Atvinnuréttindi. Atvinnuleyfi kafara. Lagaheimild. Stjórnvaldsfyrirmæli.

(Mál nr. 9517/2017)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði innanríkisráðuneytisins þar sem staðfest var ákvörðun Samgöngustofu um að synja umsókn hans um leyfi til leiðsögu- og yfirborðsköfunar með ferðamenn. Niðurstaða stjórnvalda var einkum á því byggð að hann uppfyllti ekki skilyrði reglugerðar um köfun þar sem hann hefði ekki réttindi sem svokallaður PADI Divemaster eða önnur sambærileg réttindi. Í málinu lá fyrir að A hafði starfað sem atvinnukafari og m.a. aflað sér réttinda sem PADI Divemaster en verið vikið úr PADI samtökunum sem eru alþjóðleg köfunarsamtök vegna ágreinings hans við þau. Athugun umboðsmanns laut einkum að því hvort umrætt reglugerðarákvæði ætti sér fullnægjandi lagastoð í lögum um köfun eins og það var túlkað af hálfu stjórnvalda og þar með hvort niðurstaða ráðuneytisins í máli A hefði verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður benti á að í lögum um köfun væri mælt fyrir um þau skilyrði sem umsækjandi þyrfti að uppfylla til að fá leyfi sem atvinnukafari, þar á meðal væru menntunar-og hæfniskröfur. Ráðherra hefði verið veitt heimild til að útfæra þau skilyrði nánar í reglugerð. Umboðsmaður tók fram að þrátt fyrir að fallast mætti á að umrætt skilyrði í reglugerð um handhöfn réttinda sem PADI Divemaster eða sambærileg réttindi fæli að vissu marki í sér útfærslu á menntunar- og hæfniskröfum þá yrði að líta til þess að ástæður þess að einstaklingur ætti ekki aðild að PADI samtökunum gæti grundvallast á öðrum þáttum en mælt er fyrir um í lögum um köfun.

Umboðsmaður tók fram að Samgöngustofa væri leyfisveitandi samkvæmt lögunum. Útgáfa opinbers leyfis til að stunda atvinnustarfsemi gæti ekki verið háð afstöðu einkaréttarlegra samtaka til stöðu einstaklings innan samtakanna þegar slík afstaða gæti byggst á öðrum þáttum en gerð væri krafa um í lögum. Þá tók umboðsmaður fram að hvað sem liði nauðsyn þess að gera auknar kröfur til þeirra sem stunda köfun í atvinnuskyni og þeim almannahagsmunum sem slíkar reglur miði að þá yrði ekki séð að umrætt skilyrði um handhöfn réttinda sem PADI Divemaster ætti sér fullnægjandi lagastoð, eins og það hafi verið túlkað af hálfu stjórnvalda.

Var það niðurstaða umboðsmanns að umrætt skilyrði í reglugerðinni um að A þyrfti að framvísa réttindum útgefnum af einkaréttarlegum samtökum án þess að lagt hefði verið mat á menntun hans og hæfni hefði ekki átt sér fullnægjandi lagastoð. Af gögnum málsins yrði ekki séð að ágreiningur A við PADI-stamtökin hafi lotið að atriðum er vörðuðu öryggi eða færni hans. Ákvörðun stjórnvalda um að útiloka A frá því að fá útgefið leyfi til leiðsögu- og yfirborðsköfunar með ferðamenn á þeim grundvelli einum að hann væri ekki handhafi réttinda og ætti þar með ekki aðild að PADI samtökunum hefði því ekki verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður fjallaði einnig um þá afstöðu Samgöngustofu til eftirlitshlutverks síns þess efnis að stofnunin hefði engin úrræði gagnvart PADI-samtökunum í kjölfar þess að stofnuninni bárust kvartanir frá A. Umboðsmaður taldi ástæðu til að minna á að Samgöngustofa er eftirlitsaðili samkvæmt lögum um köfun og hefur m.a. tiltekið eftirlit með þeim aðilum sem hafa fengið viðurkennda kennsluskrá hjá stofnuninni. Umboðsmaður ákvað að vekja athygli samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins á framangreindri afstöðu stofnunarinnar sem fer með yfirstjórnunar- og eftirlitshlutverk gagnvart stofnuninni.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins að taka mál A til endurskoðunar kæmi fram beiðni þess efnis og haga þá úrlausn þess í samræmi við þau sjónarmið sem fram kæmu í álitinu. Auk þess beindi umboðsmaður þeim almennu tilmælum til ráðuneytisins að það hagaði framvegis afgreiðslu sambærilegra mála í samræmi við þau sjónarmið sem fram kæmu í álitinu.