Bréf

  

I

Vísað er til kvörtunar yðar 28. desember sl. fyrir hönd A ehf. er lýtur að úrskurði matvælaráðuneytisins 15. júní 2022 þar sem staðfest var ákvörðun Fiskistofu um að hafna umsókn félagsins um úthlutun byggðakvóta á X til fiskiskipsins Y fyrir fiskveiðiárið 2021/2022. Var sú niðurstaða á því reist að ekki væru uppfyllt skilyrði c-liðar 1. mgr. 1. gr. þágildandi reglugerðar nr. 995/2021, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022, um að fiskiskip skyldi vera í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi þar sem A ehf. væri með heimilisfang að [...] í Z.

Í kvörtuninni eru einkum gerðar athugasemdir við að skilgreining á byggðarlagi í reglugerð nr. 919/2021, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2021/2022, sé of þröng og feli í sér ólögmæta mismunun innan sveitarfélaga á grundvelli búsetu. Þá gerið þér athugasemdir við lagastoð skilyrðis c-liðar 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021. Jafnframt er á því byggt að Fiskistofu hafi að eigin frumkvæði borið að leiðbeina A ehf. um að félagið uppfyllti ekki skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta og veita því færi á að leiðrétta umsókn sína.

Í tilefni af kvörtuninni voru matvælaráðuneytinu rituð bréf 13. janúar og 23. mars sl. þar sem þess var óskað að umboðsmanni yrðu afhent afrit af gögnum málsins ásamt nánar greindum upplýsingum og skýringum. Umbeðin gögn og svör ráðuneytisins bárust 30. janúar og 22. júní sl.

  

II

1

Um úthlutun byggðakvóta er fjallað í 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Samkvæmt 2. tölulið 1. mgr. greinarinnar er ráðherra heimilt á hverju fiskveiðiári að ráðstafa aflamarki í óslægðum botnfiski samkvæmt 5. mgr. 8. gr. laganna til stuðnings byggðarlögum í samráði við Byggðastofnun með þeim hætti sem lýst er í a- og b-lið málsgreinarinnar. Annars vegar til minni byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski og hins vegar til byggðarlaga sem hafa orðið fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum og sem hefur haft veruleg áhrif á atvinnuástand í byggðarlögunum.

Samkvæmt 4. mgr. 10. gr. laganna setur ráðherra í reglugerð ákvæði um ráðstöfun aflaheimilda samkvæmt 2. tölulið 1. mgr. greinarinnar og skal þar m.a. kveðið á um skilgreiningu á byggðarlagi. Þá segir í 5. mgr. greinarinnar að ráðherra setji í reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda samkvæmt 2. tölulið 1. mgr. til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar. Í 2. málslið málsgreinarinnar, eins og henni var breytt með 1. gr. laga nr. 74/2010, segir einnig að ráðherra sé heimilt að setja reglur um að ekki sé heimilt að úthluta aflaheimildum til skipa sem fluttar hafa verið meiri aflaheimildir frá en þær heimildir sem fluttar hafi verið til skipanna á tilteknu fiskveiðiári. Þá getur ráðherra samkvæmt málsgreininni heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum er víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Með stoð í þessum ákvæðum setti ráðherra áðurnefnda reglugerð nr. 995/2021 sem og reglugerð nr. 919/2021, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2021/2022.

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 919/2021 voru byggðarlög skilgreind sem byggðakjarnar sem liggja að sjó og eru háðir veiðum og/eða vinnslu á sjávarafla. Í 1 gr. reglugerðar nr. 995/2021 var að finna almenn skilyrði fyrir úthlutun aflamarks, en á meðal þeirra var að fiskiskip væri í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2021. Miða skyldi við lögheimili einstaklinga og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra.

Ákvæði 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, að frátöldum 2. málslið, voru færð í núverandi horf með 1. gr. laga nr. 21/2007, um breytingu á lögum nr. 116/2006. Í frumvarpi til breytingarlaganna var upphaflega mælt fyrir um í 1. gr. að ráðherra setti með reglugerð almenn samræmd skilyrði fyrir allt landið um úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga samkvæmt greininni, m.a. um stærð, gerð, skráningarstað, skráningartíma og eignarhald skipa, heimilisfesti útgerðaraðila, löndun og vinnslu afla á grundvelli úthlutaðra aflaheimilda, framkvæmd úthlutunar, brottfall aflaheimilda, framsal og skipti á aflaheimildum, starfshætti úrskurðarnefndar o.fl. Þá gæti ráðherra einnig ákveðið, samkvæmt tillögum sveitarstjórna, að sett yrðu tiltekin viðbótarskilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa í einstökum byggðarlögum enda væru til þess málefnalegar og staðbundnar aðstæður. Frumvarpið tók nokkrum breytingum við meðferð Alþingis, m.a. á þá leið að heimilisfesti útgerðaraðila var ekki á meðal þeirra almennu skilyrða sem tilgreind eru sérstaklega í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Í áliti sjávarútvegsnefndar kom að þessu leyti fram að breytingarnar fælust m.a. í því að ráðherra yrði falið að gefa út reglugerð fyrir landið allt um samræmd skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan hvers byggðarlags „sem þó [væru] ekki að öllu leyti hin sömu og gert [hefði verið] ráð fyrir í frumvarpinu“ (Alþt. 2006-2007, A-deild, bls. 6303).

  

2

Með bréfi umboðsmanns til matvælaráðuneytisins 23. mars sl. var þess óskað að ráðneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort skilyrði c-liðar 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 ætti sér fullnægjandi stoð í lögum og gerði jafnframt grein fyrir þeim sjónarmiðum sem byggju að baki ákvæðinu.

Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns kemur m.a. eftirfarandi fram: 

[Það] er mat ráðuneytisins að heimilisfesti útgerðar falli undir skilyrði um eignarhald í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Í nefndaráliti sjávarútvegsnefndar Alþingis eru engar skýringar á því hvers vegna orðið „heimilisfesti“ var fellt á brott af sjávarútvegsnefnd við meðferð málsins á Alþingi en gera má ráð fyrir að það hafi verið gert þar sem annars væri um að ræða tvítekningu. [...] Í ákvæðinu þar sem talin eru upp þau skilyrði sem ráðherra ber að setja ákvæði um í reglugerð segir: „Skulu þau skilyrði m.a. varða [...]“ en ekki er um að ræða tæmandi talningu. [...]

Þau sjónarmið sem búa að baki ákvæðinu eru þau að tryggja eins og unnt er að afli sem veiðist á grundvelli aflaheimilda sem úthlutað er samkvæmt lögunum komi til löndunar og vinnslu þar sem þörf er til að efla atvinnulíf í byggðarlögunum. Tilgangur og markmið með úthlutun byggðakvóta eru að skapa atvinnu- og búsetuskilyrði fyrir þá sem búa í þeim byggðarlögum sem byggðakvóta er úthlutað til. Þannig er ákvæðinu ætlað að styðja við og efla byggðarlög sem lent hafa í vanda vegna tilgreindra aðstæðna í sjávarútvegi. Á grundvelli þeirra sjónarmiða er eðlilegt að takmarka úthlutun byggðakvóta í einstökum byggðarlögum við aðila sem eru með heimilisfesti í viðkomandi byggðarlögum [...].

Með 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 hefur ráðherra verið falið að setja í reglugerð almenn skilyrði um úthlutun aflaheimilda samkvæmt 2. tölulið 1. mgr. greinarinnar til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Við mat á því hvort skilyrði c-liðar 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 hafi átt sér fullnægjandi stoð í lögum verður að hafa í huga það markmið laga nr. 116/2006 að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu, sbr. 2. málslið 1. gr. laganna. Í samræmi við það markmið er ráðstöfun byggðakvóta m.a. ætlað að styðja byggðarlög og efla atvinnulíf innan þeirra, s.s. einnig kemur fram í skýringum ráðuneytisins. Þá verður jafnframt að líta til þess að í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 er ekki að finna tæmandi talningu á þeim skilyrðum sem ráðherra er heimilt að setja með reglugerð.

Með þessi sjónarmið í huga og að fengnum skýringum matvælaráðuneytisins tel ég ekki unnt að líta svo á að skilyrði c-liðar 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 hafi ekki átt sér fullnægjandi stoð í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Þar sem ekki verður annað ráðið en að A ehf. hafi ekki uppfyllt skilyrði reglugerðarinnar um lögheimili í viðkomandi byggðarlagi eru ekki forsendur til að gera athugasemd við úrskurð ráðuneytisins að þessu leyti.

  

III

Sem fyrr greinir gerið þér m.a. athugsemdir við skilgreiningu reglugerðar nr. 919/2021 á byggðarlagi sem þér teljið of þrönga og fela í sér mismunun innan sveitarfélaga á grundvelli búsetu.

Af ákvæðum 10. gr. laga nr. 116/2006 verður ráðið að þar sé gerður greinarmunur á hugtökunum byggðarlagi annars vegar og sveitarfélagi hins vegar. Þannig er kveðið á um það í 2. tölulið 1. mgr. greinarinnar að ráðstöfun byggðakvóta skuli vera til stuðnings byggðarlögum og í 4. mgr. er gert ráð fyrir því að kveðið sé á um skilgreiningu á byggðarlagi í reglugerð. Í 5. og 7. mgr. greinarinnar er hins vegar fjallað um tiltekna aðkomu sveitarstjórna að þeim ákvörðunum ráðherra sem teknar eru á grundvelli laganna.

Við 1. umræðu á Alþingi um áðurnefnt frumvarp til laga nr. 21/2007, sem lögfesti gildandi lagareglur um byggðakvóta, áréttaði þáverandi sjávarútvegsráðherra, sem einnig var flutningsmaður frumvarpsins, þann mun sem gera yrði á þessum hugtökum með eftirfarandi hætti: 

Varðandi það hvernig byggðarlög verða skilgreind. Þau verða skilgreind með nákvæmlega sama hætti og gert hefur verið núna. [...] En þarna er ekki átt við sveitarfélög, þannig að það sé alveg skýrt. Við erum að tala um einstök byggðarlög. Þau geta verið mörg innan sama sveitarfélagsins. Þetta er gert til að koma til móts við minni byggðarlögin. (Alþt. 2006-2007, B-deild, dálk. 4479.)

Þrátt fyrir þær efnisbreytingar sem frumvarpið tók í meðförum Alþingis hefur umboðsmaður talið að horfa megi til tilvitnaðra sjónarmiða úr flutningsræðu sjávarútvegsráðherra við túlkun á inntaki hugtakanna „byggðarlag“ og „sveitarfélag“ í 10. gr. laga nr. 116/2006. Þannig verði að ganga út frá því að með orðinu byggðarlag sé átt við þá einstöku byggða- eða þéttbýliskjarna sem saman kunni að mynda sveitarfélag, sbr. álit setts umboðsmanns Alþingis 7. desember 2009 í máli nr. 5146/2007.

Með 4. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 hefur ráðherra verið falið að kveða á um skilgreiningu á byggðarlagi með reglugerð. Í ljósi þess að lögin gera samkvæmt framanröktu ekki ráð fyrir því að hugtökin „byggðarlag“ annars vegar og „sveitarfélag“ hins vegar þurfi að haldast í hendur eru ekki efni til að gera athugasemdir við að ráðherra skilgreini byggðarlög sem nánar afmörkuð svæði innan sveitarfélaga. Þá tel ég mig ekki hafa forsendur til að leggja til grundvallar að skilgreining 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 919/2021 hafi byggst á ólögmætum sjónarmiðum eða brotið gegn jafnræðisreglu.

  

IV

Hvað snertir athugasemdir yðar um að Fiskistofa hafi brotið gegn leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar tek ég fram að af samspili rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda leiðir að stjórnvöldum kann að vera skylt að eigin frumkvæði að staðreyna upplýsingar sem liggja fyrir í gögnum máls og leiðbeina aðila um hvernig hann geti borið sig til að fá þau réttindi sem hann hefur sótt um eða gæti sótt um. Verði stjórnvald þess áskynja að aðili máls sé í villu eða geri sér ekki grein fyrir mikilvægum atriðum sem varði hagsmuni hans getur því þannig verið skylt að vekja athygli á þeim atriðum eða leiðrétta misskilning, sbr. álit umboðsmanns Alþingis 21. júní 2021 í máli nr. 10898/2021.

Skilyrði c-liðar 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 voru að fiskiskip sem sóttu um úthlutun byggðakvóta væru í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2021. Í tilviki lögaðila skyldi miða við heimilisfang þeirra samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra. Fiskistofa auglýsti eftir umsóknum um byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 með auglýsingu 17. febrúar 2022 og í kjölfarið lagði A ehf. fram umsókn 22. sama mánaðar.

Með tilliti til þess að reglugerð nr. 995/2021 mælti fyrir um að lögaðili skyldi hafa heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2021 og þar sem ljóst er að A ehf. uppfyllti ekki það skilyrði samkvæmt opinberum skráningum er það lagði fram umsókn sína verður ekki séð að um hafi verið að ræða atriði sem unnt hafi verið að bæta úr við meðferð umsóknarinnar. Eru því ekki forsendur til að gera athugasemdir við meðferð málsins að þessu leyti.

Að öðru leyti tel ég þær athugasemdir sem fram koma í kvörtun yðar ekki gefa tilefni til frekari umfjöllunar af minni hálfu.

  

V

Samkvæmt öllu framangreindu lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.