Aðgangur að gögnum og upplýsingum. Opinberir starfsmenn. Ráðningar í opinber störf.

(Mál nr. 10812/2020, 10834/2020,10835/2020,10836/2020 og 10837/2020)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir afgreiðslu Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins á beiðni  um aðgang að gögnum ráðningarmála vegna starfa sem A sótti um á árunum 2015 og 2016. Laut kvörtunin að því að heilsugæslan hefði  ekki afhent öll gögn sem A óskaði eftir og yfirstrikanir í þeim gögnum sem afhent voru hefðu verið óhæfilega miklar. Þá voru gerðar athugasemdir við aðkomu utanaðkomandi lögmanna í hlutverki persónuverndarfulltrúa að málinu. Athugun umboðsmanns beindist einkum að því hvort sú takmörkun aðgangs A að gögnum þessara mála, sem heilsugæslan beitti með því m.a. að afmá nær allar persónulegar upplýsingar, samrýmdist lögum.

Umboðsmaður fjallaði um inntak upplýsingaréttar aðila máls í ráðningarmálum samkvæmt stjórnsýslulögum og samspil þeirra og laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga og upplýsingalaga. Benti hann á að undir gögn ráðningarmáls féllu til að mynda umsóknargögn allra umsækjenda um starfið svo og gögn er yrðu til við meðferð málsins hjá stjórnvaldinu sjálfu eða utanaðkomandi aðila sem það hefði fengið sér til aðstoðar. Þegar sérstaklega stæði á væri þó heimilt að takmarka aðgang að einstökum skjölum að hluta eða í heild og þá að undangengu hagsmunamati þar sem leitt hefði verið í ljós að einkahagsmunir annarra umsækjenda væru mun ríkari en hagsmunir þess er óskaði aðgangs af því að notfæra sér vitneskju úr skjölunum. Varðandi samspil stjórnsýslulaga og laga um persónuvernd og áréttaði umboðsmaður að í fyrrnefndu lögunum fælust sjálfstæðar heimildir fyrir vinnslu persónuupplýsinga til að fullnægja þeirri lagaskyldu sem hvíldi á stjórnvöldum við beitingu þess opinbera valds sem þau færu með við þessar aðstæður.

Að framangreindu virtu var álit umboðsmanns að sú fortakslausa afstaða heilsugæslunnar um afmáningu persónuupplýsinga, án þess að fram færi mat á andstæðum hagsmunum, hefði verið í ósamræmi við ákvæði stjórnsýslulaga um upplýsingarétt aðila máls. Heilsugæslunni hefði borið að leggja mat á hagsmuni allra aðila máls með hliðsjón af þeim almanna- og einkahagsmunum sem komu til álita í hverju og einu tilviki. Þá taldi umboðsmaður ekki séð að tilviksbundið mat hefði farið fram þegar A var synjað um aðgang að umsóknargögnum tiltekins umsækjanda með vísan til þess að hann hefði ekki komist áfram í ráðningarferli. Heilsugæslan hefði því ekki sýnt fram á að synjun á þeim gögnum í heild sinni hefði verið í samræmi við stjórnsýslulög. Með vísan til skýringa heilsugæslunnar á synjun á gögnum sem teldust vinnuskjöl taldi umboðsmaður tilefni til að minna á hvaða sjónarmið þyrfti að hafa í huga í þeim efnum og beina því stofnunarinnar að taka mið af þeim sjónarmiðum kæmi mál A um aðgang að gögnum aftur til meðferðar. Að lokum taldi umboðsmaður atvik málsins gefa tilefni til að minna heilsugæsluna á hvaða reglur giltu um skráningu og varðveislu gagna í ráðningarmálum.

Beindi umboðsmaður þeim tilmælum til heilsugæslunnar að hún tæki mál A um aðgang að gögnum til endurskoðunar, kæmi fram beiðni þess efnis frá henni, og haga meðferð málsins í samræmi við þau sjónarmið sem lýst hefði verið í álitinu og ákvæði stjórnsýslulaga um upplýsingarétt aðila máls. Enn fremur voru tilmæli hans að heilsugæslan hefði framvegis þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu í huga í störfum sínum.

  

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 22. nóvember 2021.

  

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 17. nóvember 2020 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir afgreiðslu Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins á beiðni hennar  um aðgang að gögnum sem henni var tilkynnt um með bréfi 26. júní 2020. Kvörtunin lýtur einkum að því að Heilsugæsla höfuðborgar­svæðisins hafi ekki afhent öll gögn sem A óskaði eftir og yfirstrikanir í þeim gögnum sem afhent voru hafi verið óhæfilega miklar. Þá eru gerðar athugasemdir við aðkomu utanað­komandi lögmanna að málinu í hlutverki persónuverndarfulltrúa heilsugæslunnar.

Umboðsmaður Alþingis hefur á undanförnum árum fjallað um ýmis álitaefni í tengslum við upplýsingarétt umsækjanda um opinbert starf. Af þeim sökum var m.a. talið tilefni til að draga saman helstu álitaefni þessara mála og fjalla um þau í frumkvæðismáli setts umboðsmanns Alþingis í áliti 30. desember 2020 í máli nr. 10886/2020.

Athugun mín á þessu máli hefur orðið mér tilefni til að árétta ýmis þau sjónarmið sem áður hefur verið fjallað um af hálfu umboðsmanns vegna aðgangs að gögnum í ráðningarmálum og þá í ljósi atvika máls A. Í samræmi við framangreint hefur athugunin einkum beinst að ákvörðun Heilsugæslu höfuðborgar­svæðisins um þá takmörkun á aðgangi A sem fólst í afhendingu gagna til hennar í téðum ráðningarmálum.

  

II Málavextir

A sótti um sjö störf við jafnmargar starfsstöðvar Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins árin 2015 og 2016. Starfsstöðvarnar eru í Efstaleiti, Hlíðum, Efra Breiðholti, Grafarvogi, Hamraborg, Mjódd og Árbæ. Störfin við fyrstu þrjár starfsstöðvarnar voru auglýst í einu lagi og ráðningarferli því að hluta sameiginlegt. Í desember 2019 óskaði A, með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, eftir aðgangi að öllum gögnum sem lögð hefðu verið til grundvallar ákvörðunum um ráðningar í störfin sem hún hafði sótt um. Tilgreindi hún gögnin í 15 töluliðum sem hér segir: 

  1. Umsóknir allra umsækjenda.
  2. Prófskírteini/einkunnir allra umsækjenda.
  3. Náms- og starfsferilskrá CV allra umsækjenda.
  4. Greinargerð/kynningarbréf frá öllum umsækjendum.
  5. Önnur gögn sem allir umsækjendur sendu með umsókn sinni.
  6. Upplýsingar um frammistöðu allra umsækjenda í viðtali.
  7. Viðtalsramma allra umsækjenda og úrvinnsla á honum.
  8. Meðmæli allra umsækjenda.
  9. Matsblöð sem notuð voru til að meta alla umsækjendur.
  10. Stigagjöf allra umsækjanda.
  11. Útskýring á hvað hver hæfnisþáttur gilti mikið hlutfallslega í matinu.
  12. Gögn um ákvörðun á hvaða umsækjendur fengu viðtal.
  13. Fundargerð þar sem ákveðið var hvaða umsækjandi fengi starfið.
  14. Útskýring á því með hvaða hætti umsækjendur voru útilokaðir.
  15. Öll önnur ótalin gögn sem litið var til og höfðu áhrif við ákvörðunina

Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins synjaði erindinu með bréfi, dags. 31. janúar 2020, og vísaði til þess að að líta yrði svo á að einkahagsmunir umsækjenda í skilningi 17. gr. stjórnsýslulaga sem og skyldur heilsu­gæslunnar sem ábyrgðaraðila samkvæmt lögum nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, girtu fyrir afhendingu frekari persónu­upplýsinga umsækjendanna en þeirra sem þegar hefðu hafi verið látnar í té með ítarlegum rökstuðningi ákvarðana um ráðningar í störfin.

Í maí 2020 kvartaði A til umboðsmanns yfir synjuninni. Í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns um málið barst bréf þess efnis að Heilsugæsla höfuð­borgarsvæðisins hefði tekið gagnabeiðnina til nýrrar meðferðar og tilkynnt A um afhendingu gagnanna með bréfi 26. júní 2020. Með vísan til þess lauk umboðsmaður málinu að svo stöddu.

Í kjölfar þess að A fékk tiltekin gögn afhent leitaði hún á ný til umboðsmanns með kvörtun 17. nóvember 2020 þar sem hún kvartaði yfir að hafa ekki fengið öll gögn og að yfirstrikanir hafi verið óhóflegar í þeim gögnum sem hún fékk, eins og áður er rakið.

  

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins

Heilsugæslunni var ritað bréf 10. desember 2020. Með vísan til þeirra gagna, sem A hafði óskað afrits af en ekki fengið afhent, var fyrir hvert og eitt ráðningarmálanna óskað upplýsinga um hvort umbeðin gögn væru í vörslum heilsugæslunnar. Ef svo væri, var jafnframt óskað eftir að gerð yrði grein fyrir á hvaða lagagrundvelli synjun um aðgang að þeim byggðist. Með vísan til þess að af kvörtuninni og tilheyrandi gögnum varð ráðið að nær allar persónulegar upplýsingar hefðu verið afmáðar úr þeim gögnum sem A fékk afhent var óskað upplýsinga um hvort, og þá með hvaða hætti, hefði verið lagt mat á sjónarmið hennar andspænis almanna- eða einkahagsmunum þegar ákveðið var að takmarka aðgang hennar að gögnunum. Hefði það ekki verið gert var óskað skýringa á hvernig það samrýmdist 17. gr. stjórnsýslulaga, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 5. júlí 2016 í máli nr. 8735/2015. Enn fremur var óskað eftir að umboðsmanni yrðu afhent afrit af öllum gögnum ráðningarmálanna sjö ásamt afriti gagna um umfjöllun og afgreiðslu á gagnabeiðni A.

Samkvæmt svari heilsugæslunnar frá 21. janúar 2021 voru allar umsóknir um störfin og tilheyrandi fylgiskjöl, sbr. tölul. 1-5 í gagnabeiðni A, fyrir hendi þar nema ein af fimm umsóknum um starf fagstjóra hjúkrunar á starfsstöð í Hamraborg og ein af sjö umsóknum um starf hjúkrunarfræðings á starfsstöð í Mjódd. Þessi gögn fékk A afhent með yfirstrikunum nema gögn frá einum umsækjenda sem sótti um þrjár stöður fagstjóra og komst ekki í viðtal vegna þeirra. Um það atriði vísaði heilsugæslan til þess að hagsmunir A vikju fyrir hagsmunum viðkomandi umsækjanda.  

Upplýsingar um frammistöðu umsækjenda í viðtölum, sbr. 6. tölul. í gagnabeiðni, kvað heilsugæslan að væru ekki fyrir hendi. Þó væru til vinnuskjöl þar lútandi í tilviki starfsins í Hamraborg sem ekki hefðu verið afhent A. Um það atriði vísaði heilsugæslan til 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga og þess að ekki hefði verið skylt að skrá innihald vinnuskjalanna. Upplýsingar um viðtalsramma, sbr. 7. tölul. í gagnabeiðni væru til og hefðu ýmist verið afhentar eða yrðu afhentar, þ.e. í þeim tilvikum að láðst hefði að afhenda A þær í fyrri afhendingu. Gögn um úrvinnslu samkvæmt viðtalsramma, sbr. sama tölul., væru ekki til vegna starfanna í Grafarvogi, Mjódd og Árbæ en varðandi störfin í Efstaleiti, Hlíðum og Efra Breiðholti væru til vinnuskjöl sem ekki hefðu verið afhent. Um þá synjun sagði m.a.:

„Upplýsingaréttur aðila máls tekur ekki til vinnuskjala sbr. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stjórnvald er hins vegar skyldugt til að veita aðgang að skjali ef það geymir endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsinga sem ekki verður aflað annars staðar frá. Vinnuskjölin hafa að geyma vangaveltur og hugleiðingar eins starfsmanns um mögulega ráðningu umsækjandans og fela ekki í sér endanlega ákvörðun um afgreiðslu málsins. Heilsugæslan telur að í skjölunum sé ekki að finna gögn sem stjórnvaldinu var skylt að skrá niður á grundvelli 27. gr. [upplýsinga]laga. Á þeim grundvelli er stjórnvaldinu heimilað að halda aftur af afhendingu gagna.“

Enn fremur var tiltekið að hér ættu við sjónarmið sambærileg þeim sem uppi hefðu verið í áliti umboðsmanns Alþingis frá 15. nóvember 2001 í málum nr. 3091/2000 og 3215/2001.   

Öll meðmæli sem aflað var, sbr. 8. tölul. í gagnabeiðni, kvaðst heilsugæslan hafa afhent þó þannig að nöfn hefðu verði afmáð. Matsblöð og stigagjöf, sbr. 9.-10. tölul. í gagnabeiðni A, sagði heilsugæslan fyrirliggjandi varðandi störfin í Mjódd og Árbæ og hefðu þau verið afhent en nöfnin yfirstrikuð. Þessi gögn væru ekki til vegna hinna starfanna fimm. Vegna liða 11 til 15 í gagnabeiðninni kvaðst heilsugæslan ekki hafa umbeðin gögn í vörslum sínum, þó með þeirri undantekningu vegna starfanna í Mjódd og Árbæ að töflur um stigagjöf og fleira hefðu veitt upplýsingar um liði 11 og 12. Vegna gagna í lið 15 var bent á að A hefði fengið rökstuðning fyrir ákvörðun um ráðningu í öll störfin nema í Mjódd og Árbæ.

Um mat á sjónarmiðum og hagsmunum A andspænis almanna- eða einkahagsmunum sagði í bréfi persónuverndarfulltrúa, dags. 20. janúar 2021, sem heilsugæslan vísaði til í svari sínu um þetta atriði, að A virtist hafa byggt á því „að ekki [bæri] að líta til persónuverndarlaga við afgreiðslu upplýsingabeiðni á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Sú niðurstaða [ætti] sér ekki stoð í persónuverndarlögum eða almennu persónuverndarreglugerðinni“. Því næst sagði í bréfi persónuverndarfulltrúans:   

„Eins og áður segir mælir og 5. gr. pvl. fyrir um að sérreglur annarra laga gangi aðeins framar persónuverndarlögum að þau séu sett innan ramman reglugerðarinnar, enda ganga ákvæði hennar framar ákvæðum laganna. Hér ber að horfa til þess að almenna persónuverndarreglugerðin var tekin upp í XI. viðauka EES samningsins með ákvörðun sameiginlegu EES nefndarinnar nr. 154/2018. Það leiðir af 7. gr. EES samningsins að íslenska ríkið er bundið af umræddri gerð og ber að taka hana upp í landsrétt sem slíka, þ.e. samkvæmt orðanna hljóðan. Reglugerðin undanskilur hvorki starfsemi stjórnvalda eða afgreiðslu stjórnsýslumála samkvæmt orðanna hljóðan. Verður því 2. mgr. 5. gr. pvl. ekki lesin öðruvísi en svo að sérákvæði stjórnsýslulaga um aðgang að gögnum gangi því aðeins framar ákvæðum pvl. og reglugerðarinnar að þau rúmist innan ramma þeirrar síðarnefndu. Önnur niðurstaða gæti einvörðungu leitt til þess að íslenska ríkið hefði brotið gegn skuldbindingum sínum skv. EES samningnum. Af framangreindu leiðir að líta verður til þess að hvaða marki upplýsingaréttur aðila máls skv. stjórnsýslulögum varðandi persónuupplýsingar þriðja manns rúmast innar ramma reglugerðarinnar.“

Enn fremur sagði að við mat á inntaki vinnsluheimildar samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga yrði að horfa til meginreglu um geymslutakmörkun þegar um væri að ræða upplýsingabeiðni sem kæmi fram nokkrum árum eftir að ráðningarferli væri lokið. Að því virtu væri enn ríkari ástæða til að ábyrgðaraðili gætti að réttindum og frelsi hinna skráðu, þ.e. annarra umsækjenda, með því að framkvæma mat á því hvaða gögn og upplýsinga bæri að afhenda enda væri það stjórnvaldsins að framkvæma hagsmunamatið bæði á grundvelli almennu persónuverndarreglugerðarinnar og 17. gr. stjórnsýslulaga. Þá sagði einnig: 

„Að framangreindu virtu er það álit persónuverndarfulltrúa að við afhendingu gagna í umræddu máli sé rétt að teknu tilliti til framangreindra meginreglna almennu persónuverndarreglugerðarinnar sem og persónuverndarlaga að afmá persónuauðkenni þriðju manna við afhendingu gagna í máli þessu en afhenda að öðru leyti allar upplýsingar um menntun, starfsreynslu, ferilskrá, frammistöðumat og önnur þau atriði sem þýðingu höfðu við úrlausn mála.“

Lokaathugasemdir A bárust umboðsmanni 16. febrúar 2021.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

1.1 Upplýsingaréttur umsækjanda um opinbert starf

Ákvörðun stjórnvalds um að ráða einstakling í opinbert starf er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stjórn­sýslulögin gilda því um meðferð slíkra mála og á umsækjandi um starfið rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum máls á grundvelli stöðu sinnar sem aðili eftir því sem nánar er mælt fyrir um í 15. gr. laganna og með þeim takmörkunum sem leiða af ákvæðum 16. og 17. gr. þeirra. Af þessu leiðir að stjórnvaldi er skylt að taka ákvörðun um aðgang að gögnum ráðningarmáls í samræmi við áðurnefnd ákvæði stjórnsýslulaga ef beiðni berst um slíkt frá einhverjum sem sótt hefur um starfið.

Í 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. stjórn­sýslulaga kemur fram sú megin­regla að aðili máls eigi rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. Í þessu felst að hann á rétt á öllum gögnum stjórnsýslu­málsins, nema sá réttur sæti takmörkunum samkvæmt lögum. Þegar afmarkað er hver séu gögn tiltekins máls er fyrst til þess að líta að þau verða að hafa ákveðin tengsl við umrætt mál til þess að falla undir upplýsingarétt aðila í merkingu ákvæðisins, eins og orðalagið „er mál varða“ ber með sér, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 18. febrúar 2014 í máli nr. 7241/2012.

Við nánara mat á því hvaða upplýsingar og gögn tilheyra stjórnsýslumáli má annars vegar horfa til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og hins vegar skráningarskyldu samkvæmt 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í fyrra ákvæðinu felst m.a. að tryggja verður að viðhlítandi upplýsingar liggi fyrir um þau atriði sem stjórnvaldið telur að eigi að hafa þýðingu við samanburð milli hæfra umsækjenda, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 17. nóvember 2008 í máli nr. 5129/2007. Af 27. gr. upplýsingalaga leiðir að veitingar­valdshafa ber að skrá allar upplýsingar um málsatvik sem voru veittar af utanaðkomandi aðilum munnlega og geta haft verulega þýðingu við úrlausn málsins og er ekki að finna í öðrum gögnum þess, sbr. t.d. fyrrnefnt álit umboðsmanns Alþingis frá 18. febrúar 2014 í máli nr. 7241/2012.

Samkvæmt framangreindu teljast meðal gagna ráðningarmáls umsóknar­gögn allra umsækjenda um starfið, svo sem ferilskrár, kynningarbréf, prófskírteini, meðmæli og umsagnir um þá. Jafnframt falla þar undir gögn er verða til við meðferð málsins hjá stjórnvaldinu sjálfu eða utanaðkomandi aðila sem það hefur fengið sér til aðstoðar, þ.á m. samskipti þessara aðila við þá sem tengjast málinu, sbr. fyrrnefnt álit setts umboðsmanns frá 30. desember 2020 í máli 10886/2020. Réttur aðila máls til aðgangs að gögnum samkvæmt framan­greindu tekur bæði til mála sem eru til afgreiðslu svo og mála sem er lokið, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 20. september 2001 í máli nr. 2903/1999.

Mál A lýtur að verulegu leyti að því hvaða gögn séu undanþegin upplýsingarétti aðila máls og hvenær og með hvaða hætti heilsugæslunni hafi verið heimilt að takmarka aðgang hennar að gögnum vegna einkahagsmuna annarra umsækjenda. Ljóst er af orðalagi 17. gr. stjórnsýslu­laga að stjórnvaldi ber að leggja mat á þá hagsmuni sem uppi eru hverju sinni um aðgang að tilteknum gögnum. Því er t.d. ekki hægt að synja aðila máls um aðgang að gögnum með almennum hugleiðingum þess efnis að upplýsingar af ákveðnu tagi séu almennt til þess fallnar að valda einhverjum tjóni eða með þeim rökum að aðilinn hafi ekki sýnt fram á hvaða hagsmuni hann hafi af því að fá umræddar upplýsingar. Þá verða einkahagsmunir annarra að vera „mun ríkari“ en hagsmunir aðila máls af því að notfæra sér vitneskju úr gögnum málsins.

Enn fremur má benda á að í athugasemdum við 17. gr. þess frumvarps er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er lögð rík áhersla á að líta beri á ákvæðið sem þrönga undantekningarreglu frá meginreglunni um upplýsingarétt aðila máls, sbr. orðalagið „þegar sérstaklega stendur á“. Eru þannig gerðar töluvert ríkar kröfur til þess að heimilt sé að synja aðila máls um aðgang að gögnum þess með vísan til ákvæðisins. Um þær takmarkanir sem leiðir af 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga vísast að öðru leyti m.a. til umfjöllunar í fyrrnefndu frumkvæðismáli setts umboðsmanns Alþingis í áliti hans frá 30. desember 2020 í máli nr. 10886/2020.

     

1.2 Samspil stjórnsýslulaga og annarra laga

Svo sem áður greinir hefur Heilsugæsla höfuðborgarsvæðisins vísað til laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónu­upplýsinga, og upplýsingalaga nr. 140/2012 um afstöðu sína til beiðni A um aðgang að gögnum umræddra ráðningarmála. Í báðum þessum lögum eru þó sérstök ákvæði um gildissvið þeirra gagnvart upplýsinga­rétti aðila máls samkvæmt stjórnsýslulögum. Þannig er í 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga tekið fram að þau gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Í 2. mgr. 5. gr. fyrrgreindu laganna segir enn fremur að þau lög takmarki ekki þann rétt til aðgangs að gögnum sem mælt sé fyrir um í upplýsingalögum og stjórnsýslulögum. Vikið er sérstaklega að þessu atriði í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 90/2018. Þar kemur efnislega fram að í IV. kafla stjórnsýslulaga sé að finna sérákvæði um rétt aðila máls til aðgangs að þeim gögnum er mál hans varða og sé gert ráð fyrir því með ákvæði 2. mgr. 5. gr. frumvarpsins að þessi ákvæði stjórnsýslulaga haldi gildi sínu án tillits til frumvarpsins (148. löggj.þ., 2017-2018, þskj. 1029, bls. 68).

Samkvæmt framangreindu hafa áðurlýst ákvæði stjórnsýslulaga, um rétt aðila til aðgangs að gögnum máls, að geyma sjálfstæðar heimildir fyrir vinnslu persónuupplýsinga til að fullnægja þeirri lagaskyldu sem hvílir á stjórnvöldum við beitingu þess opinbera valds sem þau fara með við þessar aðstæður. Stjórnsýslulögin falla þar með undir heimildir fyrir vinnslu persónuupplýsinga sem mælt er fyrir um í 3. og 5. tölul. 9. gr. laga nr. 90/2018, sem og 6. tölul. 1. mgr. 11. gr. laganna, auk samsvarandi ákvæða svonefndrar persónuverndarreglugerðar Evrópusambandsins nr. 2016/679 frá 27. apríl 2016 sem vísað er til í 2. gr. laganna. Þá er í 5. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga tekið fram að lagaákvæði um þagnar­skyldu takmarki ekki skyldu til þess að veita aðgang að gögnum samkvæmt þeirri grein.

  

2 Afgreiðsla heilsugæslunnar á gagnabeiðni A

2.1 Afmáning persónulegra upplýsinga um umsækjendur

Í þeim gögnum sem A fékk afhent, og kvörtunin lýtur að, höfðu nær allar persónulegar upplýsingar umsækjenda verið afmáðar. Til að mynda voru ferilskrár án nafna, tilgreiningar skólastofnana og dagsetninga á námslokum. Af þeim svörum og skýringum Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, sem áður hafa verið raktar, verður ekki séð að lagt hafi verið mat á hagsmuni A andspænis hagsmunum annarra umsækjenda við mat á því hvort veita ætti henni aðgang að einstökum persónugreinanlegum gögnum ráðningarmálanna. Þannig verður ekki annað ráðið af svörum heilsugæslunnar en að tekin hafi verið sú afstaða, án tilviksbundins hagmunamats, að heilsugæslunni bæri „að afmá persónu­auðkenni þriðju manna við afhendingu gagna í máli þessu“.

Líkt og áður greinir hvílir sú skylda á stjórnvöldum að meta þá andstæðu hagsmuni sem eru uppi hverju sinni um aðgang að tilteknu gagni. Þannig getur skipt máli fyrir mat á aðgangi hvort upplýsingar, sem veittar eru í umsókn og fylgigögnum, hafi haft þýðingu fyrir úrlausn málsins. Með hliðsjón af þessu getur verið heimilt að takmarka t.d. aðgang að persónulegum upplýsingum í umsóknum annarra umsækjenda sem almennt hafa ekki þýðingu við mat á starfshæfni þeirra, t.d. ljósmyndir af umsækjanda og upplýsingum um fjölskylduhagi (sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 15. nóvember 2001 í máli nr. 3091/2000 og 3215/2001, svo og fyrrnefnt álit frá 5. júlí 2016 í máli nr. 8735/2015).

Með vísan til þess sem að framan er rakið um gildandi reglur íslensks réttar er ekki fallist á þau sjónarmið heilsugæslunnar að ákvæði laga nr. 90/2018 standi því sjálfkrafa í vegi að persónuupplýsingar komi fram í gögnum sem afhent eru aðila stjórnsýslumáls á grundvelli beiðni hans. Er ekkert komið fram um að íslensk lög séu að þessu leyti andstæð áðurnefndri persónuverndarreglugerð Evrópusambandsins nr. 2016/679 sem tekin hefur verið upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið og íslensk lög með þeim hætti sem áður greinir.

Að þessu virtu verður að leggja til grundvallar að sú almenna og fortakslausa afstaða heilsugæslunnar um afmáningu persónuupplýsinga, sem áður er lýst, hafi verið í ósamræmi við fyrirmæli 15. til 17. gr. stjórnsýslulaga. Teldi heilsugæslan ástæðu til að gæta trúnaðar um tilteknar upplýsingar, svo sem með vísan til áðurlýstrar undantekningar­reglu 17. gr. laganna, bar henni þar af leiðandi að leggja mat á hagsmuni allra aðila máls með hliðsjón af þeim almanna- og einkahagsmunum sem komu til álita í hverju og einu tilviki.

  

2.2 Aðgangur að gögnum umsækjanda sem ekki komst áfram í ráðningarferli

Í fyrrgreindu svarbréfi Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins, dags. 21. janúar 2021, kemur fram að meðal þeirra gagna sem fyrir hendi voru hjá heilsugæslunni, en hún veitti ekki aðgang að, hafi verið umsókn um störf fagstjóra á starfsstöðvunum í Efstaleiti, Hlíðum og Efra Breiðholti. Tekið var fram að viðkomandi umsækjandi hefði ekki komist áfram í ráðningarferlinu sem var að hluta til sameiginlegt fyrir framangreind störf. Hagsmunir A af því að fá aðgang að gögnum þar sem fram kæmu ýmsar upplýsingar um persónulega hagi umsækjandans væru ekki ríkari en einkahagsmunir umsækjandans.

Áður er rakið að sú skylda hvílir á stjórnvöldum að meta þá andstæðu hagsmuni sem uppi eru um aðgang að gögnum stjórnsýslumáls. Þannig getur umsækjandi t.d. haft ríkari hagsmuni af því að kynna sér gögn sem hafa að geyma upplýsingar um þann sem var ráðinn í viðkomandi starf en aðra umsækjendur, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 14. júlí 2011 í máli nr. 6218/2010 og 5. júlí 2016 í máli nr. 8735/2015. Í þessu sambandi verður þó að hafa í huga að aðili máls getur átt hagsmuni af því að kynna sér önnur gögn, m.a. til að geta metið réttarstöðu sína. Það getur t.d. átt við ef hann vill geta áttað sig á hvernig tiltekið hæfisskilyrði, s.s. um menntun eða starfsreynslu hefur almennt verið metið í ráðningarferlinu, og þá með hliðsjón af nánari rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun að ráða tiltekinn umsækjanda að endingu í starfið.

Af skýringum heilsugæslunnar verður ráðið að synjun um afhendingu umræddra gagna hafi ekki byggst á tilviksbundnu bundnu mati á því hvort einkahagsmunir hlutaðeigandi umsækjanda, af því að halda upplýsingum leyndum, væru mun ríkari en hagsmunir A af því að fá aðgang að þeim. Þvert á móti verður að leggja til grundvallar að synjunin hafi verið reist á almennri afstöðu heilsugæslunnar til aðgangs að gögnum umsækjanda sem ekki hafi komist áfram í ráðningar­ferlinu. Réttur umsækjanda til aðgangs að gögnum ráðningarmáls nær almennt til umsóknargagna allra umsækjenda um starfið, eins og áður er rakið. Sá grundvallarréttur er fyrir hendi þótt heimilt kunni að vera að afmá hluta persónulegra upplýsinga að undangengnu hagsmunamati. Heilsugæslan hefur því ekki sýnt fram á að synjun um aðgang að umsóknargögnum umrædds umsækjanda í heild sinni hafi verið í samræmi við 17. gr. stjórnsýslulaga.   

  

2.3 Gögn undanþegin upplýsingarétti sem vinnuskjöl

Líkt og rakið er að framan hefur heilsugæslan vísað til þess að A hafi verið synjað um aðgang að tvenns konar vinnuskjölum í tengslum við viðtöl og mat á þeim, sbr. liði 6 og 7 í gagna­beiðni hennar. Annars vegar var þar um að ræða upplýsingar vegna frammistöðu í viðtölum vegna sameiginlegs ráðningarferlis í starf fagstjóra við starfs­stöðvarnar í Efstaleiti, Hlíðum og Efra Breiðholti, en hins vegar gögn um úrvinnslu samkvæmt viðtalsramma vegna ráðningarferlis við starfsstöð í Hamraborg. Af skýringum heilsugæslunnar um fyrrnefndu synjunina verður ekki annað ráðið en að hún hafi öðru fremur byggst á því að heilsugæslunni hafi verið óskylt að skrá innihald vinnuskjalanna. Um síðarnefndu synjunina hefur hins vegar verið vísað til 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga og sömu raka að öðru leyti.

Hafa ber í huga að samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga eru vinnuskjöl stjórnvalds ekki undanþegin upplýsingarétti aðila ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá. Að því gefnu að í vinnuskjölum séu slíkar upplýsingar er þannig ljóst að einungis er unnt að takmarka aðgang aðila á grundvelli áðurnefndrar reglu 17. gr. stjórnsýslulaga og þá að undangengnu tilviksbundnu hagsmunamati, sbr. til hliðsjónar áðurtilvitnað álit setts umboðsmanns frá 30. desember 2020 í máli nr. 10886/2020. Af skýringum heilsugæslunnar verður hins vegar ekki ráðið að slíkt hagsmunamat hafi farið fram af þessu tilefni. Svör heilsugæslunnar gefa því tilefni til að beina því til stofnunarinnar að taka mið af þeim sjónarmiðum sem að framan eru rakin, komi mál A um aðgang að gögnum aftur til meðferðar.

  

3 Skráning og varðveisla upplýsinga

Í sundurliðuðum upplýsingum um afgreiðslu á einstökum hlutum gagnabeiðni A í svarbréfi heilsugæslunnar til umboðsmanns kemur ítrekað fram að umbeðin gögn séu ekki í vörslum heilsugæslunnar. Á það til að mynda við um liði 9, 10 og 12  í fyrrnefndri gagnabeiðni að því er varðar ráðningar við starfsstöðvarnar í Efstaleiti, Hlíðum, Efra Breiðholti, Grafarvogi og Hamraborg. Undir þessum töluliðum eru til­greind matsblöð, stigagjöf og gögn um ákvörðun um hvaða umsækjendur fengu viðtal.

Meðal skilyrða þess að kvörtun verði tekin til meðferðar hjá umboðsmanni er að hún sé borin fram innan árs frá því er stjórnsýslu­gerningur, er um ræðir, var til lykta leiddur, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Álit þetta lýtur að gagnabeiðni A en ekki umræddum ráðningarmálum sem falla utan fyrrnefnds ársfrests. Í ljósi framangreindra svara er þó tilefni til að minna á að samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga ber stjórnvöldum, við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama á við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Í þessu sambandi má nefna að gengið hefur verið út frá því að það geti verið skylt að skrá upplýsingar sem eru veittar munnlega um umsækjendur af hálfu umsagnaraðila eða koma fram í viðtölum við umsækjendur á grundvelli 27. gr. upplýsingalaga (sjá til hliðsjónar Pál Hreinsson: Stjórnsýsluréttur, Málsmeðferð, Reykja­vík 2013, bls. 638 og umfjöllun í kafla III.5 í fyrrnefndu áliti setts umboðsmanns Alþingis frá 30. desember 2020 í máli nr. 10886/2020.)

Ég læt við það sitja að benda heilsugæslunni á framan­greind sjónarmið og beini því til hennar að hafa þau framvegis í huga í ráðningarmálum. Er þá haft í huga að skráning og varðveisla hennar er forsenda þess að aðilar máls fái notið til fulls þess upplýsingaréttar sem mælt er fyrir um í 15. til 17. gr. stjórnsýslulaga.

  

V Niðurstaða

Það er álit mitt að sú takmörkun á aðgangi gagna sem fólst í afgreiðslu Heilsugæslu höfuðborgarsvæðisins á beiðni A um aðgang að gögnum sjö ráðningarmála hafi verið í ósamræmi við fyrirmæli 15. til 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með hliðsjón af því beini ég þeim tilmælum til heilsugæslunnar að hún taki mál A um aðgang að gögnum til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá henni, og hagi meðferð málsins í samræmi við þau sjónarmið sem lýst hefur verið í áliti þessu og ákvæði stjórnsýslulaga um upplýsingarétt aðila máls. Að öðru leyti eru það tilmæli mín til heilsugæslunnar að hún hafi framvegis þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu í huga í störfum sínum.

Undirritaður var kjörinn umboðsmaður Alþingis 26. apríl 2021 og fór með mál þetta frá 1. maí sama ár.