Álit

I.

Hinn 18. júní 2002 leitaði B, til mín f.h. A ehf., og kvartaði yfir svörum tollstjórans í Reykjavík við erindi hans frá 15. maí 2002 þar sem óskað var eftir skýringum vegna ráðstöfunar tollstjóraembættisins á tilteknum greiðslum á ofgreiddum virðisaukaskatti.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. janúar 2003.

II.

Málavextir eru þeir að með bréfi, dags. 15. maí 2002, óskaði B, fyrir hönd A ehf., eftir því að tollstjórinn í Reykjavík veitti honum skýringar á ráðstöfun tiltekinna greiðslna embættisins á ofgreiddum virðisaukaskatti félagsins. Í bréfinu var að finna yfirlit sem B hafði tekið saman um inneignir virðisaukaskatts á nánar tilgreindum tímabilum samkvæmt skilagreinum frá árinu 1995 til 2000 en fyrirspurn hans beindist að ráðstöfun þessara tilgreindu fjárhæða af hálfu tollstjóra.

Með bréfi, dags. 6. júní 2002, svaraði tollstjórinn í Reykjavík erindi A ehf. en í bréfi tollstjóra segir meðal annars svo:

„Í bréfi yðar óskið þér eftir skýringum á ráðstöfun Tollstjóraembættisins á tilteknum greiðslum til einkafirmans [A] kt. [...].

Meðfylgjandi eru umbeðnar skýringar.

Það skal tekið fram að þar sem um langt tímabil er að ræða eru umbeðin gögn úr tveimur innheimtukerfum þar sem á tímabilinu var skipt um innheimtukerfi.“

Þær skýringar sem B voru látnar í té og vísað er til í bréfinu voru útprentanir um færslur vegna fyrirtækis hans á umræddu tímabili úr innheimtukerfum sem tollstjórinn notar. Þar hafði jafnframt verið merkt við ákveðnar fjárhæðir sem þó voru yfirleitt ekki sömu fjárhæðir og um hafði verið spurt en ætla verður að þær hafi verið hluti þeirra. Í þeim gögnum sem B, fyrir hönd A ehf., fékk send voru engar samandregnar upplýsingar þar sem því var lýst hvernig hverri einstakri fjárhæð sem fyrirspurnin hafði beinst að hafði verið ráðstafað.

III.

Hinn 23. ágúst 2002 ritaði ég tollstjóranum í Reykjavík bréf þar sem ég óskaði þess, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að embættið léti mér í té upplýsingar um það hvort það teldi þau svör og gögn sem A ehf. voru látin í té fullnægjandi miðað við efni fyrirspurnar hans. Þá óskaði ég jafnframt eftir upplýsingum um hvort eitthvað væri því til fyrirstöðu að A ehf., sem og öðrum aðilum sem leituðu til embættis tollstjóra með fyrirspurnir um stöðu mála hjá embættinu, væru látnar í té þær upplýsingar sem óskað væri eftir með einfaldari og skiljanlegri hætti, svo sem með útskýringum á þeim færslum sem um ræðir.

Svarbréf tollstjóra barst mér 3. september 2002 en þar segir meðal annars:

„Hvað varðar kvörtun fyrirsvarsmanns [A] um að framkomnar upplýsingar í máli hans séu bæði ófullnægjandi og ekki til skýringar, þá er þeirri staðhæfingu mótmælt. Frá árinu 1999 hafa ítrekað verið sendar upplýsingar og skýringar til [A] um ráðstöfun embættisins á greiðslum [A].

Með vísan til 1. mgr. 9. gr. laga nr. 50/1996 ber embættinu að veita [A] aðgang að þeim skjölum og gögnum sem varða mál hans hjá embættinu og samkvæmt 5. mgr. 9. gr. sömu laga gildir ákvæði 3. gr. laganna eftir því sem við á.

Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 50/1996 nær réttur almennings til aðgangs að gögnum til allra skjala er mál varðar svo og til allra annarra gagna er málið varðar. [A] hefur fengið öll þau skjöl og önnur gögn er varða hans mál frá tollstjóranum í Reykjavík. Með vísan til 1. mgr. 3. gr. laga nr. 50/1996 er stjórnvöldum ekki talið skylt, á grundvelli laganna, að taka sérstaklega saman upplýsingar sem óskað er eftir, heldur einungis að veita aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða málið, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 22. ágúst 1997 í málinu nr. A-22/1997.

Tollstjórinn í Reykjavík telur jafnframt að gætt hafi verið ákvæða stjórnsýslulaganna nr. 37/1993 og þá sérstaklega 7. og 15. gr. laganna um leiðbeiningarskyldu stjórnvalds og upplýsingarétt aðila máls.

Þrátt fyrir framangreint hefur tollstjórinn í Reykjavík gengið svo langt í þeim efnum að skýra mál [A] fyrir fyrirsvarsmanni félagsins að teknar hafa verið saman sérstakar skýrslur til útskýringar á ráðstöfunum greiðslna [A], jafnframt hafa verið útprentuð öll þau gögn er innheimtukerfi embættisins hefur að geyma varðandi málefni [A] og handskrifaðar hafa verið frekari skýringar inn á viðkomandi skjöl.

Tollstjórinn í Reykjavík telur að þau svör og gögn sem fyrirsvarsmanni [A] hafa verið látin í té séu fullnægjandi skýringar á greiðslum [A], en það skal viðurkennt að mál [A] er með erfiðari málum sem embættið hefur fengist við vegna ítrekaðra leiðréttingafærslna frá skattstjóranum í Reykjavík, þar sem sífellt var verið að færa inneignir milli tímabila og ára í virðisaukaskatti.

Hvað varðar þá almennu fyrirspurn yðar um það hvort hægt sé að veita upplýsingar til viðskiptavina með einfaldari og skiljanlegri hætti, svo sem með skýringum, þá hafa starfsmenn tollstjórans í Reykjavík lagt sig alla fram um að útskýra þær færslur sem viðskiptavinir embættisins skilja ekki í gögnum frá embættinu og verður sá háttur hafður á, hér eftir sem hingað til.

Jafnframt skal það upplýst að í dag vinnur embættið með tvö innheimtukerfi, svokallað TBI-kerfi sem smám saman er að úreldast og síðan TBR-kerfi. Það skal alveg viðurkennt að útprentanir með hreyfingayfirliti úr TBI-kerfinu mættu vera skýrari.

Hvað varðar TBR-kerfið er sú uppsetning er þar kemur fram mun skýrari og ætti allur almenningur að geta lesið út úr þeim hreyfingayfirlitum sem koma úr því kerfi. TBRkerfið er auk þess í sífelldri endurskoðun einmitt með það í huga að einfalda og skýra þær upplýsingar sem þar eru geymdar, bæði fyrir starfsmönnum ríkissjóðs sem hafa með innheimtu opinberra gjalda að gera og viðskiptavinum. Allt með það að markmiði að þurfa ekki að eyða tíma starfsmanna svo dögum skiptir í að útskýra munnlega og skriflega hreyfingayfirlit úr innheimtukerfum ríkissjóðs.

Þá hafa innheimtumenn ríkissjóðs tekið upp þann sið að senda á tveggja mánaða fresti til viðskiptamanna heildaryfirlit yfir skuldir viðkomandi við ríkissjóð, en slíkt ætti að upplýsa viðskiptamenn um skuldastöðu sína gagnvart ríkissjóði.

Meðfylgjandi eru annars vegar hreyfingayfirlit úr TBI-kerfi og hins vegar úr TBR-kerfi og eins afrit innheimtubréfs sem sent er á tveggja mánaða fresti.“

Ég ritaði tollstjóranum í Reykjavík bréf á ný, dags. 6. september 2002, en þar segir svo:

„Í bréfi tollstjórans í Reykjavík, dags. 30. ágúst sl., er vísað til ákvæða upplýsingalaga nr. 50/1996 og segir þar m.a. að sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna sé stjórnvöldum ekki talið skylt, á grundvelli laganna, að taka sérstaklega saman upplýsingar sem óskað er eftir, heldur einungis að veita aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða málið. Þá kemur einnig fram að tollstjórinn telji jafnframt að gætt hafi verið ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þá sérstaklega 7. og 15. gr. laganna um leiðbeiningarskyldu stjórnvalds og upplýsingarétt aðila máls.

Áður en ég tek mál þetta til frekari athugunar tel ég rétt með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að óska eftir nánari skýringum tollstjórans í Reykjavík á hvort skilja beri framangreint svar þannig að embættið hafi litið svo á að fara bæri eftir ákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996 við afgreiðslu á erindi [B] frá 15. maí sl., sbr. bréf embættisins til hans frá 6. júní sl., þar með talið um efni bréfsins.“

Svarbréf tollstjórans í Reykjavík barst mér 24. september 2002. Í bréfinu segir að í máli A ehf. hafi ekki verið tekin stjórnvaldsákvörðun og að fyrirsvarsmaður félagsins hafi ekki vísað til stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því ljósi telji embættið að umbeðnar upplýsingar hafi verið veittar eftir ákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996, en jafnframt hafi verið gætt ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins.

Hinn 25. október 2002 ritaði ég tollstjóranum í Reykjavík bréf að nýju þar sem ég óskaði eftir því að tollstjórinn gerði grein fyrir hvaða sjónarmið lágu til því grundvallar að farið var með erindi A ehf. eftir upplýsingalögum nr. 50/1996. Svarbréf tollstjórans barst mér 16. desember 2002 en þar segir:

„Undirritaður vísar til bréfs yðar dags. 25.10. sl. Tollstjórinn í Reykjavík lítur svo á, að almennt þegar verið er að veita viðskiptamönnum embættisins upplýsingar um skuldastöðu þeirra gagnvart embættinu svo og hreyfingayfirlit, að þá sé verið að veita upplýsingar samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga nr. 50/1996. Við þetta mat kemur til skoðunar 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en sú grein á einungis við um aðgang að gögnum máls þar sem tekin hefur verið eða taka á stjórnvaldsákvörðun, en stjórnvaldsákvörðun hafði ekki verið tekin af embættinu, né lá fyrir að yrði tekin í málefnum [A] ehf., ekki frekar en í langflestum sambærilegum erindum sem berast embættinu. Ef það kemur hins vegar til þess að viðskiptamenn embættisins sendi erindi í kjölfar slíkra upplýsinga t.d. þess efnis að þeir fari fram á að kostnaður verði felldur niður, þá fer um málið samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Tollstjórinn í Reykjavík lítur svo á að ákvarðanir um leiðréttingar virðisaukaskatts teljist ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Slíkar ákvarðanir eru hins vegar teknar af skattstjóranum í Reykjavík, en ekki embætti tollstjórans í Reykjavík og því er þar ekki um stjórnvaldsákvarðanir að ræða hjá embættinu, sem kæranlegar eru til æðra stjórnvalds.

Þegar leiðréttingar virðisaukaskatts liggja fyrir hjá skattstjóranum í Reykjavík fær embættið upplýsingar um slíkar breytingar á vélrænan hátt og getur þá eftir atvikum miðlað slíkum upplýsingum til viðskiptamanna sinna t.d. með því að afhenda hreyfingayfirlit eins og gert hefur verið ítrekað í máli [A] ehf.

Hvað varðar mál [A] ehf., er tollstjórinn í Reykjavík tilbúinn til þess að koma á fundi fulltrúa frá tollstjóranum í Reykjavík og skattstjóranum í Reykjavík með fyrirsvarsmanni félagsins og fara yfir málið og allan þann fjölda yfirlita sem maðurinn hefur fengið frá embættinu og reyna að útskýra málið sérstaklega.“

IV.

1.

Í bréfi til tollstjórans í Reykjavík, dags. 15. maí 2002, óskaði B, fyrir hönd A ehf., eftir skýringum á ráðstöfun embættisins á tilteknum greiðslum virðisaukaskatts sem hann taldi fyrirtækið hafa átt inni hjá embættinu. Auk þess að taka til athugunar svör tollstjóra við fyrirspurn B hefur athugun mín á þessu máli einkum beinst að því á hvaða lagagrundvelli tollstjóra beri að haga svörum við fyrirspurnum eins og þeirri sem B bar fram.

2.

Erindi B til tollstjórans í Reykjavík var sett fram í tilefni af því að hann taldi að fyrirtækið, A ehf., hefði átt inni tilteknar fjárhæðir vegna ofgreidds virðisaukaskatts sem tollstjóri hefði ráðstafað með millifærslum.

Það er meginregla stjórnsýsluréttar að sá sem ber fram skriflegt erindi við stjórnvald á rétt á því að stjórnvaldið svari honum skriflega sé svars vænst. Þá leiðir af 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að stjórnvöldum er skylt að veita þeim sem til þeirra leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Við þær aðstæður þegar stjórnvöld ráðstafa fjármunum í eigu borgaranna, sem meðal annars eru tilkomnir vegna ofgreiðslu á lögbundnum sköttum eða gjöldum, verður almennt að gera þá kröfu í samræmi við framangreindar reglur að stjórnvöld skýri frá því með nægjanlega skýrum og glöggum hætti, sé þess óskað, hvert hafi verið tilefni slíkra ráðstafana og í hverju þær hafi verið fólgnar. Aðeins með því móti gefst borgurunum raunhæfur og virkur kostur á því að fylgjast með því hvort og þá hvernig stjórnvöld ákveða að ráðstafa fjármunum í eigu þeirra og þá hvort stjórnvöld hafi þar eftir atvikum farið að lögum. Þá bendi ég á að fyrir utan að vera betur í samræmi við þau almennu réttaröryggissjónarmið sem stjórnvöldum ber að huga að í störfum sínum er framangreind afstaða mín einnig byggð á sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í samræmi við slík sjónarmið verður nánar tiltekið að gera þær kröfur til stjórnvalda, sem hafa með höndum innheimtu opinberra gjalda, að þau hafi jafnan tiltækar upplýsingar um greiðslu- og skuldastöðu einstakra gjaldenda, sjá hér álit umboðsmanns Alþingis frá 24. júní 1991 í máli nr. 219/1989. Efni slíkra upplýsinga þarf að vera þess eðlis að skattaðili geti með fullnægjandi hætti gert sér grein fyrir t.d. ráðstöfun stjórnvalda á fjármunum sem myndast hafa vegna ofgreiðslu skatta. Að öðrum kosti uppfylla svör stjórnvalda ekki þær kröfur sem ég hef lýst hér að framan.

Áður er rakið að skýringar þær sem B voru látnar í té í tilefni af erindi hans voru útprentanir um allar færslur fyrirtækis hans á umræddu tímabili úr innheimtukerfum sem tollstjórinn notar. Þar hafði jafnframt verið merkt við ákveðnar fjárhæðir sem þó voru yfirleitt ekki sömu fjárhæðir og um hafði verið spurt en ætla verður að þær hafi verið hluti þeirra. Í þeim gögnum sem B fékk send voru þannig engar samandregnar upplýsingar þar sem því var lýst hvernig hverri einstakri fjárhæð sem fyrirspurnin hafði beinst að hafði verið ráðstafað. Í ljósi þessa fæ ég ekki séð að svar tollstjórans í Reykjavík til B hafi fullnægt þeim kröfum sem ég rakti hér að framan.

Áður var lýst þeirri afstöðu tollstjórans í Reykjavík að um fyrirspurnir vegna ráðstöfunar embættisins á fjármunum sem myndast hafa vegna ofgreiðslu virðisaukaskatts fari almennt eftir upplýsingalögum nr. 50/1996 en að þá eigi stjórnsýslulög nr. 37/1993 ekki við. Ég tel að ekki sé ástæða til athugasemda við framangreinda afstöðu embættis tollstjóra að því marki sem fyrirspurnir varða almennan aðgang að gögnum í vörslu innheimtumanns ríkissjóðs. Ég tek hins vegar fram að það fer eftir eðli og tilefni fyrirspurnar um upplýsingar hjá þeim stjórnvöldum sem annast innheimtu skatta og gjalda hvort fara ber með slíka fyrirspurn samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga eða stjórnsýslulaga. Ég minni á að í sumum tilvikum kann tilefni beiðni að vera tiltekin ráðstöfun stjórnvaldsins á inneign skattaðila sem myndast hefur vegna ofgreiðslu skatta eða gjalda, t.d. með skuldajöfnun. Kann þá a.m.k. í einhverjum tilvikum að verða að leggja til grundvallar að í slíkri fyrirspurn til innheimtumanns ríkissjóðs felist beiðni um upplýsingar eða gögn í tilefni af ráðstöfun sem telst ákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í slíkum tilvikum verður að jafnaði að ganga út frá því að stjórnvöldum, sem fara með innheimtu skatta og gjalda, sé skylt að leysa úr slíkri beiðni á grundvelli 15.-17. gr. stjórnsýslulaga. Þá tek ég fram að stjórnvöld verða ávallt að horfa til þess í störfum sínum að áður en til innheimtu skatta og gjalda kemur hafa að jafnaði verið teknar tilteknar stjórnvaldsákvarðanir sem áhrif hafa á réttarstöðu skattaðila. Ekki er þannig útilokað að ráðstöfun eða innheimtuaðgerð stjórnvalds, sem framkvæmd er í framhaldi af slíkri ákvörðun, teljist vera í slíkum tengslum við hina upphaflegu ákvörðun að stjórnvaldinu sé eftir atvikum skylt að horfa til ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, meðal annars um upplýsingarétt skattaðila, ef beiðni berst um aðgang að gögnum eða tilteknum upplýsingum. Samkvæmt framangreindu tel ég að afstaða tollstjórans í Reykjavík, sem fram kemur í skýringum embættisins til mín í tilefni af kvörtun þessa máls, beri með sér of fortakslausan skilning á gildi upplýsingalaganna í tilefni af beiðni um upplýsingar á borð við þá sem B setti fram í bréfi sínu til embættisins fyrir hönd A ehf.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að svarbréf tollstjórans í Reykjavík, dags. 6. júní 2002, til B, fyrir hönd A ehf., hafi ekki fullnægt þeim kröfum sem leiða af meginreglum stjórnsýsluréttar og 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafi svarbréfið ekki samrýmst vönduðum stjórnsýsluháttum. Þá er það niðurstaða mín að afstaða tollstjórans í Reykjavík, sem fram kemur í skýringum embættisins til mín í tilefni af kvörtun þessa máls, beri með sér of fortakslausan skilning á gildi upplýsingalaga nr. 50/1996 í tilefni af beiðni um upplýsingar á borð við þá sem B setti fram í bréfi sínu til embættisins.

Ég beini þeim tilmælum til tollstjórans í Reykjavík að hann taki mál A ehf. fyrir að nýju, komi fram beiðni þess efnis, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til tollstjórans í Reykjavík, dags. 23. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort leitað hefði verið á ný til embættis hans af hálfu A ehf. og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefði verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Í svarbréfi tollstjórans í Reykjavík, sem dagsett er 19. febrúar 2004, kemur fram að beiðni hafi borist frá B 12. febrúar 2003 um skýringar á ráðstöfun tiltekinna ofgreiðslna virðisaukaskatts í framhaldi af áliti mínu. Orðið hafi verið við þeirri beiðni og allar hreyfingar vegna virðisaukaskatts A ehf. handunnar yfir í Excel skjal með skýringum á því hvernig inneignum hefði verið ráðstafað. Einnig hafi verið send ljósrit kvittana sem sýndu undirskriftir þeirra aðila sem tóku við endurgreiðslum f.h. A ehf.