Námslán og námsstyrkir. Úrskurðarskylda. Frávísun.

(Mál nr. 9345/2017)

A og B leituðu til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir úrskurði málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN) um að vísa frá stjórnsýslukæru þeirra vegna ákvörðunar stjórnar LÍN um að hafna því að fella niður fjárkröfu á hendur þeim vegna fyrningar. Frávísunin var byggð á því að LÍN hefði stefnt A og B til greiðslu sömu kröfu og þar sem mál er varðaði sama ágreiningsefni og lægi fyrir nefndinni væri rekið fyrir dómstólum bæri að vísa því frá.

Í settum lögum eru ekki beinar undantekningar frá úrskurðarskyldu málskotsnefndar LÍN þótt ágreiningi sem uppi er í kærumáli sé jafnframt vísað til úrlausnar dómstóls. Umboðsmaður taldi því að skoða yrði hvort slík niðurstaða gæti byggst á öðrum réttarreglum og gerði grein fyrir reglum sem gætu haft þýðingu í því sambandi. Umboðsmaður benti á að A og B hefðu ekki farið með málið sjálf fyrir dómstóla samhliða umfjöllun æðra stjórnvalds heldur hefði stjórnvaldið sem tók hina kærðu ákvörðun gert það. Í ljósi þess fékk umboðsmaður Alþingis ekki séð að mögulegur réttur LÍN að skjóta ágreiningsefninu til dómstóla hefði sjálfkrafa leitt til þess að réttur A og B til þess að fá leyst úr kæru sinni fyrir málskotsnefndinni félli niður né heldur að þessi staða hefði getað leitt til þess að lögvarðir hagsmunir þeirra af því að halda kærumáli sínu til streitu hefðu fallið brott. Í því sambandi benti umboðsmaður Alþingis á að þar sem iðulega lægi ekki fyrir fyrr en dómur hefur gengið hvort lögvarðir hagsmunir aðila máls af kærumeðferð á stjórnsýslustigi væru fallnir niður vegna dómsmáls og með frávísun málsins kynnu reglur um kærufresti að leiða til þess að möguleiki til þess að kæra málið til æðra stjórnvalds að nýju væru fallnir niður þegar dómur gengi. Ef fallist yrði á að stjórnvald gæti, á þeim grundvelli einum sem málskotsnefndin byggði á í úrskurði sínum, höfðað dómsmál vegna ágreiningsmáls sem kært hefði verið til æðra stjórnvalds eða úrskurðarnefndar með þeim afleiðingum að málinu yrði sjálfkrafa vísað frá kærustjórnvaldinu hefðu stjórnvöld það í hendi sinni að ónýta möguleika borgaranna til að fá leyst úr málum sínum með stjórnsýslukærum.

Umboðsmaður fékk því ekki séð að viðhlítandi lagagrundvöllur hefði verið fyrir fávísun málsins, eins og atvikum var háttað í máli þeirra A og B. Það var því niðurstaða umboðsmanns að úrskurður málskotsnefndar LÍN hefði ekki verið í samræmi við lög.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til málskotsnefndar LÍN að taka mál A og B til meðferðar að nýju kæmi fram beiðni frá þeim þess efnis og að nefndin myndi leysa þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem fram komu í álitinu. Þá beindi hann því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram kæmu í álitinu.

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 7. júní 2017 leituðu A og B til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir úrskurði málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá [...] 2017 í máli nr. L-[.../2016]. Með úrskurðinum var stjórnsýslukæru þeirra vegna ákvörðunar stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna (LÍN), um að hafna niðurfellingu fjárkröfu á hendur þeim sökum fyrningar, vísað frá nefndinni. Eins og nánar verður rakið síðar byggðist frávísunin á því að með birtingu stefnu 20. febrúar 2017 hefði LÍN stefnt A og B til greiðslu sömu kröfu. Þar sem mál er varðaði sama ágreiningsefni og lægi fyrir nefndinni væri rekið fyrir dómstólum taldi nefndin að vísa bæri málinu frá.

Í málinu liggur fyrir sú afstaða málskotsnefndar LÍN að á henni hafi ekki hvílt úrskurðarskylda vegna kæru A og B á ákvörðun stjórnar LÍN eftir að sjóðurinn stefndi þeim fyrir dóm vegna sömu málsatvika og voru undir í kærumálinu fyrir nefndinni. Athugun mín hefur lotið að því hvort þessi afstaða nefndarinnar sé í samræmi við lög.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. febrúar 2018.

II Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins gengust A og B í ábyrgð fyrir námslánum bróður A á árunum 1990 til 1992. Hann varð gjaldþrota í lok árs 2014 og eftir lok gjaldþrotaskipta í mars 2015 var innheimtu á eftirstöðvum lánsins beint að A og B á grundvelli ábyrgðanna. Fóru þau þá fram á það við stjórn LÍN að innheimtu gegn þeim yrði hætt þar sem krafan á hendur þeim væri fyrnd. Hinn 27. september 2016 hafnaði stjórnin þeirri beiðni. Þá ákvörðun kærðu A og B til málskotsnefndar LÍN 10. október 2016. Af gögnum málsins verður ráðið að málskotsnefndinni hafi borist afstaða LÍN til kærunnar 8. nóvember 2016 og athugasemdir A og B vegna svara LÍN verið sendar nefndinni 2. desember 2016.

Hinn 20. febrúar 2017 birti Lánasjóðurinn A og B stefnu til greiðslu skuldar á grundvelli framangreindra ábyrgða og var málið þingfest í Héraðsdómi Reykjavíkur [...] 2017. Þá óskaði stjórn sjóðsins eftir því með bréfi til málskotsnefndarinnar 22. febrúar 2017 að kærumál A og B yrði fellt niður hjá nefndinni. Var sú beiðni byggð á því að í dómsmálinu myndi reyna á sömu ágreiningsefni og í kærumálinu. Eins og áður segir féllst nefndin á kröfu stjórnar LÍN og vísaði málinu frá 31. maí 2017. Í niðurstöðukafla úrskurðar málskotsnefndarinnar segir:

„Eftir að mál þetta var kært til málskotsnefndar höfðaði LÍN dómsmál á hendur kærendum fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur og krefst sjóðurinn greiðslu á samtals 5.458.502 kr. Fram kemur í stefnu að krafan sé tilkomin vegna sjálfskuldarábyrgðar kærenda fyrir lántaka. Það er því ljóst að þótt krafan í héraðsdómsmálinu sé fjárkrafa reynir í raun í málinu á sama ágreiningsefni og kærendur hafa skotið til úrlausnar málskotsnefndar, þ.e. hvort krafa LÍN á hendur kærendum vegna ábyrgðarskuldbindingar þeirra sé fallin niður fyrir fyrningu. Fram hefur komið að málshöfðun LÍN sé í því skyni gerð að slíta hugsanlegri fyrningu kröfu sjóðsins, en þann [...] 2017 voru liðin tvö ár frá skiptalokum í búi lántaka.

Þó að það sé meginregla í stjórnsýslurétti að í stjórnsýslukæru sé talin felast úrskurðarskylda æðri stjórnvalda um löglega fram bornar stjórnsýslukærur eru viðurkennd frávik frá þeirri reglu ef sama úrlausnarefni hefur verið lagt fyrir dómstóla, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli 4968/2007. Má um það einnig vísa til álits umboðsmanns Alþingis nr. 1311/1994, þar sem umboðsmaður taldi ekki aðfinnsluvert að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hefði stöðvað meðferð kærumáls eftir að það hafði verið borið undir dómstóla. Að mati málskotsnefndar er eðlilegt að ekki sé fjallað efnislega um mál fyrir tveimur handhöfum ríkisvalds á sama tíma til að forðast tvöfalda niðurstöðu í málum. Þá breytir sú tilhögun löggjafans að fela stjórnvaldi úrlausn ágreiningsmáls því ekki að í reynd er endanlegt úrlausnarvald í höndum dómstóla samkvæmt 60. gr. stjórnskrárinnar nr. 33/1944. Loks hefur málskotsnefnd í fyrri úrskurði nr. L-1/2015 ályktað að fjalla ekki um mál meðan það væri til meðferðar fyrir dómstóli.

Með vísan til framanritaðs telur málskotsnefnd rétt að fallast á kröfu LÍN um að úrskurða ekki í málinu á meðan það sætir málsmeðferð dómstóla og er málinu vísað frá málskotsnefnd.“

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og málskotsnefndar LÍN

Umboðsmaður Alþingis ritaði málskotsnefnd LÍN bréf 13. júlí 2017 þar sem óskað var eftir því að nefndin veitti umboðsmanni upplýsingar og skýringar um tiltekin atriði. Svar málskotsnefndar barst 22. ágúst 2017 og athugasemdir A og B við svör nefndarinnar bárust 29. sama mánaðar.

Í bréfi umboðsmanns var bent á að samkvæmt 2. mgr. 5. gr. a. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, hefði málskotsnefndin það hlutverk að skera úr um hvort úrskurðir stjórnar LÍN væru í samræmi við ákvæði laga og reglugerða. Þá kæmi fram í 3. mgr. greinarinnar að nefndin gæti að kröfu stjórnar LÍN fyrir hönd sjóðsins frestað réttaráhrifum úrskurðar síns að nánari skilyrðum uppfylltum. Tók umboðsmaður fram að samkvæmt meginreglu stjórnsýsluréttar hvíldi úrskurðarskylda á málskotsnefndinni og að frávik frá henni ættu einungis við í algjörum undantekningartilvikum, einkum þegar borgarinn sjálfur hefur borið ákvörðun lægra setts stjórnvalds undir dómstóla samhliða kæru til æðra stjórnvalds. Með hliðsjón af þessu óskaði umboðsmaður eftir því að nefndin gerði nánari grein fyrir því hvort og þá hvernig úrskurður hennar í málinu samrýmdist úrskurðarskyldu nefndarinnar samkvæmt 2. mgr. 5. gr. a. laga nr. 21/1992.

Í svarbréfi málskotsnefndar LÍN kemur fram að nefndin fallist á að undanþága frá úrskurðarskyldu eigi aðeins við í undantekningartilvikum. Við mat á því hvort víkja ætti frá úrskurðarskyldu hefði nefndin einkum haft í huga að ákvörðun stjórnar LÍN um málshöfðun hefði verið í því skyni að rjúfa fyrningu og því yrði tekist á um sömu álitaefni í dómsmálinu og því máli sem lá fyrir nefndinni. Síðan segir: „Málskotsnefnd er ekki kunnugt um annað en að í slíkum tilvikum sé gert ráð fyrir að stjórnvald vísi máli frá.“ Því til stuðnings vísar nefndin til athugasemda að baki 4. mgr. 34. gr. frumvarps þess er varð að barnalögum nr. 76/2003 þar sem meðal annars kemur fram að sé krafa um umgengni eða meðlag sett fram fyrir sýslumanni og dómstóli á sama tíma beri sýslumanninum að vísa slíku máli frá.

Síðan segir í bréfinu að nefndin fallist ekki á þau sjónarmið kærenda að með frávísun málsins sé haft af þeim það hagræði sem hlýst af því að nefndin leysi úr málinu enda sé slíkt hagræði ekki fyrir hendi þegar stjórnvald telur nauðsynlegt að rjúfa fyrningu kröfu með málshöfðun. Það sé mat nefndarinnar að þegar svo standi á skipti úrskurður málskotsnefndar ekki máli enda um að ræða sömu málsatvik og sömu lagaatriði og héraðsdómur kæmi til með að meta. Í lok bréfsins segir meðal annars eftirfarandi:

„Eins og að framan er rakið verður ekki séð að kærendur hafi átt þess kost að halda máli er lýtur að fyrningu kröfu LÍN á hendur þeim utan dómstóla. Þó máli þeirra hefði verið haldið áfram hjá málskotsnefnd er ekki fyrirséð að LÍN hefði fellt niður dómsmálið sem höfðað er í því skyni að rjúfa fyrningu. Að mati nefndarinnar felst ekki neitt réttarfarshagræði fyrir aðila máls að reka tvö mál samtímis annars vegar í stjórnsýslunni og hins vegar fyrir dómstólum þar sem tekist er á um sömu málsatvik og lagaatriði. Með höfðun dómsmáls af hálfu LÍN til að rjúfa fyrningu á sömu kröfu og kærendur hafa krafist viðurkenningar fyrningar á hjá málskotsnefnd hafi því fallið niður úrskurðarskylda málskotsnefndar í máli kærenda.“

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur

Samkvæmt 5. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, er það meðal hlutverka stjórnar LÍN að skera úr vafamálum er varða einstaka lánþega og öðrum málum með bókuðum samþykktum. Úrskurðum stjórnar LÍN má vísa til málskotsnefndar, sbr. 6. gr. Tekið skal fram að tilvísun ákvæðisins til 6. gr. á væntanlega að vera 5. gr. a.

Lögum nr. 21/1992 var breytt með lögum nr. 67/1997 þar sem ákvæði 5. gr. a. var bætt inn í fyrrnefndu lögin. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. a. skipar ráðherra þriggja manna málskotsnefnd. Í 2. mgr. kemur meðal annars fram að málskotsnefndin skeri úr um hvort úrskurðir stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna séu í samræmi við ákvæði laga og reglugerða. Nefndin geti staðfest, breytt eða fellt úr gildi ákvarðanir stjórnar sjóðsins. Úrskurður nefndarinnar skuli vera rökstuddur og verði honum ekki skotið til annarra stjórnvalda.

Í upphaflegu frumvarpi því er varð að lögum nr. 67/1997 var lagt til að úrskurðir stjórnar LÍN yrðu endanlegir á stjórnsýslustigi. Í meðförum Alþingis tók frumvarpið hins vegar breytingum að þessu leyti þar sem lagt var til að koma málskotsnefndinni á fót. Af ræðu framsögumanns meiri hluta menntamálanefndar Alþingis verður ráðið að ástæður að baki stofnun málskotsnefndarinnar hafi meðal annars verið vafi um hvort unnt væri að kæra ákvarðanir stjórnar sjóðsins til menntamálaráðuneytisins, sbr. bréf umboðsmanns Alþingis frá 9. janúar 1997. Þá hafi verið litið til kröfu námsmannahreyfinganna, sem sæti áttu í stjórn LÍN, um að komið yrði á fót sjálfstæðri óvilhallri úrskurðarnefnd til að fjalla um ákvarðanir sjóðsins á stjórnsýslustigi. Væri það fyrirkomulag í betra samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar um endurskoðun á tveimur stjórnsýslustigum. (Alþt. 1996-1997, B-deild, bls. 6724-6727.)

Með lögum nr. 140/2004 var nýrri málsgrein, nú 3. mgr., bætt við 5. gr. a. Þar sem fram kemur að málskotsnefndin geti að kröfu stjórnar LÍN frestað réttaráhrifum úrskurða nefndarinnar telji hún að hann muni hafa í för með sér veruleg fjárhagsleg áhrif á sjóðinn. Krafa um slíkt verður þó að koma fram eigi síðar en 10 dögum frá birtingu úrskurðar og frestunin er bundin því skilyrði að stjórnin beri málið undir dómstóla innan 30 daga frá frestun og óski þá eftir að það hljóti flýtimeðferð. Tekið er fram að frestun réttaráhrifa úrskurðar falli úr gildi ef mál er ekki höfðað innan 30 daga frestsins. Í lok ákvæðisins segir að þegar mál sé höfðað vegna „úrskurðar málskotsnefndar“ er henni heimilt að fresta afgreiðslu sambærilegra mála, sem til meðferðar eru hjá nefndinni, þar til dómur gengur.

Í VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um stjórnsýslukæru. Þar segir í 1. mgr. 26. gr. að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Í athugasemdum að baki VII. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum sagði m.a. eftirfarandi:

„Til þess að stuðla að því að ákvarðanir stjórnvalda séu réttar er oft reynt að haga uppbyggingu stjórnkerfisins með þeim hætti að hægt sé að fá stjórnvaldsákvarðanir endurskoðaðar hjá öðrum aðilum en stjórnvaldi því er ákvörðunina tók. Eitt af úrræðunum er nefnt stjórnsýslukæra. Með stjórnsýslukæru er átt við það réttarúrræði að aðili máls eða annar sá sem á kærurétt skjóti stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds sem þá sé skylt að endurskoða ákvörðunina.

Stjórnsýslukæra hefur að sumu leyti kosti umfram þá leið að bera mál undir dómstóla. Má þar nefna að kæra er ódýr, skilvirk og fremur einföld leið til þess að fá ákvörðun endurskoðaða. Þá hafa æðri stjórnvöld yfirleitt tiltölulega rúma heimild til þess að taka afstöðu til mats lægri stjórnvalda, auk þess sem þau hafa ekki einasta heimild til þess að fella ákvörðun niður, heldur oftast að auki vald til þess að taka nýja ákvörðun í staðinn.

[...]

Kæra, sem borin er fram á formlega réttan hátt, hefur í för með sér skyldu fyrir æðra stjórnvald til þess að endurskoða hina kærðu ákvörðun. Auk þess fer æðra stjórnvald oft og tíðum einnig með sjálfstætt eftirlitsvald með lægra settum stjórnvöldum og getur t.d. kvörtun frá manni sem ekki á aðild að tilteknu máli, orðið æðra stjórnvaldi tilefni til þess að taka hlutaðeigandi mál til endurskoðunar að eigin frumkvæði.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3306.)

2 Var úrskurður málskotsnefndar LÍN í samræmi við lög?

Eins og rakið er að framan synjaði stjórn LÍN kröfu A og B um niðurfellingu ábyrgðar þeirra á námslánaskuld, en þau höfðu byggt á því að fjárkrafa á hendur þeim á grundvelli ábyrgðarinnar væri fallin niður fyrir fyrningu. Þá ákvörðun kærðu þau til málskotsnefndar LÍN 10. október 2016. Ekki er ágreiningur um það í málinu að kæruefnið eigi almennt undir málskotsnefndina, enda verður ráðið af úrskurðaframkvæmd nefndarinnar að hún hafi fjallað efnislega um ákvarðanir stjórnar LÍN sem lúta að fyrningu krafna eða ábyrgða. Málskotsnefndin vísaði kæru A og B hins vegar frá þar sem LÍN stefndi þeim til innheimtu umræddrar skuldar 20. febrúar 2017, eða rúmum fjórum mánuðum eftir að kæra þeirra barst nefndinni.

Af úrskurði nefndarinnar og skýringum hennar til umboðmanns í tilefni af kvörtuninni verður ráðið að frávísunin byggist á því að hver sem afstaða nefndarinnar til álitaefnisins yrði gengi niðurstaða dómstóls, sem þegar hefði fengið málið til umfjöllunar, framar niðurstöðu nefndarinnar, enda hefðu dómstólar lokaorðið þar um, sbr. 60. gr. stjórnarskrárinnar. Þá má ráða að nefndin telji A og B ekki hafa neitt „réttarfarshagræði“ af því að leyst verði úr málinu samtímis í stjórnsýslunni og fyrir dómstólum. Með hliðsjón af þessu hefur athugun mín á málinu lotið að því hvort frávísun nefndarinnar hafi verið í samræmi við lög.

Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. a. laga nr. 21/1992 sker málskotsnefnd LÍN úr um hvort úrskurðir stjórnar LÍN séu í samræmi við ákvæði laga og reglugerða. Nefndin getur staðfest, breytt eða fellt úr gildi ákvarðanir stjórnar sjóðsins. Lögskýringargögn að baki ákvæðinu benda til þess að með því að koma málskotsnefndinni á fót hafi verið stefnt að sömu markmiðum og við eiga um almenna kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga, það er að ákvarðanir geti komið til endurskoðunar æðra stjórnvalds. Af athugasemdum að baki VII. kafla stjórnsýslulaga, sem raktar eru hér að framan, má ráða að æðra stjórnvaldi sé, þegar stjórnsýslukæra kemur fram og kæruskilyrðum er fullnægt, skylt að endurskoða hina kærðu ákvörðun. Þá er vert að hafa í huga að ákvæði sem mæla fyrir um rétt borgaranna til að fá ákvarðanir stjórnvalda endurskoðaðar með þeim hætti sem gert er í 5. gr. a. laga nr. 21/1992 eru byggð á sjónarmiðum um réttaröryggi og réttarvernd borgaranna og því hagræði sem af slíkri málsmeðferð leiðir.

Ég minni þar á að við slíka kærumeðferð ber kærustjórnvaldið ábyrgð á því að rannsókn málsins sé fullnægjandi og þá óháð því hvaða upplýsingar og sjónarmið sá sem kærir ákvörðun lægra setts stjórnvalds ber fram. Þá er kærumeðferð fyrir stjórnvöldum aðila máls almennt að kostnaðarlausu, hún fer fram undir málshraðareglu stjórnsýslulaganna og ekki er gerð krafa um að viðkomandi fái aðstoð lögmanns til að kæra málið eða setja fram kröfur og sjónarmið sín. Um öll þessi atriði er staðan önnur þegar slíkt mál er rekið fyrir dómstólum. Hér þarf líka að hafa í huga að þegar unnt er að kæra ákvörðun lægra setts stjórnvalds til kærustjórnvalds er meginreglan sú að úrlausn æðra stjórnvaldsins um skýringu á lögum er bindandi fyrir lægra stjórnvaldið, sbr. Hrd. 1998, bls. 2821. Lægra stjórnvaldinu ber því að haga úrlausn málsins í samræmi við slíkan úrskurð meðan honum er ekki breytt með dómi eða réttaráhrifum hans frestað þar til dómur gengur.

Af framangreindum lagaákvæðum og lögskýringargögnum verður ekki dregin önnur ályktun en að á málskotsnefnd LÍN hvíli lögbundin úrskurðarskylda í málum sem varða kæru á ákvörðunum stjórnar LÍN og uppfylla að öðru leyti kæruskilyrði. Frá því eru engar undantekningar í settum lögum nema sú sérstaka heimild til frestunar máls sem fram kemur í lokaákvæði 3. mgr. 5. gr. a. eigi við.

Eins og málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna hefur bent á hefur umboðsmaður Alþingis vísað til þess í málum sem komið hafa til kasta hans að í vissum undantekningartilvikum geti verið rétt af hálfu stjórnvalds að úrskurða ekki í máli ef það hefur einnig verið borið undir dómstóla. Vísast hér til hliðsjónar í bréf umboðsmanns frá 18. apríl 1995 í máli nr. 1311/1994 og álit umboðsmanns frá 4. október 2007 í máli nr. 4968/2007. Í fyrrnefnda málinu hafði viðkomandi aðili máls stefnt því stjórnvaldi sem hafði tekið kærða ákvörðun á sama tíma og hann rak kærumál fyrir æðra stjórnvaldi vegna sama ágreiningsefnis. Í máli nr. 4968/2007 komst umboðamaður svo að orði að þar sem málið hefði ekki enn verið lagt til efnislegrar umfjöllunar dómstóla ættu „[h]ugsanleg frávik frá úrskurðarskyldu æðra stjórnvalds og sjálfstæðra kærunefnda vegna þess að sama úrlausnarefni hafi verið lagt fyrir dómstóla[...]“ ekki við.

Við mat á þeim mögulegu undantekningartilvikum sem hér kann að reyna á er mikilvægt að hafa hugfast að lögbundinn réttur borgaranna til að fá afgreiðslu stjórnvalda á málum sem þá varða fellur ekki sjálfkrafa niður í þessum tilvikum heldur verður að meta það í hverju tilviki hvort tilteknar réttarreglur leiði til þess að rétt sé að vísa viðkomandi stjórnsýslumáli frá vegna þess að sama mál hafi verið lagt fyrir dómstól eða úr því leyst á vettvangi dómstólanna. Eins og fyrr sagði verður í því máli sem hér um ræðir ekki séð að í settum lögum sé að finna beinar undantekningar frá úrskurðarskyldu málskotsnefndar LÍN, þótt þeim ágreiningi sem uppi er í kærumálinu sé jafnframt vísað til úrlausnar dómstóls. Verður því að skoða hvort slík niðurstaða geti byggst á öðrum réttarreglum. Niðurstaða um það hvaða réttarreglur geti haft þýðingu í því sambandi verður ekki gefin í eitt skipti fyrir öll enda veltur hún á atvikum og lögum sem við eiga í hverju máli fyrir sig. Hér myndi þó almennt skipta máli að líta til valdmarka dómstóla og framkvæmdarvalds, sbr. 2. og 60. gr. stjórnarskrárinnar, hvort lögvarðir hagsmunir borgarans af úrlausn máls á stjórnsýslustigi séu niður fallnir og svo þess hvort borgarinn sjálfur hafi valið að vísa máli til dómstóls í samræmi við grundvallarrétt samkvæmt 70. gr. stjórnarskrárinnar. Eftir atvikum getur við slíka úrlausn líka reynt á það hvort almennum lagaskilyrðum til frávísunar máls sé fullnægt þar sem kæruréttur sé ekki lengur fyrir hendi, eða hvort réttara væri að stjórnvald beitti ólögfestum heimildum til að fresta meðferð máls á stjórnsýslustigi á meðan á það reynir hvort dómstóll taki mál fyrir eða leysi úr því. Þótt lögbundinn kæruréttur borgaranna leiði til þess að almennt séu ríkar takmarkanir á báðum þessara leiða þá verður almennt að telja að þær séu enn ríkari um fyrrnefnda möguleikann, þ.e. um möguleika stjórnvalda til að vísa máli frá. Ástæðan er sú að það liggur iðulega ekki fyrir fyrr en dómur hefur gengið hvort lögvarðir hagsmunir aðila máls af kærumeðferð á stjórnsýslustigi séu fallnir niður vegna dómsmálsins. Með frávísun málsins kunna reglur um kærufresti að leiða til þess að möguleiki til þess að kæra málið til æðra stjórnvalds að nýju séu fallnir niður þegar dómur gengur.

Við úrlausn þess máls sem hér er til umfjöllunar tel ég einnig rétt að minna á að réttaröryggisreglur stjórnsýsluréttarins, eins og lagaákvæði um kærurétt innan stjórnsýslunnar, eru settar til verndar borgurunum í samskiptum þeirra við stjórnvöld. Með hliðsjón af því og rétti borgaranna samkvæmt 70. gr. stjórnarskrárinnar til að leita með mál sín fyrir dómstóla hefur verið gengið út frá því að aðili stjórnsýslumáls á lægra stjórnsýslustigi hafi val um það hvort hann kæri ákvörðun til æðra stjórnvalds eða leiti með málið til dómstóla, enda sé ekki mælt fyrir um annað í lögum. Af þessu leiðir að hafi aðili stjórnsýslumáls sjálfur valið að leggja ágreiningsefnið fyrir dómstóla kann að vera eðlilegt að líta svo á að hann geti ekki á sama tíma fengið úrskurð æðra stjórnvalds í málinu, sbr. framangreint bréf umboðsmanns í máli nr. 1311/1994. Slíkt mat er þó atviksbundið og veltur meðal annars á því hvort aðilar máls séu fleiri en einn og þá hvort hagsmunir þeirra af því að skjóta máli til dómstóla séu andstæðir. Í tilviki A og B höfðu þau á grundvelli lögbundins réttar kært ákvörðun stjórnar LÍN til málskotsnefndar. Rúmum fjórum mánuðum eftir að kæra barst nefndinni stefndi LÍN A og B til greiðslu umdeildrar skuldar. Í framhaldinu fór stjórn LÍN þess á leit við málskotsnefndina að hún felldi kærumálið niður þar sem úr sömu ágreiningsatriðum yrði leyst í umræddu dómsmáli. Ég minni á að LÍN, líkt og almennt á við um stjórnvöld á lægra stjórnsýslustigi, hefur ekki stöðu aðila að kærumáli hjá málskotsnefndinni. Í málinu er því ekki um það að ræða að aðili málsins sjálfur hafi farið með mál fyrir dómstóla samhliða umfjöllun æðra stjórnvalds heldur það stjórnvald sem hafði tekið hina kærðu ákvörðun. Í þessu ljósi fæ ég ekki séð, sbr. 5. gr. a. laga nr. 21/1992, að mögulegur réttur LÍN til að skjóta því ágreiningsefni sem um ræðir til dómstóla hafi sjálfkrafa leitt til þess að réttur þeirra A og B til þess að fá leyst úr kæru sinni fyrir málskotsnefndinni félli niður, né heldur að þessi staða hafi getað leitt til þess að lögvarðir hagsmunir þeirra af því að halda kærumáli sínu til streitu hafi verið fallnir brott. Ef fallist væri á að stjórnvald gæti, á þeim grundvelli einum sem málskotsnefndin byggir á í úrskurði sínum, höfðað dómsmál vegna ágreiningsmáls sem kært hefur verið til æðra stjórnvalds eða úrskurðarnefndar með þeim afleiðingum að málinu yrði sjálfkrafa vísað frá kærustjórnvaldinu hefðu stjórnvöld það í hendi sinni að ónýta möguleika borgaranna til að fá leyst úr málum sínum með stjórnsýslukærum. Hér er líka rétt að minna á að meginreglan er sú að stjórnvald getur ekki skotið úrskurði æðra stjórnvalds í máli borgara til dómstóla nema sérstök heimild sé til þess í lögum.

Með hliðsjón af öllu framanröktu fæ ég ekki séð að viðhlítandi lagagrundvöllur hafi verið fyrir frávísun málsins, eins og atvikum var háttað í máli þeirra A og B. Það er því niðurstaða mín að úrskurður nefndarinnar frá 31. maí 2017 hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög.

Þess skal getið að niðurstaða mín lýtur í engu að heimildum LÍN til að stefna skuldurum eða ábyrgðarmönnum námslána fyrir dóm til að rjúfa fyrningu krafna og gæta þar með hagsmuna sjóðsins. Eins og rakið er að framan leiðir það hins vegar ekki sjálfkrafa til þess að málskotsnefnd geti vísað kæru um sama eða sambærilegt ágreiningsefni frá. Ég tek það fram að ég hef ekki við úrlausn þessa máls tekið afstöðu til þess hvaða þýðingu heimild 16. gr. laga nr. 150/2007, um fyrningu kröfuréttinda, til að rjúfa fyrningu með því að leggja málið til ákvörðunar fyrir kærunefnd, og þá eftir atvikum með samþykki skuldara, kann að hafa við mat á kröfu stjórnvalds eins og stjórnar LÍN um frávísun máls frá málskotsnefndinni sem lýtur að fyrningu skulda við sjóðinn.

Þess skal jafnframt getið að niðurstaða mín lýtur ekki að því hvort málskotsnefnd LÍN kynni að hafa verið heimilt að fresta meðferð málsins á meðan dómsmál var rekið um þau atvik sem á reynir í því, með hliðsjón af réttarreglum um valdmörk dómstóla og framkvæmdarvalds, ef nefndin taldi með rökstuddum hætti t.d. að í dómsmálinu mætti leiða í ljós eitthvað um atvik málsins eða lagaatriði sem örðugt væri fyrir nefndina að taka afstöðu til á sama tíma og málið væri fyrir dómstólum. Ég hef þá líka í huga það sem fram kemur í niðurlagi 3. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1992 um heimild til frestunar mála en nefndin þarf jafnframt í hverju tilviki að leggja mat á hvernig slík frestun samrýmist þeim sjónarmiðum sem búa að baki kæruheimild borgaranna til æðra stjórnvalds eða úrskurðarnefndar svo sem um þá skyldu lægra setts stjórnvalds að haga úrlausn mála í samræmi við niðurstöður kærustjórnvaldsins. Í þessu tilviki er lægra setta stjórnvaldinu jafnframt fengin sérstök heimild til þess að bregðast við úrskurðum málskostsnefndarinnar ef hún telur þörf á að bera ágreiningsefnið undir dómstóla. Ég minni á að niðurstaða nefndarinnar var byggð á því að heimilt væri að vísa málinu frá og ljúka þar með meðferð þess með endanlegum hætti. Eins og fyrr greinir tel ég að sú afgreiðsla hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég tek að lokum fram að málskotsnefnd LÍN hefur í skýringum sínum til mín vísað til athugasemda að baki 4. mgr. 34. gr. frumvarps þess er varð að barnalögum nr. 76/2003. Þar er að finna ummæli um að sé sett fram krafa um umgengi eða meðlag fyrir sýslumanni og dómstóli á sama tíma sé gert ráð fyrir að sýslumaður vísi máli frá „í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar um mörk valdheimilda stjórnvalda og dómstóla.“ Af þessu tilefni bendi ég á að með lögunum voru tiltekin verkefni sýslumanns sérstaklega færð til dómstóla og þeim því veitt önnur aðkoma að málum borgaranna en almennt gerist. Að því marki sem skilja má ummælin í frumvarpinu á þá leið að slíkt fyrirkomulag sé í samræmi við „almennar reglur“ sem gildi almennt þegar sama ágreiningsefni er lagt fyrir dómstóla og stjórnvald á sama tíma fæ ég ekki séð að það sé í fullu samræmi við þær ályktanir sem draga má af 2. og 60. gr. stjórnarskrárinnar og réttarreglum um úrskurðarskyldu stjórnvalda sem raktar hafa verið hér að framan. Í ljósi þessa og þar sem ekki reynir á umrætt ákvæði barnalaga í málinu tel ég að ummælin í frumvarpinu breyti ekki framangreindri niðurstöðu minni.

V Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að frávísun málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna á stjórnsýslukæru A og B, á þeim forsendum að LÍN hafi stefnt þeim fyrir dóm þar sem reyna muni á sama ágreiningsefni og fyrir nefndinni, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Ég beini því til málskotsnefndar LÍN að taka mál A og B til meðferðar að nýju, komi fram beiðni frá þeim þess efnis, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið í álitinu. Jafnframt beini ég því til nefndarinnar að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu.