Opinberir starfsmenn. Þjóðkirkjan. Starfssvið umboðsmanns Alþingis.

(Mál nr. 10990/2021)

 

Kvartað var yfir ákvörðun biskups Íslands um ráðningu í starf fangaprests og ákvörðun staðgengils biskups um ráðningu í starf sendiráð­sprests í Kaupmannahöfn. Kvörtunin féll utan starfssviðs umboðsmanns Alþingis.

 

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi 8. júní 2022.

 

 

I

Vísað er til erindis yðar 15. mars 2021 en með því fylgið þér eftir kvörtun yðar 28. desember 2020 sem laut að ákvörðun biskups Íslands um að ráða annan umsækjanda en yður í starf fangaprests frá 1. mars 2020 (mál nr. 10887/2020) og ákvörðun staðgengils biskups um að ráða annan umsækjanda en yður í starf sendiráðsprests í Kaupmannahöfn frá 1. ágúst sama árs (mál nr. 10888/2020).

Kvörtun yðar frá 28. desember 2020 byggðist á því að mat á um­sækjendum hefði verið háð annmörkum og sá hæfasti þeirra því ekki ráðinn í störfin. Settur umboðsmaður Alþingis lauk athugun á kvörtuninni með bréfi 30. sama mánaðar. Um þá niðurstöðu var vísað til þess að hann teldi rétt að þér freistuðuð þess að óska eftir afstöðu kirkjuráðs til þeirra álitaefna sem væru uppi í málunum. Í bréfinu sagði einnig að með þessari ábendingu hefði settur umboðsmaður þó enga afstöðu tekið til þess hvaða afgreiðslu erindi yðar ættu að hljóta hjá ráðinu en þér gætuð leitað til umboðsmanns á nýjan leik að fenginni niður­stöðu þess. Því næst sagði að þá yrði tekið til skoðunar hvort tilefni væri til að taka mál yðar til athugunar með tilliti til ákvæða laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sem snerta starfssvið embættisins og skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar, þ.á m. með tilliti til þeirra breytinga sem hefðu verið gerðar á lögum nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, með samþykkt laga nr. 153/2019. Þau lög hefðu m.a. falið í sér að V. kafli laga nr. 78/1997, sem fjallaði um launagreiðslur og réttarstöðu starfsmanna, hefði verið felldur brott.

Nú liggur fyrir að kirkjuráð vísaði frá erindi yðar með bréfi 15. mars 2021 á þeim grunni að það heyrði ekki undir lögsögu ráðsins að fjalla um téðar ákvarðanir biskups. Í framhaldi af fyrr­greindu erindi yðar sama dag til embættis umboðsmanns hafa kirkjuráði og Biskups­stofu verið rituð bréf 6. apríl og 17. desember 2021 sem hefur verið svarað með bréfum 29. júní þess árs og 20. janúar sl. Athugasemdir yðar bárust 24. febrúar sl.

  

II

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997 er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórn­völdum landsins. Skal hann gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og tilgreindar siðareglur. Í samræmi við þetta hlutverk er kveðið á um það í 1. mgr. 3. gr. sömu laga að starfssvið umboðsmanns taki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, en samkvæmt 2. mgr. sömu greinar tekur það einnig til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í athugasemdum við 3. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 85/1997 segir að í frumvarpinu sé gengið út frá því, eins og í gildandi lögum, að starfssvið umboðsmanns taki til stjórnsýslu þjóðkirkjunnar. Aftur á móti falli ákvarðanir og athafnir kirkjunnar er snerta kenningar hennar og trúariðkun utan starfssviðs umboðsmanns (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 2328). Á sama löggjafarþingi samþykkti Alþingi lög nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, sem voru í gildi er atvik þessa máls áttu sér stað, en voru felld brott 1. júlí 2021, sbr. 12. gr. laga nr. 77/2021, um þjóðkirkjuna.

Í 1. mgr. 1. gr. fyrrgreindra laga nr. 78/1997 sagði að íslenska þjóðkirkjan væri sjálfstætt trúfélag á evangelísk-lúterskum grunni og samkvæmt 1. mgr. 2. gr. sömu laga naut hún sjálfræðis gagnvart ríkisvaldinu innan lögmæltra marka. Í 4. gr. laganna var kveðið á um að dómsmálaráðuneytið hefði með höndum tengsl við þjóðkirkjuna af hálfu ríkisvaldsins að því er varðaði fjárlagagerð. Ráðuneytið hefði jafnframt yfirumsjón með því að ríkisvaldið veitti þjóðkirkjunni þann stuðning sem því bæri að veita henni lögum samkvæmt og hefði umsjón með því að hún og stofnanir hennar færu að lögum.

Með hliðsjón af framangreindum lagaákvæðum taldi umboðsmaður Alþingis í gildistíð laga nr. 78/1997 að skoða þyrfti hverju sinni hvort kvartanir yfir ákvörðunum og athöfnum innan þjóðkirkjunnar lytu að mál­efnum sem teldust hluti af þeirri stjórnsýslu ríkisins sem félli undir starfssvið embættisins. Á þessum grunni var litið svo á að kvartanir yfir veitingu prestsembætta féllu undir starfssvið umboðsmanns, sbr. til hliðsjónar álit 31. mars 2011 í málum nr. 5757 og 5778/2009 og bréf umboðsmanns 15. febrúar og 29. júní 2018 í málum nr. 9564 og 9684/2018. Líkt og þar var nánar rakið byggðist sú niðurstaða á ákvæðum V. kafla laga nr. 78/1997 þar sem fjallað væri um launagreiðslur og réttarstöðu starfsmanna. Í 61. gr. laganna væri kveðið á um að þeir starfsmenn þjóð­kirkjunnar, sem þægju laun úr ríkissjóði, sbr. 60. gr., nytu réttinda og bæru skyldur sem opinberir starfsmenn eftir því sem nánar væri mælt fyrir um í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, svo og öðrum lögum er kvæðu á um réttarstöðu opinberra starfs­manna, sbr. þó 12. og 13. gr.

 

III

Sem fyrr greinir var lögum nr. 78/1997 breytt með samþykkt laga nr. 153/2019, um breytingu á lögum um stöðu, stjórn og starfshætti þjóð­kirkjunnar, lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins (viðbótarsamningur íslenska ríkisins og þjóðkirkjunnar). Tilefni þess frumvarps er varð að lögum nr. 153/2019 var viðbótar­samningur 6. september 2019 milli íslenska ríkisins og þjóðkirkjunnar um endurskoðun á samkomulagi milli sömu aðila um kirkju­jarðir og launa­greiðslur presta og starfsmanna þjóðkirkjunnar frá 10. janúar 1997 (kirkjujarðasamkomulagið) og samningi íslenska ríkisins og þjóð­kirkjunnar um rekstrarkostnað prestsembætta og prófasta, rekstrar­kostnað biskupsstofu, framlag til Kristnisjóðs og sérframlög til þjóðkirkjunnar frá 4. september 1997.

 Líkt og nánar er rakið í undirbúningsgögnum vegna setningar téðra laga nr. 153/2019 skyldi kirkjan m.a. annast launagreiðslur til alls starfsfólks síns frá 1. janúar 2020 samkvæmt fyrrgreindum viðbótarsamningi í stað þess að biskup Íslands, vígslu­biskupar, 138 starfandi prestar og prófastar þjóðkirkjunnar og 18 starfsmenn biskupsstofu þægu laun úr ríkissjóði. Um það segir að þetta leiddi til þess að þessir starfsmenn þjóðkirkjunnar myndu ekki lengur teljast til embættismanna eða starfsmanna ríkisins heldur yrðu þeir starfsmenn þjóðkirkjunnar. Þá segir að yrði frumvarpið að lögum yrði kirkjuþingi falið að skilgreina réttarstöðu starfsfólks kirkjunnar og setja gjaldskrá fyrir þjónustu hennar, eins og viðbótarsamningurinn gerði ráð fyrir. Í athugasemdum við frumvarpið kemur enn fremur fram að því væri ætlað að færa ábyrgð og stjórn starfsmannamála til kirkjunnar (sjá þskj. 625 á 150. löggj.þ. 2019-2020, bls. 4 og 6).

Til hliðsjónar má einnig líta til þess að í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því er varð að fyrrgreindum lögum um þjóðkirkjuna, nr. 77/2021, sem gildi tóku 1. júlí 2021 segir að með þeim breytingum sem hafi orðið á lögum nr. 78/1997 með lögum nr. 153/2019 hafi þeir sem undir lögin féllu hætt að vera opinberir starfsmenn en þess í stað orðið starfsfólk þjóðkirkjunnar. Þar segir einnig að með frumvarpinu sé fram haldið sömu þróun og hafi verið hrundið af stað við gildistöku laga nr. 78/1997. Gengið sé út frá þeirri stöðu sem þjóðkirkjunni hafi þá verið veitt sem sjálfstæðu trúfélagi í stað þess að líta á hana sem opinbera stofnun eins og talið hafi verið eðlilegt að gera fyrir þann tíma (sjá þskj. 996 á 151. löggj.þ. 2020-2021, bls. 5-6). Í þessu sambandi athugast þó að starfsfólk kirkjunnar sem skipað var í embætti í skilningi laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 70/1996, við gildistöku 2. mgr. 19. gr. laga nr. 153/2019, heldur þeim réttindum og skyldum sem af skipuninni leiðir út skipunartíma sinn, sbr. ákvæði til bráðabirgða við umrædd lög nr. 77/2021.

Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið og að teknu tilliti til fyrri framkvæmdar umboðsmanns Alþingis tel ég að það leiði af áður­greindum breytingum á lögum nr. 78/1997 samkvæmt lögum nr. 153/2019, sem tóku gildi 1. janúar 2020, að ákvarðanir biskups um téðar ráðningar á árinu 2020 heyri ekki undir starfssvið umboðsmanns.

 

  IV

Með vísan til alls þess sem að framan greinir og 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 læt ég málinu hér með lokið.