28. september 2021

Breytt aðkoma umboðsmanns Alþingis að eftirliti með kosningum

Í gegnum tíðina hafa umboðsmanni Alþingis borist ýmsar kvartanir eða ábendingar sem með einum eða öðrum hætti lúta að framkvæmd kosninga, m.a. til Alþingis og embættis forseta Íslands.

  

Ábendingar umboðsmanns

Við úrlausn þessara mála hefur í mörgum tilvikum niðurstaðan verið sú að þau féllu utan starfssviðs umboðsmanns. Sem dæmi má nefna lokabréf umboðsmanns í nýlegu máli nr. 11288/2021 þar sem A hafði kvartað yfir því að honum hefði verið meinað að taka ljósmynd af maka sínum við að setja kjörseðil í kjörkassa við alþingis- og sveitarstjórnarkosningar árið 2017. Í bréfinu, dags. 15. september sl., sagði m.a. eftirfarandi:

Þá verður ekki séð að í lögum nr. 24/2000 sé að finna sérstaka heimild til að bera ákvarðanir kjörstjórna, sem ætlað er að sjá til þess að á kjörstað fari ekki fram starfsemi sem truflar framkvæmd kosninga, sbr. 3. mgr. 78. gr. laganna, undir annan aðila til endurskoðunar eða að í lögunum sé mælt fyrir um rétt til að óska eftir heimild til ljósmyndatöku á kjörstað. Í því sambandi tel ég jafnframt rétt að benda á að samkvæmt 13. gr. laga nr. 24/2000, um kosningar til Alþingis, eru yfirkjörstjórnir kosnar af Alþingi og starfa því í umboði þess. Af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur því verið lagt til grundvallar að eins og gildandi lögum sé háttað falli það utan starfssviðs umboðsmanns sam­kvæmt lögum nr. 85/1997, sbr. a-lið 4. mgr. 3. gr. laganna, að fjalla um starfshætti og ákvarðanir yfir­kjörstjórna. 

Í þessu sambandi ber einnig að nefna mál nr. 7064/2012 sem varðaði undirbúning forsetakosninganna 2012 af hálfu yfirkjörstjórna og innanríkisráðuneytisins. Þar sem yfirkjörstjórnirnar voru kjörnar af Alþingi og Hæstiréttur hafði tekið afstöðu til gildis þeirra ákvarðana sem um ræddi taldi umboðsmaður málið falla utan starfssviðs sín. Engu að síður tók umboðsmaður eftirfarandi fram:

Athugun mín á málinu leiddi þó í ljós að ákveðinn vafi léki á því eftir hvaða málsmeðferðarreglum yfirkjörstjórnum við forsetakosningar bæri að starfa. Jafnframt taldi ég ekki nægjanlega skýrt hvaða hlutverk og valdsvið innanríkisráðuneytið hefði gagnvart yfirkjörstjórnum við undirbúning forsetakosninga. Ég ákvað því að vekja athygli Alþingis og innanríkisráðuneytisins á því að það kynni að vera ástæða til að setja nánari reglur, eftir atvikum í lög eða stjórnvaldsfyrirmæli, um störf yfirkjörstjórna, eftir hvaða málsmeðferðarreglum þeim beri að fara og um aðkomu innanríkisráðuneytisins að undirbúningi forsetakosninga. Ég tók fram að í því sambandi væri mikilvægt að skýrt kæmi fram hvort yfirkjörstjórnir sem væru kosnar af Alþingi væru hluti af stjórnsýslu ríkisins og lytu þannig almennum stjórnsýslureglum, þ.m.t. stjórnsýslulögum, og féllu undir eftirlit umboðsmanns Alþingis. Á sama hátt taldi ég tilefni til þess að taka skýra afstöðu til þess í lögum hvaða málsmeðferðarreglur skyldu gilda í störfum yfirkjörstjórna og landskjörstjórnar þegar fjallað væri um alþingiskosningar.

  

Ný lög um kosningar – skýrari reglur um stjórnsýslu kosninga

Alþingi samþykkti 13. júní sl. ný kosningalög, nr. 112/2021, sem öðlast gildi 1. janúar nk. Eitt af nýmælum laganna er að færa yfirstjórn kosningamála frá dómsmálaráðuneyti til sjálfstæðrar stjórnsýslunefndar, landskjörstjórnar, sem ber ábyrgð á framkvæmd kosninga auk þess að sinna viðvarandi verkefnum milli kosninga. Þá er komið á fót úrskurðarnefnd kosningamála sem tekur til úrlausnar nánar tilgreindar ákvarðanir landskjörstjórnar, yfirkjörstjórna sveitarfélaga og Þjóðskrár Íslands um undirbúning og framkvæmd kosninga, sbr. nánar 22. gr. laganna. Þannig er til að mynda gert ráð fyrir að synjun Þjóðskrár Íslands um að taka kjósanda á kjörskrá og um leiðréttingar á kjörskrá verði hægt að vísa til nefndarinnar. Nefndin skal einnig úrskurða um gildi framboðslista við alþingis- og sveitarstjórnarkosningar og kjörgengi frambjóðenda í sveitarstjórnarkosningum. Loks skal úrskurðarnefnd kosningamála taka við kærum um ólögmæti forsetakjörs, sveitarstjórnarkosninga, þjóðaratkvæðagreiðslna og íbúakosninga sem haldnar eru á grundvelli sveitarstjórnarlaga. Úrskurði úrskurðarnefndarinnar verður ekki skotið til annars stjórnvalds.

  

Breytt og rýmkað hlutverk umboðsmanns

Með 140. gr. nýrra kosningalaga er nú með skýrum hætti mælt fyrir um að stjórnsýslulög og almennar óskráðar reglur stjórnsýsluréttar gildi þegar úrskurðarnefnd kosningamála, landskjörstjórn, yfirkjörstjórnir kjördæma, yfirkjörstjórnir sveitarfélaga og kjörstjórar taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna að frátöldum 27.–29. gr. laganna um kærufrest. Upplýsingalög munu einnig gilda um starfsemi þessara aðila samkvæmt greininni. Þá er því slegið föstu í lok hennar að umboðsmaður Alþingis hafi eftirlit með stjórnsýslu þeirra svo sem nánar greini í lögum um umboðsmann Alþingis.

Í skýringum við umrætt ákvæði í frumvarpi segir eftirfarandi:

Í 2. málsl. 2. mgr. er kveðið á um að umboðsmaður Alþingis hafi eftirlit með stjórnsýslu landskjörstjórnar, yfirkjörstjórna, kjörstjóra og úrskurðarnefndar kosningamála. Í ákvæðinu felst að við afmörkun starfssviðs umboðsmanns samkvæmt lögum nr. 85/1997 þarf ekki að taka afstöðu til þess hvort umrædd stjórnsýsla teljist til „stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga“ í skilningi 1. mgr. 3. gr. laganna. Þá verður stjórnsýsla kjörstjórna og annarra stjórnvalda ekki undanþegin starfssviðinu á grundvelli a-liðar [4]. mgr. 3. gr. þótt til að mynda Alþingi kjósi til landskjörstjórnar. Eftir sem áður verða störf dómstólanna þó undanþegin starfssviðinu að því marki sem stjórnsýsla kosningamála kann að koma inn á borð þeirra. Þá ber að hafa í huga að enn mun þurfa að uppfylla skilyrði 6. gr. laga nr. 85/1997 til að umboðsmaður taki kvörtun vegna framkvæmdar kosninga til meðferðar. Þannig getur umboðsmaður ekki fjallað um stjórnsýslu kjörstjórna eða annarra stjórnvalda fyrr en kæruleiðir til stjórnvalda samkvæmt þessu frumvarpi eða annarra sem við eiga hafa verið tæmdar og endanlegur úrskurður þeirra liggur fyrir. Ber í því samhengi að hafa í huga að í mörgum tilvikum kunna landskjörstjórn og úrskurðarnefnd kosningamála að hafa eftirlitsheimildir vegna framkvæmdar kosninga en einnig kann úrskurðarnefndin að fjalla um mikilvægar ákvarðanir kjörstjórna í kjölfar kæru.

  

Víðtækara hlutverk umboðsmanns við eftirlit með kosningum

Samkvæmt framangreindu hefur með nýjum kosningalögum verið brugðist við ábendingum umboðsmanns þess efnis að skýrt liggi fyrir hvort stjórnsýsla kjörstjórna sé hluti af stjórnsýslu ríkisins sem lúti almennum stjórnsýslureglum, þ.m.t. stjórnsýslu- og upplýsingalögum, og falli undir eftirlit umboðsmanns Alþingis. Um þetta segir nánar eftirfarandi í áðurgreindu frumvarpi:

Að baki ákvæðinu býr sú hugsun að ekki sé ástæða til að undanþiggja framkvæmd kosninga frekar þeim almennu málsmeðferðarreglum sem gilda um starfsemi hins opinbera en gengur og gerist. Framkvæmd kosninga er mikilvæg í lýðræðisríkjum og æskilegt að réttindi stjórnmálasamtaka og kjósenda séu tryggð og framkvæmd sé ekki síður gegnsæ og stjórnsýsla almennt. Æskilegt er að umboðsmaður Alþingis hafi eftirlit með stjórnsýslu kosninga, enda eru annmarkar þar að lútandi í mörgum tilvikum þess eðlis að úrlausnar um þá verður ekki leitað fyrir dómi. Er eftirlit umboðsmanns til þess fallið að skapa mikilvægt aðhald með framkvæmd á þessu sviði.

Líkt og tekið er fram í skýringum frumvarpsins munu kærur út af gildi alþingiskosninga, þar á meðal um kjörgengi alþingismanna, áfram koma til úrlausnar Alþingis í samræmi við fyrirmæli 46. gr. stjórnarskrárinnar. Er tekið fram að þá gildi einu hvort um sé að ræða mál sem úrskurðarnefndin var bær til þess að fjalla um eða hvort hún hafi áður fjallað um slíkt mál, svo sem um gildi framboðslista. Þó sé gert ráð fyrir að úr flestum kærum verði leyst hjá úrskurðarnefndinni. Þá gera lögin einnig ráð fyrir að unnt sé að skjóta ákveðnum ákvörðunum vegna framkvæmdar kosninga til dómstóla. Athugast í því sambandi að samkvæmt 4. mgr. 3. gr. laga um umboðsmann tekur starfssvið umboðsmanns hvorki til starfa Alþingis og stofnana þess né dómstóla. Það er því ekki gert ráð fyrir að umboðsmaður fjalli um þessi mál að því marki sem þau eru til úrlausnar Alþingis eða dómstóla. Engu að síður er ljóst að breytingar verða við gildistöku nýrra kosningalaga 1. janúar nk. með því að umboðsmaður Alþingis fer þá með sambærilegt eftirlit með stjórnsýslu kosninga og með annarri stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.