 er Fangelsismálastofnun heimilt að setja reglur fangelsa og reglur um fullnustu utan fangelsa. Á grundvelli ákvæðisins hefur stofnunin sett reglur fangelsa nr. 600/2016. Í máli því sem hér er til umfjöllunar reynir á ákvæði 8. gr. reglnanna sem er svohljóðandi:

 „Fanga er óheimilt að neyta áfengis, ávana- og fíkniefna, fæðubótarefna og lyfja, annarra en þeirra sem ávísuð eru af fangelsislæknum og taka ber á lyfjatíma samkvæmt heimild forstöðumanns. Fanga er jafnframt óheimilt að afla sér, veita viðtöku eða aðstoða aðra fanga við að komast yfir framangreint. Söfnun lyfja er óheimil, þ.e. lyf sem ætluð eru til inntöku á tilsettum lyfjatímum er óheimilt að geyma til inntöku síðar.“

Loks er í 78. gr. laga nr. 15/2016 mælt fyrir um kæruheimild til dómsmálaráðuneytisins vegna ákvarðana um agaviðurlög samkvæmt 74. gr. og skal skýra fanga frá því um leið og ákvörðun er birt. Þegar ákvörðun er kærð skulu öll gögn þegar send ráðuneytinu. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skal ráðuneytið kveða upp úrskurð innan fjögurra virkra daga frá því að kæra barst, ella fellur hin kærða ákvörðun úr gildi. Upphafsdagur frestsins telst vera næsti virki dagur á eftir þeim degi þegar kæran berst ráðuneytinu. Úrskurðarfrestur ráðuneytisins gildir þó ekki ef kæra vegna agaviðurlaga berst ráðuneytinu eftir að gildistími agaviðurlaga hefur liðið undir lok eða ef agaviðurlög felast í áminningu. Ráðuneytið skal þó ávallt leitast við að kveða upp úrskurð eins fljótt og auðið er.

2.2 Ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993

Ákvörðun um að beita fanga agaviðurlögum eftir ákvæðum laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, er stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að stjórnvöld, þ. á m. dómsmálaráðuneytið, verða við töku slíkrar ákvörðunar að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga. Meðal þeirra ákvæða stjórnsýslulaga sem reynir á í því sambandi er rannsóknarregla 10. gr. og andmælaregla 13. gr. laganna.

Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og gildir sú regla einnig við málsmeðferð í kærumálum, sbr. 30. gr. laganna. Í þessari reglu felst að stjórnvaldi ber að afla þeirra upplýsinga sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í máli. Það fer síðan eftir eðli stjórnsýslumáls og réttarheimild þeirri sem lögð er til grundvallar ákvörðunar hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293-3294.)Í IV. kafla stjórnsýslulaga er fjallað um andmælarétt. Samkvæmt 13. gr. skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í greinargerð er fylgdi frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir í athugasemdum við IV. kafla laganna að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. Þannig tengist andmælareglan rannsóknarreglunni. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.) Eins og fram hefur komið segir í 5. mgr. 74. gr. laga nr. 15/2016 að málsatvik skuli rannsökuð og fanga gefinn kostur á að kynna sér fyrirliggjandi gögn og koma sjónarmiðum sínum um þau á framfæri áður en ákvörðun um agaviðurlög er tekin.

3 Kröfur um málsmeðferð í kærumálum samkvæmt 78. gr. laga nr. 15/2016

Samkvæmt 1. mgr. 78. gr. laga nr. 15/2016 sæta ákvarðanir um agaviðurlög kæru til dómsmálaráðuneytisins. Í 1. málsl. 2. mgr. 78. gr. laganna segir að ráðuneytið skuli kveða upp úrskurð innan fjögurra virkra daga frá því að kæra barst, ella falli hin kærða ákvörðun úr gildi. Frá því eru ákveðnar undantekningar, sbr. niðurlag tilvitnaðs lagaákvæðis, en þær áttu ekki við í því máli sem hér er til umfjöllunar.

Þegar löggjafinn hefur farið þá leið eins og í 78. gr. laga nr. 15/2016 að mæla fyrir um afmarkaðan frest sem stjórnvöld hafa til að afgreiða mál, án þess að lögfesta um leið frávik frá almennum reglum stjórnsýsluréttarins, verður að miða við að til grundvallar slíkri lagasetningu liggi það mat að annars vegar sé rétt, með tilliti til hagsmuna þeirra sem í hlut eiga, að lögbinda sérstakan afgreiðslutíma málanna og hins vegar að sá tími sem gefinn er sé nægjanlegur til að afgreiða málin í samræmi við viðkomandi lagagrundvöll og þær lágmarkskröfur sem leiða af stjórnsýslulögum, sjá t.d. álit mitt frá 31. desember 2003 í máli nr. 3744/2003. Í þeim tilvikum sem varða stjórnsýslukærur vegna agaviðurlaga gagnvart föngum er úrskurðarfrestur ráðuneytisins aðeins fjórir dagar. Þrátt fyrir þennan stutta frest hafa hvorki verið lögfest frávik frá þeim almennu kröfum sem leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga né andmælareglu 13. gr. sömu laga. Ég tek fram að þrátt fyrir að gera verði ráð fyrir að af þessum skamma úrskurðarfresti leiði að ekki sé fært að viðhafa flókna eða umfangsmikla málsmeðferð af hálfu ráðuneytisins þá hvílir engu að síður á því sú skylda að gæta þess að skipulag við meðferð kærumála sé þannig að það geti bæði fullnægt hinum lögbundna fresti og tryggt að málsmeðferð standist kröfur sem leiða af ákvæðum stjórnsýslulaga og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins enda er ekki, eins og fyrr segir, í lögum nr. 15/2016 að finna heimild til að víkja frá þeim.

Ég tel ástæðu til að draga þessar lagakröfur fram með skýrum hætti. Þar sem úrskurðarfrestur ráðuneytisins er aðeins fjórir dagar leiðir af þeim að strax og ráðuneytið fær til meðferðar kærumál á grundvelli laga nr. 15/2016 þá ber því án nokkurra tafa að leggja mál í viðhlítandi farveg samkvæmt stjórnsýslulögum og greina hvort þörf er á að afla frekari gagna, veita andmælarétt um tiltekna þætti máls eða um sambærileg atriði. Ella blasir við að þessum kröfum, sem ráðuneytið er bundið af, verður ekki fullnægt innan úrskurðarfrestsins. Í þessu sambandi er einnig vert að nefna að í síðari málsl. 1. mgr. 78. gr. laga nr. 15/2016 kemur fram að þegar ákvörðun um beitingu agaviðurlaga er kærð skulu öll gögn málsins send ráðuneytinu. Með ákvæðinu er ekki einungis lögð sú skylda á forstöðumann fangelsisins sem tók hina kærðu ákvörðun að senda án tafar öll gögn málsins, þ. á m. þær athugasemdir sem hann telur nauðsynlegt að koma á framfæri við ráðuneytið, heldur verður að telja að í því felist jafnframt að lögð sé sú skylda ráðuneytinu á herðar að ganga á eftir því við viðkomandi stjórnvald að umrædd gögn verði send ráðuneytinu án tafar svo unnt sé að leggja málið í viðeigandi farveg samkvæmt stjórnsýslulögum.

Ég legg enn fremur á það áherslu að ákvörðun um að fangi sæti agaviðurlögum er íþyngjandi. Agaviðurlög fela gjarnan í sér afnám eða takmörkun tiltekinna réttinda sem fanga eru fengin með lögum og reglum. Af þeim sökum hvílir sú almenna skylda á fangelsisyfirvöldum að vanda til undirbúnings og meðferðar máls þar sem fyrirhugað er að taka ákvörðun um agaviðurlög, sbr. til hliðsjónar úr tíð áðurgildandi laga um fullnustu refsinga, nr. 49/2005, álit setts umboðsmanns Alþingis frá 17. desember 2009 í máli nr. 5515/2008 og álit umboðsmanns Alþingis úr tíð eldri laga, nr. 48/1988, frá 29. mars 2005 í málum nr. 4192/2004 og nr. 4195/2004.

4 Var málsmeðferð ráðuneytisins í samræmi við andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga?

Forstöðumaður fangelsisins Litla-Hrauns kom stjórnsýslukæru A á framfæri við dómsmálaráðuneytið 14. september 2017. Í kærunni greindi A frá því hvernig hann teldi að honum hefðu verið byrluð þau efni sem ummerki höfðu verið mæld um í þvagsýni. Jafnframt fylgdi kærunni yfirlýsing frá samfanga A sem ætlað var að styðja lýsingu A. Með kærunni lét forstöðumaðurinn fylgja þau skilaboð til ráðuneytisins að hann hygðist láta því í té sjónarmið sín vegna hennar í umsögn. Umsögnin fylgdi hins vegar ekki kærunni og samkvæmt gögnum málsins verður ekki séð að ráðuneytið hafi gengið eftir því strax í upphafi málsins að fá hana senda. Samkvæmt skýringum ráðuneytisins til mín bárust athugasemdir forstöðumannsins ráðuneytinu ekki fyrr en 19. september 2017 eða sama dag og úrskurðurinn var kveðinn upp. Er jafnframt upplýst að A hafi hvorki verið kynntar athugasemdir forstöðumannsins né veitt tækifæri til að koma á framfæri sjónarmiðum sínum vegna þeirra.

Í skýringum ráðuneytisins til mín hefur komið fram það mat þess að þær athugasemdir sem fram komu í umsögn forstöðumannsins og vísað var til í úrskurðinum væru þess eðlis að afstaða A til þeirra hafi þegar legið fyrir í málinu og því hefði ekki verið þörf á að afla sérstaklega afstöðu hans til þeirra. Þá bendir ráðuneytið á það, í þessu sambandi, að enda hafi sá afgreiðslutími sem ráðuneytinu hafi verið markaður með lögum til að ljúka afgreiðslu kærumálsins verið takmarkaður eða fjórir sólarhringar.

Eins og ég hef lýst hér að framan leiða lög nr. 15/2016 og sá skammi frestur sem ráðuneytinu er þar veittur til að kveða upp úrskurði í tilefni af kærum á grundvelli 78. gr. laganna til þess að því ber að bregðast við þegar í upphafi og leggja úrvinnslu og meðferð máls í viðeigandi lagalegan farveg. Í því felst m.a. að telji ráðuneytið rétt að veita stjórnvaldinu sem tók hina kærðu ákvörðun færi á að koma að frekari athugasemdum í umsögn er mikilvægt að ákvarða því frest til að skila umsögninni svo unnt sé að veita aðila máls færi á að tjá sig um efni hennar komi í ljós að slík skylda sé fyrir hendi og þá m.a. með hliðsjón af þeirri reglu sem fram kemur í niðurlagi 18. gr. stjórnsýslulaga um að máli verði ekki frestað að kröfu aðila hafi það í för með sér að farið sé fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu málsins. Það liggur í hlutarins eðli að ráðuneytið getur ekki tekið afstöðu til þess hvort andmælaréttur á framangreindum grundvelli sé fyrir hendi fyrr en að fenginni umsögninni og eftir að það hefur lagt mat á efni hennar. Ég fæ heldur ekki annað séð en að niðurlag 1. mgr. 78. gr. laga nr. 15/2016, þar sem segir að þegar ákvörðun er kærð „skuli gögn málsins þegar send ráðuneytinu“ leiði til sömu niðurstöðu, og leggi í þessu efni bæði skyldur á herðar hinu lægra setta stjórnvaldi og ráðuneytinu. Sömu sjónarmið eiga að sjálfsögðu við telji ráðuneytið nauðsynlegt að afla frekari upplýsinga eða gagna frá aðila máls eða öðrum t.a.m. á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga.

Eins og áður segir barst stjórnsýslukæra A ráðuneytinu 14. september 2017. Umsögn forstöðumannsins barst hins vegar ekki fyrr en 19. september 2017, sama dag og úrskurðurinn var upp kveðinn, en þann dag rann jafnframt út lögbundinn frestur ráðuneytisins til að fjalla um kæruna og kveða upp úrskurð. Eins og fyrr er lýst verður ekki séð að ráðuneytið hafi farið fram á að forstöðumaðurinn skilaði umsögninni innan tiltekinna tímamarka svo unnt yrði að leggja mat á hvort rétt væri að veita A færi á að tjá sig um efni hennar á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga eða eftir atvikum í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Ég tel, með hliðsjón af þessu, að umtalsvert hafi skort á að ráðuneytið hagaði skipulagi og verklagi málsmeðferðarinnar í tilefni af stjórnsýslukæru A í samræmi við þær kröfur sem leiða af 78. gr. laga nr. 15/2016, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Ég tek fram að ég hef kynnt mér þau sjónarmið sem fram komu í umsögn forstöðumannsins. Þau lutu aðallega að því að forstöðumaðurinn teldi skýringar A á því hvers vegna umrædd efni mældust í þvagi hans og síðar tilkomin frásögn samfanga hans ekki trúverðugar auk þess sem lögð var áhersla á að frá því að hann hóf afplánun 25. janúar 2016 hefði kókaín eða umbrotsefni kókaíns í þrígang mælst í þvagi hans. Ég fæ ekki séð af fyrirliggjandi gögnum að A hafi verið gerð grein fyrir eða mátt vera ljóst að þessar upplýsingar um fyrri atvik, sem forstöðumaðurinn hafði vísað til í greinargerð sinni til ráðuneytisins, væru hluti af þeim upplýsingum og málsatvikum sem til greina kæmi að ráðuneytið byggði á í úrskurði sínum. Þótt vitanlega hafi A mátt vera ljóst að fangelsisyfirvöld hefðu vitneskju um þessi fyrri atvik og ákvarðanir sem teknar voru í tilefni af þeim þá er það almennt talinn þáttur í andmælarétti aðila máls að hann fái tækifæri til að tjá sig um nýjar upplýsingar um málsatvik sem dregnar eru inn í mál hans og honum er ekki kunnugt um að séu hluti af því. Hafi það verið raunin að upplýsingar um þessi fyrri atvik hafi ekki komið við sögu þegar ákvörðun um agaviðurlögin var tekin 11. september 2017 eða við síðari meðferð málsins gagnvart A tel ég að það hefði verið í betra samræmi við reglur um andmælarétt aðila samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga að veita A færi á að tjá sig um þær áður en ráðuneytið úrskurðaði í málinu. Ég tel ekki rétt að ganga á þessu stigi lengra í mati á hugsanlegum áhrifum þessa á það hvort meðferð málsins hjá ráðuneytinu hafi að þessu leyti verið í samræmi við lög, enda verður ekki ráðið með fullnægjandi hætti af fyrirliggjandi gögnum málsins hvort umræddar upplýsingar hafi komið við sögu á fyrri stigum þess. Þetta er því eitt þeirra atriða sem ég tel rétt að ráðuneytið hugi að komi málið á ný til meðferðar hjá því. Til viðbótar minni ég á að rétt kann að vera, með vísan til vandaðra stjórnsýsluhátta, að leitast almennt við að veita aðila máls færi á að tjá sig um umsögn lægra setts stjórnvalds sem fram er sett í tilefni af kæru hans, sjá t.d. álit mitt frá 20. desember 2006 í máli nr. 4572/2005.

5 Var málsmeðferð ráðuneytisins í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga?

Eins og áður greinir hefur A neitað því að hafa sjálfráður neytt fíkniefna í því tilviki sem leiddi til þeirra agaviðurlaga sem eru tilefni kvörtunar hans til mín. Í skýrslutöku í fangelsinu lýsti hann því að hann teldi líklegast að samfangi hans hefði komið efninu fyrir í mat eða drykk hans. Á kærustigi lagði A fram yfirlýsingu frá samfanga sínum sem hann taldi styðja við málatilbúnað sinn. Ljóst er af gögnum málsins að umrædd yfirlýsing lá ekki fyrir þegar ákvörðun um beitingu agaviðurlaga var tekin af hálfu forstöðumanns fangelsisins.

Eins og að framan er rakið hvílir sú skylda á stjórnvöldum samkvæmt 5. mgr. 74. gr. laga nr. 15/2016 og 10. gr. stjórnsýslulaga að sjá til þess að mál við töku ákvörðunar um agaviðurlög séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Þá skal aðili máls samkvæmt sama ákvæði laga nr. 15/2016 og 13. gr. stjórnsýslulaga eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en ákvörðun er tekin í því sé skilyrðum 13. gr. að öðru leyti fullnægt. Ég minni á að andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga er ekki einungis ætlað að tryggja hagsmuni aðila máls heldur er tilgangur reglunnar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3295.) Ganga verður út frá því að sömu sjónarmið búi að baki andmælareglu 5. mgr. 74. gr. laga nr. 15/2016. Af þessu leiðir að setji fangi fram í málatilbúnaði sínum upplýsingar, sem kunna að hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins, ber fangelsisyfirvöldum, þ. á m. ráðuneytinu, samkvæmt ofangreindu að taka afstöðu til þeirra og rannsaka hvort þær eigi við rök að styðjast áður en ákvörðun er tekin í máli.

Eins og fram hefur komið lagði A á kærustigi fram yfirlýsingu frá samfanga sínum sem hann telur að styðji við málatilbúnað sinn. Í yfirlýsingu fangans er tekið undir þá staðhæfingu A að fíkniefnin hafi verið í eigu nafngreinds fanga og að hann hafi sjálfur áður fengið slík efni hjá honum auk þess sem hann tók fram að nefndur samfangi þeirra hefði tjáð sér að hann hygðist gera eitthvað sem yrði A að falli. Í málinu liggur fyrir að hvorki var tekin skýrsla af þeim fanga sem ritaði yfirlýsinguna né mun hafa verið rætt við hann að öðru leyti. Þá var ekki heldur aflað upplýsinga frá fangavörðum sem kallaðir voru til þegar A og samfanga hans, sem A telur að sett hafi fíkniefnin í mat eða drykk sinn, lenti saman. Í úrskurðinum er vísað til þess að frásögn A sé ótrúverðug enda hefðu fangelsisyfirvöld í þrígang áður mælt kókaín eða umbrotsefni kókaíns í þvagsýni sem A lét þeim í té.

Að öllu framangreindu virtu, og með vísan til framangreindra lagareglna og sjónarmiða, tel ég óhjákvæmilegt annað en að leggja til grundvallar að ráðuneytinu hafi í samræmi við 5. mgr. 74. gr. laga nr. 15/2016 og 10. gr. stjórnsýslulaga verið rétt að sjá til þess að kannað væri hvort skýringar A ættu við rök að styðjast, m.a. í þeim tilgangi að geta tekið upplýsta ákvörðun um það hvort tilefni væri til frekari rannsóknar á staðhæfingu A. Að mínu áliti gátu stjórnvöld ekki sjálfkrafa án frekari rannsóknar, byggt ákvörðun sína á því að láta hann sæta agaviðurlögum á þeirri afstöðu fangelsisyfirvalda að skýringar hans á því hvers vegna efnin mældust í þvagi hans væru ótrúverðugar og að kókaín eða umbrotsefni kókaíns hefðu áður mælst í þvagi hans og þannig með öllu horft fram hjá neitun hans og þeirri staðhæfingu að hann teldi efnunum hafa verið komið fyrir í mat eða drykk hans, án frekari könnunar máls. Ég tek fram að í því efni, vegna þess stutta frests sem ráðuneytið hefur til að ljúka meðferð máls, verða ekki gerðar strangar kröfur til ráðuneytisins. Hinn stutti frestur gat hins vegar ekki leitt til þess að ráðuneytið gæti alfarið litið framhjá þeim kröfum sem leiða af rannsóknarreglu stjórnsýslulaga í málinu.

V Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan greinir er það niðurstaða mín að meðferð dómsmálaráðuneytisins á máli A, sbr. úrskurð ráðuneytisins frá 19. september 2017, hafi ekki verið í samræmi við lagareglur um málsmeðferð í málum þar sem fyrirhugað er að taka ákvörðun um agaviðurlög vegna gruns um brot á 8. gr. fangelsisreglna, sbr. 5. mgr. 74. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, og 10. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Vegna eðlis þeirra annmarka sem voru á meðferð málsins, og ég hef lýst í áliti þessu, tel ég óhjákvæmilegt annað en að beina þeim tilmælum til dómsmálaráðuneytisins að það taki mál A til endurskoðunar komi fram beiðni þess efnis frá honum. Ég tek hins vegar fram að í því felst ekki afstaða mín til niðurstöðu málsins komi til þess að slík endurskoðun eigi sér stað.

Ég tel jafnframt rétt að beina þeim almennu tilmælum til ráðuneytisins að það hagi framvegis afgreiðslu stjórnsýslukæra vegna agaviðurlaga í samræmi við þau sjónarmið sem fjallað er um í álitinu.