Opinberir starfsmenn. Ráðning í starf. Sérstakt hæfi. Setning staðgengils.

(Mál nr. 11643/2022)

A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Fiskistofu um að ráða annan umsækjanda en hann í starf forritara. Laut kvörtunin að því að hæfasti umsækjandinn hefði ekki verið ráðinn og ekki hefði verið gætt að hæfisreglum stjórnsýsluréttar við meðferð málsins þar eð tengdasonur fiskistofustjóra hefði verið ráðinn. Athugun umboðsmanns beindist að hinu síðarnefnda.

Samkæmt gögnum málsins upplýsti fiskistofustjóri, áður en umsóknarfrestur rann út, að tengdasonur hans hefði sótt um starfið og hann væri vanhæfur til meðferðar þess. Þrír starfsmenn Fiskistofu önnuðust mat og samanburð vegna ráðningarinnar. Ekkert lá fyrir um að fiskistofustjóri hefði haft formlega eða efnislega aðkomu að þeirri ákvörðun að bjóða tengdasyni hans starfið, en samkvæmt skýringum Fiskistofu var ákvörðun um ráðningu í höndum mannauðsstjóra.

Umboðsmaður taldi að eftir að fyrir lá að tengdasonurinn væri meðal umsækjenda hefði fiskistofustjóra, með hliðsjón af skipulagi og verklagsreglum stofnunarinnar, borið að tilkynna um vanhæfi sitt til matvælaráðherra með það fyrir augum að ráðherra setti hæfan staðgengil til þess að fara með þau verkefni sem honum voru ætluð vegna ráðningarmálsins. Hefði það þá komið í hlut þess staðgengils að taka afstöðu til þess hvort aðrir starfsmenn en fiskistofustjóri væru vanhæfir til meðferðar málsins.

Í tengslum við umfjöllun um sérstakt hæfi næstu undirmanna fiskistofustjóra til meðferðar málsins benti umboðsmaður á að markmið reglna um sérstakt hæfi væri ekki einungis að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana í reynd heldur einnig stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut ættu að máli gætu treyst því að stjórnvöld leystu úr málum á hlutlægan hátt. Þegar um væri að ræða næsta undirmann stjórnvaldshafa sem sjálfur væri vanhæfur til meðferðar máls mætti almennt gera ráð fyrir því að starfsmaður væri á vissan hátt háður yfirmanni sínum og væri hætt við að hann væri ekki hlutlaus og óhlutdrægur. Umboðsmaður tók fram að tengsl fiskistofustjóra við einn aðila ráðningarmálsins hefðu verið náin, að miða yrði við að hagsmunir umsækjanda af því að hljóta starf væru jafnan verulegir og að ákvörðun um ráðningu væri að nokkru háð mati stjórnvalds. Þá hefðu verklagsreglur gert ráð fyrir ákveðnum samskiptum mannauðsstjóra við fiskistofustjóra, m.a. að því er varðaði val á umsækjanda. Hvað sem leið raunverulegri ákvarðanatöku í málinu eða aðkomu fiskistofustjóra að því var það því álit umboðsmanns að draga hefði mátt óhlutdrægni næstu undirmanna fiskistofustjóra, þ. á m. mannauðsstjóra, í efa með réttu við  þessar aðstæður. Umboðsmaður taldi því að meðferð mannauðsstjóra á málinu hefði ekki verið í samræmi við vanhæfisreglur stjórnsýslulaga.

Með vísan til framangreinds var niðurstaða umboðsmanns að að málsmeðferð Fiskistofu við ráðningu forritara hefði ekki verið í samræmi við hæfisreglur stjórnsýslulaga. Beindi hann þeim tilmælum til Fiskistofu að hún gætti framvegis að þeim sjónarmiðum sem fram komu í álitinu.

 

Umboðsmaður lauk málinu með áliti 18. október 2022.

 

 

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 3. apríl 2022 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Fiskistofu í janúar þess árs þess efnis að ráða annan umsækjanda en hann í starf forritara. Laut kvörtunin að því að hæfasti umsækjandinn hefði ekki verið ráðinn og ekki hefði verið gætt að hæfisreglum stjórnsýsluréttar við meðferð málsins þar sem fiskistofustjóri væri tengdafaðir þess umsækjanda sem var ráðinn í starfið.

Að fengnum skýringum Fiskistofu ákvað umboðsmaður að afmarka umfjöllun sína við það hvort meðferð ráðningarmálsins hefði verið í samræmi við reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um sérstakt hæfi.  

 

II Málavextir

Fiskistofa auglýsti umrætt starf forritara í nóvember 2021 og sóttu 18 um starfið. Um nánari meðferð ráðningarmálsins mun að meginstefnu hafa átt að fara samkvæmt „verklagsreglu“ stofnunarinnar um ráðningar, en þar er meðferð slíkra mála lýst í tíu skrefum. Í fyrsta skrefi er fjallað um mat á þörf fyrir nýjan starfsmann og gerð starfslýsingar í því sambandi. Í öðru skrefi er kveðið á um aðkomu mannauðsstjóra eða fiskistofustjóra að því að heimila nýja ráðningu og þá jafnframt hvort auglýsa beri stöðu. Í þriðja og fjórða skrefi er því lýst hvernig beri að standa gerð starfsauglýsingar og hvenær heimilt sé að víkja frá auglýsingarskyldu, en þessi verkefni eru í höndum mannauðsstjóra. Í fimmta skrefi er gerð grein fyrir umsýslu mannauðsstjóra við móttöku umsókna og í því sjötta mati á umsóknum. Kemur m.a. fram í nánari ákvæðum síðastgreinda skrefsins hvernig mannauðsstjóri eigi að skilgreina hæfniþætti út frá auglýsingu en „matsaðilar“ hverju sinni leggi mat á gögn. Þá er þar lýst hlutverki mannauðsstjóra við að móta viðtalsramma og við öflun umsagna frá utanaðkomandi aðilum. Sjöunda skrefi, sem ber yfirskriftina „Umsækjandi valinn – Mannauðsstjóri“, er lýst með eftirfarandi hætti:

 

Faglegt og skipulegt ráðningarferli miðar að því að hæfasti umsækjandinn verði ráðinn hverju sinni. Þannig er jafnframt tryggt að ákvörðun um ráðningu grundvallist á hlutlægu mati. Ávallt skal huga að hæfisreglum stjórnsýslulaga við ráðningu.

Mannauðstjóri hefur heimild til að taka ákvörðun um ráðningu í almenn störf. Allar ákvarðanir um ráðningu skulu geymdar í skjalakerfi Fiskistofu. Ákvörðun um ráðningu er stjórnvaldsákvörðun og eiga því stjórnsýslulög nr. 37/1993 við um ákvörðunina og málsmeðferðina.

Val á umsækjanda er byggt upp á eftirfarandi þáttum:

·Mati á innsendum gögnum

·Ráðningarviðtölum

·Umsögnum fyrri vinnuveitanda

Við val á umsækjendum er haft til hliðsjónar lög um jafna stöðu og jafnan rétt kynjanna nr. 150/2020. Ekki er heimilt að ráða í stöðu fyrr en umsóknarfrestur er liðinn. Ráðning skal vera borin undir fiskistofustjóra áður en gengið er frá henni, þannig að hann sé upplýstur.

Ef já – skref 8

Ef nei – skref 7

 

Áttunda skref verklagsreglunnar ber heitið „Svar við umsóknum“ og kemur þar m.a. fram að mannauðsstjóri hringi í alla þá sem boðaðir hafi verið í viðtal og upplýsi þá um niðurstöðu. Í níunda skrefi, „Ráðningarsamningur“, koma fram ákvæði um gerð ráðningarsamnings sem mannauðsstjóri skuli undirrita ásamt starfsmanni. Ekki koma þar hins vegar fram sérstakar leiðbeiningar um staðfestingu sviðsstjóra eða fiskistofustjóra vegna launaákvörðunar eða annarra atriða við gerð ráðningarsamnings.

Meðal gagna málsins er minnisblað mannauðsstjóra 7. desember 2021. Þar segir m.a.:

 

Áður en umsóknarfresti lauk upplýsti fiskistofustjóri munnlega að tengdasonur hans hefði sótt um starfið og hann væri vanhæfur við meðferð málsins á grundvelli stjórnsýslulaga og kæmi ekki til með koma að meðferð þess, hvorki undirbúningi né úrlausn þess.

Við ráðningar í opinber störf fylgir Fiskistofa stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Ráðningarferli eru fagmannleg og vel undirbúin. Við undirbúning á umræddu ráðningarferli verður lagt til grundvallar mat út frá gögnum umsækjenda sem hægt er að leggja mat á, þ.e. menntun, reynslu og hæfni og viðtöl með stöðluðum spurningum ásamt [því að] heyrt verður í meðmælendum þegar við á í ferlinu.

Ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á úrlausn máls þar sem þrír aðilar koma að umræddu ráðningarferli. Matsaðilar hafa ekki sérstak[r]a og/eða veruleg[r]a hagsmuna að gæta vegna vegna umræddrar ráðningar auk þess sem ferlið er gagnsætt og lagðir verða fram sömu matskvarðar fyrir umsækjendur sem fá boð um viðtal.

 

Samkvæmt þessu og öðrum gögnum málsins önnuðust þrír starfsmenn Fiskistofu mat og samanburð á umsækjendum vegna umræddrar ráðningar, þ.e. mannauðsstjóri, sviðsstjóri upplýsingatæknisviðs og þróunarstjóri. Matið skyldi miðast við þau sjónarmið sem menntunar- og hæfniskröfur auglýsingarinnar gáfu til kynna og mun það hafa farið fram í þremur skrefum, þ.e. fyrst á grundvelli umsóknargagna og því næst með viðtölum í tveimur umferðum. Var umsækjendahópurinn þrengdur með hverju skrefi. Eftir síðari viðtöl stóðu eftir fjórir umsækjendur sem matsaðilar röðuðu í hæfnisröð. Eftir að bæði hæfasti og næsthæfasti umsækjandinn höfðu hafnað boði um starfið var þeim þriðja í röðinni boðið starfið og þáði hann það. Líkt og áður er fram komið var sá umsækjandi tengdasonur fiskistofustjóra.   

Meðal gagna málsins eru tölvupóstsamskipti fiskistofustjóra við starfsmenn Fiskistofu undir lok ráðningarferlisins. Í tölvubréfi 21. desember 2021 vísaði mannauðsstjóri til samtals „rétt í þessu“ og óskaði eftir heimild fiskistofustjóra til að ganga frá ráðningu umsækjandans sem talinn var hæfastur. Tillögur um launakjör yrðu sendar „á eftir“. Síðar þann dag sendi mannauðsstjóri fiskistofustjóra og sviðsstjóra upplýsingatæknisviðs tölvubréf með tillögu um laun og tók þar fram að fiskistofustjóri hefði veitt heimild til ráðningarinnar. Degi síðar sendi mannauðsstjóri tölvubréf til sömu stjórnenda með efnislínunni „Taka tvö – tillaga“ með tillögu að launum fyrir þann sem metinn hafði verið næsthæfastur umsækjenda. Mun þá sá er metinn hafði verið hæfastur hafa verið búinn að hafna atvinnutilboði. Þessu tölvubréfi svaraði fiskistofustjóri samstundis með samþykki. Daginn þar á eftir sagði í tölvubréfi fiskistofustjóra til mannauðsstjóra og sviðsstjórans að vegna vanhæfis hans við ráðningu forritara veitti hann þeim „fullt umboð til að ganga frá ráðningu og launakjörum þess sem [þau ákvæðu] að ráða“. Tók fiskistofustjóri einnig fram að þau hefðu heimild til að mæta launakröfum næsthæfasta umsækjandans ef þau teldu það besta kostinn. Svo sem áður greinir hafnaði þessi umsækjandi einnig boði um starfið og var það þá boðið þriðja hæfasta umsækjandanum, tengdasyni fiskistofustjóra. Ekkert liggur fyrir í málinu um að fiskistofustjóri hafi haft formlega eða efnislega aðkomu að þeirri ákvörðun.

 

III Samskipti umboðsmanns Alþingis við Fiskistofu

Með bréfi til Fiskistofu 7. apríl 2022 var óskað eftir öllum gögnum málsins og að jafnframt yrði upplýst um hvort og þá hvernig þeir starfsmenn stofnunarinnar sem fóru með málið, að forstjóra meðtöldum, hefðu gætt að sérstöku hæfi sínu til meðferðar þess, sbr. nánari ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í svarbréfi Fiskistofu 28. sama mánaðar var einkum vísað til fyrrgreinds minnisblaðs mannauðsstjóra 7. desember 2021 og þeirrar afstöðu sem þar kæmi fram á þá leið að þrátt fyrir vanhæfi fiskistofustjóra hefði ekki verið talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á úrlausn málsins þar sem þeir þrír matsaðilar sem hefðu komið að umræddu ráðningarferli hefðu ekki átt neinna hagsmuna að gæta og auk þess hefði ferlið verið gagnsætt og fullnægt jafnræðiskröfum.

Með bréfi til Fiskistofu 27. maí 2022 var óskað nánari upplýsinga og skýringa um tiltekin atriði. Í fyrsta lagi var óskað skýringa á að ekki hefði verið settur staðgengill fiskistofustjóra eftir að vanhæfi hans lá fyrir, sbr. 5. og 6. gr. stjórnsýslulaga. Í öðru lagi var óskað skýringa á því hvort og þá hvernig aðkoma fiskistofustjóra að ráðningarmálinu, sbr. áðurnefnd tölvubréf, hefði samræmst 4. gr. laganna. Í þriðja lagi var óskað upplýsinga um hver hefði ákveðið hvaða umsækjanda skyldi ráða í starfið og hvort og þá hvernig það hefði samræmst 50. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og almennum reglum stjórn­sýsluréttar um valdbærni.

Fiskistofa svaraði erindi umboðsmanns með bréfi 20. júní 2022. Kom þar fram að staðgengill fiskistofustjóra væri nafngreindur sviðsstjóri veiðieftirlitssviðs og hefði verið tilkynnt um staðgengilinn á starfsmannafundi 29. september 2021. Bréfinu fylgdi áðurlýst „verklagsregla“ um ráðningar hjá Fiskistofu og sagði að hún væri ætluð öllum starfsmönnum og þar kæmi fram að mannauðsstjóri hefði „heimild til að taka ákvörðun um ráðningu í almenn störf“. Einnig var upplýst að stofnunin skjalaði allar launaákvarðanir og við komu nýs starfsmanns væri venja að fá staðfestingu viðkomandi sviðsstjóra ásamt staðfestingu fiskistofustjóra sjálfs. Jafnframt var bent á að fiskistofustjóri hefði enga aðkomu haft að „ráðningarferlinu sem slíku“. Mat á umsækjendum hefði verið í höndum matsaðila og ákvörðun um ráðningu í höndum mannauðsstjóra. Við þá ákvörðun hefði heildarmat matsþátta ráðið og mannauðsstjóri gengið frá ráðningunni í samræmi við heimild þar um.

Í fyrrgreindu bréfi Fiskistofu 20. júní 2022 kemur einnig fram að stofnunin hafi innleitt jafnlaunakerfi og hafi það verklag verið viðhaft við ráðningar að skjala allar launaákvarðanir ásamt öllu því sem við komi ráðningarferlinu. Venjan hafi verið að fá staðfestingu frá sviðsstjóra þess sviðs sem starfsmaður komi til með að starfa á ásamt staðfestingu fiskistofustjóra. Fiskistofa geti fallist á að það hafi verið óheppilegt af mannauðsstjóra að senda fiskistofustjóra þau tölvubréf sem áður hefur verið vísað til og varði launakjör tveggja umsækjenda sem upphaflega hafi staðið til að ráða. Í þessu sambandi er þó ítrekað í bréfinu að fiskistofustjóri hafi ekki haft neina aðkomu að ráðningarferlinu eða ákvörðun um lyktir þess.

 

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

Fiskistofa starfar á grundvelli samnefndra laga nr. 36/1992 með síðari breytingum. Í 1. mgr. 3. gr. laganna segir að matvælaráðherra skipi forstöðumann Fiskistofu, fiskistofustjóra, til fimm ára í senn, en samkvæmt 2. mgr. greinarinnar skal ráðherra með reglugerð kveða nánar á um skipulag og starfsemi Fiskistofu. Reglugerðin mun ekki hafa verið sett.

Í 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um vanhæfisástæður og í 4. gr. um áhrif vanhæfis. Meðal vanhæfisástæðna er þegar starfsmaður er eða hefur verið maki aðila, skyldur eða mægður aðila í beinan legg eða að öðrum lið til hliðar eða tengdur aðila með sama hætti vegna ættleiðingar, sbr. 2. tölulið 1. mgr. fyrrnefndu greinarinnar. Samkvæmt 5. tölulið málsgreinarinnar, eins og honum var breytt með 1. gr. laga nr. 49/2002, veldur það einnig vanhæfi manns ef hann á sjálfur sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta, venslamenn hans skv. fyrrgreindum 2. tölulið eða sjálfseignarstofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sem hann er í fyrirsvari fyrir. Samkvæmt 2. málslið sama töluliðar á það sama við ef næstu yfirmenn manns hjá hlutaðeigandi stjórnvaldi eiga sjálfir sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta. Án tillits til framangreinds er starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu, sbr. 6. tölulið málsgreinarinnar. Af 2. mgr. sömu greinar leiðir þó m.a. að ekki er um vanhæfi að ræða ef eðli málsins er með þeim hætti, eða þáttur starfsmanns í meðferð máls það lítilfjörlegur, að ekki er talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun.

Í 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga segir að sá sem sé vanhæfur til meðferðar máls megi ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess. Honum sé þó heimilt að gera þær ráðstafanir sem eru nauðsynlegar til að halda máli í réttu horfi á meðan staðgengill er ekki til staðar. Í 5. gr. laganna er því næst fjallað um málsmeðferð þegar vanhæfi kemur til álita. Samkvæmt 1. mgr. greinarinnar skal starfsmaður, sem veit um ástæður er kunna að valda vanhæfi hans, án tafar vekja athygli yfirmanns stofnunar á þeim. Yfirmaður stofnunar ákveður hvort starfsmanni hennar beri að víkja sæti, sbr. 1. málslið 2. mgr. greinarinnar. Í 2. málslið málsgreinarinnar segir því næst að í þeim tilvikum er vafi komi upp um hæfi yfirmanns stofnunar taki hann sjálfur ákvörðun um hvort hann víki sæti.

Í 6. gr. laganna er mælt fyrir um að þegar starfsmaður víkur sæti og ekki er til staðar annar hæfur starfsmaður skuli sá er veiti stöðuna setja staðgengil til þess að fara með málið sem til úrlausnar er. Efni ákvæðisins er nánar skýrt í athugasemdum við 6. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga en þar segir eftirfarandi:

 

Eftir að staðreynt hefur verið að starfsmaður sé vanhæfur skal mál fengið öðrum hæfum starfsmanni til meðferðar. Þar sem margir starfsmenn vinna að hliðstæðum verkefnum hjá sömu stofnun eða embætti kemur ekki upp vandamál við að fá staðgengil þar sem málið er þá aðeins fengið öðrum starfsmanni til meðferðar.

Þar sem íslenska stjórnsýslan er tiltölulega fámenn vinnur aðeins einn starfsmaður á sumum sviðum stjórnsýslunnar. Í slíkum tilvikum er sá möguleiki ekki fyrir hendi að fá samstarfsmann til að fara með mál. Verður því veitingarvaldshafi á formlegan hátt að setja sérstakan staðgengil til þess að fara með málið. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3292.)

 

Af tilvitnuðum skýringum verður ráðið að fyrirvarann um að ekki sé fyrir hendi „annar hæfur starfsmaður“ beri að túlka svo að með honum sé vísað til hliðsettra samstarfsmanna hjá sömu stofnun. Það kemur þá í hlut stjórnanda viðkomandi starfseiningar, að fela öðrum starfsmanni innan einingarinnar en þeim sem brestur hæfi, að fara með málið. Þegar æðsti yfirmaður stofnunar er vanhæfur til meðferðar tiltekins máls er hins vegar almennt ekki til að dreifa hliðsettum starfsmanni sem getur farið með málið og er þá óhjákvæmilegt að setja staðgengil samkvæmt fyrirmælum 6.gr. stjórnsýslulaga.

 

2 Bar fiskistofustjóra að óska eftir setningu staðgengils?

Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, ber fiskistofustjóri ábyrgð á því að öll starfsemi Fiskistofu sé í samræmi við lög. Sem forstöðumaður ríkisstofnunar fer fiskistofustjóri og með almennt stjórnunarvald gagnvart starfsmönnum stofnunarinnar og getur á þeim grundvelli gefið þeim fyrirmæli um starf sitt, sbr. m.a. 1. mgr. 15. gr. laganna. Þrátt fyrir þetta leiðir ekki af fyrrgreindum reglum stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi að forstöðumaður stofnunar, líkt og fiskistofutjóri, verði sjálfkrafa vanhæfur vegna persónulegra tengsla við hvert það mál sem til meðferðar er hjá starfsmönnum hans heldur ræðst þetta atriði af raunverulegri aðkomu hans að þessu leyti. Verður þá að hafa í huga að ef vanhæfisástæður 3. gr. stjórnsýslulaga eiga við um forstöðumann má hann að meginstefnu ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn máls, sbr. fyrri málslið 1. mgr. 4. gr. laganna. Í ljósi sérstakrar stöðu forstöðumanns sem yfirstjórnanda verður þó í þessu sambandi að hafa í huga það markmið reglna stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi að koma ekki aðeins í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana heldur einnig „að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3285). Í þessu ljósi verður almennt að gera ríkar kröfur til þess að fyrir liggi að forstöðumaður stofnunar, sem sjálfur væri vanhæfur til meðferðar máls hefði hann að því raunverulega aðkomu, muni í reynd ekki koma að undirbúningi, meðferð þess eða úrlausn með nokkrum hætti, einkum þegar um er að ræða ákvarðanir sem að verulegu leyti eru háðar mati.

Þótt fiskistofustjóri hafi með áðurlýstum verklagsreglum veitt mannauðsstjóra heimild til þess að taka ákvörðun um ráðningu í almenn störf gerðu sömu reglur eftir sem áður ráð fyrir ákveðinni aðkomu hans að slíkum málum, líkt og áður er vikið að. Bera reglurnar þannig ekki skýrt með sér hvort um hafi verið að ræða framsal á valdi til endanlegrar úrlausnar á öllum þáttum ráðningarmáls þannig að útilokað væri að fiskistofustjóri gæti haft áhrif á meðferð og niðurstöðu þess. Einnig verður að líta svo á að atvik málsins beri með sér að mannauðsstjóri hafi í reynd átt samskipti við fiskistofustjóra vegna ráðningarmálsins. Þá verður að hafa í huga að hér var um að ræða framsal valds innan stofnunar samkvæmt verklagsreglum sem á hverjum tíma voru á forræði fiskistofustjóra sem forstöðumanns. Í ljósi þess sem áður greinir um markmið reglna stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi er þar af leiðandi ekki hægt að leggja til grundvallar að aðkoma hans að umræddu ráðningarmáli hafi fyrirsjáanlega verið engin eða í reynd svo lítilfjörleg að ekki yrði talin hætta á því að ómálefnaleg sjónarmið hefðu áhrif á ákvörðun. Er þá einnig haft í huga að hér var um að ræða matskennda ákvörðun um töluverða hagsmuni umsækjenda.

Svo sem áður er rakið taldi fiskistofustjóri sig vanhæfan til aðkomu að téðu ráðningarmáli með vísan til 2. töluliðar 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga eftir að fyrir lá að tengdasonur hans væri meðal umsækjenda. Því hefur áður verið lýst að þótt meðferð ráðningarmála væri í öllu verulegu komið fyrir hjá öðrum starfsmönnum stofnunarinnar gerðu verklagsreglur eftir sem áður ráð fyrir ákveðinni aðkomu fiskistofustjóra. Þá var hvorki í lögum né stjórnvaldsfyrirmælum mælt fyrir um staðgengil fiskistofustjóra í tilvikum sem þessum. Í samræmi við fyrrgreindar reglur stjórnsýslulaga og þau sjónarmið um skýringu þeirra sem áður eru rakin er það álit mitt að við þessar aðstæður hafi fiskistofustjóra borið að tilkynna ráðherra um vanhæfi sitt með það fyrir augum að hann setti hæfan staðgengil til þess að fara með þau verkefni sem fiskistofustjóra væru ætluð vegna málsins, sbr. 6. gr. laganna. Hefði það þá einnig komið í hlut þess staðgengils að taka afstöðu til þess hvort aðrir starfsmenn en fiskistofustjóri væru vanhæfir til meðferðar málsins eins og atvikum var háttað, sbr. 2. mgr. 5. gr. stjórnsýslulaga.

 

3 Var meðferð málsins af hálfu undirmanna fiskistofustjóra í samræmi við hæfisreglur stjórnsýslulaga?

Svo sem áður greinir telst starfsmaður vanhæfur til meðferðar máls ef næstu yfirmenn hans hjá hlutaðeigandi stjórnvaldi eiga sjálfir sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta, sbr. 5. tölulið 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Ekki fer á milli mála að fiskistofustjóri var næsti yfirmaður mannauðsstjóra í skilningi ákvæðisins. Hins vegar liggur fyrir að téð starfsmannamál hafði ekki beina þýðingu fyrir hagsmuni fiskistofustjóra heldur tengdasonar hans. Urðu næstu undirmenn fiskistofustjóra því ekki sjálfkrafa vanhæfir til meðferðar málsins á grundvelli téðs ákvæðis stjórnsýslulaga.

Við úrlausn á sérstöku hæfi næstu undirmanna fiskistofustjóra, þ. á m. mannauðsstjóra, kemur þó einnig til álita hin matskennda vanhæfisregla 6. töluliðar 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, en við skýringu þeirrar reglu verður sem fyrr að hafa í huga það markmið reglna um sérstakt hæfi að koma ekki einungis í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á efni stjórnvaldsákvarðana í reynd heldur einnig stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr málum á hlutlægan hátt. Við úrlausn þess hvort undirmaður stjórnvaldshafa, sem sjálfur væri vanhæfur til meðferðar máls, telst einnig bresta hæfi til meðferðar máls samkvæmt hinni matskenndu vanhæfisreglu verður sem endranær að horfa til ýmissa þátta þegar lagt er mat á hvort hætta sé talin á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á meðferð og úrlausn máls af þessum sökum, þ. á m. eðlis máls, vægis hagsmuna og raunverulegra tengsla yfirmanns við mál. Hér hefur þó einnig þýðingu að fyrrgreind regla stjórnsýslulaga um undirmannavanhæfi er reist á þeim rökum að almennt megi gera ráð fyrir því að starfsmaður sé á vissan hátt háður yfirmanni sínum og sé hætt við að hann sé ekki hlutlaus og óhlutdrægur þegar sá síðarnefndi hefur verulegra persónulegra hagsmuna að gæta (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3288).

Svo sem áður er rakið voru tengsl fiskistofustjóra við einn aðila ráðningarmálsins náin en miða verður við að hagsmunir umsækjanda af því að hljóta starf séu jafnan verulegir og jafnframt að ákvörðun um ráðningu sé að nokkru háð mati stjórnvalds. Þótt verklagsreglur gerðu ráð fyrir því að mannauðsstjóri, svo og „matsaðilar“, færu með helstu verkefni við meðferð ráðningarmála útilokuðu þessar reglur ekki aðkomu fiskistofustjóra heldur gerðu þvert á móti ráð fyrir ákveðnum samskiptum mannauðsstjóra við hann, m.a. í því skrefi sem laut að vali umsækjanda. Hvað sem leið raunverulegri ákvarðanatöku í málinu eða aðkomu fiskistofustjóra að því er það þar af leiðandi álit mitt að að draga hafi mátt óhlutdrægni næstu undirmanna fiskistofustjóra, þ. á m. mannauðsstjóra, í efa með réttu við þessar aðstæður, sbr. ákvæði fyrrgreinds 6. töluliðar 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Var meðferð mannauðsstjóra á málinu því ekki í samræmi við vanhæfisreglur laganna að þessu leyti.

Ég tek fram að þótt ég telji Fiskistofu ekki hafa gætt nægilega að hæfisreglum stjórnsýslulaga við meðferð ráðningarmálsins hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort þessir annmarkar hafi haft áhrif á efnislega úrlausn þess. Verður það að vera verkefni dómstóla að meta hugsanleg réttaráhrif þessa ef einhver umsækjenda kýs að fara með málið þá leið.

 

V Niðurstaða

Það er álit mitt að málsmeðferð Fiskistofu við ráðningu forritara í desember 2021 og janúar 2022 hafi ekki verið í samræmi við hæfisreglur stjórnsýslulaga. Ég beini þeim tilmælum til Fiskistofu að hún gæti framvegis að þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.