I. Kvörtun og málavextir.
A bar fram kvörtun við mig hinn 20. janúar 1989 út af því, að hann taldi vegið að hagsmunum sínum og atvinnuöryggi, þar sem útlendingar störfuðu hér á landi, andstætt lögum, sem leiðsögumenn í skipulögðum ferðum erlendra aðila, en A hafði atvinnu af leiðsögu. A taldi félagsmálaráðuneytið hafa breytt túlkun sinni á lögum nr. 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga og liti nú svo á, að erlend fyrirtæki (lögaðilar) lytu ekki íslenskri lögsögu og gætu því sent hingað starfsfólk til starfa í hvaða starfsgrein sem væri, ef það þægi laun erlendis fyrir störf sín hér á landi. Það kom fram í kvörtun A, að tekist hefði að knýja fram að hluta til viðurkenningu á nauðsyn þess, að samgönguráðuneytið og Ferðamálaráð framfylgdu reglugerðum nr. 130/1981 um starfsmenntun leiðsögumanna ferðafólks og nr. 175/1983 um eftirlit með skipulögðum hópferðum erlendra aðila til Íslands í atvinnuskyni, þó að undantekinni 11. gr. fyrstnefndu reglugerðarinnar, er mælti fyrir um, að erlendur ríkisborgari skyldi hafa atvinnuleyfi félagsmálaráðuneytisins, ef hann stundaði störf á Íslandi (leiðsögu, fararstjórn eða önnur skyld landkynningarstörf). Hefði niðurstaðan orðið sú, að framkvæmdastjórn Ferðamálaráðs hefði skipað nefnd úr eigin röðum til að annast afgreiðslu umsókna erlendra leiðsögumanna og skyldi sú afgreiðsla jafngilda fullkomnu atvinnuleyfi, væri orðið við umsókn. Þótt hagsmunasamtökum íslenskra leiðsögumanna hefði tekist að fá einn fulltrúa í nefnd þessa (á móti þremur úr framkvæmdastjórn Ferðamálaráðs), væri farið mjög á svig við umsagnarrétt samkvæmt lögum nr. 26/1982. Þá skyti Ferðamálaráð sér undan því að framkvæma aðra hluta reglugerðar nr. 175/1983. A benti á í kvörtun sinni, að dómsmálaráðuneytinu bæri að annast framkvæmd laga nr. 45/1965 og reglugerðar nr. 148/1965 um eftirlit með útlendingum, en vegna mismunandi túlkana félagsmálaráðuneytis og aðgerðaleysis samgönguráðuneytis hefðu stjórnvöld eftirlits með útlendingum lýst því yfir, að þau treystust ekki til að beita lögum og reglugerð, meðan skýr afstaða lægi ekki fyrir hjá ráðuneytum samgöngu- og félagsmála. A vék einnig að kærum til lögregluyfirvalda vegna ætlaðra brota á lögum og reglugerðum og meðferð þeirra og seinagangi á afgreiðslu ráðuneyta og stofnana á erindum, er vörðuðu málsefnið.
II. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Vegna kvörtunar A ritaði ég félagsmálaráðuneytinu bréf hinn 2. mars 1989 og lagði tvær spurningar fyrir það. Í fyrsta lagi innti ég ráðuneytið eftir því, hvort það teldi, að erlendir leiðsögumenn í skipulögðum hópferðum erlendra aðila um Ísland þyrftu atvinnuleyfi í samræmi við lög nr. 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga. Í öðru lagi bar ég undir ráðuneytið, hvort sá skilningur væri réttur, er fram kæmi í bréfi Ferðamálaráðs, dags. 11. apríl 1988, að erlendir leiðsögumenn þyrftu ekki atvinnuleyfi félagsmálaráðuneytisins, ef samgönguráðuneytið hefði veitt "erlendri ferðaskrifstofu leyfi til að senda hingað hópa með erlendum leiðsögumönnum...". Ef svo væri, óskaði ég upplýsinga um það á hvaða lagareglum slík tilhögun byggðist.
Mér barst svarbréf félagsmálaráðuneytisins, dags. 13. mars 1989. Bréfi ráðuneytisins fylgdi afrit af bréfi þess, dags. 25. mars 1988, til Félags leiðsögumanna varðandi atvinnuleyfi erlendra leiðsögumanna. Vísaði ráðuneytið til þess bréfs sem svars síns við spurningum mínum. Í nefndu bréfi félagsmálaráðuneytisins til Félags leiðsögumanna sagði m.a. svo:
"... skal til frekari áherslu vitnað til svars félagsmálaráðherra á Alþingi 9. desember sl. en þar segir orðrétt: "Um réttindi lögaðila til atvinnustarfsemi hér á landi fer hins vegar eftir lögum um einstakar atvinnugreinar og félagalögum, einkum hlutafélagalögum, sem ekki heyra undir félagsmálaráðuneytið að öðru leyti en því, að ráðuneytið hefur talið sér skylt að veita lögaðila, sem fengið hefur leyfi annars stjórnvalds til starfsemi sinnar, atvinnuleyfi fyrir útlendinginn með sama hætti og sömu skilmálum sem innlendum aðilum."
...
Forgangsréttur félagsmanna í stéttarfélögum ræðst af ákvæðum í kjarasamningum hlutaðeigandi stéttarfélags en er ekki bundinn í lögum. Félag leiðsögumanna hefur sama rétt til umsagnar um atvinnuleyfaumsóknir sem önnur stéttarfélög.
...
Að lokum skal ítrekuð sú margyfirlýsta skoðun ráðuneytisins að innlendir aðilar, sem óska eftir að ráða útlendinga til leiðsögustarfa hér á landi, þurfa að sækja um atvinnuleyfi. Sama gildir um erlendar ferðaskrifstofur, sem fullnægi skilyrðum 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 175/1983, enda samþykki Ferðamálaráð hlutaðeigandi leiðsögumenn."
Ennfremur ritaði ég samgönguráðuneytinu bréf, dags. 2. mars 1989, og mæltist til þess að ráðuneytið léti mér í té eftirfarandi upplýsingar:
" 1. Þurfa allir aðilar, sem skipuleggja hópferðir til Íslands, sbr. 35. gr. laga nr. 79/1985 um skipulag ferðamála, leyfi samgönguráðuneytisins til reksturs ferðaskrifstofu hér á landi, sbr. IV. kafla sömu laga?
2. Er réttur sá skilningur, sem fram kemur í ljósriti bréfs Ferðamálaráðs Íslands, dags. 11. apríl 1988, að erlendir leiðsögumenn þurfi ekki atvinnuleyfi félagsmálaráðuneytisins, ef samgönguráðuneytið hefur veitt "erlendri ferðaskrifstofu leyfi til að senda hingað hópa með erlendum leiðsögumönnum...."? Ef svo er, hvers konar leyfi samgönguráðuneytis er þá þarna um að ræða og í hvaða tilvikum eru þau veitt?
3. Hvernig er háttað framkvæmd Ferðamálaráðs Íslands á reglugerð nr. 175/1983 um eftirlit með skipulögðum hópferðum erlendra aðila til Íslands í atvinnuskyni?"
Svar samgönguráðuneytisins barst mér í bréfi, dags. 28. september 1989. Það hljóðar svo:
"1. Ferðaskrifstofuleyfi.
Erlendir aðilar sem skipuleggja hópferðir til Íslands í atvinnuskyni þurfa ekki leyfi ráðuneytisins til reksturs ferðaskrifstofu. Ákvæði IV. kafla laga um skipulag ferðamála og reglugerðar um almennar ferðaskrifstofur nr. 266/1978 gilda um ferðaskrifstofur sem starfræktar eru hér á landi, enda er það skilyrði slíks rekstrar samkvæmt 17. gr. að forstöðumaður eigi búsetu á Íslandi. Heimild 35. gr. laga um skipulag ferðamála til að krefjast þess að téðir aðilar kaupi tryggingu hjá viðurkenndu tryggingafélagi og ákvæði 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 175/1983 hefur ekki verið notað. Eins og fram kemur í bréfi Ferðamálaráðs, dags. 11. apríl 1988, sem fylgdi bréfi yðar, hafa formaður og framkvæmdastjóri ráðsins lýst því yfir að ráðinu sé ekki unnt að framfylgja ákvæðum 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar um tryggingafé.
Ferðamálaráð fylgist hins vegar með áætlunum erlendra aðila um sölu á hópferðum til Íslands í atvinnuskyni, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 175/1983.
2. Atvinnuleyfi leiðsögumanna.
Samkvæmt 2. mgr. 35. gr. laga um skipulag ferðamála er ráðherra heimilt að ákveða að þeir, sem skipuleggja hópferðir um Ísland skuli hafa leiðsögumenn, sem hlotið hafa sérstaka þjálfun til þess starfa samkvæmt nánari ákvæðum í reglugerð. Þessir leiðsögumenn þurfa ekki atvinnuleyfi félagsmálaráðuneytis, en samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 175/1983 skal Ferðamálaráð hafa samþykkt leiðsögumann hóps á ferð um Ísland. Skipuleggjendur ferða senda ráðinu beiðni hér að lútandi.
3. Framkvæmd Ferðamálaráðs.
Auk þess sem að framan er getið hefur Ferðamálaráð sent öllum þeim aðilum sem vitað var að hefðu skipulagt ferðir til Íslands á undanförnum árum eða hygðu á skipulagningu ferða til Íslands bréf, sem fylgir hjálagt í ljósriti.
Skrifstofur Ferðamálaráðs í New York og Frankfurt hafa auk þess kynnt reglugerðina eftir föngum. Í bréfi, sem ráðuneytinu barst frá Ferðamálaráði í mars sl. segir m.a. að sökum mikils fjárskorts hafi ráðið ekki verið í aðstöðu til að sinna eftirliti með framkvæmd reglugerðarinnar umfram það sem hér greinir."
Ég taldi mig þurfa að ganga eftir frekari svörum frá samgönguráðuneytinu við spurningum mínum og ritaði því bréf, dags. 24. október 1989, og vísaði til 2. spurningar í bréfi mínu, dags. 2. mars 1989, og svars ráðuneytisins í bréfi þess, dags. 28. september 1989. Ég lagði síðan eftirgreindar spurningar fyrir ráðuneytið:
"...hvort það sé réttur skilningur minn, að það samþykki Ferðamálaráðs, sem í svari yðar er talið nauðsynlegt samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 175/1983, að því er varðar leiðsögumann hóps á ferð um Ísland, sé sama stjórnarathöfn og í bréfi Ferðamálaráðs Íslands frá 11. apríl 1988 er nefnd leyfi til handa erlendri ferðaskrifstofu til að senda hingað hópa með erlendum leiðsögumönnum. Ég óska eftir því að mér verði sent sýnishorn slíks leyfis eða samþykkis.
Í öðru lagi ítreka ég spurningu mína um það, á hvaða lögum eða lagarökum sú niðurstaða byggist, að ofangreindir leiðsögumenn þurfi ekki atvinnuleyfi félagsmálaráðuneytisins. Ef sú niðurstaða er rétt, í hvaða tilvikum á þá við það ákvæði 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 175/1983 að gengið skuli úr skugga um að viðkomandi leiðsögumaður hafi tilskilin atvinnuleyfi á Íslandi?"
Svar samgönguráðuneytisins, dags. 7. febrúar 1990, hljóðar svo:
"Hvað varðar fyrri spurninguna þá var verið að ræða um sömu stjórnarathöfn í bréfi samgönguráðuneytisins dags. 28. september 1989 og bréfi Ferðamálaráðs Íslands dags. 11. apríl 1989. Hjálagt fylgir til fróðleiks samþykki Ferðamálaráðs á leiðsögumanninum [...], sbr. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 175/1983 um eftirlit með skipulögðum hópferðum erlendra aðila til Íslands í atvinnuskyni.
Hvað varðar seinni spurninguna þá hefur félagsmálaráðuneytið túlkað lög nr. 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga á þann veg að umræddir leiðsögumenn þurfi ekki atvinnuleyfi samkvæmt þeim, þar sem þeir eru ekki í þjónustu íslenskra lögaðila. Önnur atvinnuleyfi eða samþykki en það sem kemur fram í 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar virðast því ekki vera tilskilin samkvæmt íslenskum lögum og verður ákvæði 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 175/1983 ekki beitt að óbreyttum lögum."
Ég ritaði einnig félagsmálaráðuneytinu bréf hinn 24. október 1989 og spurðist fyrir um það, hvort það ráðuneyti væri sammála þeirri skoðun samgönguráðuneytisins, er fram kom í bréfi þess, dags. 28. september 1989, að þeir erlendu leiðsögumenn, sem þar væri vikið að og í nefndu bréfi mínu, þyrftu ekki atvinnuleyfi hér á landi. Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér í bréfi, dags. 9. janúar 1990. Kom fram af hálfu ráðuneytisins, að það taldi utan verksviðs síns að fjalla um túlkun og framkvæmd annars ráðuneytis á lögum og reglugerðum á stjórnsýslusviði þess. Varðandi skoðanir sínar á málinu vísaði ráðuneytið til bréfs síns til Félags leiðsögumanna, dags. 25. mars 1988, er ráðuneytið hefði áður látið mér í té. Bréf þetta er birt hér framar.
Í tilefni af framangreindu bréfi félagsmálaráðuneytisins ritaði ég ráðuneytinu enn á ný bréfi, dags. 24. janúar 1990. Ég tók fram, að það væri misskilningur starfsmanna ráðuneytisins, að fyrirspurn í bréfi mínu frá 24. október 1989 hafi miðað að því, að fá ráðuneytið til að "fjalla um túlkun og framkvæmd annars ráðuneytis á lögum og reglugerðum á stjórnsýslusviði þess". Með fyrirspurn minni hafi ég verið að leita svars félagsmálaráðuneytisins við því, hvort erlendir leiðsögumenn með hópum ferðamanna á ferð um Ísland á vegum erlendra ferðaskrifstofa þyrftu annaðhvort alls ekki eða ekki í vissum tilvikum atvinnuleyfi félagsmálaráðuneytisins. Síðan áréttaði ég í bréfi mínu að ég óskaði svara við eftirtöldum spurningum:
" 1. Telst sú spurning, hvort útlendir leiðsögumenn, með hópum ferðamanna á ferð um Ísland á vegum erlendra ferðaskrifstofa, þurfi atvinnuleyfi hér á landi að einhverju eða öllu leyti til mála, sem félagsmálaráðuneytið fer með, sbr. 5. tölul. c-liðar 4. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands?
2. Ef ofangreind spurning fellur að einhverju eða öllu leyti undir mál, sem félagsmálaráðuneytið fer með, þá er óskað svars við því, hvort og þá eftir atvikum í hvaða tilvikum umræddir erlendir leiðsögumenn þurfi atvinnuleyfi hér á landi."
Svar félagsmálaráðuneytisins barst mér í bréfi, dags. 2. febrúar 1990. Þar var fyrrgreindum spurningum svarað þannig:
" 1. Spurningu yðar í 1. tölulið bréfsins er svarað játandi að því leyti sem hún getur átt við um ákvæði laga nr. 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga. En í þessu sambandi er rétt að benda á að lögin taka einungis til erlendra manna þ.e. einstaklinga og að atvinnuleyfi eru veitt atvinnurekendum en ekki launþegum sbr. þó 8. gr. laganna. 2. Af framansögðu leiðir að erlendur ríkisborgari, sem skipuleggur hópferðir útlendinga til Íslands og gerist sjálfur leiðsögumaður eða ræður annan erlendan ríkisborgara til starfsins gegn greiðslu, þarf atvinnurekstrarleyfi frá félagsmálaráðherra sbr. 9. gr. laganna.
Þegar um er að ræða hópferðir á vegum erlendra ferðaskrifstofa, sem eru lögaðilar fellur slík starfsemi utan valdsviðs félagsmálaráðuneytisins. Fái lögaðili hins vegar leyfi annars stjórnvalds til starfsemi sinnar sbr. 1. mgr. 9. gr. laganna gilda ákvæði 2. gr. laga nr. 26/1982.
Þess er vænst að framanritað sé fullnægjandi svar við fyrirspurn yðar."
Þar sem í gögnum málsins kom fram, að starfandi væri nefnd, sem gengi undir nafninu "undanþágunefnd" og virtist hafa þau störf með höndum að veita erlendum leiðsögumönnum leyfi til tímabundinna starfa hér á landi, ritaði ég samgönguráðuneytinu bréf 27. ágúst 1991 og óskaði eftirfarandi upplýsinga:
" 1. Á hvaða grundvelli er nefndin skipuð?
2. Hvert er valdsvið nefndarinnar?
3. Hvaða aðili skipaði menn í nefndina og með hvaða hætti?
4. Hverjir eiga sæti í nefndinni?
5. Eiga þeir, sem sitja í nefndinni, einnig sæti í ferðamálaráði?
6. Er ákvörðun um samþykki skv. 2. gr. reglugerðar nr. 175/1983, um eftirlit með skipulögðum hópferðum erlendra aðila til Íslands í atvinnuskyni, tekin á fundi ferðamálaráðs? Ef svo er ekki, hver tekur þá slíkar ákvarðanir?"
Svar samgönguráðuneytisins, dags. 2. október 1991, hljóðar svo:
" 1. "Á hvaða grundvelli er nefndin skipuð?"
Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins dags. 28. september 1989 skal Ferðamálaráð hafa samþykkt leiðsögumann hóps á ferð um Ísland, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 175/1983 um eftirlit með skipulögðum hópferðum erlendra aðila til Íslands í atvinnuskyni. Til að framfylgja téðu ákvæði, og með heimild í 5. mgr. 5. gr. laga um skipulag ferðamála nr. 79/1985, er á vegum Ferðamálaráðs starfrækt fjögurra manna nefnd sem fjallar um beiðnir hér að lútandi, er ráðinu berast frá skipuleggjendum ferða um landið.
2. "Hvert er valdsvið nefndarinnar?"
Nefndin starfar í umboði Ferðamálaráðs og tekur ákvarðanir um framangreindar beiðnir. Beiðnir sem samþykktar hafa verið af nefndinni eru síðan gefnar út af framkvæmdastjóra Ferðamálaráðs.
3. "Hvaða aðili skipaði menn í nefndina og með hvaða hætti?"
Nefndin er kosin af stjórn Ferðamálaráðs.
4. "Hverjir eiga sæti í nefndinni?"
Frá upphafi hefur nefndin verið skipuð tveimur mönnum úr hópi fulltrúa samtaka sem aðild eiga að ráðinu (Félags íslenskra ferðaskrifstofa og Félags íslenskra leiðsögumanna), formanni Ferðamálaráðs og ferðamálastjóra.
5. Sjá nr. 4.
6. Sjá nr. 2."
Hinn 11. október 1991 ritaði ég A bréf, og gaf honum kost á að gera athugasemdir við fyrrgreint bréf ráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér 15. október 1991.
III.
Í umræðum á Alþingi 22. mars 1990 um fyrirspurn Danfríðar Skarphéðinsdóttur, alþingismanns, varðandi skipulagðar hópferðir erlendra aðila um hálendi Íslands, kom fram í máli samgönguráðherra (sbr. Alþt. 1989-90, B-deild, d. 4971-4974), að Ferðamálaráð myndi fljótlega fjalla um starfsréttindi erlendra leiðsögumanna og gera tillögur til ráðuneytisins, ef það teldi aðgerða þörf.
Hinn 23. apríl 1990 var síðan samþykkt á Alþingi tillaga til þingsályktunar um leiðsögumenn og endurskoðun reglugerðar nr. 175/1983, um eftirlit með skipulögðum hópferðum erlendra aðila til Íslands í atvinnuskyni. Með þingsályktuninni var samgönguráðherra falið að skipa nefnd til að endurskoða nefnda reglugerð með það fyrir augum að ný reglugerð öðlaðist gildi eigi síðar en 1. janúar 1991.
Hinn 22. nóvember 1990 ritaði ég ráðuneytinu bréf, þar sem ég taldi rétt, áður en ég lyki umræddu máli, að afla upplýsinga frá samgönguráðuneytinu, um hvað liði störfum nefndar samkvæmt fyrrgreindri þingsályktun og hvort ráðuneytinu hefðu borist tillögur eða önnur gögn frá Ferðamálaráði um starfsréttindi erlendra ferðamanna.
Svar samgönguráðuneytisins barst mér í bréfi, dags. 20. desember 1990, og hljóðar svo:
"Ráðuneytið getur upplýst að það skipaði hinn 23. ágúst sl. nefnd fimm manna til að endurskoða reglugerð nr. 175/1983 um eftirlit með skipulögðum hópferðum erlendra aðila til Íslands í atvinnuskyni.
Nefndin er enn að störfum en hefur samið drög að reglugerð um skipulagðar hópferðir um Ísland í atvinnuskyni og sent drögin til umsagnar nokkurra aðila, þ. á m. til Félags leiðsögumanna. Stefnt er að því að ný reglugerð hér að lútandi taki gildi 15. janúar 1991.
Hins vegar hafa ráðuneytinu ekki borist tillögur eða gögn frá Ferðamálaráði um starfsréttindi erlendra leiðsögumanna."Hinn 19. mars 1991 ritaði ég samgönguráðuneytinu aftur bréf og spurðist fyrir um, hvað liði endurskoðun reglugerðar nr. 175/1983, um eftirlit með skipulögðum hópferðum erlendra aðila til Íslands í atvinnuskyni.
Svar samgönguráðuneytisins, dags. 30. maí 1991, hljóðar svo:
"Ráðuneytið tilkynnir yður hér með að nefnd, sem skipuð var hinn 23. ágúst 1990 til að endurskoða ofangreinda reglugerð, hefur verið lögð niður og er ekki að vænta breytinga á henni að svo stöddu."
Hinn 11. júní 1991 ritaði ég A bréf, og gaf honum kost á að gera athugasemdir við fyrrgreint bréf samgönguráðuneytisins.
Hinn 19. desember 1990 lagði samgönguráðherra fram frumvarp til laga um ferðaþjónustu. 31. gr. frumvarpsins hljóðaði svo:"Þeir sem skipuleggja hópferðir um Ísland í atvinnuskyni skulu að jafnaði hafa í ferðum sínum menn með íslensk leiðsögumannaréttindi samkvæmt frekari ákvæðum í reglugerð. Ráðherra getur veitt undanþágu frá þessu ákvæði ef sérstakar ástæður bjóða."
Frumvarp þetta varð ekki útrætt á þinginu.
IV. Niðurstaða.
Í niðurstöðu álits míns, dags. 30. október 1991, tók ég einstaka þætti málsins til umfjöllunar. Í fyrsta lagi vék ég að því álitaefni, hvort erlendar ferðaskrifstofur, er skipuleggja hópferðir um Ísland í atvinnuskyni og fengið hafa til þess heimild samkvæmt reglugerð nr. 175/1983, þurfi atvinnuleyfi félagsmálaráðuneytisins fyrir erlenda leiðsögumenn í hópferðum þessum hér á landi. Í öðru lagi taldi ég efni til þess að fjalla sérstaklega um lögmæti skipunar nefndar þeirrar, er sett var á laggirnar til þess að annast það hlutverk Ferðamálaráðs samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 175/1983 að samþykkja leiðsögumenn hópa, er ferðast um landið á vegum erlendra ferðaskrifstofa, en nefnd þessi var stofnuð af framkvæmdastjórn Ferðamálaráðs en ekki af ráðinu sjálfu. Í þriðja lagi laut álit mitt að því, hvað gera þyrfti til þess að koma málum þessum í viðunandi horf.
IV.1.
Um fyrstnefnda þáttinn sagði svo í niðurstöðu álitsins:
"Samkvæmt 2. mgr. 35. gr. laga nr. 79/1985 um skipulag ferðamála hefur samgönguráðherra m.a. heimild til að setja þeim aðilum, er skipuleggja hópferðir um Ísland, það skilyrði að þeir hafi með í för leiðsögumenn, sem hlotið hafa sérstaka þjálfun. Fyrrnefnt ákvæði er samhljóða 2. mgr. 35. gr. laga nr. 60/1976, er áður giltu um skipulag ferðamála. Ráðið verður af greinargerð þeirri, sem fylgdi frumvarpi til laga nr. 60/1976, að markmið þessa ákvæðis hafi m.a. verið að tryggja að erlendir hópar, er ferðuðust um landið, hefðu ávallt á að skipa hæfum fararstjórum, sem hefðu þekkingu á íslenskum aðstæðum, þannig að öryggi ferðamanna væri sem best tryggt. Með sömu lögum var Ferðamálaráði jafnframt falið að sjá um skipulagningu náms og þjálfunar fyrir leiðsögumenn, sbr. 5. tl. 7. gr. laga nr. 60/1976.
Með reglugerð nr. 175/1983, um eftirlit með skipulögðum hópferðum erlendra aðila til Íslands í atvinnuskyni, voru síðan settar reglur með stoð í fyrrnefndri 35. gr. laga nr. 60/1976 um þau skilyrði, sem erlendar ferðaskrifstofur verða að uppfylla til þess að mega standa fyrir skipulögðum hópferðum til landsins. Í 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar kemur fram, að Ferðamálaráð verði að hafa samþykkt leiðsögumann hópsins. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar verður leiðsögumaður hópsins að mati Ferðamálaráðs að hafa nægilega þjálfun og þekkingu til leiðsagnarinnar. Getur Ferðamálaráð gert þá kröfu skv. 3. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar, að leiðsögumaðurinn hafi réttindi skv. reglugerð nr. 130/1981 um starfsmenntun leiðsögumanna ferðafólks. Loks kemur fram í 2. ml. 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 175/1983, að Ferðamálaráð skuli ganga úr skugga um að viðkomandi leiðsögumaður hafi tilskilin atvinnuleyfi á Íslandi.
Samkvæmt 2. gr. laga 26/1982 um atvinnuréttindi útlendinga er aðilum, sem reka atvinnu hér á landi, hverju nafni sem nefnist, óheimilt að hafa útlendinga í þjónustu sinni gegn kaupgreiðslu án leyfis félagsmálaráðherra. Verður að telja ótvírætt, að þær erlendu ferðaskrifstofur, sem fengið hafa sérstakt leyfi Ferðamálaráðs skv. fyrrnefndri reglugerð nr. 175/1983, til þess að senda hingað til lands hópa erlendra ferðamanna í atvinnuskyni, verði samkv. 2. gr. laga nr. 26/1982 að afla atvinnuleyfis fyrir erlenda fararstjóra, sem fylgja þessum hópum, sbr. 1. mgr. 1. gr. sömu laga. Í 11. gr. reglugerðar nr. 130/1981 um starfsmenntun leiðsögumanna ferðafólks, sem sett var með stoð í lögum nr. 60/1976 um ferðamál, er einnig skýrt kveðið á um þessa skyldu, en þar segir, að erlendur ríkisborgari skuli hafa atvinnuleyfi frá félagsmálaráðuneyti, ef hann stundi störf á Íslandi (leiðsögu, fararstjórn eða önnur skyld landkynningarstörf). Af 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 175/1983 má og ráða, að þar sé byggt á sama lagaskilningi.
Það er þannig niðurstaða mín, að samkvæmt gildandi lögum þurfi erlendar ferðaskrifstofur, er skipuleggja hópferðir um Ísland í atvinnuskyni og hafa fengið til þess heimild skv. reglugerð nr. 175/1983, atvinnuleyfi félagsmálaráðuneytisins fyrir erlenda leiðsögumenn í þessum hópferðum hér á landi."
IV.2.
Varðandi hina stjórnarfarslegu annmarka varð niðurstaða mín þessi:
"Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 175/1983, um eftirlit með skipulögðum hópferðum erlendra aðila til Íslands í atvinnuskyni, á Ferðamálaráð að samþykkja leiðsögumann hóps, sem ferðast um landið á vegum erlendrar ferðaskrifstofu.Samkvæmt fundargerð framkvæmdastjórnar Ferðamálaráðs frá 13. apríl 1988 kom framkvæmdastjórnin á fót nefnd með svofelldri bókun:
"7. Leiðsögumenn.
Föstudaginn 8. apríl sl. var haldinn fundur í samgönguráðuneytinu, þar sem ákveðið var að samgönguráðuneytið fæli Ferðamálaráði að veita leyfi til erlendra leiðsögumanna, þ.e. atvinnuheimild.
Í framhaldi af því var ákveðið að setja á laggirnar nefnd, til að afgreiða slík mál. Í henni sitja: [...], [...] ásamt ferðamálastjóra [...]."
Samkvæmt bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 2. október 1991, var nefndin skipuð á grundvelli 5. mgr. 5. gr. laga nr. 79/1985 um skipulag ferðamála. Í umræddu ákvæði segir: "Ferðamálaráði er heimilt að skipa undirnefndir til þess að vinna að einstökum málaflokkum."
Ákvæði 5. mgr. 5. gr. laga nr. 79/1985 um skipulag ferðamála er samhljóða 1. mgr. 5. gr. eldri laga um skipulag ferðamála, laga nr. 60/1976. Í 5. gr. frumvarps til síðastnefndra laga var í upphafi gert ráð fyrir því að skipuð yrði stjórn Ferðamálaráðs. Í meðferð þingsins var þetta ákvæði fellt niður, þar sem mikilvægt þótti að nýta sem best þekkingu og reynslu þeirra, sem í Ferðamálaráði sátu (Alþt. 1975-76. B-deild, d. 3849). Hins vegar var Ferðamálaráði veitt heimild til að setja undirnefndir á laggirnar, þ.m.t. framkvæmdanefnd, sem ynnu að einstökum málaflokkum. Með lögum 79/1985 var mælt fyrir um framkvæmdastjórn, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna, en Ferðamálaráði jafnframt veitt áfram heimild skv. 5. mgr. 5. gr. laganna, til þess að skipa undirnefndir til þess að vinna að einstökum málaflokkum.
Af framangreindri fundargerð er ljóst, að umrædd undirnefnd var stofnuð af framkvæmdastjórn, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 79/1985, en ekki af Ferðamálaráði, sbr. 4. gr. sömu laga. Með tilliti til ótvíræðs orðalags 5. mgr. 5. gr. laga nr. 79/1985 og lögskýringargagna verður hins vegar að telja, að það sé eingöngu á valdi Ferðamálaráðs að framselja vald sitt til undirnefndar. Er það í samræmi við það grundvallarsjónarmið í stjórnsýslurétti, að eingöngu stjórnvald sjálft geti framselt vald sitt, að uppfylltum öðrum skilyrðum til valdframsals. Samkvæmt því var framkvæmdastjórninni ekki heimilt að framselja til undirnefndar vald Ferðamálaráðs til ákvarðana á umræddu sviði. Þótt Ferðamálaráð virðist ekki hafa gert athugasemdir við skipan "undanþágunefndarinnar", hefur það eitt út af fyrir sig ekki veitt henni nægjanlegan lagagrundvöll til starfsemi sinnar.
Það er því niðurstaða mín, að umrædd "undanþágunefnd" sé ekki bær til þess að fara með vald Ferðamálaráðs skv. reglugerð nr. 175/1983 um eftirlit með skipulögðum hópferðum erlendra aðila til Íslands í atvinnuskyni. Ég tel einnig rétt að vekja athygli á því, að þegar undirnefnd er skipuð, sem taka á ákvarðanir í umboði fjölskipaðs stjórnvalds, sem nefndina skipar, er það meginreglan að nefndarmenn undirnefndar séu valdir úr röðum þeirra, sem sæti eiga í aðalnefndinni. Til þess að heimilt sé að framselja ákvörðunarvald til undirnefndar, sem skipuð er öðrum mönnum en þeim, er sæti eiga í aðalnefnd, verður að liggja fyrir skýr lagaheimild. Þar sem slíkri lagaheimild er ekki fyrir að fara í lögum nr. 79/1985 og í "undanþágunefndinni" sitja þrír nefndarmenn, sem ekki eiga sæti í Ferðamálaráði, verður að telja mjög vafasamt að núverandi skipan nefndarinnar gæti talist lögmæt, jafnvel þótt Ferðamálaráð hefði skipað hana."
IV.3.
Um úrbætur sagði svo í niðurstöðu álits míns:
"Samkvæmt því, sem rakið hefur verið hér að framan, er það niðurstaða mín, að eftir núgildandi lögum þurfi erlendar ferðaskrifstofur, er skipuleggja hópferðir um Ísland í atvinnuskyni og hafa til þess heimild skv. reglugerð nr. 175/1983, ótvírætt að afla atvinnuleyfis félagsmálaráðuneytisins fyrir erlenda leiðsögumenn í slíkum ferðum. Í framkvæmd hefur hins vegar ekki verið gengið eftir því, að umræddir leiðsögumenn hefðu atvinnuleyfi félagsmálaráðuneytisins, heldur hefur samþykki Ferðamálaráðs verið látið nægja. Þessi framkvæmd er andstæð lögum og á málsmeðferð Ferðamálaráðs, út af fyrir sig, eru einnig annmarkar, eins og áður er lýst. Af hálfu stjórnvalda, sem í hlut eiga, hafa komið fram mismunandi skoðanir á því, hvort umræddir leiðsögumenn þyrftu atvinnuleyfi félagsmálaráðuneytisins og hvaða lagarök gætu réttlætt þá niðurstöðu, að svo væri ekki. Hefur þetta leitt til bagalegrar réttaróvissu og þá sérstaklega vegna þeirrar deilu, sem samkvæmt gögnum málsins hefur staðið um það, hvaða rétt erlendir menn hefðu eða ættu að hafa til að annast leiðsögu ferðamanna hér á landi. Að mínum dómi hefur dregist of lengi, að félagsmálaráðuneytið og samgönguráðuneytið kæmu viðunandi skipan á þessi mál, eftir atvikum með því að eiga frumkvæði að því að leggja lagafrumv. fyrir Alþingi, ef lagabreyting teldist æskileg.
Eru það tilmæli mín, að ráðuneytin hafi forgöngu um, að málum þeim, sem hér hafa verið til umræðu, verði komið í löglegt horf í samræmi við þau sjónarmið, sem ég hef gert grein fyrir. Ég tek hins vegar fram, að í áliti mínu hefur ekki verið tekin nein afstaða til þess, hvernig skipa beri málum um atvinnuréttindi erlendra leiðsögumanna í framtíðinni.
Það er einnig álit mitt, að þörf sé á því að endurskoða gildandi lög um skipulag ferðamála með það fyrir augum að setja skýrari ákvæði í lögin um valdsvið framkvæmdastjórnar. Í lögunum er aðeins fjallað um skipan framkvæmdastjórnarinnar, en ekki um hlutverk og valdsvið hennar gagnvart Ferðamálaráði eða ferðamálastjóra. Er þessi annmarki til þess fallinn að valda réttaróvissu. Tel ég ástæðu til að vekja athygli Alþingis og samgönguráðherra á því máli, sbr. 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis."
V. Viðbrögð stjórnvalda.
Í tilefni af áliti mínu í ofangreindu máli sendi samgönguráðuneytið mér afrit af bréfi sínu til Ferðamálaráðs Íslands, dags. 29. apríl 1992, þar sem eftirfarandi kom fram:
„Samgönguráðuneytið og félagsmálaráðuneytið hafa komist að eftirfarandi sameiginlegri niðurstöðu um málsmeðferð varðandi afgreiðslu umsókna erlendra manna til að stunda störf leiðsögumanna ferðamanna á Íslandi á vegum erlendra ferðaskrifstofa, að óbreyttum lögum og reglugerðum þar að lútandi:
1. Berist umsókn til Ferðamálaráðs Íslands, skal ráðið senda umsóknina, ásamt umsögn sinni, til félagsmálaráðuneytis, sem er veitandi almennra atvinnuleyfa til erlendra ríkisborgara á Íslandi. Félagsmálaráðuneyti leitar umsagnar stéttarfélags, sem er Félag leiðsögumanna. Að fenginni þeirri umsögn tekur félagsmálaráðuneytið ákvörðun um hvort leyfi skuli veitt og tilkynnir Ferðamálaráði Íslands.
2. Berist umsókn félagsmálaráðuneyti, leitar ráðuneytið umsagnar Ferðamálaráðs Íslands og Félags leiðsögumanna. Að þeim umsögnum fengnum tekur félagsmálaráðuneytið ákvörðun um hvort leyfi skuli veitt og tilkynnir Ferðamálaráði Íslands.“
Tekið skal fram, að á árinu 1992 bárust mér tvær kvartanir er vörðuðu þetta sama mál, þar sem aðilar töldu að engin breyting hefði orðið á meðferð stjórnvalda í slíkum málum. Niðurstaða var ekki komin í málum þessum í árslok.