I.
Hinn 22. janúar 2002 leitaði Félag íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli til mín og kvartaði yfir þremur úrskurðum kaupskrárnefndar varnarsvæða frá 17. desember 1999, 30. janúar 2001 og 26. júní 2001 og þeirri niðurstöðu kærunefndar kaupskrárnefndar frá 26. apríl 2000 að ekki væru skilyrði uppfyllt til þess að bera fyrrgreindan úrskurð kaupskrárnefndar frá 17. desember 1999 undir kærunefndina. Lýtur kvörtunin nánar tiltekið að því hvenær umræddar ákvarðanir kaupskrárnefndar um launabreytingar, sem áttu rætur í launaþróun í sömu eða hliðstæðum störfum utan varnarsvæða umfram það sem leiddi af samningsbundinni launaþróun, skyldu taka gildi. Er sérstaklega kvartað yfir því að kröfum og málsástæðum félagsins um þetta atriði hafi ekki verið „svarað efnislega“ í úrskurðum nefndarinnar frá 30. janúar 2001 og 26. júní 2001.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 27. janúar 2003.
II.
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 1. nóvember 1999, óskaði Félag íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli eftir því að kaupskrárnefnd úrskurðaði að félagsmenn þess skyldu fá sambærilegar launaleiðréttingar og félagsmenn í Verslunarmannafélagi Suðurnesja sem vinna á Keflavíkurflugvelli. Var farið fram á það að sú launahækkun yrðu afturvirk „til upphafs þess tímabils sem um [var] að ræða, í þessu tilfelli til 1. janúar 1999“. Var þar vísað til þess að krafan um hækkun launa byggðist á meðaltalshækkun vegna „launaskriðs fyrir allt árið 1998“. Þessi liður í kröfugerð félagsins var síðan rökstuddur sérstaklega í bréfi félagsins til kaupskrárnefndar, dags. 6. desember 1999. Þar sagði eftirfarandi:
„Samanburður Kjararannsóknarnefndar nær til breytinga frá 4. ársfjórðungi 1997 til 4. ársfjórðungs 1998. Eðlilegt hlýtur því að teljast að úrskurður launabreytingar, sem taka mið af þessari könnun, taki gildi næsta ársfjórðung á eftir, þ.e. á 1. ársfjórðungi 1999. Stjórn FÍSK bendir á að í þessu máli verði að vísa til jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Til að ná fram markmiði reglunnar hljóti Kaupskrárnefnd að taka mið af fyrsta degi tímabils næst á eftir viðmiðun (1. ársfjórðungur 1999). Að miða við fyrsta launatímabil í júlí (sbr. mál 3/1999) skapar verulega mismunun FÍSK (og VS) við viðmiðunarhópa launakönnunarinnar, sem henni samkvæmt hafa orðið aðnjótandi umrædds launaskriðs þegar á árinu 1998. Einsýnt er að þessi mismunun verður ekki jöfnuð nema að miða afturvirkni úrskurðar við 1. janúar 1999.“
Kaupskrárnefnd féllst ekki á kröfu félagsins að þessu leyti. Kom fram í niðurlagi úrskurðarins frá 17. desember 1999 að laun félagsmanna skyldu hækka um 2% frá og með fyrsta launatímabili í júlí 1999.
Félagið beindi erindi til kærunefndar kaupskrárnefndar 13. mars 1999 þar sem niðurstaða kaupskrárnefndar um gildistöku úrskurðarins var kærð. Kærunefndin taldi í úrskurði sínum, dags. 26. apríl 2000, að málið uppfyllti ekki skilyrði 14. gr. reglna nr. 284/1999 þannig að það teldist sérstakt, óvenjulegt og fordæmislaust og að niðurstaðan fæli í sér nýja stefnumörkun og grundvallarbreytingu við ákvörðun launa eða annarra kjara eða hefði veruleg og ófyrirséð útgjöld í för með sér. Máli félagsins var því vísað frá nefndinni.
Í erindi félagsins, dags. 13. júní 2000, sem laut eins og fyrra erindi þess að breytingu launa til samræmis við launahækkanir viðmiðunarhópa umfram samningsbundnar launahækkanir, sagði eftirfarandi um gildistöku væntanlegs úrskurðar kaupskrárnefndar:
„Með tilvísan til almennrar jafnræðisreglu stjórnsýslulaga gagnvart málshefjanda og í ljósi þess að mældar launabreytingar áttu sér stað á árinu 1999, þ.e. þeir launþegar sem fengu þær á tímabilinu 1. janúar 1999 – 31. desember 1999, þykir stjórn FÍSK réttlætanlegt að úrskurðaðar leiðréttingar miðist við 1. janúar 2000. Séu einhver þau rök, laga- eða stjórnsýsluleg, sem mæla mót þessari viðmiðun, kallar stjórn FÍSK á staðfestingu þeirra.“
Í úrskurði kaupskrárnefndar, dags. 30. janúar 2001, var gerð grein fyrir kröfum félagsins og starfsmannahalds varnarliðsins á Keflavíkurflugvelli og málsmeðferð nefndarinnar. Þá sagði eftirfarandi í úrskurðinum:
„IV. Niðurstaða:
Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglna nr. 284/1999 um kaupskrárnefnd varnarsvæða, sbr. 6. gr. laga nr. 82/2000 um framkvæmd tiltekinna þátta í varnarsamstarfi Íslands og Bandaríkjanna, er það hlutverk kaupskrárnefndar varnarsvæða að sjá til þess að þeir starfsmenn varnarliðsins eða erlendra verktaka þess á varnarsvæðum sem lúta íslenskum lögum, fái kaup og kjör og njóti þess öryggis og aðbúnaðar á vinnustað sem íslensk lög, kjarasamningar og venjur segja til um á hverjum tíma. Í 3. mgr. 3. gr. reglna um kaupskrárnefnd segir að nefndin skuli sjá til þess að starfsmenn njóti sambærilegra kjara og almennt gerist í sömu eða hliðstæðum störfum utan varnarsvæða.
Áralöng hefð er fyrir því að félagsmenn í FÍSK njóti sömu launabreytinga og félagsmenn í Verslunarmannafélagi Suðurnesja í starfi hjá varnarliðinu á Keflavíkurflugvelli. Með vísan til þess og úrskurðar kaupskrárnefndar varnarsvæða í máli nr. 16/2000 er felldur var í dag, úrskurðar kaupskrárnefnd að félagsmenn FÍSK skuli fá 2,2% hækkun á laun sín frá og með fyrsta launatímabili í júlí 2000.
Úrskurðarorð:
Laun félagsmanna í FÍSK er starfa hjá varnarliðinu á Keflavíkurflugvelli skulu hækka um 2,2% frá og með 1. launatímabili í júlí 2000.“
Í erindi félagsins til kaupskrárnefndar frá 9. apríl 2001 var með hliðstæðum hætti og í erindinu frá 13. júní 2000 talið réttlætanlegt að væntanlegur úrskurður kaupskrárnefndar tæki gildi við lok þess árabils sem leggja átti til grundvallar, í því tilviki 1. janúar 2001. Í úrskurði kaupskrárnefndar 26. júní 2001 var komist að þeirri niðurstöðu að hækka skyldi laun félagsmanna um 4,4% „frá og með 1. launatímabili í apríl 2001“. Var niðurstöðukafli og úrskurðarorð nefndarinnar að öðru leyti hliðstæður og í úrskurðinum frá 30. janúar 2001.
III.
Með bréfi, dags. 6. febrúar 2002, óskaði ég eftir upplýsingum frá Félagi íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli um hvort það hefði borið ákvarðanir kaupskrárnefndar frá 30. janúar 2001 og 26. júní 2001 undir kærunefnd kaupskrárnefndar. Ef svo hefði ekki verið gert óskaði ég eftir því að félagið skýrði hvort það teldi, miðað við þær reglur sem kærunefndin starfaði eftir, að henni væri ekki unnt að fella efnislegan úrskurð í þessum málum. Svarbréf félagsins barst mér 14. mars 2002. Þar kom fram að félagið hefði talið tilgangslaust að skjóta umræddum úrskurðum kaupskrárnefndar til kærunefndarinnar í ljósi fyrri afstöðu nefndarinnar til úrskurðarvalds síns.
Með bréfi til kaupskrárnefndar varnarsvæða, dags. 22. mars 2002, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin skýrði viðhorf sitt til kvörtunar félagsins og léti mér í té gögn málsins. Tók ég fram að mér væri einungis unnt að fjalla um úrskurði nefndarinnar frá 30. janúar 2001 og 26. júní 2001 með vísan til 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þá gerði ég grein fyrir því að ég teldi að 3. mgr. 6. gr. sömu laga stæði ekki í vegi fyrir að ég tæki kvörtun félagsins að þessu leyti til umfjöllunar þótt umræddum ákvörðunum hefði ekki verið skotið til kærunefndar kaupskrárnefndar. Með bréfi, dags. sama dag, gerði ég Félagi íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli grein fyrir því að mér væri ekki unnt að fjalla um umræddan úrskurð kærunefndar kaupskrárnefndar eða ákvörðun kaupskrárnefndar frá 17. desember 1999, þar sem meira en ár var liðið frá því að þessi mál voru til lykta leidd, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Svarbréf ritara kaupskrárnefndar barst mér 27. maí 2002. Þar sagði meðal annars eftirfarandi:
„Í bréfi yðar lýsið þér því að þrátt fyrir ákvæði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 um umboðsmann Alþingis sem mælir fyrir um að kæruleið innan stjórnsýslunnar verði að tæma áður en kvörtun sé möguleg til umboðsmanns og fyrir liggi að slíkt hafi ekki verið gert í þeim tilvikum sem kvörtunin beinist að teljið þér heimilt að fjalla um erindi FÍSK. Í þeim tilvikum sem FÍSK kvartar undan, málum kaupskrárnefndar nr. 11/2000 og 5/2001, var úrskurðum nefndarinnar ekki skotið til kærunefndar kaupskrárnefndar varnarsvæða, skv. heimild í 14. gr. reglna nr. 284/1999, sem myndi teljast æðra stjórnvald eða áfrýjunarstig í kaupskrárnefndarmálum. Ástæða þess að þér teljið umfjöllun um kvörtunina samt sem áður heimila er að í úrskurði kærunefndar í máli 1/2000 vísaði nefndin kæru vegna samsvarandi erindis frá nefndinni. Kærunefndin taldi í því máli að ekki væri um svo sérstakt, óvenjulegt eða fordæmislaust mál að ræða að það sætti kæru til nefndarinnar skv. kæruheimild í 14. gr. reglna um kaupskrárnefnd. Í tengslum við núverandi kvörtun til umboðsmanns taldi FÍSK að í ljósi niðurstöðu kærunefndar í þessu máli „hafi verið talið tilgangslaust að skjóta ákvörðunum kaupskrárnefndar í málum 11/2000 og 5/2001 undir kærunefndina“.
Það er álit kaupskrárnefndar að með því að taka þessi erindi til umfjöllunar sé umboðsmaður að ganga á svig við mikilvæga formreglu um málsmeðferð innan stjórnsýslunnar sem lögbundin er í lögum 85/1997. Ákvæði 2. mgr. 6. gr. laga 82/2000 um framkvæmd tiltekinna þátta í varnarsamstarfi Íslands og Bandaríkjanna segir: „Úrskurðir kaupskrárnefndar eru fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi, nema í þeim tilvikum þar sem utanríkisráðherra heimilar í reglugerð kæru til kærunefndar kaupskrárnefndar.“ Eðlilegt er að málsaðilar láti reyna á það í öllum tilvikum hvort þeirra tiltekna mál sé kæranlegt eða ekki áður en þeir kvarta til umboðsmanns og það er óeðlilegt að gefa sér á þennan hátt fyrirfram niðurstöðu áfrýjunarstigs innan stjórnsýslunnar. Sérstaklega má benda á að sú staðreynd að sömu málsaðilar höfðu skotið máli til kærunefndar út af svipuðu efni og því verið vísað frá eykur líkurnar á að þeir geti skotið svipuðu máli til nefndarinnar aftur, lagt það upp á nýjan hátt og með auknum röksemdum í ljósi úrskurðar kærunefndar og fengið efnislega niðurstöðu hjá kærunefnd. Sú ákvörðun að óska þess ekki af málshefjanda að hann tæmi kæruleið áður en kvartað er til umboðsmanns er einnig óeðlileg þegar haft er í huga að kæruleiðin er greiðfarin og þarf hvorki að kosta til miklum tíma eða fjármunum til að skjóta máli til kærunefndar kaupskrárnefndar.
Kaupskrárnefnd varnarsvæða bendir auk þess á að með því að taka hér um rætt erindi FÍSK til meðferðar er umboðsmaður raunverulega að lengja ársfrest sem málsaðilar hafa til að senda inn kvörtun til umboðsmanns skv. [2. og 3.] mgr. 6. gr. laga um umboðsmann. Í raun er verið að taka til meðferðar eldri mál, mál kaupskrárnefndar nr. 7/1999 og kærunefndarmál nr. 1/2000 því niðurstaða kærunefndarmáls þar sem kærufrestur var liðinn er talin heimila umfjöllun annars máls sem ekki var kært innan stjórnsýslunnar. Eins og að ofan greinir er óvíst að kærunefnd hefði kveðið upp sams konar úrskurð og í máli kærunefndar nr. 1/2000 ef málum 11/2000 og 5/2001 hefði verið skotið til kærunefndarinnar.
Hvað efnisleg atriði kvörtunar FÍSK varðar eru viðhorf kaupskrárnefndar eftirfarandi: Kvörtun FÍSK beinist að því að kröfur félagsins um gildistöku launahækkana hafi í málum 11/2000 og 5/2001 ekki verið teknar til rökstuddrar úrlausnar. Með því er FÍSK að líkindum að vísa til þess að kröfur félagsins um afturvirkni úrskurða kaupskrárnefndar hafa ekki verið teknar að fullu til greina heldur hafi annar gildistökutími en FÍSK óskaði eftir verið ákveðinn.
Hjá kaupskrárnefnd hefur gildistaka úrskurða verið með tvennum hætti. Í úrskurðum nefndarinnar hefur verið við það miðað að launahækkanir sem byggjast á kjarasamningum á almennum vinnumarkaði hafi sömu gildistökutíma og í viðkomandi kjarasamningum. Kvörtun FÍSK beinist þó að líkindum að gildistökuákvæðum annarrar tegundar úrskurða, þ.e.a.s. úrskurða kaupskrárnefndar sem miðast að því að bæta íslenskum starfshópum í starfi hjá varnarliðinu á Keflavíkurflugvelli misræmi í kjörum sem byggist á launaskriði á almennum vinnumarkaði. Slíkir úrskurðir byggjast að jafnaði á upplýsingum Kjararannsóknarnefndar um launaþróun á almennum vinnumarkaði á hverjum ársfjórðungi, en upplýsingar um ársfjórðung liggja að jafnaði fyrir um þrem mánuðum eftir lok hans. Horft hefur verið á launabreytingu yfir heilt ár, annað hvort frá fjórða ársfjórðungi tiltekins árs til fjórða ársfjórðungs næsta árs á eftir, eða fyrsta ársfjórðungi tiltekins árs til fyrsta ársfjórðungs hins næsta. Einnig hefur við ákvörðun gildistöku launahækkana verið tekið mið af því hvenær viðkomandi erindi hafa borist nefndinni. Ef upplýsingar liggja þannig fyrir og erindi berast snemma til nefndarinnar hefur gildistaka verið miðuð við fyrsta mánuð þar næsta ársfjórðungs eftir að breyting átti sér stað. Sem dæmi um afgreiðslu mála hjá nefndinni má nefna nýlegt erindi frá Verslunarmannafélagi Suðurnesja. Í því tilviki barst erindi nefndinni í lok mars. Horft var á breytingu milli fjórðu ársfjórðunga næstliðinna árs. Nefndin úrskurðaði í þessu tilviki að launabreytingin skyldi taka gildi frá fyrsta launatímabili í apríl. Annað dæmi er afgreiðsla nefndarinnar á erindi frá Iðnsveinafélagi Suðurnesja. Í því tilviki barst nefndinni erindið 5. júlí. Nefndin tók þá mið af breytingu á fyrsta ársfjórðungi og úrskurðaði nefndin launahækkun frá síðara launatímabili í júlí.
Þessi framkvæmd byggir á ákvæði í 3. mgr. 3. gr. núgildandi reglna um kaupskrárnefnd varnarsvæða nr. 284 frá 14. apríl 1999, sem er svohljóðandi: „Þá skal nefndin sjá til þess að starfsmenn njóti sambærilegra kjara og almennt gerist í sömu eða hliðstæðum störfum utan varnarsvæða. Telji nefndin ástæðu til breytinga umfram það sem leiðir beint af samningsbundinni launaþróun viðmiðunarhópa skulu slíkar ákvarðanir nefndarinnar að jafnaði gilda frá þeim tíma er úrskurður er upp kveðinn, nema rök standi til annars.“ Sams konar fyrirmæli um gildistökutíma úrskurða nefndarinnar var einnig að finna í 5. gr. reglna 78 frá 20. janúar 1996 um kaupskrárnefnd varnarsvæða sem reglur 284/1999 felldu úr gildi. Þótt reglurnar tiltaki að úrskurðirnir skuli gilda frá uppkvaðningartíma þeirra hefur nefndin talið eðlilegt, m.a. til að draga úr áhrifum sem mislangur afgreiðslutími mála getur haft, og með tilliti til hagræðis við útreikning launahækkana að miða gildistökutíma við upphaf eins af fyrrnefndum launatímabilum. Fyrir tilkomu þessara fyrirmæla reglnanna um kaupskrárnefnd varnarsvæða var sama viðmiðun við lýði hjá nefndinni. Þessi upphafstími var talinn eðlilegur annars vegar til þess að erindi félaga til nefndarinnar bærust án tafa og hins vegar vegna tillits til hagsmuna launagreiðandans, þ.e.a.s. til að honum væri ekki skylt samkvæmt úrskurðum nefndarinnar að leiðrétta launagreiðslur langt aftur í tímann fyrir launatímabil sem löngu væru liðin og jafnvel frá fyrra fjárhagsári sem þegar hefði lokið og væri uppgert.
Á grundvelli þess að þau viðmið upphafstíma launahækkana sem hér eru skýrð er að finna í reglum um kaupskrárnefnd varnarsvæða hefur nefndin ekki séð ástæðu til þess að taka í úrskurðum sínum sérstaklega rökstudda afstöðu til einstakra krafna í erindum sem nefndinni berast um annan upphafstíma en að framan greinir. Nefndin hefur þó í samtölum skýrt þessi viðmið þegar eftir því hefur verið óskað og var slíkt m.a. gert á fundi kaupskrárnefndar varnarsvæða með forsvarsmönnum FÍSK þann 14. febrúar s.l.“
Með bréfi, dags. 3. júní 2002, gaf ég Félagi íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli kost á því að gera þær athugasemdir við bréf kaupskrárnefndar sem það teldi ástæðu til að gera. Svarbréf félagsins barst mér 4. október 2002. Þar kemur meðal annars fram að forsvarsmönnum félagsins hafi fram til þessa verið ókunnugt um þá vinnureglu að kaupskrárnefnd miðaði „launaskriðsúrskurði sína við fyrsta ársfjórðung eftir að erindi berst nefndinni“. Þá telur félagið að verklagsreglan staðfesti þá mismunun sem ríkir milli þeirra starfsmanna sem falla undir úrskurðarvald kaupskrárnefndar og samanburðarhópa utan varnarsvæða.
Það skal tekið fram að hinn 17. desember 2002 áttu starfsmenn mínir fund með kaupskrárnefnd og starfsmönnum utanríkisráðuneytisins í tilefni af kvörtun Félags íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli þar sem farið var yfir ákveðin atriði í tengslum við málið.
IV.
1.
Kvörtun Félags íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli beinist að þremur úrskurðum kaupskrárnefndar frá 17. desember 1999, 30. janúar 2001 og 26. júní 2001 og synjun kærunefndar kaupskrárnefndar frá 26. apríl 2000 um að taka þann þátt úrskurðar kaupskrárnefndar frá 17. desember 1999 sem laut að um gildistöku ákvörðunar hennar til efnislegrar athugunar. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, verður að bera fram kvörtun innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá er um ræðir var til lykta leiddur. Kvörtun félagsins er dagsett 18. janúar 2002 og barst mér 22. sama mánaðar. Með vísan til þessa er mér ekki unnt að fjalla um framangreindan úrskurð kaupskrárnefndar frá 17. desember 1999 og úrskurð kærunefndar kaupskrárnefndar frá 26. apríl 2000.
2.
Kvörtun Félags íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli til mín beinist meðal annars að úrskurðum kaupskrárnefndar frá 30. janúar og 26. júní 2001 sem félagið hafði ekki freistað að bera undir kærunefnd kaupskrárnefndar áður en það sendi mér kvörtun sína. Í skýringum kaupskrárnefndar til mín eru gerðar athugasemdir við þá afstöðu mína að eins og atvikum hafi verið háttað væru skilyrði laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, uppfyllt til að taka framangreinda úrskurði kaupskrárnefndar frá 30. janúar og 26. júní 2001 til efnislegrar athugunar þrátt fyrir að Félag íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli hefði ekki, eins og fyrr greinir, borið þá úrskurði undir kærunefndina. Vísar nefndin í því sambandi til 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997.
Af þessu tilefni tek ég fram að samkvæmt því ákvæði er ekki unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu ef „skjóta má máli til æðra stjórnvalds“. Samkvæmt athugasemdum í frumvarpi því er varð að áðurgildandi lögum um umboðsmann Alþingis nr. 13/1987, og vísað er til í frumvarpi því er varð að núgildandi lögum nr. 85/1997, byggir þetta skilyrði á því sjónarmiði að stjórnvöld skuli sjálf fá fyrst tækifæri til þess að leiðrétta ákvarðanir sem hugsanlega eru rangar áður en farið er til aðila utan stjórnkerfis þeirra með kvartanir. (Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 2561.) Þeirri heimild sem borgarinn hefur til að bera mál undir umboðsmann Alþingis, ef hann telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu stjórnvalda, er eftir sem áður ætlað að vera raunhæft og virkt úrræði. Verður að skýra 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 með það að leiðarljósi og þá eftir atvikum rúmt til hagsbóta fyrir þann sem vill bera mál undir umboðsmann. Í því ljósi tel ég að ákvæði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 verði ekki skýrt með þeim hætti að það girði alfarið fyrir að umboðsmaður taki mál til umfjöllunar þó að sá sem kvartar hafi ekki borið þá ákvörðun sem kvörtunin beinist að undir æðra stjórnvald. Getur það til dæmis átt við í þeim tilvikum þegar hann hefur áður borið sama ágreiningsefni undir æðra stjórnvald í tilefni af eldri stjórnvaldsákvörðun en því máli verið vísað frá vegna þess að kæruskilyrði, sem lúta að efnislegri þýðingu málsins, hafi ekki verið talin uppfyllt. Skiptir þá m.a. máli hvort talið verði að raunhæfar líkur séu á því, að teknu tilliti til efni þeirrar kæruheimildar sem slík frávísun var byggð á, að æðra stjórnvald komist að annarri niðurstöðu ef sams konar ágreiningsefni og atvik eru borin undir það. Ef svo er ekki tel ég að leggja verði til grundvallar að ekki sé þörf á að bera málið undir æðra stjórnvald, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997. Ég legg á það áherslu að skilyrði 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 verður ekki beitt með þeim hætti að gera þeim sem kvartar til umboðsmanns að leita á ný, nánast til málamynda, til æðra stjórnvalds með ágreiningsefni sem þegar hefur leitt til frávísunar. Mat á því hvort slík aðstaða er uppi er falin umboðsmanni samkvæmt lögum nr. 85/1997.
Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 82/2000, um framkvæmd tiltekinna þátta í varnarsamstarfi Íslands og Bandaríkjanna, skulu úrskurðir kaupskrárnefndar vera fullnaðarúrskurðir á stjórnsýslustigi nema í þeim tilvikum þar sem utanríkisráðherra heimilar í reglugerð kæru til kærunefndar kaupskrárnefndar. Í 14. gr. reglna nr. 284/1999, um kaupskrárnefnd varnarsvæða, segir að kærunefnd kaupskrárnefndar sé heimilt að taka úrskurði kaupskrárnefndar til endurskoðunar „þegar mál er talið sérstakt, óvenjulegt og fordæmislaust, og niðurstaðan felur í sér nýja stefnumörkun og grundvallarbreytingu við ákvörðun launa eða annarra kjara eða hefur veruleg og ófyrirséð útgjöld í för með sér“. Þá segir í 2. mgr. 14. gr. reglnanna að kærunefndin meti hverju sinni hvort skilyrðum málskots sé fullnægt.
Félag íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli leitaði til kærunefndar kaupskrárnefndar í mars 2000 og kærði ákvörðun kaupskrárnefndarinnar að miða gildistöku úrskurðar síns frá 17. desember 1999 við fyrsta launatímabil í júlí 1999 í stað þess að miða við lok þess viðmiðunartímabils sem lagt var til grundvallar. Komst kærunefndin að þeirri niðurstöðu í úrskurði sínum frá 26. apríl 2000 að kæruefnið uppfyllti ekki skilyrði 14. gr. reglna nr. 284/1999. Sú niðurstaða var byggð á skýringu nefndarinnar á ofangreindri 14. gr. reglna nr. 284/1999, sem felur í sér verulega þrönga kæruheimild að efni til, og heimfærslu ágreiningsatriða samkvæmt kæru félagsins undir ákvæðið. Ég minni á að hin almenna regla 2. mgr. 6. gr. laga nr. 82/2000 er sú að úrskurðir kaupskrárnefndar skuli vera fullnaðarúrskurðir. Kæruheimild 14. gr. reglna nr. 284/1999 felur þannig í sér undantekningu frá meginreglu laga nr. 82/2000. Eftir að kaupskrárnefndin kvað upp úrskurði sína frá 30. janúar og 26. júní 2001 lá fyrir að ágreiningsefni málsins var hið sama og áður hafði verið borið undir kærunefndina og nefndin hafði talið að vísa bæri frá. Að þessu virtu, orðalagi kæruheimildar 14. gr. reglna nr. 286/1999, og framangreindra sjónarmiða um skýringu 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, ítreka ég þá afstöðu mína að skilyrði laga nr. 85/1997 til þess að ég geti tekið umrædda úrskurði kaupskrárnefndar til efnislegrar umfjöllunar séu uppfyllt.
3.
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 82/2000, um framkvæmd tiltekinna þátta í varnarsamstarfi Íslands og Bandaríkjanna, skulu íslenskir starfsmenn varnarliðsins á Íslandi búa við sambærileg starfskjör og aðrir íslenskir launamenn. Skipar utanríkisráðherra kaupskrárnefnd sem úrskurðar um ráðningarkjör, launakjör og vinnuskilyrði íslenskra starfsmanna varnarliðsins. Byggir þessi skipan á þeirri forsendu að varnarliðið sé ekki aðili að kjarasamningum.
Í 3. mgr. 6. gr. sömu laga er utanríkisráðherra falið að setja í reglugerð nánari reglur um skipan, starfshætti og viðmiðunarreglur kaupskrárnefndar og kærunefndar kaupskrárnefndar. Reglur nr. 284/1999, um kaupskrárnefnd varnarsvæða, sem settar voru árið 1999 með stoð í 4. tölul. 6. gr. viðbætis við varnarsamning milli Íslands og Bandaríkjanna frá 8. maí 1951, sbr. lög nr. 110/1951, sem og lögum nr. 106/1954, um yfirstjórn mála á varnarsvæðum o.fl., eiga sér nú stoð í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 82/2000. Í 3. gr. reglnanna er hlutverki kaupskrárnefndar lýst þannig að hún skuli sjá til þess að þeir starfsmenn varnarliðsins eða erlendra verktaka þess á varnarsvæðum, sem lúta íslenskum lögum, fái kaup og kjör og njóti þess öryggis og aðbúnaðar á vinnustað sem íslensk lög, kjarasamningar og venjur segja til um á hverjum tíma. Ákveðnar skyldur eru lagðar á nefndina til að meta áhrif almennra kjarasamninga á kjör hlutaðeigandi starfshópa á varnarsvæðum og fella úrskurð um framkvæmd þeirra breytinga. Sérstaklega er kveðið á um hvenær slíkir úrskurðir eigi að taka gildi en þeir skulu að jafnaði hafa sama gildistíma og hlutaðeigandi samningar. Með 3. mgr. 3. gr. reglnanna er síðan leitast við að tryggja að laun starfsmanna á varnarsvæðum endurspegli nánar þau kjör sem aðrir íslenskir launamenn hafa. Þar er sú almenna skylda lögð á nefndina að „sjá til þess að starfsmenn njóti sambærilegra kjara og almennt gerist í sömu eða hliðstæðum störfum utan varnarsvæða“, eins og segir í ákvæðinu. Síðan segir orðrétt í niðurlagi þess:
„Telji nefndin ástæðu til breytinga umfram það sem leiðir beint af samningsbundinni launaþróun viðmiðunarhópa skulu slíkar ákvarðanir nefndarinnar að jafnaði gilda frá þeim tíma er úrskurður er upp kveðinn, nema rök standi til annars.“
Rétt er að taka fram að hliðstætt ákvæði var í reglum nr. 78/1996, um kaupskrárnefnd varnarsvæða. Hins vegar var ekki vikið að gildistöku ákvarðana nefndarinnar í reglum nr. 708/1994, um kaupskrárnefnd varnarsvæða. Samkvæmt upplýsingum sem fram komu á fundi starfsmanna minna með kaupskrárnefnd og starfsmönnum utanríkisráðuneytisins voru sérákvæði um gildistöku ákvarðana kaupskrárnefndar sett árið 1996 í ljósi þess að þá hafði dregist um alllangt skeið að launum starfsmanna á varnarsvæðinu væri breytt til samræmis við launaþróun sambærilegra hópa utan varnarsvæða. Ekki var talið eðlilegt að starfsmennirnir þyrftu að bera hallann af drætti sem yrði á því að nefndin tæki slíkar ákvarðanir.
Með framangreindum reglum hefur verið komið á fót kerfi sem verður að telja einstakt hér á landi. Ekki er mér kunnugt um önnur tilvik þar sem ríkisvaldið hefur sett einhliða reglur, og falið tilteknu stjórnvaldi að úrskurða um framkvæmd þeirra í einstökum tilvikum, í því skyni að afmarka laun og önnur starfskjör launamanna sem ekki eru opinberir starfsmenn eða að slíkt hafi leitt af lagasetningu um skipan gerðardóms til að ljúka yfirstandandi kjaradeilu. Á þessi skipan rætur að rekja til milliríkjasamnings milli Íslands og Bandaríkjanna sem var undirritaður 5. maí 1951. Verður að ætla að þessi grundvöllur að baki lögum nr. 82/2000 og reglum um kaupskrárnefnd varnarsvæða setji mark sitt á eðli þeirra lagalegu tengsla sem eru á milli viðkomandi starfsmanna, vinnuveitenda þeirra og íslenskra stjórnvalda. Við túlkun laganna þarf meðal annars að hafa í huga að þar er gert ráð fyrir að kaupskrárnefnd komi fram sem úrskurðaraðili um kaup og kjör tiltekins hóps launþega á vinnumarkaði.
4.
Kvörtun Félags íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli beinist að því að mismunur hafi verið annars vegar á gildistöku úrskurða kaupskrárnefndar frá 30. janúar og 26. júní 2001 og hins vegar á þeim breytingum sem urðu á launum viðmiðunarhóps utan varnarsvæða umfram þær hækkanir sem leiddu af kjarasamningum og voru tilefni framangreindra úrskurða. Telur félagið að það stangist á við jafnræðisreglur. Eðlilegt hafi verið að umræddir úrskurðir tækju gildi strax að loknu því tímabili sem breytingar á launum viðmiðunarhópsins utan varnarsvæða urðu á. Í kvörtuninni eru sérstaklega gerðar athugasemdir við að þrátt fyrir að félagið hafi í erindum sínum sett fram efnisleg sjónarmið og kröfur um hvenær umræddar launabreytingar hafi átt að taka gildi hafi kaupskrárnefnd ekki leyst úr því atriði með rökstuddum hætti.
Af skýringum kaupskrárnefndar til mín verður ráðið að í framkvæmd taki gildistaka slíkra ákvarðana sem hér um ræðir almennt mið af því hvenær upplýsingar kjararannsóknarnefndar um síðasta þriggja mánaða tímabilið á umræddu árabili liggja fyrir sem og því hvenær erindi berast. Virðist þá vera byggt á þeirri heimild 3. mgr. 3. gr. reglna nr. 284/1999 að ef rök standa til sé unnt að víkja frá því almenna viðmiði að ákvarðanir nefndarinnar samkvæmt ákvæðinu skuli taka gildi frá þeim tíma sem þær eru teknar. Þá kom enn fremur fram á fundi starfsmanna minna með nefndarmönnum og starfsmönnum utanríkisráðuneytisins að þess sé gætt af hálfu kaupskrárnefndar að það árabil, sem hverju sinni er miðað við, falli saman við það árabil sem síðast var lagt til grundvallar breytingum á launum viðkomandi starfsmanna á varnarsvæðum vegna almenns launaskriðs hjá samanburðarhópum.
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 82/2000 skulu íslenskir starfsmenn á varnarsvæðum búa við „sambærileg“ starfskjör og aðrir íslenskir launamenn. Í 3. mgr. 3. gr. reglna nr. 284/1999 er þetta útfært þannig að kaupskrárnefnd skuli sjá til þess að starfsmennirnir njóti „sambærilegra“ kjara og almennt gerist í sömu eða hliðstæðum störfum utan varnarsvæða. Þar er enn fremur gert ráð fyrir að ákvarðanir kaupskrárnefndar um launabreytingar umfram samningsbundna launaþróun viðmiðunarhópa skuli að jafnaði gilda frá þeim tíma sem úrskurður nefndarinnar er kveðinn upp nema rök standi til annars. Samkvæmt þessu virðist kaupskrárnefnd hafa svigrúm til þess að ákveða, ef rök standa til þess, að sá tími sem gildistaka slíkra úrskurða tekur mið af skuli vera annar en uppkvaðningartími þeirra. Verður að ætla að þessi heimild leiði af því meginstefnumiði löggjafans að íslenskir starfsmenn varnarliðsins á Íslandi skuli búa við „sambærileg“ starfskjör og íslenskir launamenn, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 82/2000. Tel ég að líta verði að nokkru leyti til þessa stefnumiðs við úrlausn á því hvort rök séu til að víkja frá því viðmiði að úrskurðir kaupskrárnefndar taki gildi frá þeim tíma sem þeir eru kveðnir upp.
Samkvæmt 11. gr. reglnanna skal í úrskurði tilgreina málsaðila og kröfur þeirra sem og málsatvik og ágreiningsefni. Skal niðurstaða úrskurðar síðan rökstudd og aðalniðurstaða dregin saman í lok úrskurðar í sérstöku úrskurðarorði. Í þessu felst að rökstyðja skuli ákvörðun nefndarinnar samhliða því að niðurstaða hennar er tilkynnt málsaðilum. Nauðsynlegt er að taka mið af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar afmarka skal þær kröfur sem gera verður til efnis rökstuðnings úrskurða kaupskrárnefndar. Þannig verður í rökstuðningi að geta þeirra lagareglna og stjórnvaldsfyrirmæla sem niðurstaða stjórnvalds byggist á, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Að því marki sem ákvörðunin byggist á mati verður enn fremur að geta þeirra meginsjónarmiða sem voru ráðandi við matið. Þá skal, þar sem ástæða er til, rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins, sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Að öðru leyti veita stjórnsýslulögin ekki vísbendingar um hversu ítarlegur rökstuðningur ákvörðunar skuli vera. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum kemur hins vegar fram að rökstuðningur skuli að meginstefnu til vera stuttur en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)
Í erindum Félags íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli til kaupskrárnefndar var gerð sérstök krafa um að gildistaka ákvarðana nefndarinnar yrði miðuð við ákveðið tímamark og rök færð fyrir því að eðlilegt væri að taka mið af því. Ég tel að í ljósi framangreindra krafna til rökstuðnings úrskurða kaupskrárnefndar og valdheimilda hennar til að ákveða hvenær ákvarðanir hennar taki gildi hafi henni borið að fjalla sérstaklega í úrskurði sínum um þessar kröfur félagsins og þær málsástæður sem félagið hafði uppi um það atriði. Bar nefndinni síðan að færa rök fyrir niðurstöðu sinni um gildistöku umræddra ákvarðana.
Í úrskurðum kaupskrárnefndar frá 30. janúar og 26. júní 2001 var í engu getið hvernig komist var að niðurstöðu um hvenær þeir skyldu taka gildi. Uppfyllti úrskurðurinn að þessu leyti ekki þær kröfur sem gera verður til rökstuðnings slíkra úrskurða. Meðal annars í ljósi þess að rökstyðja skal úrskurði kaupskrárnefndar samhliða því að niðurstaða nefndarinnar er tilkynnt málsaðilum tel ég tilefni til þess að beina þeim tilmælum til kaupskrárnefndar að taka málin fyrir að nýju ef Félag íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli óskar eftir því. Með hliðsjón af framangreindri niðurstöðu minni tel ég ekki tilefni til þess að ég fjalli frekar í áliti þessu um önnur atriði sem kvörtun Félags íslenskra stjórnunarstarfsmanna beinist að.
V.
Niðurstaða
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að líta verði að nokkru leyti til þess stefnumiðs löggjafans að íslenskir starfsmenn varnarliðsins á Íslandi skuli búa við „sambærileg“ starfskjör og íslenskir launamenn við úrlausn á því hvort rök séu til þess að víkja frá því viðmiði að úrskurðir kaupskrárnefndar taki gildi frá þeim tíma sem þeir eru kveðnir upp. Í úrskurðum kaupskrárnefndar frá 30. janúar og 26. júní 2001 voru kröfugerð og málsástæður Félags íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli um þetta atriði ekki teknar til rökstuddrar úrlausnar eins og ég álít að skylt hafi verið að gera, sbr. 11. gr. reglna nr. 248/1999 og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með hliðsjón af þessu beini ég þeim tilmælum til kaupskrárnefndar varnarsvæða að hún taki framangreind mál Félags íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli til umfjöllunar á ný, ef félagið óskar eftir því, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem komið hafa fram í áliti þessu.
VI.
Með bréfi til kaupskrárnefndar varnarsvæða, dags. 23. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort Félag íslenskra stjórnunarstarfsmanna á Keflavíkurflugvelli hefði leitað til nefndarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Í svari kaupskrárnefndarinnar, dags. 15. mars 2004, kemur fram að nefndinni hafi ekki borist ósk frá félaginu um að taka málið upp að nýju.