Atvinnuréttindi og atvinnufrelsi. Endurskoðendur. Stjórnsýslunefnd. Sérstakt hæfi. Matskennda hæfisreglan.

(Mál nr. 9964/2019)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði endurskoðendaráðs sem kveðinn var upp í tilefni af kæru hans. Í úrskurðinum hafði ráðið komist að þeirri niðurstöðu að fjórir löggiltir endurskoðendur sem kæran beindist að hefðu ekki brotið gegn lögum um endurskoðendur eða siðareglum Félags löggiltra endurskoðenda. Kæran beindist m.a. að B sem var aðalmaður í endurskoðendaráði en tók ekki þátt í meðferð málsins sökum vanhæfis vegna starfa sinna hjá endurskoðunarfyrirtækinu X, því sama og A hafði starfað hjá.

Við meðferð málsins hjá ráðinu, og í kvörtun sinni til umboðsmanns, byggði A á því að aðrir nefndarmenn endurskoðendaráðs sem tóku þátt í meðferð málsins hefðu einnig verið vanhæfir til meðferðar þess af þeirri ástæðu að nefndarmaður hefði verið meðal aðila máls. Áður en úrskurður var kveðinn upp höfðu aðalmenn ráðsins fjallað um kröfu A þar sem þeir komust að þeirri niðurstöðu að ekki væri um vanhæfi þeirra að ræða í málinu. Í skýringum ráðsins til umboðsmanns kom jafnframt fram að það hefði verið mat þeirra að eðli meintra brota þess nefndarmanns sem kæran beindist að væri slíkt að ekki kæmu önnur úrræði en áminning til skoðunar. Hefði því verið talið að í málinu reyndi ekki á mikilvæga hagsmuni hans. Þá hefði ekki verið um önnur tengsl að ræða en í gegnum nefndarstörfin og að starfshlutfall þar væri óverulegt. Athugun umboðsmanns laut að því hvort mat nefndarmanna á hæfi sínu hefði, í ljósi atvika málsins og stöðu endurskoðendaráðs að lögum, verið í samræmi við þá matskenndu hæfisreglu sem mælt er fyrir um í 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

Umboðsmaður benti á að nefndarmenn stjórnsýslunefndar teldust almennt ekki vanhæfir til meðferðar máls samkvæmt 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga af þeirri ástæðu einni að annar nefndarmaður væri vanhæfur. Ekki væri þó hægt að útiloka að nefndarmenn gætu orðið vanhæfir á þessum grundvelli þegar samnefndarmaður þeirra væri aðili máls og reyndi á mikilvæga hagsmuni hans. Slíkt kæmi helst til greina þegar þau sjónarmið sem mæltu með því að gera bæri strangari hæfiskröfur ættu við, t.d. þegar um væri að ræða stjórnsýslunefndir sem líktust dómstólum og skæru úr um þrætu tveggja eða fleiri aðila með ólíka hagsmuni. Endurskoðendaráði væri lögum samkvæmt ætlað að hafa eftirlit með endurskoðendum og fyrirtækjum þeirra. Ákvarðanir sem ráðið tæki í krafti valdheimilda sinna gagnvart endurskoðendum, þ.e. um að áminna þá eða leggja til við ráðherra sviptingu starfsréttinda, gæti haft áhrif á orðspor þeirra í faglegum efnum og um starfshætti þeirra en einnig verið liður í að starfsréttindi þeirra yrðu felld niður. Með hliðsjón af hlutverki ráðsins yrði jafnframt að ljá traustsjónarmiðum og hæfisreglum sem byggja á þeim vægi þegar lagt væri mat á hæfi þeirra sem sætu í ráðinu til að taka þátt í meðferð einstakra mála.

Umboðsmaður benti á að við þessar aðstæður hefði þurft að meta hæfi annarra nefndarmanna heildstætt og þá með tilliti til þess hvort gagnaðili hins vanhæfa nefndarmanns hefði réttmæta ástæðu til að draga hæfi samnefndarmanna hans í nefndinni í efa. Meðal þess sem gæti þurft að líta til við slíkt mat væri m.a. hversu náið mál varðaði nefndarmann sem skorti hæfi, hvort sú ákvörðun sem málið varðaði byggðist á matskenndum lagagrundvelli, hver væri staða og hlutverk nefndarinnar í stjórnsýslukerfinu, hvort fleiri en einn ættu aðild að málinu og hefðu andstæðra hagsmuna að gæta af niðurstöðu þess og hvort niðurstaða nefndarinnar gæti varðað mikilvæga hagsmuni nefndarmannsins. Samspil þessara þátta kynni að leiða til þess að auknar kröfur væru gerðar til hæfis nefndarmanna.

Við mat á hæfi nefndarmanna endurskoðendaráðs hefði þýðingu að líta til þess að það hefði haft það hlutverk að að kveða upp bindandi úrskurð í ágreiningsmáli margra aðila sem var endanlegur á stjórnsýslustigi. Sá nefndarmaður sem kæran beindist að hefði sjálfur verið aðili málsins. Ef umfjöllun endurskoðendaráðs hefði leitt til þeirrar niðurstöðu að nefndarmaðurinn hefði gerst brotlegur í störfum sínum væri í lögum mælt fyrir um að honum skyldi veitt áminning eða lagt yrði til við ráðherra að réttindi hans yrðu felld niður. Almennt yrði að miða við að slík íþyngjandi ákvörðun með tilheyrandi réttaráhrifum sem væri endanleg á stjórnsýslustigi og fæli í sér inngrip í atvinnufrelsi viðkomandi, sem verndað væri í stjórnarskránni, teldust mikilvægir hagsmunir fyrir þann aðila sem í hlut ætti. Það hefði grundvallarþýðingu í þessu sambandi að ráðsmönnum í endurskoðendaráði hefði borið í þessari stöðu fyrst að taka afstöðu til hæfis síns áður en tekin var afstaða til efnis málsins.

Var það álit umboðsmanns að þau sjónarmið sem hann rakti í álitinu í tengslum við mat á hæfi nefndarmanna samkvæmt 6. tölul. 1.mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga hefðu mælt með því að gerðar yrðu auknar kröfur um hæfi nefndarmanna til meðferðar málsins þar sem líta hafi þurft til þess hverjar gátu hlutlægt séð verið afleiðingar þess fyrir þann nefndarmann sem kæran beindist að en ekki hverjar yrðu sennilegar afleiðingar að mati nefndarmanna að yrðu lyktir málsins. Í þeim efnum yrði ekki aðeins litið til þess hvort aðrir nefndarmenn teldu hættu á að viðhorf þeirra til málsins gætu litast af tengslum þeirra við málsaðila, heldur yrðu þeir í samræmi við þau markmið sem byggju að baki sérstökum hæfisreglum stjórnsýslulaga einnig að taka tillit til þess hvernig það horfði við út á við að þeir tækju afstöðu til kæru A.

Var það niðurstaða umboðsmanns að mat aðalmanna í endurskoðendaráði á hæfi sínu til meðferðar málsins hefði ekki verið í samræmi við 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Hann mæltist til þess að endurskoðendaráð tæki mál A til meðferðar að nýju kæmi fram beiðni þess efnis frá honum og leysti úr því í samræmi við þau sjónarmið sem hefðu verið rakin í álitinu. Jafnframt beindi hann því til ráðsins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem þar kæmu fram.