Álit

I.

Hinn 21. ágúst 2001 leitaði B, hrl., fyrir hönd A til mín. Beindist kvörtunin að úrskurði kærunefndar samkvæmt lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, dags. 7. febrúar 2001, þar sem kæru A var vísað frá nefndinni.

Í kvörtun málsins eru gerðar athugasemdir við þá afstöðu í úrskurði kærunefndar samkvæmt lögum nr. 87/1998 að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, sbr. 12. gr. laganna, um að greina ríkislögreglustjóra frá meintu refsiverðu athæfi A hafi verið liður í meðferð máls og því ekki kæranleg ákvörðun, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Því er haldið fram af hálfu A að ákvörðunin hafi verið stjórnvaldsákvörðun í merkingu ákvæðis 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Hafi Fjármálaeftirlitinu því borið að gefa A kost á að kynna sér gögn málsins og setja fram skýringar og sjónarmið hans áður en stofnunin tók ákvörðun sína um að greina ríkislögreglustjóra frá ætluðum refsiverðum brotum A. Auk þess eru gerðar athugasemdir við þá niðurstöðu kærunefndar að vísa frá kröfu A um aðgang að málsgögnum, sbr. ákvæði 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. júlí 2002.

II.

Atvik málsins eru þau að í janúar 2000 vakti Verðbréfaþing Íslands hf. athygli Fjármálaeftirlitsins á kaupum A á hlutabréfum í öðru fyrirtæki á árinu 1999. Eftir að hafa kynnt yfirmönnum A þessa ábendingu á fundi 17. október 2000 hófst rannsókn Fjármálaeftirlitsins í húsakynnum A. Hinn 20. desember 2000 var A síðan tilkynnt af hálfu Fjármálaeftirlitsins að rannsókn stofnunarinnar á framangreindum viðskiptum A hefði leitt í ljós refsiverð brot á tilteknu tímabili á árinu 1999. Þá var kynnt að fyrirhugað væri að tilkynna brotin til ríkislögreglustjóra í samræmi við fyrirmæli 12. gr. laga nr. 87/1998. Af hálfu Fjármálaeftirlitsins var því hafnað að tilgreina brotin nánar eða upplýsa á hvaða gögnum afstaða þess væri byggð.

Með bréfi A til Fjármálaeftirlitsins, dags. 21. desember 2000, var þess formlega krafist að A yrði gefinn kostur á að kynna sér gögn málsins og koma að sjónarmiðum og skýringum áður en Fjármálaeftirlitið tæki endanlega ákvörðun um að vísa málinu til ríkislögreglustjóra. Með bréfi, dags. 5. janúar 2001, hafnaði stofnunin beiðni A, og upplýsti að málinu hefði verið vísað til ríkislögreglustjóra.

Með kæru, dags. 11. janúar 2001, skaut A málinu til kærunefndar samkvæmt lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, og vísaði til kæruheimildar í 18. gr. laga nr. 87/1998, sbr. ákvæði 1. gr. reglugerðar nr. 507/2000, um kærunefnd skv. lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998. Í upphafi kærubréfs A til kærunefndarinnar sagði m.a. svo:

„[A] [...] kærir hér með þá ákvörðun Fjármálaeftirlitsins að synja [A] um aðgang að gögnum og neita að gefa honum kost á að koma að skýringum og andmælum við undirbúning ákvörðunar um að tilkynna ríkislögreglustjóra um meinta alvarlega og refsiverða háttsemi eins og mun hafa verið gert með bréfi Fjármálaeftirlitsins til ríkislögreglustjóra þann 5. þessa mánaðar. [...] Gerð er krafa um að ofangreind ákvörðun Fjármálaeftirlitsins verði felld úr gildi.“

Hinn 7. febrúar 2001 vísaði kærunefndin kæru A frá með svohljóðandi forsendum:

„Samkvæmt endurriti af fundargerð stjórnarfundar kæranda, föstudaginn 8. desember sl., lögðu starfsmenn kæranda fram fimm minnisblöð sem þeir höfðu tekið saman vegna athugunar sinnar á innherjaviðskiptum af hálfu kæranda með hlutabréf í fyrirtæki sem skráð er á Verðbréfaþingi Íslands hf. Forstjóri kærða fór yfir þessi minnisblöð og rakti helstu atriði málsins og lagði það til við stjórnina að málið yrði sent til ríkislögreglustjóra vegna gruns um meint ólögmæt innherjaviðskipti, þ.e. viðskipti sem hefðu brotið í bága við 1. tl. 27. gr., sbr. 29. gr. laga nr. 13/1996 um verðbréfaviðskipti. Á grundvelli þessarar niðurstöðu kærða ákvað stjórnin á fundinum að senda málið til ríkislögreglustjóra vegna gruns um meint ólögmæt innherjaviðskipti, eins og henni bar skv. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Slík tilkynning telst vera meiri háttar ákvörðun skv. 1. mgr. 4. gr. reglna um störf stjórnar Fjármálaeftirlitsins.

Ákvörðun um vísan málsins til ríkislögreglustjóra sem tekin var á fyrrgreindum stjórnarfundi 8. desember sl. virðist kærði ekki hafa kynnt kæranda og ráðherra fyrr en 20. desember sl., þrátt fyrir skýr ákvæði 2. mgr. 12. gr. s.l. um að slíkt skuli gert þegar í stað.

Tilkynningin til ríkislögreglustjóra er dags. 5. janúar sl.

Líta ber til þess að mál kæranda er nú til rannsóknar hjá ríkislögreglustjóra og er málinu því ekki lokið. Málsmeðferðin þar ákvarðast af 1. nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála og er á forræði ríkislögreglustjóra.

Með vísan til ákvæða 2. mgr. 26. gr. 1. nr. 37/1993 um stjórnsýslu verður ekki hjá því komist að vísa kærunni frá.

Ágreiningur aðila er einnig um það hvort kærandi hafi átt rétt til þess að fá aðgang að þeim gögnum sem kærði byggði á það mat sitt að kærandi hefði gerst brotlegur við 1. tl. 1. mgr. 27. gr. sbr. 29. gr. laga nr. 13/1996.

Eðli máls samkvæmt getur það varðað mikilvæga rannsóknarhagsmuni að sakborningi sé ekki veittur ótakmarkaður aðgangur að gögnum máls áður en rannsókn hefst hjá lögreglu. Í bréfi kærða, dags. 5. janúar sl., þar sem m.a. er svarað kröfum kæranda um aðgang að gögnum málsins kemur fram það mat kærða að ekki hafi verið talið rétt að veita kæranda aðgang að gögnum málsins vegna tillits til rannsóknarhagsmuna.

Í 15. gr. stjórnsýslulaga eru ákvæði um að aðili máls eigi rétt á því að kynna sér skjöl og önnur opinber gögn er málið varða. Í 3. mgr. sömu greinar segir að ákvæði þessarar greinar taki ekki til rannsóknar og saksóknar í opinberu máli.

Telja verður að ákvæði 3. mgr eigi við um mál þetta og hafi kærða því verið rétt að hafna aðgangi kæranda að þessum gögnum. Er það á forræði lögreglu að ákveða hvenær sakborningur fær aðgang að gögnum máls með þeim takmörkunum sem um getur í 43. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991.

Verður synjun kærða því ekki kærð til kærunefndar og ber einnig að vísa þessum hluta kröfu kæranda frá nefndinni.“

III.

Ég ritaði kærunefnd samkvæmt lögum nr. 87/1998 bréf, dags. 12. september 2001, þar sem ég rakti efni kvörtunar A Síðan sagði m.a. svo í bréfi mínu til nefndarinnar:

„Af framangreindu tilefni óska ég eftir því að kærunefndin lýsi viðhorfi sínu til kvörtunar [A] og láti mér í té gögn málsins með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Samkvæmt þeim gögnum sem fyrir mig hafa verið lögð byggðist hin umdeilda synjun Fjármálaeftirlitsins á því að tilkynning til ríkislögreglustjóra samkvæmt 12. gr. laga nr. 87/1998 teljist ekki ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1993. Í frávísunarúrskurði kærunefndar var kærunni vísað frá á grundvelli 2. mgr. 26. gr. og 3. mgr. 15. gr. laga nr. 37/1993. Því óska ég sérstaklega eftir því að kærunefndin geri grein fyrir því hvort á því hafi verið byggt af hennar hálfu að slík tilkynning væri ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Þá óska ég eftir því að kærunefndin skýri afstöðu sína til þess hvort Fjármálaeftirlitið fari með rannsókn í opinberum málum í skilningi 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga og geri grein fyrir því á hvaða sjónarmiðum sú afstaða byggist.“

Með bréfi til kærunefndarinnar, dags. 15. nóvember 2001, ítrekaði ég beiðni mína um svör og upplýsingar í tilefni af framangreindu fyrirspurnarbréfi. Hinn 8. janúar 2002 barst mér svarbréf nefndarinnar og segir þar m.a. svo:

„[...] Kærunefndin telur að í orðum 12. gr. laga nr. 87/1998 felist tilkynningarskylda og að óeðlilegt sé að unnt sé að kæra það mat FME að um refsivert brot sé að ræða til kærunefndar. Telur nefndin að slík kæra hefði lítinn tilgang þar sem tilkynning er þá komin til ríkislögreglustjóra.

Þótt aðkomu FME að málinu kunni að ljúka með slíkri tilkynningu verður að líta svo á að málinu sé ekki lokið heldur flytjist það til annars aðila. Þegar niðurstaða ríkislögreglustjóra liggur fyrir, eða samhliða opinberri rannsókn, kann að koma til eiginlegrar ákvarðanatöku FME í samræmi við heimildir 1. og 2. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998. Kærunefndin telur því að ákvörðun FME um tilkynningu til ríkislögreglustjóra þurfi ekki að vera lokastig meðferðar FME á máli og að með slíkri tilkynningu sé bundinn endir á mál. Hins vegar verði að telja ótvírætt að ákvörðun FME á grundvelli 1. og 2. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998 séu endanlegar ákvarðanir og þær því sem slíkar kæranlegar til kærunefndar. Áður en til slíkrar ákvörðunar kemur er væntanlega rétt að aðila máls sé gefinn kostur á að skoða gögn málsins og koma á framfæri athugasemdum. Telur nefndin þetta í góðu samræmi við grundvallarreglur og lögskýringarsjónarmið.

[...]

Í lið 1.3. í kvörtun [A] er gerð athugasemd við að í úrskurði kærunefndar sé sérstaklega vísað frá kröfu [A] um aðgang að málsgögnum með vísan til 3. mgr. 15. gr. laga nr. 37/1993. Telur [A] að kærunefnd rugli saman tveimur aðskildum málum, þ.e. annars vegar rannsókn FME sem lauk með tilkynningu og hins vegar opinberu máli, sem lýtur ákvæðum laga nr. 19/1991. Útilokað sé að synjun FME um aðgang að gögnum eða upplýsingum hafi getað stuðst við 3. mgr. 15. gr. laga nr. 37/1993.

Varðandi svör við þessum lið kvörtunar [A] vísast til IV. hluta svars kærunefndar hér að neðan.

[...]

Í erindi yðar er óskað sérstaklega eftir því að kærunefndin geri grein fyrir því hvort á því hafi verið byggt af hennar hálfu að tilkynning FME til ríkislögreglustjóra samkvæmt 12. gr. laga nr. 87/1998 væri ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga.

Í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1993 segir m.a. að lögin gildi þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Ákvarðanir FME geta verið af ýmsum toga og er ljóst að margar þeirra fela í sér ákvörðun um skyldu eftirlitsskyldra aðila og eru því stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. Ákvörðun skv. 12. gr. laga nr. 87/1998 um að tilkynna ríkislögreglustjóra alvarleg brot sem að mati FME eru refsiverð felur á hinn bóginn ekki í sér ákvörðun um skyldu eða rétt aðila máls og er því sem slík ekki ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1993.

Af hálfu kærunefndar var því í úrskurði byggt á því að tilkynning FME til ríkislögreglustjóra væri ekki stjórnvaldsákvörðun heldur feli hún í sér þá formákvörðun að færa meðferð máls til ríkislögreglustjóra. Afskiptum FME af málinu lýkur með þessari ákvörðun, a.m.k. þar til niðurstaða ríkislögreglustjóra liggur fyrir, án þess að hún feli í sér endalok málsins. Taldi nefndin að skýra bæri 18. gr. laga nr. 87/1998 með hliðsjón af 2. mgr. 26. gr. laga nr. 37/1993 og vísaði því frá kæru [A].

[...]

Í erindi yðar er óskað eftir því að kærunefndin skýri afstöðu sína til þess hvort FME fari með rannsókn í opinberum málum í skilningi 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga og geri grein fyrir því á hvaða sjónarmiðum sú afstaða byggist.

Í 15. gr. laga nr. 37/1993 er fjallað um upplýsingarétt aðila máls. Í 3. mgr. 15. gr. laganna er að finna undantekningu frá þeirri meginreglu að aðili máls eigi rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varðar. Þar segir:

Ákvæði þessarar greinar taka ekki til rannsóknar og saksóknar í opinberu máli. Þó getur sakborningur krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins eftir að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti.

Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga segir m.a.:

Þá undantekningu er að finna í 3. mgr. að aðili, sem er til rannsóknar vegna þess að grunur hefur fallið á hann um lögbrot eða hann er sóttur til refsingar í opinberu máli, getur ekki krafist aðgangs að gögnum málsins á grundvelli þessara laga. Meðan mál er til rannsóknar hjá lögreglu og öðrum stjórnvöldum áður en ákvörðun er tekin um ákæru er ekki talið rétt að veita aðila aðgang að gögnum máls. Þegar ákæra hefur verið gefin út gilda um málsmeðferðina, þar á meðal birtingu ákæru og aðgang sakbornings að gögnum, ítarlegar reglur laga um meðferð opinberra mála, nú laga nr. 19/1991.

Í 66. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála kemur fram sú meginregla að rannsókn opinberra mála er í höndum lögreglu nema öðru vísi sé mælt fyrir í lögum. Í ýmsum lögum s.s. lögum nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignaskatt og tollalögum nr. 55/1987 er rannsókn falin öðrum stjórnvöldum en lögreglu.

Í lögum nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi er ekki skýrt kveðið á um að rannsókn mála sem lögin fjalla um skuli heyra undir FME. Samkvæmt 8. gr. laganna skal FME fylgjast með að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur eða samþykktir sem um starfsemina gilda og að starfsemin sé að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti. Vegna þessa er í lögunum kveðið á um heimildir FME til aðgangs að upplýsingum, sbr. 9. gr. laganna og er í 11. gr. kveðið á um þvingunarúrræði FME til að knýja á um að eftirlitsskyldur aðili veiti umbeðnar upplýsingar. Í 4. mgr. 9. gr. laganna er kveðið á um heimildir FME til að gera sérstakar athuganir á starfsstað og leggja hald á gögn í samræmi við ákvæði laga um meðferð opinberra mála ef ríkar ástæður eru til að ætla að eftirlitsskyldur aðili hafi brotið gegn lögum eða reglum eða ástæða er til að ætla að athuganir eða aðgerðir FME nái að öðrum kosti ekki tilætluðum árangri. Er í greininni kveðið á um að ákvæðum laga um meðferð opinberra mála skuli beitt við framkvæmd slíkra aðgerða. Í 10. gr. laganna kemur fram að FME getur krafist úrbóta ef eftirlitsskyldur aðili fylgir ekki lögum og reglum sem um starfsemina gilda eða gert athugasemdir ef það telur hag eða rekstur eftirlitsskylds aðila óheilbrigðan og brjóta í bága við eðlilega viðskiptahætti. Þá er í l. mgr. 12. gr. kveðið á um að ef brot eru alvarleg og hinn eftirlitskyldi aðili hefur að mati FME með refsiverðum hætti gerst brotlegur við lög beri FME að greina ríkislögreglustjóra frá þeim. Í athugasemdum við 11. gr. frumvarps til laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi segir: „Í 3. mgr. er tekinn af allur vafi um að Fjármálaeftirlitinu beri að tilkynna ríkislögreglustjóra þegar það telur að refsivert brot hafi verið framið. Ekki má leika neinn vafi á samspili þessara tveggja aðila.

Það er afstaða kærunefndar að FME hafi ekki verið falið að fara með rannsókn opinberra mála með lögum nr. 87/1998. FME ber skv. 12. gr. laga nr. 87/1998 að greina ríkislögreglustjóra frá brotum sem eru alvarleg og refsiverð og tekur ríkislögreglustjóri slík mál þá til opinberrar rannsóknar. Á hinn bóginn telur kærunefndin með hliðsjón af orðalagi athugasemda greinargerðar frumvarps til stjórnsýslulaga að 3. mgr. 15. gr. takmarkist ekki við rannsókn í opinberu máli heldur nái einnig til rannsóknar annarra stjórnvalda vegna gruns um lögbrot. Þá er til þess að líta að FME er heimilt að leggja hald á gögn í samræmi við ákvæði laga um meðferð opinberra mála. Segir í lögunum að ákvæðum laga um meðferð opinberra mála skuli beitt við framkvæmd slíkra aðgerða. Loks verði að líta til þess að málið er komið í hendur lögreglu og á hennar forræði að ákveða hvenær sakborningur fær aðgang að gögnum málsins með þeim takmörkunum sem um getur í 43. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála.

Í þessu sambandi telur kærunefndin rétt að benda á að ríkislögreglustjóri getur tekið mál sem þessi til rannsóknar að eigin frumkvæði. Ef talið yrði að ákvæði 3. mgr. 15. gr. laga nr. 37/1993 gilti ekki um FME leiddi það til þess að þeir aðilar sem hefðu lotið rannsókn FME á fyrri stigum nytu rýmri réttar til aðgangs að gögnum máls en þeir sem sæta rannsókn að frumkvæði ríkislögreglustjóra.

Með bréfi til lögmanns A, dags. 8. janúar 2002, gaf ég honum kost á því að gera athugasemdir í tilefni af svarbréfi kærunefndarinnar. Svarbréf barst mér frá lögmanninum 23. janúar 2002.

IV.

1.

Í kvörtun A eru gerðar athugasemdir við úrskurð kærunefndar samkvæmt 18. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, frá 7. febrúar 2001. Í forsendum IV. kafla úrskurðarins er vísað til 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. mgr. 15. gr. sömu laga til stuðnings þeirri niðurstöðu kærunefndarinnar að vísa kæru A frá. Ég tek fram að athugun mín á máli þessu hefur alfarið beinst að lögmæti þessa úrskurðar kærunefndar, sbr. 18. gr. laga nr. 87/1998 og málsmeðferð nefndarinnar. Álitamálið sem fjallað verður um hér er því hvort nefndinni hafi verið rétt að lögum að vísa kæru A frá eða hvort henni hafi borið að fjalla efnislega um lögmæti synjunar Fjármálaeftirlitsins á því að veita A kost á því að gæta andmæla og að kynna sér gögn málsins áður en stofnunin tók ákvörðun sína samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998.

2.

Áður er rakið að með bréfi til kærunefndar 11. janúar 2002 kærði A „ákvörðun Fjármálaeftirlitsins að synja [A] um aðgang að gögnum og neita að gefa honum kost á að koma að skýringum og andmælum við undirbúning ákvörðunar um að tilkynna ríkislögreglustjóra um meinta alvarlega og refsiverða háttsemi eins og mun hafa verið gert með bréfi Fjármálaeftirlitsins til ríkislögreglustjóra [5. janúar 2002]“. Af orðalagi kærunnar má ráða að A hafi kosið að einskorða kæruefnið við synjun Fjármálaeftirlitsins um að veita A aðgang að gögnum og kost á því að setja fram andmæli áður en Fjármálaeftirlitið tók umrædda ákvörðun um að vísa máli A til ríkislögreglustjóra, sbr. 12. gr. laga nr. 87/1998. Kæran beindist því ekki sérstaklega að þeirri ákvörðun Fjármálaeftirlitsins að vísa máli A til ríkislögreglustjóra. Af úrskurði kærunefndarinnar, dags. 7. febrúar 2001, og þeim skýringum sem nefndin hefur sent mér, verður hins vegar sú ályktun dregin að nefndin hafi ekki talið skilyrði til að fjalla efnislega um kæru A á þeim grundvelli að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að vísa máli A til ríkislögreglustjóra hefði ekki verið kæranleg ákvörðun þar sem hún félli undir ákvæði 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Eins og síðar verður nánar rakið fór nefndin þrátt fyrir þetta þá leið í úrskurði sínum að fjalla efnislega um hvort veita hefði átt A aðgang að gögnum málsins og komst að þeirri niðurstöðu, sbr. ákvæði 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, að svo hefði ekki verið.

Ákvæði 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga felur í sér takmörkun á hinni almennu heimild 1. mgr. greinarinnar til að kæra stjórnvaldsákvörðun. Í 2. mgr. segir að ákvörðun sem ekki bindur enda á mál verði ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Stjórnsýslulögin sjálf hafa hins vegar að geyma tvær undantekningar frá ákvæði 2. mgr. 26. gr. og er önnur þeirra í 2. mgr. 19. gr. Þar segir að kæra megi synjun eða takmörkun á aðgangi að gögnum máls til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Tekið er fram að kæru þurfi að bera fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun. Í athugasemdum við þetta ákvæði í frumvarpi til stjórnsýslulaga er gert ráð fyrir að þessi málskotsfrestur leiði til þess að stjórnvald geti ekki tekið endanlega ákvörðun í máli fyrr en fresturinn er liðinn þannig að ljóst sé hvort málsaðili hafi kært eða ekki. Þá kemur fram að hafi málsaðili kært ákvörðunina verði stjórnvald að bíða með að taka efnisákvörðun í málinu þar til niðurstaða í kærumálinu liggur fyrir. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3298.) Ég tel ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um þýðingu þessara ummæla með tilliti til tímasetninga á ákvörðunum stjórnvalda. Hins vegar bendi ég á að í frumvarpinu er gengið út frá því að mikilvægur réttur málsaðila sé að geta fengið ákvörðun um synjun eða takmörkun á aðgangi að gögnum máls hans prófaða af hálfu æðra stjórnvalds ef á annað borð er um að ræða heimild til að kæra þá endanlegu ákvörðun sem stjórnvaldið áformar að taka.

Áður er rakið að niðurstaða kærunefndarinnar var sú að vísa kæru A frá. Var það annars vegar gert á grundvelli 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga og hins vegar 3. mgr. 15. gr. sömu laga. Ég tek það fram að sé ákvörðun lægra sett stjórnvalds um synjun eða takmörkun á aðgangi að gögnum, þ.m.t. á grundvelli 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, kærð til æðra stjórnvalds og kæruheimild er til staðar, ber æðra stjórnvaldi að leysa úr málinu með því að taka efnislega afstöðu til kærunnar.

Með tilliti til þess hvernig A hagaði kæru sinni og kærunefndin leysti úr málinu þarf fyrst að taka afstöðu til þess hvort kæruheimild var til staðar.

Þegar A kærði ofangreinda ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að synja um aðgang að gögnum og um að A yrði veittur kostur á því að setja fram andmæli hafði Fjármálaeftirlitið þegar tekið þá ákvörðun að vísa máli A til ríkislögreglustjóra. Vegna þessa tek ég fram að ekki verður fullyrt að kæruheimild 2. mgr. 19. gr. falli niður eftir að stjórnvald hefur tekið endanlega ákvörðun a.m.k. á meðan 14 daga kærufrestur síðari málsl. 2. mgr. 19. gr. líður. Af orðalagi fyrri málsl. 2. mgr. 19. gr. og framangreindum sjónarmiðum verður hins vegar sú ályktun dregin að kæruheimild ákvæðisins hafi fyrst og fremst réttarlega þýðingu fyrir aðila máls hafi stjórnvald ekki tekið endanlega ákvörðun í máli hans. Hafi slík ákvörðun þegar verið tekin verður að jafnaði að ganga út frá því að aðila máls sé rétt að kæra hina endanlegu ákvörðun til þess stjórnvalds, sem ákvörðunin verður kærð til, og byggja eftir atvikum á þeirri málsástæðu að nefnd ákvörðun sé ógildanleg sökum þess að hann hafi ekki fengið kost á aðgangi að gögnum máls. Af hálfu aðilans er þá byggt á því að verulegur annmarki hafi verið á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar. Sé kæru til æðra stjórnvalds engu að síður hagað á þann veg að aðeins er kærð synjun á aðgangi að gögnum og það verður niðurstaða æðra stjórnvalds að aðila máls hafi ranglega verið synjað um aðganginn tel ég að þá verði æðra stjórnvald almennt að leysa úr því hvort um er að ræða slíkan annmarka að það leiði til ógildingar á þeirri endanlegu ákvörðun sem stjórnvaldið tók.

3.

Samkvæmt ákvæði 1. mgr. 18. gr. laga nr. 87/1998 má skjóta „ákvörðunum“ Fjármálaeftirlitsins til sérstakrar kærunefndar. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/1998 er til nánari skýringar á kæruheimild 18. gr., þá 17. gr., rakið að til að tryggja faglegt sjálfstæði Fjármálaeftirlitsins gagnvart viðskiptaráðherra sé lagt til að sett verði á stofn sérstök kærunefnd sem taki við og úrskurði í kærum vegna ákvarðana stofnunarinnar. Þá segir að lögð sé áhersla á að „skjóta megi ákvörðunum stofnunarinnar til æðra stjórnvalds, en slík kæruheimild [sé] ekki talin vera fyrir hendi vegna ákvarðana [bankaeftirlits Seðlabanka Íslands]“. Er í þessu sambandi vísað til álits umboðsmanns Alþingis frá 2. október 1996 í máli nr. 1394/1995 og tekið fram að í frumvarpinu sé „höfð hliðsjón af [álitinu]“. (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 3965.)

Í ákvæði 6. mgr. 18. gr. laga nr. 87/1998 er mælt fyrir um að ráðherra geti í reglugerð kveðið nánar á um störf og starfshætti kærunefndar og megi hann jafnframt kveða nánar á um valdsvið hennar, hvaða málefnum megi skjóta til hennar og kærufresti. Á grundvelli þessa hefur verið sett reglugerð nr. 507/2000, um kærunefnd skv. lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sbr. áður reglugerð nr. 761/1999. Í 1. gr. reglugerðar nr. 507/2000 segir m.a. að eftirlitsskyldir aðilar geti skotið ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins „um réttindi sín og skyldur til sérstakar kærunefndar“.

Af samanburði á orðalagi ákvæðis 1. mgr. 18. gr. laga nr. 87/1998 og 1. gr. reglugerðar nr. 507/2000 kemur í ljós að í reglugerðarákvæðinu hefur m.a. verið bætt við að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, sem kæranleg sé til kærunefndar, verði að beinast að „réttindum og skyldum“ eftirlitsskyldra aðila. Af hálfu kærunefndarinnar er eins og áður segir á því byggt í umræddum úrskurði að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að vísa máli A til ríkislögreglustjóra, sbr. 12. gr. laga nr. 87/1998, hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun og því ekki kæranleg til nefndarinnar, sbr. 2. mgr. 26. gr. laganna. Í skýringarbréfi nefndarinnar sem barst mér 8. janúar 2002 kemur samkvæmt þessu fram að það sé afstaða nefndarinnar að skýra beri „18. gr. laga nr. 87/1998 með hliðsjón af 2. mgr. 26. gr. laga nr. 37/1993“.

Af þessu tilefni bendi ég að stjórnsýslulögin fela í sér lágmarksreglur um meðferð mála í stjórnsýslunni og um réttindi aðila stjórnsýslumáls, sbr. ákvæði 2. mgr. 2. gr. laganna. Með lögfestingu hinnar almennu kæruheimildar í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga var verið að festa í lög óskráða réttarreglu um að heimilt væri að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds væri á annað borð slíku æðra stjórnvaldi til að dreifa. Kemur þetta fram í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/1993. Með lögfestingu 2. mgr. 26. gr. var þó gert ráð fyrir því að hin almenna kæruheimild stjórnsýslulaga yrði nokkuð þrengri en hin óskráða regla enda var litið svo á að hún gerði einnig ráð fyrir heimild aðila máls til að kæra formákvarðanir, sjá eftirfarandi athugasemdir greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum:

„Með lögfestingu hinnar óskráðu meginreglu í 26. gr. er ekki ætlunin að þrengja kæruheimild frá því sem verið hefur ef frá er talið ákvæðið í 2. mgr. Þar kemur fram að svonefndar formákvarðanir, sem teknar eru um meðferð stjórnsýslumáls og fela ekki í sér endalok málsins, verði ekki kærðar fyrr en máli hefur verið ráðið til lykta. Þar sem meðferð mála á fyrsta stjórnsýslustigi tekur almennt mjög skamman tíma er talið óheppilegt að þau séu dregin á langinn með því að kæra slíkar ákvarðanir. Nægjanlegt öryggi ætti að felast í því að hægt sé að kæra þvílíkar ákvarðanir eftir að efnissákvörðun hefur verið tekin í málinu.

Á þeim sviðum, þar sem afgreiðsla lægri stjórnvalda tekur almennt langan tíma, væri eðlilegt að taka afstöðu til þess við setningu sérlaga hvort ekki bæri að rýmka kæruheimild varðandi sumar formákvarðanir eins og ákvörðun um það hvort starfsmanni beri að víkja sæti við meðferð máls.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3307.)

Í ljósi þessa tel ég að þegar löggjafinn tekur þá ákvörðun að setja sérákvæði um kærurétt aðila máls, eins og t.d. 1. mgr. 18. gr. laga nr. 87/1998, verði að fara fram sjálfstæð túlkun á slíkri lagareglu m.a. með það í huga að meta hvort af henni leiði efnislega sami réttur og fram kemur í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga eða eftir atvikum ríkari réttur sem þá er hugsanlega í samræmi við hina óskráðu reglu um kærurétt aðila máls. Tilvist stjórnsýslulaganna girðir þannig ekki fyrir að aðili máls geti átt ríkari rétt í samskiptum við stjórnvöld á ákveðnum sviðum á grundvelli sérlagaákvæða.

Eins og fyrr greinir er mælt fyrir um það í ákvæði 1. mgr. 18. gr. laga nr. 87/1998 að heimilt sé að skjóta „ákvörðunum“ Fjármálaeftirlitsins til sérstakrar kærunefndar. Ég tel að ekki sé sjálfgefið að draga þá ályktun af orðalagi ákvæðisins einu og sér að kærurétturinn sé takmarkaður við þær ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins sem taldar verða stjórnvaldsákvarðanir í merkingu stjórnsýslulaga. Skýra verður 1. mgr. 18. gr. laga nr. 87/1998 með sjálfstæðum hætti og þá einkum til samræmis við önnur ákvæði laga nr. 87/1998 um verkefni og valdheimildir Fjármálaeftirlitsins og þá að virtum þeim ákvæðum laganna sem fjalla um þær „ákvarðanir“ sem stofnuninni er heimilt að taka í tilefni af eftirlitsaðgerðum.

Samkvæmt ákvæði 3. gr. laga nr. 87/1998 fer stofnunin með eftirlit samkvæmt lögunum. Með yfirstjórn Fjármálaeftirlitsins fer þriggja manna stjórn sem viðskiptaráðherra skipar til fjögurra ára í senn, sbr. 1. mgr. 4. gr. Samkvæmt fyrri málsl. 2. mgr. 4. gr. skal hlutverk stjórnar vera að móta áherslur í starfi og fylgjast með starfsemi og rekstri stofnunarinnar. Í síðari málsl. 2. mgr. 4. gr. segir síðan að meiri háttar ákvarðanir skuli bera undir stjórnina til samþykktar eða synjunar.

Í ákvæðum III. kafla laga nr. 87/1998 er fjallað nánar um eftirlitsstarfsemi Fjármálaeftirlitsins, m.a. um þá aðila sem eftirlitsskyldir eru. Þá er fjallað í 9.-11. gr. um heimildir stofnunarinnar til athugunar á rekstri eftirlitsskyldra aðila, aðgangi stofnunarinnar á starfsstað aðila, um athugasemdir og úrbætur og um févíti og dagsektir. Vegna atvika þessa máls er rétt að taka hér orðrétt upp ákvæði 1. mgr. 12. gr. laganna:

„Ef brot eru alvarleg og hinn eftirlitsskyldi aðili hefur að mati Fjármálaeftirlitsins með refsiverðum hætti gerst brotlegur við lög ber Fjármálaeftirlitinu að greina ríkislögreglustjóra frá þeim.“

Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/1998 segir ekki annað um framangreint ákvæði, sem þá var í 3. mgr. 11. gr. laganna, en að með því sé „tekinn af allur vafi um að Fjármálaeftirlitinu beri að tilkynna ríkislögreglustjóra þegar það telur að refsivert brot hafi verið framið. Ekki [megi] leika neinn vafi á samspili þessara tveggja aðila“. (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 3963.)

Í framangreindum ákvæðum laga nr. 87/1998 er því lýst hvaða heimildir Fjármálaeftirlitið hefur til að framkvæma það lögbundna eftirlit sem því er falið. Þá er í lögunum að finna upptalningu á þeim úrræðum sem stofnunin hefur yfir að ráða við framkvæmd eftirlitsins, sbr. ákvæði 10.-12. gr. laganna. Af ákvæðum laganna, einkum 4. og 5. gr., verður ráðið að ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögum nr. 87/1998 eða öðrum lögum sem mæla fyrir um eftirlit stofnunarinnar, sbr. 2. mgr. 2. gr., eru að jafnaði teknar af hálfu forstjóra eða eftir atvikum þess starfsmanns sem hann hefur falið að taka slíkar ákvarðanir. Undantekning frá þessu er að finna í síðari málsl. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 87/1998 þar sem segir að bera skuli undir stjórn Fjármálaeftirlitsins „meiri háttar ákvarðanir“ til samþykktar eða synjunar.

Ég ítreka að skýra verður efni kæruheimildar 1. mgr. 18. gr. laga nr. 87/1998, og þá einkum hugtakið „ákvörðun“ sem þar kemur fram, í samræmi við önnur ákvæði laganna sem fjalla um „ákvarðanir“ þær sem Fjármálaeftirlitið getur tekið í störfum sínum. Í ljósi þessa tel ég að ganga verði út frá því að „meiri háttar ákvarðanir“ Fjármálaeftirlitsins, sbr. ákvæði síðari málsl. 2. mgr. 4. gr. laganna, sem gera fortakslaust ráð fyrir aðkomu stjórnar stofnunarinnar, teljist að jafnaði ákvarðanir sem heimilt er að skjóta til kærunefndar, sbr. 1. mgr. 18. gr. laganna, nema annað verði með skýrum hætti ráðið af ákvæðum laganna. Leiðir þetta af samanburðarskýringu síðari málsl. 2. mgr. 4. gr. og 1. mgr. 18. gr. laganna. Ég tek fram að með þessu er þó ekki verið að útiloka að aðrar ákvarðanir sem ekki falla undir síðari málsl. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 87/1998, og teljast þannig ekki „meiri háttar“, kunni einnig að falla undir ákvæði 1. mgr. 18. gr. laganna.

Áður er rakið að Fjármálaeftirlitið hefur samkvæmt lögum nr. 87/1998 yfir að ráða ýmsum rannsóknarheimildum og úrræðum sem stofnuninni er annað hvort skylt eða heimilt að grípa til vegna eftirlitsaðgerða. Ég tel að almennt verði að ganga út frá því að ef fyrirhugað er af hálfu Fjármálaeftirlitsins að taka ákvörðun um lyktir máls, þ.e. að beita þeim lögbundnu úrræðum í tilefni af eftirlitsaðgerðum sem lög nr. 87/1998 mæla fyrir um, einkum 11. og 12. gr., teljist slík ákvörðun „meiri háttar“ í merkingu ákvæðis síðari málsl. 2. mgr. 4. gr. laganna, a.m.k. ef hún verður talin íþyngjandi fyrir hinn eftirlitsskylda aðila.

Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/1998 segir um 4. gr. að stjórn stofnunarinnar muni skilgreina nánar „hvað átt [sé] við með meiri háttar ákvörðunum í 2. mgr., sbr. og ákvæði III. kafla“. Þá segir m.a. að „meðal ákvarðana sem teljast verða meiri háttar [séu] ákvarðanir sem getið er í 11. gr. [frumvarpsins]. (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 3961.) Í 3. mgr. 11. gr. frumvarpsins var að finna framangreint ákvæði um að Fjármálaeftirlitið skyldi við ákveðnar aðstæður greina ríkislögreglustjóra frá máli. Það ákvæði varð síðan 1. mgr. 12. gr. laganna með þeirri breytingu sem varð á ákvæðum 11. og 12. gr. með 5. gr. laga nr. 11/2000. Það er því ljóst að í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/1998 var á því byggt að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um að greina ríkislögreglustjóra frá meintu refsiverðu broti aðila væri „meiri háttar ákvörðun“ samkvæmt lögum nr. 87/1998, sbr. síðari málsl. 2. mgr. 4. gr. laganna. Væri það því aðeins á valdi stjórnar stofnunarinnar að taka slíka ákvörðun.

Ég bendi á að settar hafa verið reglur um störf stjórnar Fjármálaeftirlitsins frá 20. júní 2000. Í 4. gr. er að finna upptalningu á þeim ákvörðunum sem taldar verða „meiri háttar“, sbr. síðari málsl. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 87/1998, sem þá er skylt að bera undir stjórnina til samþykktar eða synjunar. Eru þar m.a. taldar upp ákvarðanir um dagsektir og févíti, sbr. ákvæði 11. gr. laga nr. 87/1998, og ákvarðanir um að „greina ríkislögreglustjóra frá broti“, sbr. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998.

Áður er rakið að skýra verði kæruheimild 1. mgr. 18. gr. laga nr. 87/1998 með sjálfstæðum hætti og í samræmi við önnur ákvæði laganna enda segir ekki annað í kæruheimildinni en að skjóta „ákvörðunum“ Fjármálaeftirlitsins til kærunefndar. Ég legg á það áherslu að almennt ber að hafa í huga við skýringu slíkra lagákvæða sem mæla fyrir um kæruheimild að úrræði þau sem aðilum stendur til boða við að fá ákvarðanir stjórnvalda endurskoðaðar eru almennt grundvölluð á sjónarmiðum um aukið réttaröryggi og réttarvernd borgaranna og því hagræði sem af slíkri málsmeðferð leiðir. Ber því að skýra kæruheimildir það rúmt að þær nái því markmiði sem liggur til grundvallar þessu úrræði, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 29. október 1992 í máli nr. 577/1992 (SUA 1992, bls. 25) og Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 264-265.

Ég hef hér að framan fært rök að því að leggja verði til grundvallar að ákvörðun Fjármálaeftirlitsins samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998 teljist „meiri háttar“ í merkingu laganna. Að þessu virtu og framangreindum skýringarsjónarmiðum tel ég að skýra verði ákvæði 1. mgr. 18. gr. laga nr. 87/1998 með þeim hætti að taki stjórn Fjármálaeftirlitsins þá ákvörðun sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998 sé almennt um slíka ákvörðun að ræða samkvæmt lögunum að unnt sé skjóta henni til kærunefndar. Ég tek fram að það breytir ekki þessari niðurstöðu enda þótt rétt kunni að vera, sem rakið er í bréfi kærunefndarinnar til mín, að Fjármálaeftirlitið geti eftir atvikum tekið ákvarðanir gagnvart eftirlitsskyldum aðila á grundvelli 10. gr. eftir að opinberri rannsókn er lokið. Það er skilyrði fyrir því að Fjármálaeftirlitinu sé skylt að beita úrræði ákvæðis 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998 að það sé mat stofnunarinnar að umrædd brot séu alvarleg og refsiverð. Eftirlitsskyldur aðili kann því að hafa verulega hagsmuni af því að kærunefnd endurskoði slíkt mat stofnunarinnar og afstöðu Fjármálaeftirlitsins um að ljúka málinu af sinni hálfu með þessum hætti.

Í úrskurði kærunefndar er það ekki sérstaklega rökstutt hvers vegna nefndin taldi að með vísan til ákvæða 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga verði „ekki hjá því komist að vísa kærunni frá“. Eins og lýst var hér að framan felst í reglu 2. mgr. 26. gr. undantekning frá þeirri óskráðu réttarreglu um kæruheimild sem talin var gilda áður en stjórnsýslulögin voru sett. Það er því sjálfstætt úrlausnarefni við túlkun á sérákvæðum laga um kæruheimildir, eins og 1. mgr. 18. gr. laga nr. 87/1998, hvort umrædd undantekningarregla gildi í þeim tilvikum. Þá þarf einnig að hafa í huga að þarna er um að ræða undantekningu frá meginreglunni um kæruheimild og hana ber því almennt að túlka þröngt. Hvað sem þessum atriðum líður tel ég rétt að minna á að undantekning 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga tekur aðeins, eins og rakið er í athugasemdum greinargerðar við frumvarp til stjórnsýslulaga, til svonefndra formákvarðana. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3307.) Þar er um að ræða ákvarðanir sem teknar eru um meðferð stjórnsýslumáls og fela ekki í sér endalok málsins. Þær formákvarðanir sem þarna er vísað til lúta að ýmsum ákvörðunum sem það stjórnvald sem fer með mál tekur um málsmeðferðina frá því að stjórnsýslumálið hefst og þar til því lýkur með endanlegri ákvörðun af hálfu þessa tiltekna stjórnvalds. Sé stjórnvaldi með lögum falið að kanna og leggja mat á hvort atvik í tilteknu máli séu með þeim hætti að ákveðin lögmælt skilyrði séu fyrir hendi til að tilkynna öðru stjórnvaldi um atvikið er fyrrnefnda stjórnvaldið að taka af sinni hálfu endanlega og efnislega ákvörðun í málinu. Eins og 12. gr. laga nr. 87/1998 hljóðar fæ ég ekki séð að tilkynning Fjármálaeftirlitsins til ríkislögreglustjóra á grundvelli þess ákvæðis feli í sér formákvörðun í merkingu 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Þá minni ég enn á að í 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga er sjálfstæð kæruheimild sem felur í sér undantekningu frá 2. mgr. 26. gr. laganna. Ég fæ því ekki séð að ákvæði 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga hafi átt við í því máli sem hér er fjallað um.

Það er niðurstaða mín samkvæmt framangreindu að frávísun kærunefndar, sbr. 18. gr. laga nr. 87/1998, dags. 7. febrúar 2001 á stjórnsýslukæru A hafi ekki verið reist á réttum lagagrundvelli. Bar kærunefndinni að taka kæru A til efnislegrar meðferðar, og þá m.a. um hvort Fjármálaeftirlitinu hafi borið að veita A kost á því að koma að andmælum og að kynna sér gögn málsins áður en stofnunin tók umrædda ákvörðun sína um að vísa máli A til ríkislögreglustjóra, sbr. ákvæði 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998. Með tilliti til málatilbúnaðar A bar nefndinni þannig að taka afstöðu til þess hvort ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt aðila máls og upplýsingarétt eða óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins áttu við þegar fyrirhugað var af hálfu Fjármálaeftirlitsins að taka umrædda ákvörðun. Það gat haft sjálfstæða þýðingu fyrir A að fá úr því skorið á stjórnsýslustigi hvort Fjármálaeftirlitið hafði að þessu leyti staðið rétt að meðferð málsins. Sú aðstaða að lögreglan hafði málið til rannsóknar þegar kærunefndin kvað upp úrskurð sinn gat ekki breytt þessu þótt sérstakar reglur um aðgang að rannsóknargögnum lögreglu kynnu hins vegar að hafa áhrif á möguleika nefndarinnar til að úrskurða um aðgang að gögnum málsins eins og þau lágu fyrir á þeirri stundu.

4.

Í úrskurði kærunefndarinnar er farin sú leið að vísa kæru A frá með vísan til 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga en síðan er í úrskurðinum fjallað um það atriði í kærunni að Fjármálaeftirlitið hafði synjað A um aðgang að gögnum málsins. Það er niðurstaða nefndarinnar að ákvæði 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga hafi átt við í málinu og því hafi Fjármálaeftirlitinu verið rétt að hafna beiðni A. Það sé þannig á forræði lögreglu að ákveða hvenær „sakborningur fær aðgang að gögnum máls með þeim takmörkunum sem um getur í 43. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991“. Er það niðurstaða kærunefndar að ljúka málinu með því að vísa því frá nefndinni.

Framangreindar forsendur í úrskurði kærunefndar, sbr. 18. gr. laga nr. 87/1998, að því er varðar kröfu A um aðgang að gögnum málsins, fela í sér efnislega afstöðu af hálfu nefndarinnar um það atriði. Ég tel því rétt að taka hér afstöðu til þessa atriðis.

Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga er meginreglan sú að aðili máls á rétt til aðgangs að öllum gögnum og skjölum er mál varða. Réttur aðila máls til upplýsingagjafar samkvæmt ákvæði 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga er hins vegar ekki fortakslaus. Í ákvæði 3. mgr. 15. gr. laganna sem kærunefndin vísaði til er að finna svohljóðandi undantekningu frá rétti aðila máls til aðgangs að gögnum:

„Ákvæði þessarar greinar taka ekki til rannsóknar og saksóknar í opinberu máli. Þó geta sakborningur og brotaþoli krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins eftir að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti.“

Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps þess, er varð að sama ákvæði í stjórnsýslulögum, sagði meðal annars svo:

„Þá undantekningu er að finna í 3. mgr. að aðili, sem er til rannsóknar vegna þess að grunur hefur fallið á hann um lögbrot eða hann er sóttur til refsingar í opinberu máli, getur ekki krafist aðgangs að gögnum málsins á grundvelli þessara laga. Meðan mál er til rannsóknar hjá lögreglu og öðrum stjórnvöldum áður en ákvörðun er tekin um ákæru er ekki talið rétt að veita aðila aðgang að gögnum máls. Þegar ákæra hefur verið gefin út gilda um málsmeðferðina, þar á meðal birtingu ákæru og aðgang sakbornings að gögnum, ítarlegar reglur laga um meðferð opinberra mála, nú laga nr. 19/1991. Hins vegar getur sakborningur, eftir að meðferð máls er lokið, krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins hjá stjórnvöldum. Með vísun til 17. gr. verður þó slík krafa ekki tekin til greina t.d. ef sérstök sjónarmið til verndar sakborningi, vitnum eða öðrum aðilum mæla gegn því.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3296-3297.)

Samkvæmt ákvæði 4. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 3. gr. laga nr. 11/2000, er Fjármálaeftirlitinu heimilt að gera sérstakar athuganir á starfsstað og leggja hald á gögn í samræmi við ákvæði laga um meðferð opinberra mála enda séu ríkar ástæður til að ætla að eftirlitsskyldur aðili hafi brotið gegn lögum eða reglum sem um viðkomandi starfsemi gilda eða ástæða er til að ætla að athuganir eða aðgerðir stofnunarinnar nái að öðrum kosti ekki tilætluðum árangri. Skal ákvæðum laga um meðferð opinberra mála beitt við framkvæmd slíkra aðgerða. Ákvæði 3. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998 var bætt við lögin með ákvæði 2. gr. laga nr. 11/2000. Í athugasemdum greinargerðar við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 11/2000 sagði m.a. svo:

„Í [3]. mgr. er gert ráð fyrir sambærilegri heimild til handa Fjármálaeftirlitinu og nú er að finna í 40. gr. samkeppnislaga. Rétt þykir að tryggja Fjármálaeftirlitinu heimild til að gera athuganir á starfsstað og leggja hald á gögn samkvæmt ákvæðum laga um meðferð opinberra mála. Þessi heimild kemur til viðbótar við almenna heimild til aðgangs að gögnum og starfsstöð skv. 1. og 2. mgr. Ákvæðinu verður að beita af varfærni og verður því ekki beitt nema rík ástæða sé til að ætla að ákvæði laga um viðkomandi starfsemi hafi verið brotin eða að ætla megi að aðgerðir Fjármálaeftirlitsins nái ekki tilætluðum árangri með öðrum hætti. Nefna má sem dæmi að fyrirsjáanlegt sé að gagna verði ekki aflað einvörðungu á grundvelli skýrra lagaheimilda og hótunar um dagssektir eða ástæða sé til að ætla að spjöll verði unnin á gögnum eða starfsemi hins eftirlitsskylda aðila.“ (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 1810.)

Samkvæmt fyrri málslið 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga er gildissvið ákvæðisins takmarkað við rannsókn og saksókn í opinberu máli. Í síðari hluta ákvæðisins segir þó m.a. að „sakborningur“ geti krafist þess að fá að kynna sér málsgögn eftir að mál hans hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti. Er því aðeins um það að ræða að maður sem grunaður er um refsivert athæfi hafi að jafnaði ekki sama aðgang að skjölum og gögnum máls og aðili stjórnsýslumáls, sjá álit mitt frá 24. september 2001 í málum nr. 2896/1999 og 2954/2000.

Skýra verður 3. mgr. 15. gr. þröngt enda felur ákvæðið í sér undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 15. gr. laganna um upplýsingarétt aðila máls. Almennt verður því að miða við að þau gögn, sem óskað er aðgangs að, falli aðeins undir umrætt ákvæði 3. mgr. 15. gr. ef þeirra hefur verið aflað af hálfu lögreglu eða annars stjórnvalds sem hefur það hlutverk með höndum að lögum að rannsaka hvort framin hafi verið refsiverð háttsemi. Þá hafi slíkt stjórnvald heimildir til þess að lýsa því yfir að aðili máls hafi réttarstöðu sakbornings við slíka rannsókn og geti eftir atvikum gert tilteknar ráðstafanir í tilefni af rannsókn, s.s. með útgáfu ákæru eða beitingu sekta í tilefni af refsiverðu athæfi. Það eitt að löggjafinn hafi ákveðið að eftirlitsstjórnvald skuli hafa heimildir þær sem greinir í lögum nr. 19/1991 til þess að afla gagna ræður því ekki úrslitum um það hvort slík gögn falli undir 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Tel ég að á þeim tíma sem líður frá því að eftirlitsstjórnvald, sem að lögum hefur ekki það verkefni með höndum að rannsaka hvort framin hafi verið refsiverð háttsemi, hefur athugun á málefnum eftirlitsskylds aðila, og þar til það tekur ákvörðun um að rétt sé að vísa máli til lögreglu, geti mál að jafnaði ekki fallið undir ákvæði 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, sjá hér til samanburðar John Vogter: Forvaltningsloven med kommentarer. Kaupmannahöfn (1999), bls. 271.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, er það markmið laganna að stuðla að því að fjármálastarfsemi sem lögin taki til sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur og samþykktir sem hverju sinni gilda um starfsemina. Opinbert eftirlit með starfsemi á fjármálamarkaði hefur þannig að lögum ekki það að markmiði að afla gagna um það hvort aðili, sem sætir eftirliti, hafi framið refsivert athæfi enda ber stofnuninni að tilkynna ríkislögreglustjóra um það ef fram kemur grunur um alvarleg brot á lögum nr. 87/1998, sbr. 12. gr. Það er þannig ekki hlutverk Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögum að rannsaka hagi eftirlitsskyldra aðila með það í huga að komast að raun um hvort framin hafi verið refsiverð háttsemi. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 87/1998 er hlutverk Fjármálaeftirlitsins að fylgjast með starfsemi aðila, sem sæta eftirliti stofnunarinnar og sjá til þess að hún sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur og samþykktir sem um starfsemina gilda og að starfsemin sé að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti. Valdheimildir og úrræði stofnunarinnar eru sniðnar að þessu eftirlitshlutverki. Hefur stofnunin þannig, eins og fyrr greinir, heimildir til að setja fram athugasemdir og kröfur um úrbætur, sbr. 10. laga nr. 87/1998, að leggja á dagsektir veiti aðilinn ekki umbeðnar upplýsingar eða sinni ekki kröfum um úrbætur innan hæfilegs frests, sbr. 1. mgr. 11. gr., eða að leggja févíti á aðila, sem sætir eftirliti, sem brýtur gegn ákvörðunum sem teknar hafa verið af Fjármálaeftirlitinu, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis. Þá hefur löggjafinn ákveðið, sbr. 4. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998, að Fjármálaeftirlitið geti beitt ákvæðum laga nr. 19/1991 um haldlagningu gagna í ákveðnum tilvikum. Ég legg hins vegar á það áherslu að af tilvitnuðum lögskýringargögnum að baki þessu ákvæði verður ráðið að tilgangur þess var fyrst og fremst sá að gera stofnuninni kleift með raunhæfum hætti að annast þau eftirlitsverkefni sem lög nr. 87/1998, og eftir atvikum önnur lög, mæla fyrir um.

Lögfesting ákvæðisins fól samkvæmt framangreindu ekki í sér þá fyrirætlan að stofnuninni væri ætlað að annast rannsókn á því hvort framin hefði verið refsiverð háttsemi. Minni ég hér einnig á að í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/1998 segir að með umræddu ákvæði hafi verið „tekinn af allur vafi“ um að Fjármálaeftirlitinu beri að tilkynna ríkislögreglustjóra þegar það telur að refsivert brot hafi verið framið. Þá segir að „[ekki megi] leika neinn vafi á samspili þessara tveggja aðila“. (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 3963.) Í ljósi þessa tel ég að ganga verði út frá því að þau mál sem Fjármálaeftirlitið stofnar til á grundvelli laga nr. 87/1998, eða annarra laga, falli innan marka hefðbundinnar stjórnsýslu á tilteknu afmörkuðu sviði en séu ekki hluti af refsivörslukerfi ríkisins. Að þessu virtu og með vísan til framangreindra sjónarmiða um skýringu ákvæðis 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, sem ég ítreka að túlka verður þröngt, tel ég að synjun Fjármálaeftirlitsins á því að veita aðila, sem sætir eftirliti af hálfu stofnunarinnar, aðgang að málsgögnum og upplýsingum um tilefni athugunar verði ekki reist á 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Tel ég að á þeim tíma sem leið frá því að Fjármálaeftirlitið hóf athugun á umræddum viðskiptum A, og þar til það tók ákvörðun um að rétt væri að vísa málinu til lögreglu, hafi málið ekki fallið undir 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af því sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að afstaða kærunefndar, sbr. 18. gr. laga nr. 87/1998, sem fram kemur í úrskurði hennar í máli A, dags. 7. febrúar 2001, um kröfu A um aðgang að málsgögnum, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Með tilliti til framangreinds ágreiningsefnis og að því gefnu að mál það, sem hér um ræðir, hafi fallið innan marka stjórnsýslulaga, bendi ég hins vegar á 17. gr. þeirra laga. Þar segir eftirfarandi:

„Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.“

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til stjórnsýslulaga sagði eftirfarandi:

„Í þessari grein er fjallað um heimild stjórnvalds til þess að takmarka aðgang málsaðila að gögnum máls vegna ríkra almannahagsmuna, einkahagsmuna eða með tilliti til aðila sjálfs, þar á meðal ef lög um skráningu og meðferð persónuupplýsinga standa í vegi fyrir aðgangi að gögnunum. Á það ber að leggja ríka áherslu að líta ber á þetta heimildarákvæði sem þrönga undantekningarreglu, sbr. orðalagið „þegar sérstaklega stendur á“, því að meginreglan er sú að málsaðili hefur rétt á því að kynna sér málsgögn.

Við mat á því hvort heimildinni skuli beitt þarf að vega það og meta hvort hagsmunir málsaðila af því að fá aðgang að gögnunum séu ríkari en þeir almanna- eða einkahagsmunir sem kalla á að takmarka þann aðgang. Hér koma t.d. til skoðunar öryggis- og viðskiptahagsmunir ríkisins, svo og samskipti þess við erlend ríki og alþjóða- og fjölþjóðastofnanir, einnig tillit til einstaklinga eða lögaðila sem hafa verulega hagsmuni af því að upplýsingar, er þá varða, fari leynt.“

Með ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvöldum veitt heimild til að synja aðila um aðgang að gögnum máls ef sérstakir hagsmunir mæla því í mót að aðili fái aðgang að þeim. Ég tel því að Fjármálaeftirlitið kunni á grundvelli þessa ákvæðis að vera heimilt að neita að veita aðila aðgang að upplýsingum ef hagsmunir annarra aðila eða almannahagsmunir af leynd upplýsinga verði taldir mun ríkari en hagsmunir aðila af því að fá aðgang að gögnum máls. Umrætt ákvæði gerir hins vegar strangar kröfur til vægis slíkra almanna- eða einkahagsmuna enda þurfa þeir að vera „mun ríkari“ en hagsmunir aðila af aðgangi. Ég tel rétt að benda á að enda þótt stjórnvöld kunni með hliðsjón af ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga að hafa heimild til að takmarka rétt aðila til aðgangs að gögnum máls er lögð rík áhersla á það í framangreindum lögskýringargögnum að um þrönga undantekningarreglu sé að ræða. Þá gera þau beinlínis ráð fyrir því að stjórnvald beiti ekki umræddri heimild nema það hafi áður lagt sérstakt mat á vægi þeirra ólíku hagsmuna sem í húfi eru. Stjórnvöld geta þannig ekki neitað aðila um aðgang að gögnum máls einungis á grundvelli almennra hugleiðinga um skaðsemi þess að veita aðgang að þeim, sjá hér framangreint álit mitt frá 24. september 2001 í málum nr. 2896/1999 og 2954/2000.

V.

Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að úrskurður kærunefndar, sbr. 18. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, frá 7. febrúar 2001 í máli A, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Það eru því tilmæli mín til kærunefndarinnar að hún taki mál A til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá A, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin hafa verið í þessu áliti.

VI.

Með bréfi til kærunefndar skv. lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998, dags. 11. febrúar 2003, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til nefndarinnar á ný og hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Í svari kærunefndarinnar til mín, dags. 3. mars 2003, kemur fram að engin beiðni hafi komið fram af hálfu A um að málið yrði tekið til endurskoðunar.