13. janúar 2021

Gæta þarf að mörkunum milla skatta og þjónustugjalda

Í kjölfar breytinga á stjórnarskránni árið 1995 þar sem m.a. var skerpt á kröfum til skattalagningarheimilda hóf umboðsmaður að eigin frumkvæði að fylgjast með því hvort lög væru í samræmi við þessar kröfur. Að undanförnu hefur þessi athugun beinst að því hvort lagaákvæði og framkvæmd við töku þjónustugjalda fyrir opinbera þjónustu samræmist þeim mörkum milli skatta og þjónustugjalda sem leiða af ákvæðum stjórnarskrárinnar og lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins.

Samhliða þessari athugun hefur umboðsmaður einnig haft til athugunar kvartanir og ábendingar sem varða gjaldtöku stjórnvalda í formi þjónustugjalda. Ætlun umboðsmanns var að þessar kvartanir yrðu afgreiddar á sama tíma og lokið yrði við áðurnefnda frumkvæðisathugun sem lyti að þjónustugjaldaheimildum almennt. Þannig gæfist færi á að fjalla um ýmis sameiginleg álitaefni á þessu sviði sem m.a. tengjast mörkum milli skatta og þjónustugjalda og efni lagaheimilda til töku þjónustugjalda.

Vegna takmarkaðra möguleika umboðsmanns til að sinna frumkvæðisathugunum á síðustu misserum og þar sem ekki eru horfur, a.m.k. um sinn, á verulegum breytingum þar á hefur umboðsmaður ákveðið að fella niður almenna frumkvæðisathugun sína á töku þjónustugjalda og leysa aðeins úr einstökum kvörtunum um slík gjöld. Um leið og umboðsmaður hefur tilkynnt stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis, forsætisráðherra og fjármála- og efnahagsráðherra um þessa ákvörðun hefur hann í bréfi til þessara aðila gert grein fyrir þeim álitaefnum sem skoðun hans á þessum málum hafði beinst að. Umboðsmaður tekur fram í bréfi sínu að þetta geri hann til þess að viðtakendur bréfsins geti tekið afstöðu til þess hvort þeir telja tilefni til að þessi mál verði tekin til heildstæðrar athugunar á vettvangi þeirra og hvort þörf sé almennt á skýrari stefnumörkun og lagaramma um töku þjónustugjalda hjá hinu opinbera.

Í bréfinu rekur umboðsmaður meðal annars ákvæði stjórnarskrárinnar um bann við framsali skattlagningarvalds en að baki þeim ákvæðum búi að kjósendur til Alþingis og sveitarstjórna hafi við val á kjörnum fulltrúum tækifæri til að hafa áhrif á að hvaða umfangi þeim er gert að greiða skatta og í hvað tekjum af þeim er varið.

Umboðsmaður víkur síðan að því að á síðustu áratugum hafi borgurunum í auknum mæli verið gert að greiða hinu opinbera fyrir t.d. þjónustu eða leyfi, sem látið er í té, með svonefndum þjónustugjöldum eða greiðsluþátttöku. Sé greiðslunni þá ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði við þjónustu. Í réttarframkvæmd hafi verið gengið út frá því að slík taka þjónustugjalds þurfi að byggjast á lagaheimild og að þar komi fram á hvaða kostnaði megi byggja gjaldtökuna.

Þegar sú leið sé farin af hálfu kjörinna fulltrúa á Alþingi að leggja þjónustugjöld á borgarana sem byggja á kostnaði við að láta þeim í té tiltekið endurgjald sé almennt ekki fyrir að fara hliðstæðri aðkomu og eftirliti Alþingis með þeim kostnaði við opinbera starfsemi sem borgurunum er gert að greiða og þar með í hvaða mæli viðkomandi stofnun telur rétt að haga umfangi eða kostnaði við viðkomandi þátt í starfseminni. Alþingi hafi með lagasetningu um umgjörð gjaldtökunnar í reynd framselt það til hlutaðeigandi stjórnvalds að meta að hvaða umfangi stjórnvaldið telur rétt að stofna til kostnaðar við starfsemi sína sem það getur síðan gert borgurunum að greiða.

Vegna álitaefna um mörkin milli skatta og þjónustugjalda vekur umboðsmaður sérstaka athygli á þeim tilvikum þar sem ekki verði annað séð en Alþingi hafi veitt stjórnvöldum heimild til þess að innheimta, í formi þjónustugjalda sem borgurunum er gert að greiða, allan eða nær allan kostnað vegna starfsemi tiltekinnar stofnunar eða starfseiningar hjá ríki og sveitarfélögum. Þetta eigi t.d. við í tilvikum þar sem þessum sömu aðilum er með lögum falið að sinna almennu eftirliti með framkvæmd mála á viðkomandi sviði og þar með að fara með þá almannahagsmuni sem ríki og sveitarfélög fara með.

 

Bréf umboðsmanns til stjórnskipunar- og eftirlitsnefndar Alþingis, forsætisráðherra og fjármála- og efnahagsráðherra.