Álit

I.

Hinn 25. júní 2002 leitaði B, til mín, fyrir hönd A, og kvartaði yfir úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. október 2001, þar sem staðfest var sú ákvörðun útlendingaeftirlitsins, dags. 31. júlí 2001, að synja umsókn A um vegabréfsáritun. Í kvörtuninni er því haldið fram að úrskurður ráðuneytisins sé efnislega rangur.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. febrúar 2003.

II.

Málsatvik eru þau að 26. júní 2001 lagði A fram umsókn um vegabréfsáritun til þriggja mánaða dvalar á Íslandi í sænska sendiráðinu í X. Í umsókninni kemur fram að tilgangur A með heimsókninni var að ferðast og heimsækja unnusta sinn, B, en þau höfðu kynnst í mars 2001 er B var á ferð í X. Þá kemur fram að A sé fædd 5. nóvember 1968 í X og að hún sé X ríkisborgari, ógift og atvinnulaus. Með umsókninni fylgdi yfirlýsing frá B, dags. 22. júní 2001, þar sem segir:

„I want her to visit me in Iceland and stay here for about three months. While staying in Iceland she will stay at my home and I will garantee all cost for her while she stays in Iceland. Her flight to Iceland will be in July 01 and back to [X] Oct. 01.“

Á umsóknareyðublaðinu hefur af hálfu sænska sendiráðsins verið skráð að það sé mat þess að ekki skuli orðið við umsókninni en að það bresti heimild til að synja um áritun. Í athugasemdum sendiráðsins segir:

„migrationsrisk – ung, arbetslös!“

Umsókn A var send útlendingaeftirlitinu til endanlegrar afgreiðslu. Í gögnum málsins er að finna afrit af tölvubréfi B til forstjóra útlendingaeftirlitsins, dags. 17. júlí 2001, þar sem segir m.a.:

„Samkvæmt þeim upplýsingum sem ég hef [...] þá kom svar frá Svíum síðastliðinn föstudag þar sem þeir mæla með höfnun á vegabréfsáritun. Ég spyr, það er einungis verið að biðja um ferðamannaáritun og mun hún dvelja hér á landi á minn kostnað og í minni ábyrgð á mínu heimili, hvert er vandamálið, vinsamlegast skoðaðu þessa umsókn fyrir mig og sendu mér svar sem fyrst [...]“

Svar forstjóra útlendingaeftirlitsins er dagsett 20. júlí 2001 og hljóðar svo:

„Mál yðar er í vinnslu samkvæmt gögnum frá sænska sendiráðinu tel ég ólíklegt að það fái jákvæða afgreiðslu.“

Útlendingaeftirlitið sendi síðan sænska sendiráðinu í X símbréf, dags. 31. júlí 2001, þar sem segir:

„Please do not issue a visa for Ms. [A]. The Directorate of Immigration will send the applicant a letter regarding denial of visa.“

Bréf útlendingaeftirlitsins til A er dagsett sama dag, þ.e. 31. júlí 2001. Þar kemur fram að útlendingaeftirlitið hafi ákveðið að synja umsókn A um vegabréfsáritun. Þá segir að allir útlendingar sem vilji koma til dvalar á Íslandi verði að hafa gilda vegabréfsáritun í samræmi við 1. gr. laga nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, nema þeir séu undanþegnir áritunarskyldu á grundvelli 5. gr. sömu laga. X ríkisborgarar séu ekki undanþegnir áritunarskyldu. Þá kemur fram að umsækjandi hafi sótt um ferðamannaáritun. Því næst segir í bréfinu:

„The Directorate grants visa for those that wish to come to Iceland:

for documented business reasons, to participate in cultural or scientific conferences or meetings,

to visit a spouse that holds a permanent residence permit,

to visit parent that holds a permanent residence permit, if the applicant is under 18 years of age,

to visit an offspring that holds a permanent residence permit, if the offspring is under 18 years of age, or

to visit an offspring that holds a permanent residence permit, if the applicant is over 60 years of age.

The Directorate only issues visas, if:

the business reason, cultural or scientific conference has been confirmed by the appropriate party or; the applicant has proven that special circumstances are connected to the stay regarding himself/herself or the family member residing in Iceland, such as life threatening disease or participation in a special family gathering, such as birth, christening, wedding etc.

The Directorate of Immigration does not believe, that the applicant has proven such special circumstances, that warrant approval of the application.

The reason „tourism – fiance“, is not believed to be true nor is it considered a special circumstance. Furthermore financial support from a third party is not recognised and the applicant has not proven her financial position. Therefore a visa will not be issued.“

Fyrir hönd A kærði B ákvörðun útlendingaeftirlitsins til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins með bréfi, dags. 7. ágúst 2001. Í bréfinu kemur fram að B þyki ákvörðun útlendingaeftirlitsins „óásættanleg“ vegna þess að A hyggist heimsækja hann í boði hans og á hans kostnað og dvelja á heimili hans í um 3 mánuði. Þyki honum rök útlendingaeftirlitsins ekki fullnægjandi, þ.e. að A muni einungis vera að reyna að komast úr landi.

Í athugasemdum vegna málsins sem útlendingaeftirlitið sendi að beiðni dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 31. ágúst 2001, kemur fram að með aðild Íslands að Schengen samningnum sem tekið hafi gildi þann 25. mars 2001 hafi Íslendingar skuldbundið sig til að fylgja sameiginlegri stefnu í því er varðar för fólks, sérstaklega með tilliti til reglna um vegabréfsáritanir. Í því sambandi er vísað í 3. kafla Schengen-samningsins, 1. þáttar, 9. gr. Þá kemur fram að 25. mars 2001 hafi jafnframt tekið gildi samningar milli Norðurlandanna um sameiginlegt fyrirsvar í áritunarmálum. Þá hafi ríkin skuldbundið sig til að hlíta gildandi reglum þess ríkis sem sjái um fyrirsvarið varðandi framkvæmd vegabréfsáritana. Þá segir í athugasemdum útlendingaeftirlitsins:

„Eins og fram kemur í meðfylgjandi gögnum lagðist sendiráð Svía í [X] gegn því að [A] yrði veitt vegabréfsáritun inn á Schengensvæðið. Ætla má að sænska sendiráðið í [X] byggi skoðun sína á gildandi reglum um framkvæmd áritana þar í landi. Útlendingaeftirlitið tekur undir þau rök sænska sendiráðsins í [X] að sá tilgangur ferðar sem umsækjandi setur fram sé ekki trúverðugur en hún segir tilgang ferðarinnar vera „ferðamennsku og kærasta“ („tourism - fiancé“). Auk þess hefur umsækjandi ekki sýnt fram á að hún eigi nægilegt fé sér til framfærslu meðan á dvöl hennar hér á landi stendur eins og fram kemur í synjun Útlendingaeftirlitsins.“

Í bréfi B til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 14. september 2001, ítrekar B að það sé óásættanlegt að hann geti ekki boðið „kærustu“ sinni hingað til lands, á sinn kostnað og að ekki sé það rétt, sem komi fram í bréfi útlendingaeftirlitsins að tilgangur ferðarinnar sé ekki trúverðugur. Telur B að starfsfólk útlendingaeftirlitsins og sendiráðs Svía sé ekki dómbært á það, því ekkert viti það um sambandi sitt við A.

Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 3. október 2001, þar sem staðfest var ákvörðun útlendingaeftirlitsins í máli A, segir m.a.:

„Fram kemur bæði í umsókn kæranda um vegabréfsáritun og í bréfum [B] að kærandi og [B] kynntust þegar [B]var á ferðalagi í [X] í mars 2001. Þau hafa þannig ekki þekkst lengi. Þá kemur ekki fram í umsókn kæranda að hún eigi nægilegt fé sér til framfærslu meðan á dvöl hennar hér á landi stendur. Er mat ráðuneytisins það að sá tilgangur ferðar kæranda hingað til lands að ferðast og hitta kærasta sinn sé ekki trúverðugur. Þá hefur kærandi ekki sýnt fram á að hún eigi nægilegt fé sér til framfærslu meðan á dvöl hennar hér á landi stendur.“

III.

Í tilefni af kvörtun B skrifaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 1. júlí 2002, þar sem ég óskaði eftir því, með vísan til ákvæða 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið afhenti gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Einkum fór ég fram á að veittar yrðu skýringar á því á hvaða lagagrundvelli synjun á því að veita A vegabréfsáritun væri byggð. Þá óskaði ég eftir að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort og þá með hvaða hætti forsendur í niðurstöðukafla ráðuneytisins uppfylltu skilyrði 4. tl. 31. gr., sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum um það að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á.

Svar ráðuneytisins barst mér í bréfi, dags. 19. júlí 2002. Þar segir að lög um eftirlit með útlendingum, nr. 45/1965, sem þá voru í gildi, séu fátækleg hvað varði efnisreglur um veitingu vegabréfsáritana. Sama sé að segja um reglugerð nr. 148/1965. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laga nr. 45/1965, sbr. 1. gr. laga nr. 25/2000, þurfi útlendingar að hafa vegabréfsáritun til að mega koma til landsins nema annað sé ákveðið í reglum sem dómsmálaráðherra setji. Í 1. mgr. 4. gr. laganna, sbr. 11. gr. laga nr. 133/1993, segi að útlendingaeftirlitið veiti þau leyfi sem þurfi til landgöngu og dvalar samkvæmt lögunum. Í 3. mgr. sömu greinar, sbr. 4. gr. laga nr. 25/2000, komi fram að heimilt sé að semja við önnur ríki sem taki þátt í Schengen-samstarfinu um að sendiráð þeirra eða ræðismenn gefi út vegabréfsáritun. Þá segir í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins:

„Með aðild sinni að Schengen-samstarfinu og undirritun Brussel-samningsins þann 18. maí 1999 tókust íslensk stjórnvöld á hendur þá skyldu að fylgja samræmdum reglum um útgáfu á vegabréfsáritunum. Samkvæmt 15. gr. [Schengen]samningsins er meginreglan sú að aðeins má gefa út vegabréfsáritanir sem gilda á Schengen-svæðinu til handa útlendingi sem uppfyllir komuskilyrði þau sem kveðið er á um í a-, c-, d-, og e-lið 1. mgr. 5. gr. samningsins. Þau eru í meginatriðum þessi: Útlendingurinn þarf að hafa gild skilríki, honum ber eftir atvikum að framvísa skjölum til staðfestingar á tilgangi dvalar og aðstæðum meðan á dvölinni stendur, og að hann geti séð fyrir sér, meðan á fyrirhugaðri dvöl stendur, og greitt fyrir ferð til baka til upprunalandsins, hann má ekki vera á skrá yfir þá sem synja á um komu og hann má ekki teljast geta verið ógnun við allsherjarreglu, þjóðaröryggi eða alþjóðasamskipti neins samningsaðilanna. Vegabréfsáritunina má gefa út til dvalar í allt að þrjá mánuði.

[A] kom í sænska sendiráðið í [X] 26. júní 2001 og lagði fram umsókn um vegabréfsáritun. Málið var sent Útlendingaeftirlitinu til meðferðar. Útlendingaeftirlitið tók ákvörðun í málinu 31. júlí 2001. Beiðni [A] um vegabréfsáritun var hafnað. Ákvörðun Útlendingaeftirlitsins byggir á því að tilgangur ferðarinnar sé ekki trúverðugur en tilgangur ferðarinnar er að sögn [A] „ferðamennska og kærasta“ („tourism-fiancé“). Þá hefur [A] ekki sýnt fram á að hún eigi nægilegt fé sér til framfærslu meðan á dvöl hennar hér á landi stendur. Þetta var einnig afstaða sænska sendiráðsins í [X] áður en málið var sent Útlendingaeftirlitinu til meðferðar.

[...]

Ákvörðun ráðuneytisins byggir á því að bæði í umsókn [A] um vegabréfsáritun og í bréfum [B] kemur fram að [A] og [B] kynntust þegar [B] var á ferðalagi í [X] í mars 2001. Þau hafa þannig ekki þekkst lengi. Þá kemur ekki fram í umsókn [A] að hún eigi nægilegt fé sér til framfærslu meðan á dvöl hennar hér á landi stendur. Er mat ráðuneytisins það að sá tilgangur ferðar [A] hingað til lands að ferðast og hitta kærasta sinn sé ekki trúverðugur. Þá hefur [A] ekki sýnt fram á að hún eigi nægilegt fé sér til framfærslu meðan á dvöl hennar hér á landi stendur. [A] uppfyllir þannig ekki öll þau skilyrði sem sett eru fyrir því að vegabréfsáritun sé gefin út. Að öllu þessu samanlögðu var staðfest ákvörðun Útlendingaeftirlitsins dags. 31. júlí 2001 að synja umsókn [A] um vegabréfsáritun hingað til lands.

Skýringar á því á hvaða lagagrundvelli framangreind synjun var byggð hefði í úrskurði ráðuneytisins dags. 3. október 2001 mátt vera skýrari. Í sambærilegum málum sem upp eiga eftir að koma verður reynt að taka tillit til þessa og fullnægjandi skýringar á lagagrundvelli gefnar.“

Með bréfi, dags. 23. júlí 2002, gaf ég B kost á að gera athugasemdir við svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Mér bárust athugasemdir hans í bréfi, dags. 25. júlí 2002.

Hinn 24. september 2002 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu á ný. Óskaði ég þar eftir því að ráðuneytið skýrði nánar þær efnisreglur sem gilda hér á landi um útgáfu vegabréfsáritana til Íslands. Einkum óskaði ég eftir að veittar yrðu upplýsingar um þær reglur sem gilda um útgáfu vegabréfsáritunar til áritunarskylds unnusta/unnustu íslensks ríkisborgara og þær kröfur sem gerðar séu til umsækjenda um vegabréfsáritun um sönnun þess að þeir geti séð fyrir sér meðan á dvöl þeirra hér á landi standi. Enn fremur óskaði ég eftir skýringum ráðuneytisins á því hvaða almennu sjónarmið séu lögð til grundvallar af þess hálfu þegar metið er hvort tilgangur sá sem umsækjandi segir liggja að baki umsókn sinni teljist trúverðugur.

Svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er dagsett 7. nóvember 2002. Þar segir m.a.:

„Í bréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 19. júlí sl., er í meginatriðum lýst þeim efnisreglum sem gilda um útgáfu vegabréfsáritana, en þær er fyrst og fremst að finna í 1. gr. laga um eftirlit með útlendingum nr. 45/1965, sbr. 1. gr. laga nr. 25/2000, og í reglugerð nr. 148/1965 um eftirlit með útlendingum, svo og í Brusselsamningnum um aðild Íslands að Schengen-samstarfinu. Í þessum ákvæðum felst sú meginregla að allir útlendingar sem koma til landsins skulu hafa vegabréfsáritun, en frá þeirri meginreglu eru fjölmargar undantekningar vegna alþjóðasamninga og sérstakra gagnkvæmra samninga við einstök ríki. Þessar undantekningar eiga ekki við í þessu máli og er [A] því þörf á vegabréfsáritun til að koma til Íslands.

Í fyrrnefndum ákvæðum er að finna vísbendingar um þau sjónarmið sem taka ber mið af við veitingu vegabréfsáritana en þar er á hinn bóginn ekki að finna nákvæmar efnisreglur um veitingu vegabréfsáritana. Hafa því stjórnvöld sem annast afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir orðið að móta tilteknar verklagsreglur til að styðjast við, sem koma þó ekki til skoðunar nema ljóst sé að umsækjandi uppfylli grundvallarskilyrði laga nr. 45/1965. Þessar verklagsreglur taka mið af þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands skv. Brusselsamningnum. Grundvöll verklagsreglnanna er m.a. að finna í sameiginlegum handbókum aðildarríkja Schengen-samstarfsins, en með aðild Íslands að Schengen-samstarfinu, sem tók gildi fyrir Ísland þann 25. mars 2001, fylgir skuldbinding til þess að fylgja sameiginlegri stefnu að því er lýtur að ferðum fólks, sérstaklega með tilliti til reglna um vegabréfsáritanir, sbr. 3. kafla, 1. þátt, 9. gr. Schengensamningsins. Í athugasemdum með þingsályktunartillögu um fullgildingu samningsins um þátttöku Íslands í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna segir m.a. í umfjöllun um tilvitnað ákvæði, að auk þess að aðildarríkin skulu framfylgja sameiginlegum viðmiðunum varðandi för fólks, sérstaklega varðandi reglur um vegabréfsáritanir, þá skuldbindi ríkin sig til að framfylgja samræmdum reglum um útgáfu á áritunum, sem óheimilt sé að víkja frá nema með samþykki þegar sérstakar aðstæður krefjist.

[...]

Um unnustu/unnusta íslensks ríkisborgara gilda engar sérreglur. Í flestum tilvikum er nánum fjölskyldumeðlimum íslenskra ríkisborgara (maka, sambúðarmaka, börnum og foreldrum) veitt vegabréfsáritun til heimsókna hingað til lands að öðrum grundvallarskilyrðum uppfylltum. Þetta getur einnig í sérstökum tilvikum átt við um unnusta/unnustur íslenskra ríkisborgara, svo fremi sem ráða megi að viss festa sé í sambandi viðkomandi einstaklinga. Yrði þá litið til þess hversu lengi samband hafi staðið og hvort parið væri í sambúð. Í máli þessu hefur komið fram bæði í umsókn [A] um vegabréfsáritun og í bréfum [B] að [A] og [B] kynntust þegar [B] var á ferðalagi í [X] í mars 2001. Þau hafa þannig ekki þekkst lengi og ekki verið í sambúð, en við þær aðstæður þykja hin sérstöku sjónarmið, sem litið er til um nána fjölskyldumeðlimi, ekki geta átt við.

Um þær kröfur sem gerðar eru um sönnun þess að umsækjandi geti séð fyrir sér meðan á dvöl stendur gilda þessar efnisreglur. Í 5. gr. Schengensamningsins kemur fram það skilyrði að útlendingur skuli framvísa skjölum er staðfesti að hann geti séð fyrir sér meðan á dvöl stendur, sbr. og 10. gr. laga um útlendinga, nr. 45/1965. Í sameiginlegum verklagsreglum Schengenríkjanna kemur jafnframt fram að framfærslukostnaður skuli metinn í samræmi við tilgang ferðarinnar og með tilvísun til meðalverðs á gistingu og fæði. Samningsaðilar ákveða árlega hver um sig viðmiðunarfjárhæðir í þessu efni. Nú er við það miðað í verklagsreglum að útlendingur sem óskar vegabréfsáritunar til Íslands skuli eiga að lágmarki kr. 4.000 fyrir hvern dag sem dvöl er ætlað að standa. Lágmarksfjárhæð fyrir komu til landsins skal þó vera kr. 20.000. Ef sýnt er að verulegur hluti framfærslukostnaðar verður greiddur af þriðja aðila er þó aðeins gerð krafa um eigið fé sem nemi helmingi framangreindrar fjárhæðar. Við mat á sönnun um framfærslu má taka gilt reiðufé í skiptanlegum gjaldmiðli, ferðatékka, tékkhefti á reikning í gjaldeyri, greiðslukort eða hvers konar aðra staðfestingu á tryggum fjárráðum í gjaldeyri. Þriðja manns yfirlýsingar hafa ekki þótt fullnægjandi trygging fyrir framfærslu umsækjenda þegar gestgjafinn er ekki framfærsluskyldur gagnvart honum, enda getur þriðji maður í slíku tilviki afhent umsækjandanum tilsvarandi fjárhæð, svo skilyrði um eigið fé sé fullnægt. Í máli þessu hefur [A] ekki sýnt fram á að hún eigi nægilegt fé sér til framfærslu fyrirhugaðan dvalartíma hér á landi.

[...] Samkvæmt þeim verklagsreglum sem stjórnvöld hafa mótað við afgreiðslu vegabréfsáritana, sem m.a. taka mið af sameiginlegum verklagsreglum Schengenríkjanna, ber að hafna umsókn um vegabréfsáritun til landsins, ef að mati stjórnvalda er ástæða til að ætla að umsækjandi hafi í hyggju að dvelja hér til langframa án tilskilins leyfis. Þetta verður að meta í hverju tilviki og er þá einkum litið til tengsla umsækjanda við heimaland sitt. Tekið er m.a. mið af aldri og fjölskylduaðstæðum umsækjanda og hvort hann stundar þar fasta atvinnu. Litið er til fjölmargra atriða við mat á trúverðugleika, svo sem þess hvort misræmis gæti í framlögðum gögnum, og er þá stuðst við viðmiðanir þess ríkis er annast fyrirsvar fyrir Íslands hönd. Skýrslur og viðtöl starfsmanna viðkomandi sendiráðs vega þar þungt. Í vafatilvikum, sérstaklega að því er varðar sannleiksgildi skjala, eða þegar vafi er um hvort þau eru ósvikin, er sendiráðum rétt að láta hjá líða að veita áritun.“

Með bréfi, dags. 12. nóvember 2002, sem ítrekað var 30. desember 2002, gaf ég B kost á að gera athugasemdir við svarbréf ráðuneytisins en engar athugasemdir bárust frá honum.

IV.

1.

Þegar úrskurður sá sem er kvörtunarefni þessa máls var kveðinn upp giltu um komu útlendinga til landsins lög nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum, með síðari breytingum. Þessi lög hafa nú verið leyst af hólmi með lögum nr. 96/2002, um útlendinga, en þau tóku gildi 1. janúar 2003.

Í 2. mgr. 1. gr. laga nr. 45/1965, sbr. 1. gr. laga nr. 25/2000, sagði að útlendingur þyrfti að hafa vegabréfsáritun til að mega koma til landsins nema annað væri ákveðið í reglum sem dómsmálaráðherra setti. Reglur um undanþágu frá skyldu til að hafa vegabréfsáritun voru birtar í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu nr. 234/2001, sbr. augl. 309/2001 og 76/2002. Samkvæmt 1. tölulið 3. gr. auglýsingarinnar voru ríkisborgarar þeirra ríkja sem þar voru talin upp undanþegnir áritunarskyldu til ferðar til Íslands. X var ekki meðal þeirra ríkja.

Í lögum nr. 45/1965 var ekki sérstaklega fjallað um efnisleg skilyrði fyrir veitingu vegabréfsáritana. Í 1. mgr. 10. gr. laganna voru hins vegar talin upp þau atvik eða aðstæður sem leiða áttu til þess að skylt væri að meina útlendingi landgöngu. Þessi atriði hlutu því að koma til skoðunar við meðferð umsókna um vegabréfsáritun. Af 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 verður þannig dregin sú ályktun að forsenda fyrir því að útlendingi yrði veitt vegabréfsáritun samkvæmt lögunum hafi verið sú að þær aðstæður sem greindi í ákvæðinu ættu ekki við um hann.

Í 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965 sagði að meina bæri útlendingi landgöngu ef ætla mætti að hann hefði eigi nægileg fjárráð sér til framfærslu hér á landi eða í Danmörku, Finnlandi, Noregi og Svíþjóð, ef hann ætlaði að fara til þeirra landa, svo og til heimferðar. Með 6. gr. laga nr. 25/2000 var þremur nýjum töluliðum, 8.-10. tölul., bætt við 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965. Var þessi breyting gerð í tengslum við þátttöku Íslands í Schengen-samstarfinu, en í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 25/2000 kemur fram að þessir nýju töluliðir samsvari c-, d- og e-lið 5. gr. Schengen-samningsins. (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 3405.) Í 8. tölul. 1. mgr. 10. gr. sagði að meina bæri útlendingi landgöngu ef hann gæti ekki framvísað gögnum til staðfestingar á tilgangi dvalar og aðstæðum meðan á dvöl stæði. Ákvæði þetta á sér hliðstæðu í því komuskilyrði c-liðar 5. gr. Schengen-samningsins að útlendingi beri eftir atvikum að framvísa skjölum til staðfestingar á tilgangi dvalar og aðstæðum, meðan á dvölinni stendur, og að hann geti séð fyrir sér, meðan á fyrirhugaðri dvöl stendur, og greitt fyrir ferð til baka til upprunalandsins eða í gegnum þriðja ríki þar sem honum hefur verið tryggður aðgangur eða sýna fram á að hann sé í aðstöðu til að sjá fyrir sér á löglegan hátt. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 25/2000 segir um ákvæðið sem varð að 8. tölul. 1. mgr 10. gr. laga nr. 45/1965:

„Hvaða kröfur verða gerðar í þessum efnum verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Við það mat ber að hafa hliðsjón af sameiginlegri handbók sem gefin hefur verið út um landamæraeftirlit á Schengen-svæðinu.“ (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 3405.)

Í reglugerð um eftirlit með útlendingum, nr. 148/1965, sagði í 2. mgr. 7. gr. að í umsókn um vegabréfsáritun skyldu vera fullnægjandi upplýsingar um hver umsækjandi væri, hver tilgangur væri með ferðinni, hve lengi hann ætlaði að dvelja hér á landi og, ef unnt væri, til hvaða staðar eða staða í landinu hann ætlaði að fara og hverja hann ætlaði að heimsækja eða snúa sér til. Í 11. gr. reglugerðarinnar sagði að viðkomandi yfirvald gæti synjað um vegabréfsáritun ef það teldi ástæðu til en þó skyldi skjóta málinu til dómsmálaráðuneytisins ef umsækjandi óskaði þess. Eigi mátti láta vegabréfsáritun í té án samþykkis ráðuneytisins nema það í hverju einstöku tilfelli yrði talið áhættulaust með öllu. Þá sagði að áður en beiðni um vegabréfsáritun væri afgreidd skyldu viðkomandi yfirvöld rannsaka málið eftir því sem við ætti og leita í því efni aðstoðar og upplýsinga hjá lögreglunni ef þörf krefði. Meðal annars bæri að athuga hvort umsækjandanum hefði áður verið vísað héðan úr landi eða öðru norrænu ríki, ef ríkisborgarar annarra landa en Norðurlandanna ættu í hlut. Hafa verður í huga að með 11. gr. laga nr. 133/1993 var gerð sú breyting á 4. gr. laga nr. 45/1965 að ákvörðunarvald um veitingu leyfa samkvæmt lögunum var fært til útlendingaeftirlitsins en það hafði áður verið í höndum dómsmálaráðherra. Dómsmálaráðherra var þó áfram heimilt að veita lögreglustjórum, svo og sendiherrum og ræðismönnum Íslands erlendis, heimild til útgáfu slíkra leyfa, sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna. Ber að skýra ákvæði 11. gr. reglugerðarinnar með hliðsjón af þessari breytingu.

Eins og áður segir leiddi af 1. mgr. 10. gr. laga nr. 45/1965, sbr. 6. gr. laga nr. 25/2000, að útlendingi varð að jafnaði ekki veitt vegabréfsáritun nema að uppfylltum skilyrðum greinarinnar. Jafnframt verður af lögunum ráðið að stjórnvöldum hafi ekki verið skylt að veita útlendingi vegabréfsáritun jafnvel þótt skilyrðum 1. mgr. 10. gr. væri fullnægt. Vísast í því sambandi m.a. til 2. mgr. sömu greinar þar sem sagði að heimilt væri enn fremur að meina útlendingi landgöngu, ef nauðsynlegt væri talið af öðrum ástæðum en þeim er tilgreindar væru í 1. mgr. Jafnframt má vísa til ákvæða 11. gr. reglugerðar nr. 148/1965. Þannig var það háð frekara mati stjórnvalds þess sem fjallaði um umsókn um vegabréfsáritun hvort „nauðsynlegt [væri] talið af öðrum ástæðum en þeim, er í 1. mgr. [10. gr.] segir“ að meina útlendingi landgöngu. Sú lagalega aðstaða sem stjórnvöldum var búin með lögum nr. 45/1965 leiddi óhjákvæmilega til þess að játa varð þeim nokkurt svigrúm við mótun stjórnsýsluframkvæmdar á þessu sviði, þar á meðal um það hvort og þá hvaða verklagsreglur þau settu sér um veitingu leyfa samkvæmt lögunum, meðal annars um efni þeirra og skilyrði, þó að því tilskildu að hægt væri að leggja til grundvallar að slíkar reglur væru byggðar á málefnalegum sjónarmiðum.

2.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 7. nóvember 2002, er vísað til gildandi reglna um útgáfu vegabréfsáritana í lögum nr. 45/1965, sbr. lög nr. 25/2000 og í reglugerð nr. 148/1965, svo og í Brusselsamningnum um aðild Íslands að Schengen-samstarfinu. Þá segir að í þessum ákvæðum sé að finna vísbendingar um þau sjónarmið sem taka beri mið af við veitingu vegabréfsáritana en þar sé á hinn bóginn ekki að finna nákvæmar efnisreglur um veitingu þeirra. Hafi því stjórnvöld sem annist afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritanir orðið að móta tilteknar verklagsreglur til að styðjast við. Grundvöll verklagsreglnanna sé m.a. að finna í sameiginlegum handbókum aðildarríkja Schengen-samstarfsins.

Þá eru í bréfinu raktar þær efnisreglur sem lágu til grundvallar niðurstöðu útlendingaeftirlitsins og ráðuneytisins í máli A. Af bréfinu má ráða að umsókn hennar hafi fyrst verið metin með tilliti til sérreglna um vegabréfsáritanir til náinna skyldmenna íslenskra ríkisborgara. Kemur fram í bréfinu að í flestum tilvikum sé nánum fjölskyldumeðlimum íslenskra ríkisborgara veitt vegabréfsáritun til heimsókna hingað til lands að öðrum grundvallarskilyrðum uppfylltum. Þá segir að í sérstökum tilvikum sé heimilt að veita unnusta/unnustu íslensks ríkisborgara vegabréfsáritun á grundvelli sérreglnanna en að skilyrði þess sé að viss festa sé í sambandi viðkomandi einstaklinga. Við mat á því sé litið til þess hversu lengi samband hafi staðið og hvort parið væri í sambúð.

Það var mat bæði útlendingaeftirlitsins og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að samband þeirra A og B fullnægði ekki þessu skilyrði. Byggðist það mat á því að á þeim tíma sem A lagði fram umsókn sína hafi þau aðeins þekkst í örfáa mánuði. Af þessu leiddi að „hin sérstöku sjónarmið, sem litið er til um nána fjölskyldumeðlimi, [þóttu] ekki geta átt við“ eins og segir í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 7. nóvember 2002 til mín. Ég tek fram að ég tel ekki ástæðu til að gera athugasemdir við þessa niðurstöðu. Samkvæmt þeim verklagsreglum sem lýst er hér að framan, er nánum aðstandendum íslenskra ríkisborgara veitt sérstaða umfram aðra umsækjendur um vegabréfsáritun til heimsókna til Íslands. Byggist þessi sérstaða á sérstökum tengslum þessara tilteknu umsækjenda við einstaklinga sem hér búa. Það er í verkahring íslenskra stjórnvalda að meta hvort umsækjendur hafi sýnt fram á þau tengsl við íslenska ríkisborgara sem skapi þeim á grundvelli framangreindra reglna sérstakan rétt umfram aðra umsækjendur um vegabréfsáritun. Fæ ég ekki séð að mat íslenskra stjórnvalda í máli A hafi um þetta atriði byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum.

3.

Í fyrrnefndu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín frá 7. nóvember 2002 er rakið að samkvæmt sameiginlegum verklagsreglum Schengen-ríkjanna skuli framfærslukostnaður metinn í samræmi við tilgang ferðarinnar og með tilvísun til meðalverðs á gistingu og fæði. Þá segir að samningsaðilar ákveði árlega hver um sig viðmiðunarfjárhæðir í þessu efni. Nú sé við það miðað í verklagsreglunum að útlendingur sem óski vegabréfsáritunar til Íslands skuli eiga að lágmarki kr. 4.000 fyrir hvern dag sem dvöl sé ætlað að standa. Lágmarksfjárhæð fyrir komu til landsins skuli þó vera kr. 20.000. Ef sýnt sé að verulegur hluti framfærslukostnaðar verði greiddur af þriðja aðila sé þó aðeins gerð krafa um eigið fé sem nemi helmingi framangreindrar fjárhæðar. Þá segir að við mat á sönnun um framfærslu megi taka gilt reiðufé í skiptanlegum gjaldmiðli, ferðatékka, tékkhefti á reikning í gjaldeyri, greiðslukort eða hvers konar aðra staðfestingu á tryggum fjárráðum í gjaldeyri. Þá segir í bréfinu að þriðja manns yfirlýsingar hafi ekki þótt fullnægjandi trygging fyrir framfærslu umsækjanda þegar gestgjafinn sé ekki framfærsluskyldur gagnvart honum, enda geti þriðji maður í slíku tilviki afhent umsækjandanum tilsvarandi fjárhæð, svo skilyrði um eigið fé sé fullnægt.

Eins og áður er fram komið lagði A fram umsókn sína um vegabréfsáritun til Íslands í sænska sendiráðinu í X. Sótti hún um á eyðublaði frá Migrationsverket í Svíþjóð. Í tengslum við umsóknina var henni gert að fylla út spurningalista fyrir umsækjendur um vegabréfsáritun, sem ber yfirskriftina: „Appendix B. To use when applying visa for: relatives or friends, tourist purpose, other purpose.“ Undir lið 2 á listanum er umsækjendum gert að svara ýmsum spurningum sem varða væntanlega dvöl þeirra í Schengen-ríkjunum. Meðal annars er spurt hver muni standa straum af ferðakostnaði umsækjanda og framfærslu meðan á dvöl hans stendur. Til að svara þessari spurningu geta umsækjendur ýmist merkt við svarið „Myself“ eða „Other person/s“. Sé seinni valkosturinn notaður er ætlast til að tiltekið sé hvaða aðili það sé og hvernig hann hyggist greiða fyrir ferð umsækjanda og uppihald. Í þennan reit hefur A skrifað: „Mon fiancé, [B]“. Þá er ætlast til að umsækjendur svari því í hvaða formi framfærslueyrir þeirra sé og eru tiltekin þessi dæmi: reiðufé, ferðatékkar, greiðslukort, gisting. Í þennan reit hefur Aritað „espèces“ eða reiðufé.

Synjun útlendingaeftirlitsins á umsókn A byggði m.a. á þeirri forsendu að hún hefði ekki sýnt fram á trygga framfærslu á meðan á dvöl hennar á Íslandi stæði. Þessi niðurstaða var staðfest í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 3. október 2001.

Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Það fer eftir eðli stjórnsýslumáls og réttarheimild þeirri sem er grundvöllur ákvörðunar hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Í þeim tilvikum þegar aðili sækir um tiltekin réttindi eða leyfi og leggur í því skyni fram upplýsingar á sérstöku umsóknareyðublaði ber stjórnvaldinu að meta hvort upplýsingarnar séu nægilegar til að unnt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verða að liggja fyrir þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru svo að hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnavaldsákvörðun á.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Veita ber aðila þær leiðbeiningar sem honum eru nauðsynlegar svo að hann geti gætt hagsmuna sinna á sem bestan hátt. (Sjá Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 92.) Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir m.a. um 7. gr.:

„Veita ber leiðbeiningar um það hvaða réttarreglur gilda á viðkomandi sviði, hvernig meðferð mála er venjulega hagað, hvaða gögn aðila ber að leggja fram, hversu langan tíma það tekur venjulega að afgreiða mál o.s.frv.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3292.)

Af hálfu sænska sendiráðsins í X var umsókn A send útlendingaeftirlitinu til afgreiðslu þar sem það brast heimild til að synja henni um áritun. Ákvörðun útlendingaeftirlitsins byggðist á lögum nr. 45/1965 og reglum sem settar voru á grundvelli þeirra laga. Ég legg á það áherslu að sú staðreynd, að umsókn hafi verið lögð fram hjá stjórnvaldi annars ríkis á grundvelli samstarfssamnings milli þess ríkis og Íslands og hlotið einhverja umfjöllun þar, leysir íslensk stjórnvöld ekki undan skyldum sínum samkvæmt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga.

Ekki liggja fyrir upplýsingar um það hvaða leiðbeiningar A voru veittar um efni íslenskra reglna varðandi sönnun á framfærslu í sænska sendiráðinu í X. Hins vegar virðist ljóst að útlendingaeftirlitið veitti A engar leiðbeiningar um kröfur þær sem gerðar eru samkvæmt íslenskum reglum um sönnun þess að umsækjandi um vegabréfsáritun geti séð fyrir sér meðan á fyrirhugaðri dvöl hans hér á landi stendur, eða þær viðmiðunarfjárhæðir sem lagðar eru til grundvallar í því sambandi. Þá virðist stofnunin ekki hafa gengið eftir því að A og B leggðu fram gögn sem sýndu að hún fullnægði kröfum íslenskra reglna hvað þetta atriði varðar. Fyrir liggur í gögnum málsins að B beindi fyrirspurn til útlendingaeftirlitsins í tölvupósti 17. júlí 2001. Benti hann þar á að A myndi dvelja hér á landi á hans kostnað og á heimili hans og óskaði eftir upplýsingum um hvað stæði því í vegi að vinkonu hans yrði veitt vegabréfsáritun. Í svari útlendingaeftirlitsins til B, dags. 20. s.m., er ekki að finna neinar skýringar eða leiðbeiningar, sem varpað gætu ljósi á það í hverju umsókn A væri áfátt eða hvað það væri í aðstæðum hennar sem gerði það „ólíklegt að [málið fengi] jákvæða afgreiðslu“ eins og segir í svarinu. Þá er ekki gerð nein tilraun til að veita B leiðbeiningar um þær reglur sem gilda um sönnun á tryggri framfærslu útlendinga sem hingað koma á grundvelli vegabréfsáritunar. Það er því niðurstaða mín að á það hafi skort að málsmeðferð útlendingaeftirlitsins hafi verið í samræmi við ákvæði 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga að þessu leyti.

Í þessu sambandi minni ég á að í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 31. maí 1999, sem það sendi mér í tengslum við mál nr. 2610/1998 var vikið að tilmælum sem ráðuneytið hafði nokkru áður beint til útlendingaeftirlitsins. (Sjá álit umboðsmanns Alþingis, dags. 29. desember 2000, í máli 2610/1998, SUA 2000:192.) Um þetta segir m.a. í bréfi ráðuneytisins:

„Þá er tekið fram að ef ljóst er að umsækjandi hafi misskilið réttarreglur, ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum, ekki veitt nægjanlegar upplýsingar eða hafi að öðru leyti þörf fyrir leiðbeiningar þá beri útlendingaeftirlitinu skylda til að gera viðkomandi viðvart og veita honum viðeigandi leiðbeiningar auk þess að veita umsækjanda aðstoð, t.d. við að fylla út eyðublöð.“

Í ljósi niðurstöðu minnar hér að framan um að skort hafi á að útlendingaeftirlitið uppfyllti skyldur sínar samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga í máli A tel ég rétt að árétta þau sjónarmið sem fram koma í framangreindri tilvitnun úr bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Þá tel ég rétt að ítreka þau tilmæli mín til ráðuneytisins sem ég setti fram í áliti mínu í máli 2610/1998, að það sjái til þess að Útlendingastofnun, sbr. lög nr. 96/2002, framkvæmi tilmæli ráðuneytisins eins og þau koma þar fram. Í þessu sambandi bendi ég á að í 23. gr. nýrrar reglugerðar um útlendinga, nr. 53/2003, er að finna reglur um málsmeðferð við afgreiðslu umsókna um vegabréfsáritun.

4.

Í 22. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um efni rökstuðnings. Þar segir í 1. mgr.:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.“

Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 37/1993 kemur fram að almennt nægi að vísa með hefðbundnum hætti til réttarheimilda, þ.e. til greinar, nafns og númers laga eða reglugerðar. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3302-3303.) Hins vegar hefur verið litið svo á að sé ákvörðun byggð á óskráðri réttarreglu beri í rökstuðningi að gera stutta grein fyrir efni hennar. (Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit, bls. 228.)

Samkvæmt 4. tl. 31. gr. stjórnsýslulaga skal í úrskurði æðra stjórnvalds m.a. koma fram rökstuðningur fyrir niðurstöðu málsins samkvæmt 22. gr. Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 3. október 2001 er á því byggt að A hafi ekki sýnt fram á að hún eigi nægilegt fé sér til framfærslu meðan á dvöl hennar hér á landi stendur, án þess að tekin sé afstaða til þess hvaða þýðingu yfirlýsing B um að hann ábyrgðist að standa straum af kostnaði við ferð og heimsókn vinkonu sinnar hingað til lands hefði í því sambandi. Í úrskurðinum er engin tilvísun til réttarreglna, né er þar að finna umfjöllun um þær reglur sem gilda um sönnun þess að framfærsla umsækjanda sé trygg meðan á dvöl hans stendur. Af hálfu ráðuneytisins er þannig ekki fjallað sjálfstætt og með rökstuddum hætti um það hvernig ráðuneytið kemst að þeirri niðurstöðu að ekki hafi verið sýnt fram á að A ætti nægilegt fé sér til framfærslu meðan á dvöl hennar hér stæði. Í rökstuðningi ráðuneytisins er jafnframt vísað til þess að A og B hafi ekki þekkst lengi án þess að skýrt sé hvaða þýðingu þetta atriði hafi fyrir mat ráðuneytisins á því hvort rétt væri að veita A vegabréfsáritun. Þá kemur fram að það sé mat ráðuneytisins að sá tilgangur ferðar A hingað til lands að ferðast og hitta kærasta sinn sé ekki trúverðugur en ekki eru nein rök færð fyrir þeirri afstöðu og ekki tilgreind þau meginsjónarmið sem ráðandi voru við það mat, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða mín að rökstuðningur dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í úrskurði þess frá 3. október 2001 í máli A geti ekki talist fullnægjandi með hliðsjón af þeim kröfum sem fram koma í 22. gr. stjórnsýslulaga. Á þetta er raunar að vissu marki fallist af hálfu ráðuneytisins í bréfi þess til mín, dags. 19. júlí 2002, þar sem segir að skýringar á því á hvaða lagagrundvelli synjunin var byggð hefði í úrskurði ráðuneytisins mátt vera skýrari.

V.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að við meðferð umsóknar A um vegabréfsáritun til Íslands hafi ekki verið gætt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá tel ég að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli hennar, dags. 3. október 2001, hafi ekki uppfyllt kröfur 4. tl. 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Leiti A á ný til íslenskra stjórnvalda vegna þess máls sem fjallað er um í áliti þessu eru það tilmæli mín að við mat á því hvort þörf sé á leiðbeiningum og þá eftir atvikum við að veita leiðbeiningarnar verði fylgt þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Þann 28. febrúar 2003 barst mér afrit af bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til Útlendingastofnunar, dags. 27. sama mánaðar, þar sem stofnuninni var kynnt álit mitt vegna kvörtunar A. Í bréfinu ítrekaði ráðuneytið jafnframt þau tilmæli sín sem vísað er til í kafla IV. 3. í álitinu. Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 23. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til íslenskra stjórnvalda á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Svarbréf ráðuneytisins er dagsett 2. febrúar 2004 og kemur þar fram að samkvæmt upplýsingum Útlendingastofnunar hafi A ekki leitað til stofnunarinnar á ný, þar með talið vegna vegabréfsáritunar. Þá segir í bréfinu að ekki hafi heldur verið leitað til ráðuneytisins vegna A frá því ég veitti framangreint álit mitt.