Kvartað var yfir stjórnsýslu og ákvarðanatöku Landgræðslunnar í tengslum við landgræðslu á tiltekinni jörð. Þá beindist kvörtunin líka að viðbrögðum matvælaráðherra og ráðuneytis hennar við erindum þar sem gerðar voru margvíslegar athugsemdir við stjórnsýslu Landgræðslunnar og rækslu stofnunarinnar á lögbundnu hlutverki hennar. Laut kvörtunin m.a. að synjun um styrkúthlutun úr Landbótasjóði Landgræðslunnar.
Samkvæmt reglum um Landbótasjóð Landgræðslunnar er lögð áhersla á verkefni sem m.a. taka mið af markmiðum laga um landgræðslu ofl. við mat á styrkumsóknum. Þegar svona háttar til hefur umboðsmaður gengið út frá því að ætla verði stjórnvaldi nokkurt svigrúm til mats. Af gögnum málsins varð ekki annað ráðið en Landgræðslan hefði fjallað um þessa umsókn og lagt mat á hana á grundvelli þeirra lagaákvæða og reglna sem stofnunin taldi eiga við. Út frá gögnum málsins og í ljósi áðurnefnds svigrúms taldi umboðsmaður ekki forsendur til að fullyrða að Landgræðslan hefði ekki kynnt sér umsóknina nægjanlega, byggt hefði verið á ófullnægjandi upplýsingum eða dregnar óforsvaranlegar ályktanir við meðferð málsins. Ólíklegt væri að frekari athugun á málinu leiddi til þess að það breyttist. Sama máli gegndi um viðbrögð ráðuneytisins og ráðherrans. Ekki yrði annað ráðið en brugðist hefði verið við erindunum í samræmi við lög og reglur.
Umboðsmaður lauk málinu með bréfi 17. nóvember 2023.
I
Vísað er til kvörtunar yðar 11. október sl. sem beinist að Landgræðslunni og matvælaráðuneytinu. Lýtur kvörtunin að stjórnsýslu og ákvörðunartöku Landgræðslunnar í tengslum við landgræðslu á jörðinni X í Y. Þá beinist kvörtunin jafnframt að viðbrögðum matvælaráðherra og ráðuneytis hennar við erindum yðar þar sem gerðar voru margvíslegar athugasemdir við stjórnsýslu Landgræðslunnar og rækslu stofnunarinnar á lögbundnu hlutverki hennar í tengslum við landgræðslu á jörðinni. Fyrir liggur að matvælaráðuneytið kvað 25. maí sl. upp úrskurð vegna stjórnsýslukæru sem laut að ákvörðun Landgræðslunnar að hafna greiðslu á styrk að upphæð 273.000 kr. úr Landbótasjóði vegna framkvæmda landeigenda sumarið 2022. Staðfesti ráðuneytið þá ákvörðun stofnunarinnar.
Kvörtuninni fylgdu afrit af erindum yðar til framangreindra stjórnvalda, þ. á m. bréf yðar til matvælaráðherra 19. apríl 2022, beiðni yðar um frekari svör 11. nóvember þess árs, sem jafnframt varð tilefni framangreinds úrskurðar ráðuneytisins, og ítrekun erindisins 28. ágúst sl. Í erindinu var í sex töluliðum haldið fram að Landgræðslan hefði brugðist lagalegum skyldum gagnvart eigendum X. Var óskað íhlutunar ráðuneytisins vegna þessa, m.a. að það beitti sér fyrir sérstakri fjárveitingu til landgræðslu í X og héldi fund með eigendum jarðarinnar. Í svörum ráðuneytisins 4. nóvember 2022 og 21. september sl. kom fram sú afstaða ráðuneytisins að Landgræðslan hefði ekki brugðist lögboðnu hlutverki sínu eins og það er skilgreint í lögum nr. 155/2018 og þá m.a. í ljósi þeirra fjárveitinga sem stofnuninni eru fengnar samkvæmt fjárlögum hverju sinni. Að því er varðar styrkúthlutun Landbótasjóðs var í síðara bréfinu vísað til framangreinds úrskurðar ráðuneytisins 25. maí sl. þar sem ákvörðun Landgræðslunnar þar um var staðfest. Enn fremur var bent á að fjármagni til landgræðslu sé með fjárlögum ráðstafað til Landgræðslunnar og sé að öðru leyti ekki á vegum matvælaráðuneytisins og því hlutist ráðuneytið ekki til um styrki til einstakra verkefna. Þá var mat ráðuneytisins að ekki væri tilefni til að halda fund þann sem óskað var eftir.
II
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk hans að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Skal hann gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti í fram í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og siðareglur settar á grundvelli laga um Stjórnarráð Íslands og laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Er í lögunum gengið út frá því að eitt meginviðfangsefni umboðsmanns sé að taka við kvörtunum frá borgurunum og láta uppi álit sitt á því hvort stjórnvöld hafi leyst með réttum hætti úr máli þeirra, en samkvæmt 2. mgr 4. gr. getur hver sá sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu einhvers þess aðila, sem fellur undir starfssvið umboðsmanns, kvartað af því tilefni til umboðsmanns. Þá segir í 1. mgr. 10. gr. laganna að telji umboðsmaður þegar í upphafi að kvörtun gefi ekki nægilegt tilefni til nánari athugunar eða uppfylli ekki skilyrði laganna til frekari meðferðar skuli hann tilkynna þeim sem kvartað hefur þá niðurstöðu.
Mælt er fyrir um landgræðslu í samnefndum lögum nr. 155/2018. Samkvæmt 1. gr. laganna er markmið þeirra að vernda, endurheimta og bæta þær auðlindir þjóðarinnar sem fólgnar eru í gróðri og jarðvegi og tryggja sjálfbæra nýtingu lands. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna fer matvælaráðherra með yfirstjórn landsgræðslumála. Þá starfrækir ríkið stofnun sem nefnist Landgræðslan og er hlutverk hennar að hafa eftirlit með framkvæmd laganna og annast daglega stjórnsýslu á því sviði sem lögin ná til, sbr. 2. mgr. greinarinnar en í stafliðum málsgreinarinnar eru önnur helstu verkefni stofnunarinnar tíunduð.
Í 8. gr. laga nr. 155/2018 er mælt fyrir um stuðning við landgræðslu. Samkvæmt 1. mgr. greinarinnar er Landgræðslunni heimilt að hvetja til og styðja verkefni á vegum einstaklinga, félagasamtaka, sveitarfélaga, fyrirtækja eða annarra í samræmi við markmið laganna. Í 2. mgr. segir að auglýsa skuli á opinberum vettvangi eftir umsóknum um hvers kyns stuðning við landgræðslu. Í auglýsingu skal koma fram hvaða reglur gilda um meðferð umsókna og til hvaða skilyrða verði litið við ákvörðun um styrk og annað framlag. Líkt og fram kemur í áðurgreindum úrskurði matvælaráðuneytisins eru í gildi reglur um Landbótasjóð Landgræðslunnar en þar segir í 3. gr. að við mat á umsóknum sé lögð áhersla á verkefni sem m.a. taka mið af markmiðum laga nr. 155/2018 auk annarra tilgreindra atriða.
Við aðstæður sem þessar hefur í framkvæmd umboðsmanns verið gengið út frá því að ætla verði stjórnvaldi nokkurt svigrúm til mats. Hefur umboðsmaður jafnframt ekki forsendur til að endurskoða mat stjórnvaldsins að þessu leyti nema sýnt þyki af gögnum máls og öðrum upplýsingum að við matið hafi verið byggt á ómálefnalegum sjónarmiðum, fullnægjandi upplýsingar hafi ekki verið fyrir hendi eða ályktanir þess hafi verið óforsvaranlegar.
Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að Landgræðslan hafi fjallað um umsókn um úthlutun úr Landbótasjóði vegna landgræðslu í X og lagt mat á hana á grundvelli þeirra lagaákvæða og reglna sem stofnunin taldi eiga við. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins og fyrirliggjandi ákvarðanir stofnunarinnar, og í ljósi þess svigrúms sem játa verður henni við mat á umsóknum um úthlutun úr sjóðnum, tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að Landgræðslan hafi ekki kynnt sér umsóknina nægjanlega, byggt hafi verið á ófullnægjandi upplýsingum eða að dregnar hafi verið óforsvaranlegar ályktanir við meðferð málsins. Að þessu gættu tel ég jafnframt ólíklegt að frekari athugun mín á málinu muni leiða til þess að ég hafi forsendur til að gera athugasemdir við framangreindan úrskurð ráðuneytisins.
III
Líkt og áður greinir lýtur kvörtun yðar m.a. að viðbrögðum matvælaráðuneytisins í tilefni af erindum yðar sem lutu að stjórnsýslu Landgræðslunnar í tengslum við landgræðslu í X. Þótt landgræðsla heyri samkvæmt framangreindu undir yfirstjórn matvælaráðherra er sömuleiðis ljóst að Landgræðslunni er fengið það hlutverk að sinna framkvæmd laganna. Á ráðherra getur hvílt bein jákvæð skylda til að grípa til virkra úrræða á grundvelli yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda þegar fyrir liggur að mati ráðuneytisins að þess hafi ekki verið gætt um nokkurn tíma í starfsemi undirstofnunar að haga innra skipulagi hennar og málsmeðferð, hvort sem er inn á við gagnvart starfsmönnum stofnunar eða út á við gagnvart borgurunum, með þeim hætti sem áskilið er í lögum, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 18. nóvember 2011 í máli nr. 5986/2010.
Í íslenskum stjórnsýslurétti gildir sú óskráða meginregla, sem nefnd hefur verið „svarreglan“, að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi rétt á að fá skriflegt svar nema erindið beri með sér að ekki sé vænst svara. Í því felst nánar tiltekið að stjórnvaldinu er skylt að bregðast við erindinu þannig að borgarinn búi ekki við óvissu um hvort það hafi verið móttekið, sé til meðferðar eða að niðurstaða hafi fengist í það. Í reglunni felst hins vegar ekki að sá sem ber upp erindi eigi rétt á sérhverjum þeim efnislegu svörum við fyrirspurnum sínum sem hann óskar eftir heldur ræðst réttur hans að því leyti af öðrum reglum stjórnsýsluréttarins.
Fyrir liggur að þér hafið borið athugasemdir yðar vegna stjórnsýslu Landgræðslunnar og ákvörðunartöku hennar í tengslum við málefni X undir matvælaráðherra og ráðuneyti hennar sem hefur m.a. úrskurðað um ákvörðun stofnunarinnar um greiðslu styrks úr Landbótasjóði til landeigenda. Eftir að hafa kynnt mér erindi yðar til ráðuneytisins og svör þess við erindum yðar til ráðherra, sem fer líkt og áður greinir með yfirstjórn málaflokksins, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við svörin eða taka til nánari skoðunar skyldur ráðherra á grundvelli yfirstjórnar- og eftirlitsheimilda hans, enda fæ ég ekki annað ráðið en að brugðist hafi verið við erindunum í samræmi við framangreinda svarreglu stjórnsýsluréttar.
IV
Að öðru leyti tel ég þær athugasemdir sem fram koma í kvörtun yðar ekki þess eðlis að tilefni sé til að taka þær til nánari athugunar. Með hliðsjón af framangreindu og með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég umfjöllun minni um kvörtun yðar því lokið.