Álit

I.

Hinn 12. september 2002 leitaði til mín A og kvartaði yfir þeirri ákvörðun málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna frá 1. ágúst 2002 að synja beiðni hans um endurupptöku á úrskurði nefndarinnar, dags. 27. mars 2001. Í úrskurðinum var beiðni A um undanþágu samkvæmt grein 4.8 í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir skólaárið 1999-2000 hafnað af þeirri ástæðu að ekki var talin liggja fyrir í gögnum málsins nægileg staðfesting á því að A ætti við „verulega fötlun“ að stríða í skilningi fyrrgreinds ákvæðis.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 11. febrúar 2003.

II.

Málavextir eru þeir að með bréfi, dags. 7. júlí 1999, sótti A um námslán til Lánasjóðs íslenskra námsmanna fyrir skólagjöldum í B.A. námi í iðnhönnun við University of Central England í Birmingham. Með bréfi, dags. 8. júlí 1999, var umsókn A hafnað.

Af gögnum málsins verður ráðið að A sótti í kjölfarið um undanþágu hjá lánasjóðnum 3. september 1999 samkvæmt grein 4.8 í úthlutunarreglum lánasjóðsins fyrir skólaárið 1999-2000, sbr. auglýsingu nr. 383/1999, en í 1. og 5. mgr. þess ákvæðis sagði:

„Lán vegna skólagjalda erlendis umfram fenginn óskattskyldan styrk eru aðeins veitt til framhaldsskólanáms, sbr. skilgreiningu á framhaldsháskólanámi í gr. 2.4.3.

[…].

Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá ákvæðum þessarar greinar ef námsmaður er verulega fatlaður, getur sannanlega ekki stundað nám sitt hér á landi að óbreyttum aðstæðum og sérstakar ástæður mæla með undanþágu.“

Með úrskurði stjórnar lánasjóðsins, dags. 25. nóvember 1999, var beiðni A hafnað. Vísaði stjórn lánasjóðsins í því sambandi til meginreglu fyrrnefndrar greinar 4.8 í úthlutunarreglum sjóðsins um að lán til skólagjalda væri einungis veitt til framhaldsskólanáms en heimilt væri að veita undanþágu frá reglunni ef námsmaður væri verulega fatlaður og gæti sannanlega ekki stundað nám sitt hér á landi að óbreyttum aðstæðum og sérstakar ástæður mæltu með því. Í úrskurði stjórnar lánasjóðsins segir síðan að ekki sé hægt að fallast á að í máli A hafi legið fyrir viðhlítandi gögn til staðfestingar því að hann væri verulega fatlaður. Kemur þar auk þess fram að sjóðurinn hafi sett það skilyrði fyrir því að undanþága vegna fötlunar kæmi til álita að fötlunin væri staðfest með læknisvottorði. Auk þess hafi stjórn sjóðsins túlkað undanþáguákvæði greinar 4.8 þröngt og miðað við að undir hugtakið „veruleg fötlun“ félli örorka sem samkvæmt læknisvottorði væri metin 75% eða meiri.

Með stjórnsýslukæru, dags. 5. september 2000, kærði A framangreindan úrskurð til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna. Með úrskurði málskotsnefndar, dags. 27. mars 2001, var úrskurður stjórnar lánasjóðsins staðfestur með svohljóðandi orðum:

„Í grein 4.8 í úthlutunarreglum segir að lán vegna skólagjalda séu aðeins veitt til framhaldsskólanáms. Stjórn sjóðsins er heimilt að veita undanþágu frá ákvæðum þessarar greinar ef námsmaður er verulega fatlaður, getur sannanlega ekki stundað nám sitt hér á landi að óbreyttum aðstæðum og sérstakar ástæður mæla með undanþágu. Ofangreint nám kæranda á Englandi fellur ekki undir skilgreininguna framhaldsskólanám og því reynir á undanþáguheimildina.

Lögð hafa verið fram ýmis gögn um aðstæður kæranda en læknisvottorð eru tvö og eru bæði undirrituð af [X], sérfræðingi í heila- og taugasjúkdómum barna. Fyrra vottorðið er móttekið 31. janúar 2001 og er svohljóðandi: „Að beiðni [A] vottast hér með að ég greindi hann með sértæka lestrarörðugleika („lesblindu“) í desembermánuði 1990. Vinsamlega tilkynnið undirrituðum ef frekari upplýsinga er þörf.“ Með bréfi dagsettu 16. febrúar sl. til

óskaði málskotsnefnd eftir ítarlegra vottorði þar sem óskað var upplýsinga um hvort hann teldi að hinir sértæku lestrarörðugleikar kæranda væru veruleg fötlun og ef svo væri var óskað eftir nákvæmri útlistun á því í hverju sú fötlun væri fólgin. Jafnframt var óskað álits læknisins á því hvort breyting gæti orðið á því ástandi með tímanum.

Í seinna vottorði [X] dagsettu 11. mars 2001 kemur fram að [X] hafi ekki fylgt kæranda eftir síðan 1990 og geti því ekki svarað til um ástand hans nú. Almennt sé þó ljóst að sértækir námsörðugleikar geti verið veruleg fötlun, sérstaklega hjá einstaklingum sem leggi fyrir sig langskólanám. Undir þeim kringumstæðum geti sértækir námsörðugleikar verið nægilega hamlandi til þess að teljast alvarleg fötlun.

Hvorugt þessara vottorða né áðurgreind taugasálfræðileg athugun verður talið næg staðfesting um að kærandi eigi við verulega fötlun að stríða og því verður ekki talið að það skilyrði greinar 4.8 sé uppfyllt til að unnt sé að veita kæranda námslán vegna skólagjalda. Hins vegar er heimilt að taka tillit til aðstæðna kæranda við mat á námsárangri, sbr. heimild í grein 2.3.3 í úthlutunarreglum LÍN.“

Hinn 4. júlí 2002 ritaði lánasjóðsfulltrúi Stúdentaráðs Háskóla Íslands, formanni málskotsnefndar lánasjóðsins bréf, fyrir hönd A, en þar sagði:

„Ég sendi þér hér viðbótargögn í máli [A], kt. [...]. Mér skildist á forvera mínum hér í embætti [B] að óskað yrði eftir þessum gögnum frá Málskotsnefnd en slíkt erindi hefur þó ekki borist í mínar hendur. Mér finnst þó tímabært að senda ykkur þessi gögn en þau innihalda m.a. vottorð frá aðstoðarlandlækni, bresk lesblindupróf og fyrri úrskurð í málinu.“

Bréfi lánasjóðsfulltrúans fylgdi sálfræðiskýrsla frá „The Dyslexia Institute“ í Sutton Coldfield á Bretlandi, undirrituð af Y, ásamt niðurstöðum lesblinduprófs sem A hafði gengist undir. Samkvæmt skýrslunni er það niðurstaða lesblinduprófsins að A eigi við verulega lesblinduörðugleika að stríða („significant dyslexia difficulty“) og er þar mælst til þess að tekið sé tillit til þess í námi A. Bréfinu fylgdi auk þess bréf aðstoðarlandlæknis þar sem fram kemur að A hafi lagt fram afrit af niðurstöðum ítarlegs sálfræðilegs mats sem hann gekkst undir á „lesblindustofnun“ (The Dyslexia Institute) í Englandi 29. maí 2001. Í bréfi aðstoðarlandlæknis segir enn fremur að „ýmis þekkt sálfræðileg próf [hafi] verið notuð til þess að komast að niðurstöðu“ og að „[gögnin beri] með sér að við matið hafi verið beitt viðurkenndum vísindalegum vinnubrögðum“.

Í tölvubréfi formanns málskotsnefndar til lánasjóðsfulltrúa stúdentaráðs, dags. 1. ágúst 2002, segir svo:

„Málskotsnefnd LÍN hefur borist bréf þitt dagsett 4. júlí sl. ásamt viðbótargögnum í máli [A], kt. […]. Staða máls [A] er sú að úrskurður gekk í máli hans 27. mars 2001 þar sem úrskurður stjórnar LÍN um að hafna honum um skólagjaldalán er staðfestur. Byggðist niðurstaðan á því að ekki taldist komin fram nægileg staðfesting á því að kærandi ætti við verulega fötlun að stríða og því ekki talið að skilyrði greinar 4.8. í úthlutunarreglum LÍN væri uppfyllt til að unnt væri að veita honum umbeðið lán. Þau viðbótargögn, sem nú liggja fyrir, þykja ekki breyta framangreindri niðurstöðu.“

III.

Í tilefni af ofangreindri kvörtun A ritaði ég málskotsnefnd bréf, dags. 7. október 2002, þar sem ég óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að málskotsnefndin léti mér í té gögn málsins og gerði grein fyrir því hvort ákvörðun sú er tekin var með úrskurði nefndarinnar frá 27. mars 2001 í máli A hefði verið endurupptekin samkvæmt reglu 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í kjölfar bréfs lánasjóðsfulltrúa Stúdentaráðs Háskóla Íslands, dags. 4. júlí 2002. Þá óskaði ég jafnframt eftir upplýsingum um hvort niðurstaða nýrrar umfjöllunar um málið efnislega, sem lánasjóðsfulltrúa stúdentaráðs var kynnt með bréfi formanns málskotsnefndar í tölvupósti 1. ágúst 2002, hefði leitt til sömu niðurstöðu og í úrskurði nefndarinnar frá 27. mars 2001. Væri það afstaða nefndarinnar að í ákvörðuninni, sbr. bréf, dags. 1. ágúst 2002, fælist synjun um endurupptöku málsins óskaði ég eftir skýringum á því hvernig nefndin hefði leyst úr endurupptökubeiðninni í samræmi við reglu 24. gr. stjórnsýslulaga.

Í svarbréfi formanns málskotsnefndar, er barst mér 30. október 2002, segir meðal annars:

„Undirrituð sendi [lánasjóðsfulltrúa Stúdentaráðs] bréf á tölvupósti þann 1. ágúst sl. þar sem stöðu máls [A] var lýst, þ.e. að úrskurður hefði gengið í máli hans 27. mars 2001 þar sem úrskurður stjórnar LÍN var staðfestur. Eins og fram kemur í framangreindum úrskurði nefndarinnar var ekki talið að í framlögðum læknisvottorðum kæmi fram næg staðfesting á því að [A] ætti við verulega fötlun að stríða í skilningi greinar 4.8 og því ekki unnt að beita undanþágureglu greinarinnar í máli hans. Jafnframt var tekið fram að viðbótargögn þau, sem send hefðu verið með bréfi [lánasjóðsfulltrúa Stúdentaráðs], þættu ekki breyta niðurstöðu málskotsnefndar enda ekki um að ræða vottorð læknis um það hvort dyslexia [A] teljist veruleg fötlun. Málið var því ekki endurupptekið skv. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en ekki var óskað endurupptöku í framangreindu bréfi SHÍ.“

Með bréfi, dags. 1. nóvember 2002, gaf ég lánasjóðsfulltrúa Stúdentaráðs kost á að gera athugasemdir við bréf málskotsnefndarinnar. Athugasemdir lánasjóðsfulltrúans bárust mér 10. janúar 2003 en þar segir meðal annars:

„Það er rétt vitnað í minn tölvupóst frá 4. júlí þar sem ég segi að ég hafi upplýsingar frá forvera mínum í embætti, [B], um stöðu máls [A]. Ég hafði undir höndum viðbótargögn í málinu sem mér skildist á [B] að óskað yrði sérstaklega eftir en það var ekki gert og því sendi ég þau að fyrra bragði til [D]. Taldi ég þá málið vera á endurupptökustigi enda hafði ég ekki upplýsingar um annað og óskaði sérstaklega eftir upplýsingum um stöðu málsins eftir að hún fengi gögnin í hendur. Ég vissi að úrskurður lá fyrir frá málskotsnefnd áður og því taldi ég að endurupptaka hefði hafist.

Það gerði hún ekki heldur sendi mér póst þann 1. ágúst þar sem fram kemur að þau viðbótargögn sem liggi fyrir í málinu breyti ekki niðurstöðu úr fyrri úrskurði. Leit ég þá sem svo á að málið hefði gengið sína leið, þ.e. verið endurupptekið, og í samráði við [A] ákvað að fara með málið til umboðsmanns Alþingis til frekari málsmeðferðar.

Ég er ekki löglærður maður en hefði haldið að það væri í verkahring formanns málskotsnefndar sem er löglærð að upplýsa mig um ef eitthvað væri athugunarvert við mína meðferð á málinu, þ.e. ef ég hef verið að fara með það rangar boðleiðir. Ef það var skilningur formanns að málið hafi ekki verið endurupptekið þá hefði hann átt að upplýsa mig um möguleika á endurupptöku málsins. Það kemur skýrt fram í mínu bréfi frá 4. júlí að ég sé nýtekinn við og að ég óski eftir upplýsingum um stöðu málsins. Þær fékk ég ekki heldur voru gögnin tekin fyrir og þóttu engu breyta.“

IV.

1.

Kvörtun A til mín lýtur eins og áður segir að því að málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna hafi synjað honum um endurupptöku á úrskurði nefndarinnar í máli hans frá 27. mars 2001 með bréfi í tölvupósti, dags. 1. ágúst 2002. Í skýringum málskotsnefndar til mín, dags. 29. október 2002, segir hins vegar að mál A hafi „ekki [verið] endurupptekið skv. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en ekki [hafi verið] óskað endurupptöku“ í bréfi lánasjóðsfulltrúa Stúdentaráðs til nefndarinnar hinn 4. júlí 2002.

2.

Í 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að aðili máls eigi rétt á því að stjórnvald sem tekið hefur ákvörðun í máli hans taki málið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir meðal annars svo:

„Almennt virðist gengið út frá því í stjórnsýslurétti að stjórnvald hafi á sumum sviðum nokkuð víðtæka heimild til þess að endurupptaka mál komi fram beiðni um slíkt frá öllum aðilum að hlutaðeigandi máli. Aðilar máls virðast hins vegar engan veginn hafa eins víðtækan rétt til þess að fá mál sín endurupptekin. Er það því mjög oft undir stjórnvaldi komið hvort orðið verður við beiðni aðila um endurupptöku máls.

Fremur algengt er að hafi ákvarðanir orðið rangar eða óheppilegar að efni til sé þeim breytt eftir að mál hafa verið tekin upp að nýju að beiðni aðila. Þessi leið er almennt bæði fljótvirk og kostnaðarlítil ef endurskoða þarf ákvarðanir stjórnvalda. Þykir því heppilegt að í stjórnsýslulögum sé kveðið á um rétt aðila máls til þess að fá mál sitt endurupptekið í eftirgreindum tveimur tilvikum.

Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. á aðili máls rétt á því að mál verði tekið til meðferðar á ný ef stjórnvaldsákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Hér verður því að vera um að ræða upplýsingar sem byggt var á við ákvörðun málsins en ekki rangar eða ófullnægjandi upplýsingar um atvik sem mjög litla þýðingu höfðu við úrlausn þess.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3304).

Í erindi lánasjóðsfulltrúa stúdentaráðs, dags. 4. júlí 2002, er ekki vísað berum orðum til úrskurðar málskotsnefndar 27. mars 2001 í máli A. Umræddur úrskurður fylgdi hins vegar erindinu, auk nýrra gagna þar sem lestrarörðugleikum A er lýst nánar, en í úrskurði málskotsnefndar hafði beiðni A um undanþágu samkvæmt grein 4.8 í reglum lánasjóðsins verið hafnað þar sem ekki þótti liggja fyrir nægileg staðfesting á því að lestrarörðugleikar hans væru slíkir að um „verulega fötlun“ væri að ræða í skilningi úthlutunarreglna lánasjóðsins fyrir skólaárið 1999-2000. Í ljósi framangreindra atvika bar efni erindisins þannig með sér að tilefni þess væri úrskurður málskotsnefndar frá 27. mars 2001 og í því væru fólgin viðbrögð við þeirri niðurstöðu úrskurðarins að ekki lægju fyrir nægilegar upplýsingar í máli A til að unnt væri að fallast á beiðni hans um undanþágu vegna verulegrar fötlunar.

Þegar stjórnvöldum berast erindi frá borgurunum ber þeim almennt að haga málsmeðferð sinni í samræmi við þau atvik sem fyrir liggja í málinu og fjalla um erindi á grundvelli þeirra réttarreglna sem þar um gilda. Ef tilefni erindis sem stjórnvaldi berst er að einhverju leyti óljóst ber því á grundvelli leiðbeiningarskyldu sinnar, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að fá upplýst um tilefnið frá aðila máls með þeim ráðum sem tiltæk eru, sbr. einnig álit mitt frá 29. desember 2000 í máli nr. 2610/1998. Í samræmi við framangreint verða að jafnaði ekki gerðar strangar kröfur til forms eða framsetningar þeirra erinda sem borgararnir beina til stjórnvalda. Það verður því ekki gerð sú krafa að beinlínis sé í erindi tiltekið að óskað sé eftir endurupptöku heldur ræðst það af efni erindisins hvort fara ber með það sem beiðni um endurupptöku eða ekki. Gögn sem fylgja erindinu geta einnig verið til marks um í hvaða farveg stjórnvaldi sé rétt að leggja málið.

Þrátt fyrir að umrætt erindi lánasjóðsfulltrúans til málskotsnefndar hafi ekki verið að öllu leyti skýrt að þessu leyti tel ég að með hliðsjón af atvikum málsins og þeim gögnum er erindinu fylgdu hafi erindið ekki borið annað með sér en að með því væri verið að óska nýrrar efnislegrar umfjöllunar um úrskurð málskotsnefndar frá 27. mars 2001 í máli A, og þar með endurupptöku á úrskurðinum. Tel ég enn fremur að málskotsnefndinni hefði verið rétt að óska eftir frekari upplýsingum frá A eða lánasjóðsfulltrúa stúdentaráðs ef hún var í vafa um tilefni erindisins og hef ég þá einkum í huga þau sjónarmið sem gilda um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda við meðferð þeirra erinda sem þeim berast og rakin eru hér að framan.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna hafi borið að leggja til grundvallar að með erindi lánasjóðsfulltrúa stúdentaráðs, dags. 4. júlí 2002, hafi verið óskað endurupptöku á úrskurði málskotsnefndar í máli A. Verður því að telja í ljós leitt að málskotsnefndin hafi ekki leyst úr máli A á réttum grundvelli. Ég tek fram að með niðurstöðu minni hér að framan hef ég ekki tekið afstöðu til þess hvort efnisskilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga hafi verið uppfyllt eða þar til greindir frestir liðnir. Ég bendi engu að síður á að þótt það kunni að vera afstaða stjórnvalds að aðili máls eigi ekki rétt á endurupptöku þar sem líta verði svo á að frestir samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga séu liðnir þá er þar með ekki girt fyrir að stjórnvaldi sé eftir atvikum heimilt að fjalla um málið samt sem áður í undantekningartilvikum. Stjórnvöldum kann enn fremur að vera skylt að endurupptaka mál á grundvelli ólögfestra reglna um endurupptöku eins og fram kemur í athugasemd við ákvæði 24. gr. í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum, sbr. Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3305.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna hafi ekki afgreitt erindi A til nefndarinnar frá 4. júlí 2002 á réttum lagagrundvelli. Eru það tilmæli mín til nefndarinnar að hún taki mál A fyrir að nýju, komi fram um það ósk frá honum, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið er rakin eru í áliti þessu.

VI.

Með beiðni, dags. 17. mars 2003, fór A fram á það við málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna að hún tæki mál hans upp að nýju. Féllst nefndin á beiðnina og var úrskurður kveðinn upp 8. júlí 2003. A leitaði til mín að nýju vegna þess úrskurðar 14. sama mánaðar, sjá mál nr. 3854/2003.