Málsmeðferð stjórnvalda. Úrskurðarhlutverk. Kæru- og úrskurðarnefndir. Stjórnarskrá. Mannréttindi. Frumkvæðisathugun.

(Mál nr. 9937/2018)

Umboðsmaður Alþingis hefur lokið frumkvæðisathugun sem beindist að hlutverki sjálfstæðra kæru- og úrskurðarnefnda og bærni þeirra til að fjalla um og taka afstöðu til stjórnskipulegs gildis laga. Tildrög athugunarinnar voru m.a. að umboðsmanni hafa á undanförnum misserum borist kvartanir sem hafa beinst að því að kæru- og úrskurðarnefndir hafi ekki talið sig bærar til að taka afstöðu til málsástæðna aðila um að lagalegur grundvöllur mála hafi ekki verið í samræmi við stjórnarskrá.

Athugun umboðsmanns laut einkum að þeirri afstöðu sem hafði komið fram hjá ýmsum kærustjórnvöldum um að þau væru ekki bær til að fjalla um málsástæður í stjórnsýslukærum sem lytu að því að lagaákvæði og framkvæmd þeirra brytu í bága við stjórnarskrá og eftir atvikum fjölþjóðlega samninga sem Ísland hefur undirgengist. Jafnframt tók umboðsmaður til skoðunar hvort kærustjórnvöldum væri heimilt að láta hjá líða að framkvæma lög og þar með byggja úrlausn mála á því að lög brytu í bága við stjórnarskrána. Í dæmaskyni rakti umboðsmaður sérstaklega málsatvik í þremur kvörtunum sem honum höfðu borist vegna úrskurða úrskurðarnefndar velferðarmála, þar sem umrædd afstaða hafði komið fram, og samskipti við nefndina.

Umboðsmaður fjallaði um aukin áhrif stjórnarskrár og fjölþjóðlegra samninga innan stjórnsýslunnar. Benti hann á að um leið hefði verið aukin áhersla á réttaröryggi borgaranna í samskiptum við stjórnvöld og leiðir innan stjórnsýslunnar til að fá ákvarðanir á lægra stigi endurskoðaðar með stjórnsýslukæru.

Umboðsmaður benti á að á grundvelli stjórnskipunarvenju hefðu dómstólar vald til að endurskoða stjórnskipulegt gildi laga. Af lögmætisreglunni leiddi að það væri hlutverk stjórnvalda að framkvæma lög Alþingis í samræmi við þau fyrirmæli sem í þeim fælust. Vegna stöðu stjórnarskrárinnar í íslenskum rétti yrði þó að leggja til grundvallar, þrátt fyrir að stjórnvöld væru bundin af lögum sem Alþingi setti, að stjórnvöldum bæri jafnframt við beitingu laga hverju sinni að virða stjórnarskrána. Þannig bæri kærustjórnvöldum að leggja mat á hvort hin kærða ákvörðun og grundvöllur hennar væri í samræmi við þær reglur sem leiddar yrðu af réttarheimildunum, líkt og dómstólar gerðu, þ. á m. reglugerðum, lögum og stjórnarskrá. Benti umboðsmaður jafnframt á að það myndi vart samrýmast sjónarmiðum um endurskoðunarheimild kærustjórnvalda og réttaröryggi og hagræði borgaranna ef kærustjórnvöld teldust ekki bær til umfjöllunar um þýðingu stjórnarskrár. Það var því álit umboðsmanns að þegar því væri haldið fram í stjórnsýslukæru að lagagrundvöllur hinnar kærðu ákvörðunar væri ekki í samræmi við stjórnarskrá stæðu ekki lög til að kærustjórnvaldið gæti í reynd vísað því frá sér að fjalla um og taka afstöðu til þessa rökstuðnings kæranda ef atvik máls væru með þeim hætti að það gæti reynt á slík atriði. Í samræmi við þetta taldi hann að kærustjórnvöld væru bær og þyrftu að fjalla um slíkar málsástæður og þá eins langt og úrskurðarvald þeirra næði hverju sinni. Umboðsmaður taldi einnig að við úrlausn um þetta atriði þyrftu kærustjórnvöld að haga meðferð málsins og rökstuðningi niðurstöðu í samræmi við þær reglur sem leiddu af stjórnsýslulögum, óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins og vönduðum stjórnsýsluháttum.

Umboðsmaður benti einnig á að kærustjórnvöld færu samkvæmt stjórnskipun landsins með það verkefni að framkvæma lög sem Alþingi hefði samþykkt. Hann fengi því ekki séð að það gæti samrýmst stjórnskipun og stjórnskipunarvenjum að stjórnsýslan, framkvæmdarvaldið, ákvæði að fylgja ekki skýrum ákvæðum gildandi laga sem Alþingi hefði sett. Þegar sú staða kæmi upp að stjórnvöld teldu að lagagrundvöllur kærumáls bryti að einhverju leyti í bága við stjórnarskrá væru úrræði þeirra ólík eftir því hvort um væri að ræða ráðherra eða sjálfstæða kæru- eða úrskurðarnefnd. Ráðherra stæði þannig til boða ýmsar leiðir samkvæmt lögum og stjórnskipun til að bregðast við slíkri stöðu, t.d. að kalla fram breytingar á lögunum. Sjálfstæðar kæru- og úrskurðarnefndir hefðu aftur á móti ekki önnur úrræði til að ljúka kærumálum sem beint væri til þeirra nema að úrskurða í þeim. Umboðmaður taldi þetta vera annmarka á þeim úrræðum sem þessar nefndir hefðu og ákvað því að vekja athygli forsætisráðherra á þessu, m.a. í ljósi samþykktar ríkisstjórnarinnar um úttekt á starfsemi sjálfstæðra kæru- og úrskurðarnefnda í stjórnsýslunni. Hann kom jafnframt á framfæri þeirri ábendingu að hugað yrði að leiðum þar sem lögð yrði áhersla á að greiða fyrir því að aðilar kærumála í stjórnsýslunni fengju með einföldum og skjótum hætti greitt úr ágreiningi sem lyti að samræmi við stjórnarskrá. Jafnframt að þau úrræði miðuðu að því að bæta úr ósamræmi sem stjórnvöld teldu að væri milli almennra laga og stjórnarskrár.

Umboðsmaður beindi því enn fremur til kærustjórnvalda, sérstaklega sjálfstæðra kæru- og úrskurðarnefnda, að á meðan ekki hefðu verið gerðar breytingar á úrræðum borgaranna til að fá skorið úr þessum ágreiningi tækju þau slíkar málsástæður kærenda til umfjöllunar og leystu úr þeim eins og þeim væri frekast unnt á grundvelli viðurkenndra lögskýringaraðferða og að því marki sem valdheimildir þeirra leyfðu.