Álit

I.

Hinn 6. september 1993 leituðu til mín A og B og báru fram kvörtun, er snerti úrskurð tryggingaráðs um greiðslu vasapeninga til sonar þeirra, D. Í kvörtun þeirra A og B kemur fram, að hún lúti að því, hvernig vasapeningarnir séu ákvarðaðir, þegar D dvelur á heimili þeirra, frá hádegi á föstudegi til mánudagsmorguns. Séu þetta þrjár nætur eða rétt tæpir þrír sólarhringar. Tryggingaráð meti á hinn bóginn dvölina sem tvo daga.

II.

Tryggingaráð felldi úrskurð sinn í málinu 2. júlí 1993. Í úrskurðinum segir:

"Málavextir eru þeir, að [D] dvelst að Flókagötu 29, deild frá Kleppsspítalanum, en kemur heim um hádegi á föstudögum og dvelur heima fram á mánudagsmorgna. Vegna helgardvalar heima fær [D] greidda vasapeninga utan stofnunar tvo daga fyrir hverja helgi. Lífeyrisdeild hefur hafnað beiðni um þriggja daga greiðslu.

Greinargerð lífeyrisdeildar er dagsett 1. júní s.l. Þar segir:

"Lífeyrisdeildin hefur afgreitt [D] í samræmi við 5. gr. reglugerðar nr. 213/1991 en þar segir: "Heimilt er að greiða vasapeninga sem nemur tvöföldum sjúkradagpeningum, kr. 1.008,80 fyrir hvern dag sem sjúklingur dvelst tímabundið utan stofnunar, án þess að útskrifast. Í slíkum tilvikum skal liggja fyrir umsókn sjúklings og vottorð sjúkrastofnunar. Greiðslur fara fram mánaðarlega eftir á."

og samþykkt tryggingaráðs frá 21. ágúst 1992 en þar segir: "Lögð fram eftirfarandi tillaga lífeyrisdeildar varðandi lífeyrisþega sem dvelja tímabundið utan sjúkrastofnana án þess að útskrifast: "Heimilt er að greiða vasapeninga fyrir hverjar 24 klst. sem sjúklingur dvelst samfellt utan stofnana án þess að útskrifast. Greiðslur skulu þó að hámarki miðast við 15 sólarhringa í hverjum almanaksmánuði." Samþykkt. Regla þessi taki gildi 1. september n.k."

Lífeyrisdeildin telur að ekki hafi verið brotið á [D] við afgreiðslu vasapeninga utan stofnana."

Greinargerð lífeyrisdeildar hefur verið send [A] og eru athugasemdir hennar dagsettar 18. júní s.l. [A] telur eðlilegast að fjöldi nótta heima ráði úrslitum um greidda daga. Þá gerir hún athugasemd við 15 daga greiðsluhámark á mánuði þar sem [D] dvelji rúma 20 daga heima í desember. Loks spyr [A] hvort hlutaðeigandi stofnun fái full daggjöld fyrir þá daga sem [D] er heima.

Í niðurlagi lokamálsgreinar 51. gr. laga 67/1971 um almannatryggingar ásamt síðari breytingum segir:

"Nú dvelst lífeyrisþegi utan stofnunar í nokkra daga í senn en útskrifast samt ekki og er þá heimilt að greiða honum dagpeninga sem eigi séu lægri en tvöfaldir sjúkradagpeningar hverju sinni."

Áður er vísað til reglugerðar. Hér er um heimildarákvæði að ræða. Á fundi tryggingaráðs 21. ágúst 1992 var samþykkt sú verklagsregla að dagpeningar skyldu greiddir fyrir hverjar 24 klst. sem lífeyrisþegi dveldist utan stofnunar án þess að útskrifast. Dvöl [D] utan stofnunar um helgar nær ekki 72 klst. og er því óheimilt skv. framangreindum reglum að greiða dagpeninga nema fyrir tvo daga.

Samkvæmt tilvitnuðum reglum er og óheimilt að greiða fyrir fleiri en 15 daga í hverjum almanaksmánuði. Þá skal þess getið að stofnun sú, sem [D] dvelst á fær ekki daggjöld frá Tryggingastofnun ríkisins heldur er á föstum fjárlögum og eru greiðslur til hennar því Tryggingastofnun með öllu óviðkomandi."

III.

Mér bárust gögn málsins með bréfi tryggingaráðs 23. september 1993. Með bréfi 23. nóvember 1993 óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð skýrði afstöðu sína til kvörtunar A og B. Sérstaklega óskaði ég eftir því að ráðið rökstyddi, að ákvörðun tryggingaráðs frá 21. ágúst 1992 samrýmdist lokamálsgrein 51. gr. laga nr. 67/1971 um almannatryggingar og 5. gr. reglugerðar nr. 213/1991 um greiðslu vasapeninga sjúkratryggðra. Skýringar tryggingaráðs bárust mér með bréfi ráðsins 4. janúar 1994, en þar segir:

"Við ákvörðun um greiðslu dagpeninga skv. l. nr. 67/1971 um almannatryggingar eru dagpeningar ákvarðaðir fyrir heila almanaksdaga. Niðurlag 51. gr. laganna og 5. gr. reglugerðar nr. 213/1991 felur ekki í sér ákvæði, er leiðir til annarrar túlkunar við ákvörðun þargreindra heimildarbóta. Strangt til tekið fellur því sú regla sem tryggingaráð samþykkti á fundi 21. ágúst 1992 um að miða útreikninga við "hverjar 24 klst." ekki að tilvitnuðum ákvæðum. Aðstæður við útreikning umdeildra bóta (dagpeninga skv. niðurlagi 51. gr. l. 67/1971, vasapeninga skv. 5. gr. reglugerðar 213/1991) eru hinsvegar ekki þær sömu og við útreikning dagpeninga almennt. Því leitaðist tryggingaráð við og taldi sig vera að rýmka heimildir með þessum hætti þó svo að ákvörðunin hafi ekki breytt niðurstöðu í framangreindu kvörtunarmáli."

Með bréfi 11. janúar 1994 gaf ég A og B kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af framangreindum skýringum tryggingaráðs. Bárust mér athugasemdir þeirra 12. janúar 1994.

IV.

Í áliti mínu gerði ég eftirfarandi grein fyrir breytingum á lögum um almannatryggingar sem lúta að umræddum greiðslum og ákvörðun tryggingaráðs um greiðslu vasapeninga:

"Með 1. gr. laga nr. 29/1991 var síðustu málsgrein 51. gr. laga nr. 67/1971 um almannatryggingar breytt, sbr. nú lokamálslið 5. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar. Í lokamálslið ákvæðisins segir:

"Nú dvelst lífeyrisþegi utan stofnunar nokkra daga í senn en útskrifast samt ekki og er þá heimilt að greiða honum dagpeninga sem eigi séu lægri en tvöfaldir sjúkradagpeningar hverju sinni."

Fram kemur í almennum athugasemdum við frumvarp það, er varð að lögum nr. 29/1991, að það hafi verið mat Tryggingastofnunar ríkisins og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, að nauðsynlegt væri að breyta framkvæmd þeirra mála, er heyrðu undir 51. gr. laganna "... með sérstöku tilliti til vaxandi fjölda sjúklinga sem dveljast utan sjúkrahúsa nokkra daga í senn án þess að útskrifast". (Alþt. 1990, A-deild, bls. 4689.) Í ræðu framsögumanns heilbrigðis- og trygginganefndar Alþingis er því lýst, að nauðsynlegt hafi reynst að breyta framkvæmd þeirra mála, sem frumvarpið fjalli um. Síðan segir í ræðu framsögumanns:

"... en það er í aðalatriðum það að dveljist lífeyrisþegi utan stofnunar nokkra daga eins og gerist á svokölluðum fimm daga stofnunum en útskrifast samt ekki, þá er heimilt að greiða honum dagpeninga sem eigi séu lægri en tvöfaldir sjúkradagpeningar hverju sinni." (Alþt. 1991, B-deild, dálk 4694.)

Í skýringum við breytingarákvæðið segir:

"Vasapeninga fá þeir einstaklingar sem dveljast á stofnunum og hafa engar tekjur. Samkvæmt ákvörðun tryggingaráðs eru þó greiddir skertir vasapeningar til þeirra sem hafa mánaðarlegar tekjur lægri en vasapeningum nemur þannig að einstaklingar á stofnunum hafa aldrei minna fé til ráðstöfunar en sem nemur fjárhæð vasapeninga. Vasapeningar eru tvenns konar. Elli- og örorkulífeyrisþegar á dvalarstofnunum fá 7.089 kr. á mánuði. Vasapeningar á hjúkrunarstofnun eru nú 5.957 kr. á mánuði.

Hér er lagt til að vasapeningar lúti sömu lögmálum og aðrar tekjutengdar bætur þannig að vasapeningar skerðist ekki ef tekjur eru undir ákveðnu marki.

Þá er einnig gert ráð fyrir því að sjúklingar, sem eru í vistun virka daga en eru sendir heim um helgar án þess að útskrifast, fái auk vasapeninganna sjúkradagpeninga í hlutfalli við dagafjölda heima í hverjum mánuði. Er hér um sanngirnismál að tefla."(Alþt. 1990, A-deild, bls. 4689.) Í fundargerð tryggingaráðs frá 21. ágúst 1992 er meðal annars eftirfarandi skráð:

"Lögð fram eftirfarandi tillaga lífeyrisdeildar varðandi lífeyrisþega sem dvelja tímabundið utan sjúkrastofnana án þess að útskrifast: "Heimilt er að greiða vasapeninga fyrir hverjar 24 klst. sem sjúklingur dvelst samfellt utan stofnana án þess að útskrifast. Greiðslur skulu þó að hámarki miðast við 15 sólarhringa í hverjum almanaksmánuði." Samþykkt. Regla þessi taki gildi 1. september n.k."

V.

Niðurstöður álits míns, dags. 28. júlí 1994, voru eftirfarandi:

"1.

Með lögum nr. 29/1991 var lokamálsgrein 51. gr. laga nr. 67/1971 breytt, sbr. nú 5. mgr. 48. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar. Samkvæmt lögskýringargögnum var meginmarkmiðið með setningu laga nr. 29/1991 að setja reglur um stöðu þeirra, "sem dveljast utan sjúkrahúsa nokkra daga í senn án þess að útskrifast". Er heimilt að greiða slíkum aðilum tiltekna fjárhæð á mánuði, vasapeninga, að uppfylltum nánar tilgreindum skilyrðum. Þá segir ennfremur í frumvarpi því, er varð að lögum nr. 29/1991:

"Þá er einnig gert ráð fyrir því að sjúklingar, sem eru í vistun virka daga en eru sendir heim um helgar án þess að útskrifast, fái auk vasapeninganna sjúkradagpeninga í hlutfalli við dagafjölda heima í hverjum mánuði. Er hér um sanngirnismál að tefla." (Alþt. 1990, A-deild, bls. 4689.)

Að því er varðar samþykkt tryggingaráðs frá 21. ágúst 1992, get ég fallist á það, sem fram kemur í skýringum ráðsins 4. janúar 1994, að aðstæður við ákvörðun dagpeninga samkvæmt niðurlagi 51. gr. laga nr. 67/1971, vasapeninga samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 213/1991, séu ekki þær sömu og við útreikning dagpeninga almennt, þ. á m. sjúkradagpeninga samkvæmt lögum nr. 67/1971. Þá er það ennfremur skoðun mín, að fallast verði á það með tryggingaráði, að við ákvörðun greiðslu dagpeninga samkvæmt lögum nr. 67/1971 um almannatryggingar séu dagpeningar almennt ákvarðaðir fyrir heila almanaksdaga. Þegar tekið er mið af framangreindu annars vegar og því hins vegar, að tryggingaráð skuli hafa eftirlit með fjárhag, rekstri og starfsemi Tryggingastofnunar ríkisins, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 67/1971, er það niðurstaða mín, að sú ákvörðun tryggingaráðs, að greiðsla dagpeninga samkvæmt lokamálslið lokamálsgreinar 51. gr. laga nr. 67/1971 skuli miðast við hverjar 24 klukkustundir, sem sjúklingur dvelst utan stofnunar og að hámarki 15 sólarhringar í mánuði, sé ekki andstæð áðurgreindum lagaákvæðum.

2.

Í 81. gr. almannatryggingalaga er ráðherra veitt almenn heimild til þess að kveða á um nánari framkvæmd þeirra. Ákvæðið kom inn í lög nr. 67/1971 með 3. gr. laga nr. 75/1989. Í skýringum við 4. gr. þess frumvarps, er varð 3. gr. laga nr. 75/1989, segir meðal annars:

"Við endurskoðun almannatryggingalaga, sbr. nú lög nr. 67/1971, var ekki gert ráð fyrir heimild ráðherra til þess að setja í reglugerð ákvæði um frekari framkvæmd laganna án þess að atriðin væru nánar tiltekin. Þess í stað geyma almannatryggingalög í ýmsum greinum ákvæði um setningu reglugerða um tiltekin atriði. Áður fyrr var að finna almennt ákvæði um setningu reglugerða varðandi framkvæmd laganna án þess að til væru tekin atriði og hefur því þeirri samanburðarskýringu verið beitt að frá og með gildistöku laganna nr. 67/1971 sé engri slíkri heimild til að dreifa, þrátt fyrir þá almennu lögskýringu, að ráðherra sé heimilt að setja reglugerðir um framkvæmd laga, þótt ekki sé það beinlínis tekið fram í lögum.

Nú kunna að koma upp sjónarmið er fyllilega réttlæta reglugerðarsetningu um ýmsa framkvæmdaþætti laga um almannatryggingar, án þess að bein fyrirmæli þar að lútandi finnist í sjálfum lögunum. Þykir ráðuneytinu rétt að inn í almannatryggingalög verði skotið almennri heimild fyrir ráðherra til þess að setja reglugerð um nánari framkvæmd laganna til þess að taka af öll tvímæli um heimild ráðherra í slíkum málum." (Alþt. 1988, A-deild, bls. 2592.)

Í e-lið 2. mgr. 6. gr. laga nr. 67/1971 segir, að leita skuli samþykkis tryggingaráðs á "meginreglum um notkun heimildarákvæða". Framangreint lagaákvæði var fyrst tekið í löggjöf um almannatryggingar með lögum nr. 24/1956. Í lögskýringargögnum er ekki að finna nánari leiðbeiningar um beitingu ákvæðisins. Á grundvelli þessa ákvæðis hefur í framkvæmd verið byggt á því, að tryggingaráð geti sett reglur um beitingu heimildarákvæða, meðal annars í þeim tilgangi að tryggja samræmi og jafnræði við úrlausn mála hjá Tryggingastofnun.

Ekki verður hér tekin nein afstaða til valdmarka tryggingaráðs gagnvart heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra varðandi setningu reglna á grundvelli almannatryggingalaga. Ákvörðun tryggingaráðs frá 21. ágúst 1992 um það, að greiðsla umræddra dagpeninga skyldi miðast við hverjar 24 klukkustundir og að hámarki 15 sólarhringa í mánuði felur í sér túlkun ráðsins á nefndu heimildarákvæði lokamálsliðar lokamálsgreinar 51. gr. laga nr. 67/1971. Það er skoðun mín, að slíka túlkun tryggingaráðs hafi ekki verið skylt að birta með formlegum hætti.

VI.

Niðurstaða.

Niðurstaða mín samkvæmt framansögðu er því sú, að sú ákvörðun tryggingaráðs frá 21. ágúst 1992, að greiðsla dagpeninga til lífeyrisþega utan stofnunar skuli miðast við hverjar 24 klukkustundir, sé ekki andstæð ákvæðum laga nr. 29/1991."