Fullnusta refsinga. Fyrning refsidóma. Upphaf fyrningarfrests. Málshraði.

(Mál nr. 12396/2023)

Kvartað var yfir stjórnsýslu Fangelsismálastofnunar og dómsmálaráðuneytisins í tengslum við fullnustu refsidóms frá árinu 2012, einkum vegna málsmeðferðartíma og afgreiðslu á stjórnsýslukæru þar sem m.a. var hafnað að fella niður fullnustu refsingarinnar á þeim grundvelli að dómurinn væri ekki fyrndur og varakröfu um að stytta samfélagsþjónustu var jafnframt synjað. Viðkomandi hafði verið boðaður til afplánunar 2012 en fengið frestun og í framhaldi af því ekki haft samband við Fangelsismálastofnun á tilskildum tíma. Stofnunin hafði síðan ekki haft samband við hann á ný fyrr en sumarið 2021 þegar hann var upplýstur um möguleika á að afplána með samfélagsþjónustu. Afstaða stjórnvalda í málinu var að fyrning dómsins hefði rofnað þegar viðkomandi gekkst undir skilyrði samfélagsþjónustu.  

Umboðsmaður rakti hvernig breytingar á lögum um fullnustu refsinga frá því að dómur í málinu féll hefðu þróast m.t.t. þess hve þunga dóma mætti afplána með samfélagsþjónustu, en af því leiddi að fram til sumarsins 2021 hafði ekki verið heimilt að fullnusta refsidóm viðkomandi með slíkum hætti þar sem hann var lengri en mælt var fyrir um í lögum. Einnig var rakið hvernig fyrningu refsidóma væri háttað og lagt til grundvallar að ekki yrði annað séð en dómurinn hefði verið ófyrndur þegar viðkomandi gekkst undir skilyrði samfélagsþjónustu. Þá væru ekki forsendur til að líta svo á að niðurstaða ráðuneytisins hvað tímafjölda samfélagsþjónustunnar snerti væri í ósamræmi við lög. Tímafjöldi hennar væri lögákveðinn og ekki yrði séð á hvaða grundvelli Fangelsismálastofnun hefði verið unnt að ákveða annað en gert hefði verið. Ekki yrðu heldur gerðar athugasemdir við útreikning tímanna. 

Hvað málshraðann snerti var ljóst að afar langur tími leið frá viðkomandi átti fyrst að hafa samband við Fangelsismálastofnun í desember 2012 þar til stofnunin vakti athygli hans sumarið 2021 á möguleikanum á að sækja um að afplána með samfélagsþjónustu. Ráðuneytið taldi þennan tíma of langan og áréttaði það. Ekki var því tilefni til að aðhafast sérstaklega vegna þessa. Var þá jafnframt horft til þess að Alþingi hefði leitast við að bregðast við þeim vanda sem fangelsisyfirvöld stæðu frammi fyrir í tengslum við afplánun refsinga með þeim lagabreytingum sem heimiluðu afplánun dómsins með samfélagsþjónustu. Þá lá fyrir að Fangelsismálastofnun hafði samband við viðkomandi stuttu eftir þær lagabreytingar.

  

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi 30. nóvember 2023.

  

  

I

Vísað er til kvörtunar yðar 6. október sl. f.h. A, sem beint er að Fangelsismálastofnun og dómsmálaráðuneytinu. Lýtur kvörtunin að stjórnsýslu þeirra í tengslum við fullnustu refsidóms A. Verður ráðið að hún lúti einkum að málsmeðferðartíma vegna fullnustu dómsins. Jafnframt beinist kvörtunin að afgreiðslu dómsmálaráðuneytisins á stjórnsýslukæru yðar f.h. A vegna málsins.

Í tilefni af kvörtun yðar var dómsmálaráðuneytinu ritað bréf 11. október sl. þar sem þess var óskað að umboðsmanni yrði afhent afrit af gögnum málsins. Bárust þau 12. október sl.

  

II

Með dómi Hæstaréttar 19. júní 2012 í máli nr. 627/2011 var staðfestur dómur Héraðsdóms Norðurlands Eystra 31. október 2011, en með þeim dómi var A gert að sæta fangelsi í 18 mánuði að frádregnum 6 dögum vegna gæsluvarðhalds. Í kjölfarið eða með bréfi Fangelsismálastofnunar 25. júní 2012 var A boðaður til að hefja afplánun 25. október þess árs. Mun þáverandi lögmaður A hafa óskað eftir því 3. júlí þess árs við stofnunina að afplánun A yrði frestað í þrjá mánuði vegna aðstæðna hans. Féllst stofnunin á það með bréfi 15. ágúst þess árs að fresta afplánun í sex vikur, m.a. með vísan til þess að lítið pláss væri í fangelsum. Tekið var fram í bréfinu að A bæri að hafa samband við Fangelsismálstofnun 6. desember, á lokadegi þess frests er honum var veittur.

Samkvæmt gögnum málsins mun A hvorki hafa haft samband við stofnunina á téðum degi né síðar. Þá verður ráðið að Fangelsismálastofnun hafði ekki samband við A fyrr en með erindi sumarið 2021 þegar hann var upplýstur um rétt til að afplána dóminn með samfélagsþjónustu. Samkvæmt gögnum málsins brást A ekki við því erindi stofnunarinnar sem hafði á ný samband við A vegna málsins síðar það ár og vakti athygli á þessum rétti hans. Var þeim umleitunum stofnunarinnar svarað með bréfi yðar f.h. A 29. nóvember 2021. Í bréfinu var þess krafist að refsing A yrði felld niður. Ef ekki yrði fallist á það, bæri að skoða bréfið sem umsókn f.h. A um að taka refsingu sína út í formi samfélagsþjónustu og miðað yrði við lágmarksfjölda klukkustunda í því samhengi.

Í svari Fangelsismálastofnunar til yðar 6. desember 2021 kom fram sú afstaða stofnunarinnar að engin heimild í lögum væri fyrir því að ákveða að A þyrfti ekki að þola neina refsingu vegna málsins. Fangelsismálastofnun bæri að fullnusta þær refsingar sem bærust stofnuninni í samræmi við lög um fullnustu refsinga. Hefði A verið boðið að sækja um samfélagsþjónustu og yrði litið á bréf yðar sem umsókn um slíkt. A undirgekkst skilyrði samfélagsþjónustu 3. júní 2022.

Með stjórnsýslukæru til dómsmálaráðuneytisins á grundvelli 1. mgr. 95. gr. laga nr. 15/2016 um fullnustu refsinga 29. júlí 2022 kröfðust þér þess að felld yrði úr gildi sú ákvörðun Fangelsismálastofnunar að A yrði gert að fullnusta refsidóm með samfélagsþjónustu og fullnusta refsingarinnar yrði felld niður. Til vara kröfðust þér að Fangelsismálastofnun yrði gert að fækka þeim klukkustundafjölda sem miðað var við í ákvörðuninni varðandi tímalengd samfélagsþjónustu. Með bréfi til yðar 31. mars sl. hafnaði dómsmálaráðuneytið þeim kröfum.

  

III

Á þeim tíma er A var með framangreindum dómi Hæstaréttar dæmdur til fangelsisvistar og boðaður til afplánunar af Fangelsismálastofnun, voru í gildi lög nr. 49/2005 um fullnustu refsinga. Samkvæmt 27. gr. þeirra laga var einungis hægt að afplána sex mánaða óskilorðsbundið fangelsi með samfélagsþjónustu og var sú regla óbreytt frá því sem fram kom í 1. mgr. 22. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, eins og þeim var breytt með 4. gr. laga nr. 123/1997. Með 4. gr. laga nr. 129/2011 um breytingu á lögum nr. 49/2005 var sú hámarksrefsing sem unnt var að fullnusta með samfélagsþjónustu hækkuð úr sex mánuðum, í níu. Í greinargerð við frumvarp það er varð að lögum nr. 129/2011 segir m.a. að tilefni þeirra breytinga hafi verið aukinn fjöldi fanga á Íslandi og hækkun heildarrefsitíma sem barst Fangelsismálastofnun til fullnustu (139. löggjafarþing, þskj. 1251 – 727. mál, bls. 3).

Við setningu laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, sem tóku gildi 31. mars 2016, var hámarksrefsing sú sem heimilt var að fullnusta með samfélagsþjónustu hækkuð enn á ná ný upp í tólf mánuði, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna.

Lög nr. 98/2021 um breytingu á lögum um fullnustu refsinga nr. 15/2016 tóku gildi 10. júlí 2021. Aðalefni þeirra voru breytingar á reglum er lúta að reynslulausn og heimild til fullnustu með samfélagsþjónustu. Með a. lið 1. gr. laganna bættist ákvæði til bráðabirgða IV við lög nr. 15/2016. Í 1. mgr. greinarinnar felst að þrátt fyrir ákvæði 1. málsliðar 1. mgr. 37. gr. er heimilt að fullnusta refsingu með ólaunaðri samfélagsþjónustu í þeim tilvikum er maður hefur verið dæmdur í allt að 24 mánaða óskilorðsbundið fangelsi og almannahagsmunir mæla ekki gegn því. Af því leiddi m.a. að Fangelsismálastofnun varð fyrst með gildistöku bráðabirgðaákvæðisins heimilt að fullnusta refsidóm A með samfélagsþjónustu. Í greinargerð við frumvarp laganna segir m.a. að með heimildinni væri stefnt að því að stytta boðunarlista yfir þá sem bíða fullnustu refsingar hjá Fangelsismálastofnun en dómþolum hefði fjölgað umtalsvert síðustu ár (148. löggjafarþing, þskj. 961 – 569. mál, bls. 2).

     

IV

1

Líkt og áður greinir var A í kjölfar dóms Hæstaréttar boðaður 25. júní 2012 af Fangelsismálastofnun til að hefja afplánun 25. október þess árs en var veittur frestur til afplánunar með bréfi 15. ágúst 2012. Bar honum þá að hafa samband við Fangelsismálastofnun 6. desember 2012 til þess að hefja afplánun. Ekki varð þó af því en fyrir liggur að Fangelsismálastofnun kallaði ekki eftir liðsinni lögreglu til þess að færa A til afplánunar, s.s. lög gera ráð fyrir.

Í bréfi dómsmálaráðuneytisins 31. maí sl. til yðar í tilefni af framangreindri stjórnsýslukæru er tekið fram að samkvæmt 2. tölulið 1. mgr. 83. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, falli niður fangelsi eða hælisvist frá einu ári og allt að 4 árum ef fullnusta dóms sé eigi byrjuð áður en 10 ára frestur er liðinn. Samkvæmt 2. mgr. 83. gr. laganna hefjist fyrning fangelsisrefsingar þegar unnt sé að fullnægja dómi samkvæmt almennum ákvæðum laga. Samkvæmt 4. mgr. 39. gr. laga nr. 15/2016 um fullnustu refsinga hefjist fullnusta óskilorðsbundinnar fangelsisrefsingar með samfélagsþjónustu þegar dómþoli gengst undir skilyrði samfélagsþjónustu. Hafi fyrning því rofnað áður en 10 ára fyrningartími rann sitt skeið, þ.e. þegar A gekkst undir skilyrði samfélagsþjónustu 3. júní 2022. Með vísan til þessa hafnaði dómsmálaráðuneytið kröfu um niðurfellingu fullnustu dómsins.

  

2

Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins hefur löggjafinn með ákvæði 1. mgr. 83. gr. almennra hegningarlaga, eins og því var breytt með 7. gr. laga nr. 20/1981, tekið afstöðu til þess hvenær of langt er um liðið frá því að refsidómur er fullnustuhæfur til þess að hann megi afplána, hafi fullnusta ekki hafist innan ákveðinna tímamarka. Fer það eftir því hversu löng fangelsisvist dæmd hefur verið, en um refsingu A gilti fyrrgreind regla um fyrningu ef fullnusta væri ekki hafin innan 10 ára, sbr. 2. tölulið greinarinnar. Í ljósi atvika málsins get ég því ekki annað séð en að dómur A hafi verið ófyrndur þegar hann gekkst undir skilyrði samfélagsþjónustu 3. júní 2022.

Um varakröfu yðar, um lækkun tímafjölda í samfélagsþjónustu, segir í bréfi ráðuneytisins að í skírteini útgefnu af Fangelsismálastofnun til handa A komi fram að klukkustundafjöldi til vinnu í samfélagsþjónustu séu 712 klukkustundir. Jafnframt er vísað til þess að í þeim tilvikum, sem dæmd fangelsisrefsing sé fullnustuð með samfélagsþjónustu í stað afplánunar í fangelsi, jafngildi 40 klukkustunda samfélagsþjónusta eins mánaðar fangelsisrefsingu. Hafi gæsluvarðhald komið til frádráttar fangelsisrefsingu skuli taka tillit til þess við útreikning á fjölda klukkustunda, sbr. 3. gr. 38. gr. laga nr. 15/2016 um fullnustu refsinga.

Að þessu virtu tel ég mig ekki hafa forsendur til að líta svo á að að niðurstaða dómsmálaráðuneytisins að þessu leyti hafi verið í ósamræmi við lög. Hef ég þá í huga að tímafjöldi í samfélagsþjónustu er lögákveðinn og verður því ekki séð á hvaða lagagrundvelli Fangelsismálastofnun hefði verið unnt að ákveða annan tímafjölda en raunin varð. Þá tel ég ekki efni til að gera athugasemdir við þann útreikning á tímum í samfélagsþjónustu sem greinir í áðurnefndu bréfi ráðuneytisins.

  

3

Hvað snertir athugasemdir í kvörtuninni sem lúta að málshraða skal tekið fram að í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er áréttuð sú grundvallarregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að reglan um málshraða sé byggð á óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar sem hafi víðtækara gildissvið en umrætt lagaákvæði (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3292). Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt, hvort sem um er að ræða ákvarðanir sem stjórnsýslulögin gilda um, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna, eða framkvæmd stjórnsýslunnar almennt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er (sjá til dæmis álit umboðsmanns Alþingis frá 24. október 2002 í máli nr. 3479/2002).

Það ræðst af aðstæðum í hverju tilviki hvað talinn verður eðlilegur eða réttmætur málshraði. Við mat á því hvort brotið hafi verið gegn almennri málshraðareglu stjórnsýsluréttarins þarf því meðal annars að hafa hliðsjón af atvikum máls, eðli þess og umfangi og koma þá ekki eingöngu til skoðunar aðstæður er varða möguleika stjórnvaldsins til að sinna því verkefni sem um ræðir heldur kann mikilvægi hagsmuna að leiða til þess að stjórnvöldum beri að hraða afgreiðslu mála um tiltekin efni. Þegar sérstaklega er áréttað í lögum að stjórnsýsla skuli framkvæmd eða leidd til lykta eins fljótt og auðið er, líkt og gert er með 1. mgr. 15. gr. laga nr. 15/2016, liggur þannig almennt til grundvallar það mat löggjafans að mikilvægt sé að tryggja hraða málsmeðferð í þeim tilvikum sem falla undir viðkomandi lagaákvæði og ber stjórnvaldi þá að haga málsmeðferð sinni og skipulagi til samræmis við það.

Ljóst er að afar langur tími leið frá því að A átti fyrst að hafa samband við Fangelsismálastofnun 6. desember 2012 og þar til stofnunin vakti athygli hans á möguleika á því að sækja um að afplána refsinguna með samfélagsþjónustu sumarið 2021. Er og í bréfi dómsmálaráðuneytisins til yðar 31. mars sl. áréttað það mat þess að þessi málsmeðferðartími hafi verið of langur. Að því gættu tel ég ekki tilefni til að aðhafast sérstaklega vegna þessa atriðis. Er þá jafnframt horft til þess að Alþingi hefur með fyrrgreindum breytingum á lögum leitast við að bregðast við þeim vanda sem fangelsisyfirvöld hafa staðið frammi fyrir í tengslum við afplánun refsinga. Þá liggur fyrir að Fangelsismálastofnun hafði samband við A og bauð honum að afplána dóm sinn með samfélagsþjónustu stuttu eftir að framangreindar breytingar á lögum um fullnustu refsinga nr. 15/2016 tóku gildi.

  

V

Í samræmi við framangreint lýk ég hér með umfjöllun minni um málið, með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.