Máli lokið með áliti, dags. 3. október 1991.
A, sem var settur sóknarprestur um rúmlega 4 mánaða skeið, kvartaði yfir því að hafa ekki fengið föst laun sín greidd fyrirfram mánaðarlega svo sem lögboðið væri í 1. mgr. 20. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Launaskrifstofa ríkisins hafði mótað þá verklagsreglu að greiða laun eftir á, þegar setning í starf stæði skemur en eitt ár. Var þessi verklagsregla byggð á túlkun fjármálaráðuneytisins á því, hvað teldist vera aðalstarf í skilningi 1. gr. laga nr. 38/1954, og studdist ráðuneytið í þeim efnum við bréf sitt til BSRB og samkomulag ríkisstjórnar við BHM. Þar sem A hefði verið fenginn til þess af yfirvöldum kirkjumála að gegna prestsstarfinu með þeim föstu launum, er því fylgdu og sinna öllum þeim skyldum, er umræddu starfi tilheyrðu sem aðalstarfi, komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu, að A hefði verið ríkisstarfsmaður í skilningi 1. gr. laga nr. 38/1954. Hann hefði því borið skyldur og notið réttinda sem ríkisstarfsmaður hvað varðaði hið umdeilda atriði, þ.e. mánaðarlega fyrirframgreiðslu fastra launa skv. 1. mgr. 20. gr. laga nr. 38/1954. Umboðsmaður benti á, að lög nr. 38/1954 væru opinbers réttar eðlis og vitnaði í því efni til hrd. 1983, bls. 574. Af þeim sökum taldi hann umrædda verklagsreglu ekki standast og hvorki yrði hún byggð á fyrrnefndu bréfi né samkomulagi, enda væri það ekki á valdi þargreindra aðila að breyta allsherjarréttarlegum lagaákvæðum með samningi. Mæltist umboðsmaður til þess, að laun til settra ríkisstarfsmanna yrðu greidd fyrirfram í samræmi við lög. Að öðrum kosti ætti fjármálaráðuneytið frumkvæði að lagabreytingu.
I. Kvörtun og málavextir.
Með bréfi til mín, dags. 29. janúar 1990, bar A, fyrrum sóknarprestur á X og prófastur í X-prófastsdæmi, fram kvörtun yfir fyrirkomulagi launagreiðslna til hans þann tíma, er hann var settur sóknarprestur á X frá 1. maí 1989 til 5. september s.á. A var settur sóknarprestur á X þennan tíma í námsleyfi skipaðs sóknarprests, en A hafði fengið lausn frá störfum 1. október 1987 vegna veikinda. Er í áliti þessu fjallað um þá kvörtun hans, að hann hafi ekki fengið föst laun fyrir preststarfið á setningartímanum greidd fyrirfram mánaðarlega fyrsta starfsdag hvers mánaðar, svo sem lögboðið sé í 1. mgr. 20. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Í svarbréfi launaskrifstofu ríkisins til A, dags. 1. desember 1989, sagði til skýringar á fyrirkomulagi launagreiðslnanna, að laun greiddust eftir á, væri setning til skemmri tíma en eins árs.
II. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Hinn 29. júní 1990 ritaði ég fjármálaráðherra bréf og mæltist til þess, sbr. ákvæði 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að fjármálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Óskaði ég sérstaklega upplýsinga um það, hvaða lagareglur launaskrifstofa ríkisins teldi heimila greiðslu launa eftir á, þegar setning í starf stæði skemur en eitt ár.
Svar launaskrifstofu ríkisins barst mér með bréfi, dags. 6. nóvember 1990. Þar segir:
"Vísað er til bréfs yðar dags. 29. júní 1990 þar sem einkanlega er óskað upplýsinga um á hvaða lagagrunni Launaskrifstofa ríkisins telur sér heimilt að greiða laun eftir á, þegar setning í starf stendur skemur en eitt ár.
Launaskrifstofa ríkisins byggir þá verklagsreglu, er þér spyrjist fyrir um, á túlkun þess hvað teljist vera aðalstarf í skilningi 1. gr. laga nr. 38/1954 og 1. gr. laga nr. 94/1986 sbr. bréf fjármálaráðuneytis til Bandalags starfsmanna ríkis og bæja dags. 9. mars 1981, en þar segir m.a. "Framvegis mun hugtakið aðalstarf, sbr. 1. gr. laga nr. 29/1976 (tekið óbreytt í 1. gr. laga nr. 94/1986 innsk. ritara), verða túlkað á þann veg að undir það falli hlutastörf, jafnvel þó þau nái ekki hálfsdags starfi, enda stundi starfsmaður fast samfellt starf og hafi ekki á hendi annað aðalstarf í þjónustu ríkisins. Undanþegið þessari túlkun er sumarvinnufólk eða aðrir í tímabundnum afleysingum", sbr. hjálagt. Í samkomulagi dags. 8. sept. 1980 við BHM var samið um sömu túlkun á hugtakinu aðalstarf.
Hvað varðar mál [A] sérstaklega þá telur launaskrifstofan það tvímælalaust, að starf það sem hann var fenginn til að sinna geti ekki talist aðalstarf og því voru laun hans greidd eftir á.
Beðist er velvirðingar á síðbúnu svari."
Með bréfi, dags. 19. nóvember 1990, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf launaskrifstofunnar. Athugasemdir hans bárust mér í bréfi 27. sama mánaðar.
Með bréfi, dags. 22. mars 1991, mæltist ég til þess við fjármálaráðuneytið, að það léti mér í té, annars vegar ljósrit af bréfi fjármálaráðuneytisins til Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, dags. 9. mars 1981, og hins vegar ljósrit af samkomulagi við Bandalag háskólamanna frá 8. september 1980. Gögn þessi bárust mér með bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 11. apríl 1991.
III. Niðurstaða.
Í niðurstöðu álits míns, dags. 3. október 1991, sagði svo:
"A var settur sóknarprestur á X frá 1. maí 1989 til 5. september s.á. í námsleyfi skipaðs sóknarprests þar. Beinist kvörtun A að því, að hann hafi ekki fengið laun fyrir prestsstarfið greidd fyrir fram mánaðarlega fyrsta starfsdag hvers mánaðar, svo sem lögboðið sé í 1. mgr. 20. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 38/1954 taka þau lög til hvers manns, sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins með föstum launum, meðan hann gegnir starfanum, enda verði starf hans talið aðalstarf. Ríkisstarfsmenn taka laun samkvæmt lögum eða ráðningarsamningum, sbr. 1. mgr. 18. gr. laga nr. 38/1954.
Af gögnum máls þessa má ráða, að þegar A var settur í starf sóknarprests á X fyrrgreint starfstímabil, var hann af yfirvöldum kirkjumála fenginn til þess að gegna preststarfinu með þeim föstu launum, er því fylgdu. Þá er og eigi annað fram komið en að A hafi verið ráðinn til þess að sinna öllum þeim skyldum, er umræddu starfi fylgdu sem aðalstarfi.
Þegar framangreint er virt, er það álit mitt, að A hafi verið ríkisstarfsmaður í skilningi 1. gr. laga nr. 38/1954 þann tíma, sem hann var settur sóknarprestur á X. Hann bar því skyldur ríkisstarfsmanns og naut réttinda sem slíkur samkvæmt þeim lögum, hvað þau atriði varðar, sem hér eru til umfjöllunar.
Af gögnum þeim, er fyrir mig hafa verið lögð, má ráða, að launaskrifstofa ríkisins hefur mótað þá verklagsreglu, að greiða laun eftir á en ekki fyrirfram, þegar setning í starf á vegum ríkisins stendur skemur en eitt ár. Kemur fram í svarbréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 6. nóvember 1990, að ráðuneytið byggir verklagsreglu þessa á túlkun sinni á því, hvað teljist vera aðalstarf í skilningi 1. gr. laga nr. 38/1954 og 1. gr. laga nr. 94/1986. Er um þessa túlkun vitnað til bréfs fjármálaráðuneytisins til Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, dags. 9. mars 1981, en í því bréfi segir m.a.:
"Framvegis mun hugtakið aðalstarf, sbr. 1. gr. laga nr. 29/1976 verða túlkað á þann veg að undir það falli hlutastörf, jafnvel þó þau nái ekki hálfsdags starfi, enda stundi starfsmaður fast samfellt starf og hafi ekki á hendi annað aðalstarf í þjónustu ríkisins. Undanþegið þessari túlkun er sumarvinnufólk eða aðrir í tímabundnum afleysingum."
Þá segir ennfremur í bréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 6. nóvember 1990, að samið hafi verið um sömu túlkun á hugtakinu aðalstarf í samkomulagi 8. september 1980 við BHM, en í því samkomulagi segir m.a.:
"Fjármálaráðuneytið mun senda BHM bréf þess efnis, að framvegis verði aðalstarf, sbr. 1. gr. laga nr. 46/1973 túlkað á þann veg, að undir það falli hlutastörf, jafnvel þótt þau nái ekki hálfsdags starfi, enda stundi starfsmaður fast samfellt starf og hafi ekki á hendi annað aðalstarf í þjónustu ríkisins. Undanþegið þessari túlkun er sumarvinnufólk eða aðrir í tímabundnum afleysingum."
Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laga nr. 38/1954 skulu föst laun ríkisstarfsmanna greiðast fyrirfram mánaðarlega fyrsta starfsdag hvers mánaðar. Lög nr. 38/1954 eru opinbers réttar eðlis, og eru úrlausnir dómstóla ótvíræðar um það, að óheimilt er að semja um aðra tilhögun launagreiðslna til þeirra, er teljast ríkisstarfsmenn í skilningi laganna, en 1. mgr. 20. gr. mælir fyrir um. Skal í þeim efnum vitnað til dóms Hæstaréttar frá 14. mars 1983, sbr. dómasafn Hæstaréttar 1983, bls. 574. Með þetta í huga tel ég, að verklagsregla sú, sem launaskrifstofa ríkisins hefur mótað í þessum efnum, verði hvorki byggð á áðurnefndu bréfi fjármálaráðherra til Bandalags starfsmanna ríkis og bæja, dags. 9. mars 1981, né heldur samkomulagi ríkisstjórnarinnar við Bandalag háskólamanna, dags 8. september 1980, þar sem það var ekki á valdi þessara aðila að breyta efni laga, er hafa að geyma reglur opinbers réttar eðlis, með samningi sín á milli.
Þar sem A var ríkisstarfsmaður í skilningi 1. gr. laga nr. 38/1954 þann tíma, er hann var settur sóknarprestur á X, og gegndi því starfi sem aðalstarfi, er það álit mitt, að launaskrifstofu ríkisins hafi verið óheimilt að ákveða þá tilhögun á launagreiðslum til handa A umrætt tímabil að greiða honum launin eftir á í stað fyrirfram.
Með hliðsjón af framansögðu eru það tilmæli mín til launaskrifstofu ríkisins, að launagreiðslum til handa settum ríkisstarfsmönnum samkvæmt 1. gr. laga nr. 38/1954 verði framvegis hagað með þeim hætti, að þeir fái laun sín greidd fyrirfram fyrsta starfsdag hvers mánaðar í samræmi við ákvæði 1. mgr. 20. gr. laga nr. 38/1954. Að öðrum kosti eigi ráðuneytið frumkvæði að því, að fyrir Alþingi verði lagt frumvarp til breytinga á lögum nr. 38/1954, að því er varðar þetta atriði."