Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar 21. desember sl. í tilefni af úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 31. mars 2022 í máli nr. 150/2021. Með úrskurðinum var hafnað kröfu yðar og fleiri um ógildingu ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík 24. ágúst 2021 þar sem synjað var kröfu um beitingu þvingunar­úrræða vegna smáhýsis á lóðinni við [...] í Reykjavík og málinu vísað frá að öðru leyti. Í kvörtuninni er m.a. á því byggt að meðferð málsins hafi ekki tekið mið af því að umþrætt smáhýsi sé í ósamræmi við deiliskipulag X. Þá hafi afmörkun aðildar fyrir úrskurðarnefndinni ekki verið með réttum hætti.

Í tilefni af kvörtun yðar voru úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála rituð bréf 4. janúar og 13. mars sl. þar sem óskað var eftir gögnum málsins ásamt nánari upplýsingum og skýringum vegna tiltekinna atriða. Umbeðin gögn og svör nefndarinnar bárust með bréfum 1. febrúar og 26. apríl sl. Bárust athugasemdir yðar með tölvubréfi 24. maí sl.

II

1

Að því er varðar þann þátt kvörtunar yðar til umboðsmanns, sem lýtur að afmörkun aðildar fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, liggur fyrir að við meðferð málsins fyrir úrskurðarnefndinni var eigendum fasteignanna [...] og [...] játuð aðild. Af kvörtun yðar og öðrum gögnum málsins verður ráðið að þér séuð eigandi fasteignarinnar að [...].

Ástæða þess að þetta er rakið er sú að í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, kemur fram að hver sá sem telur sig hafa verið beittan rangsleitni af hálfu stjórnvalds getur kvartað af því tilefni til umboðsmanns Alþingis. Í þessu ákvæði felst að kvörtun til umboðsmanns verður að lúta að tilteknum athöfnum eða ákvörðunum stjórnvalds, sem beinast sérstaklega að þeim sem leggur fram kvörtun eða snerta beinlínis hagsmuni hans eða réttindi. Þar sem kvörtun yðar að þessu leyti beinist að því að öðrum en yður hafi ekki verið játuð aðild fyrir úrskurðarnefndinni uppfyllir hún ekki framangreint skilyrði. Af þessum sökum brestur lagaskilyrði til að þessi hluti kvörtunar yðar verði tekinn til frekari skoðunar.

2

Skilja verður kvörtun yðar að öðru leyti á þá leið að hún beinist að meginstefnu að þeirri niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að gera ekki athugasemdir við þá afstöðu Reykjavíkurborgar að grípa ekki til þvingunarúrræða á grundvelli laga nr. 160/2010, um mannvirki.

Í X. kafla laga nr. 160/2010 er m.a. fjallað um þvingunarúrræði. Í 55. gr. laganna segir m.a. í 1. mgr.: „Ef byggingarleyfisskyld framkvæmd skv. 9. gr. er hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni, ekki sótt um leyfi fyrir breyttri notkun mannvirkis, það byggt á annan hátt en leyfi stendur til, mannvirkið eða notkun þess brýtur í bága við skipulag, mannvirki er tekið í notkun án þess að öryggis­úttekt hafi farið fram eða ef mannvirki er tekið til annarra nota en heimilt er samkvæmt útgefnu byggingarleyfi getur byggingarfulltrúi stöðvað slíkar framkvæmdir eða notkun tafarlaust og fyrirskipað lokun mannvirkisins. Sama gildir ef ekki er að öðru leyti fylgt ákvæðum laganna eða reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim við byggingarframkvæmdina.“ Í 2. mgr. greinarinnar kemur m.a. fram að ef byggingar­framkvæmd er hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brýtur í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Heimilt er að vinna slík verk á kostnað eiganda ef hann sinnir ekki kröfu byggingarfulltrúa.

Af inntaki fyrrgreindrar lagaheimildar, sem veitir stjórnvöldum heimild til að grípa til íþyngjandi þvingunarúrræða, er ljóst að beiting þeirra er bundin við tilteknar aðstæður. Í kvörtun yðar er á því byggt að hið umþrætta smáhýsi hafi strítt gegn deiliskipulagi og þar með hafi Reykjavíkurborg verið heimilt, og að yðar mati rétt, að grípa til þvingunarúrræða.

Í samhengi þeirrar spurningar hvort hið umþrætta smáhýsi hafi samrýmst deiliskipulagi skal tekið fram að samkvæmt 1. málslið 1. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 er m.a. óheimilt að reisa mannvirki eða flytja nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Í 2. málslið málsgreinarinnar er ráðherra þó m.a. fengin heimild til að kveða á um að minni háttar mannvirkjagerð skuli undanþiggja byggingarleyfi. Líkt og rakið er í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er í gr. 2.3.5. byggingarreglugerðar nr. 112/2012 kveðið á um að tiltekin mannvirki og framkvæmdir séu undanþegnar byggingarleyfi enda séu þær í samræmi við deiliskipulag og önnur ákvæði reglugerðarinnar sem við eiga hverju sinni. Í g-lið greinarinnar var áður kveðið á um undanþágu vegna smáhýsis á lóð að uppfylltum ákveðnum skilyrðum, m.a. að flatarmál þess væri að hámarki 15 fermetrar. Nú er kveðið á um sambærilega undanþágu í f-lið sömu greinar.

Í kvörtuninni er efnislega byggt á því að skilyrðum gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð hafi ekki verið fullnægt þar sem smáhýsið samræmist ekki deiliskipulagi. Í ljósi þess áskilnaðar greinarinnar að umrædd mannvirki og framkvæmdir samræmist deiliskipulagi verður að miða við að hlutaðeigandi sveitarfélagi, og eftir atvikum úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sé falið að meta hvort sú sé raunin. Við mat þetta hafa þessi stjórnvöld þó ekki óheft svigrúm heldur þurfa þau að fylgja reglum stjórnsýsluréttarins, m.a. um fullnægjandi rannsókn máls og málefnaleg sjónarmið við úrlausn þess. Ég bendi þó á að jafnvel þótt byggingarfulltrúi, eða eftir atvikum úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, líti svo á að framkvæmd brjóti í bága við skipulag þarf eftir sem áður að leggja mat á hvort nægt tilefni sé til beitingar þvingunarúrræða samkvæmt áðurnefndum ákvæðum 55. gr. laga nr. 160/2010.

Í erindum Reykjavíkurborgar til úrskurðarnefndarinnar 2. nóvember 2021 og 28. janúar 2022 er gerð grein fyrir afstöðu sveitarfélagsins um þetta atriði. Kemur þar fram að Reykjavíkurborg telji öll skilyrði byggingarreglugerðar hafa verið uppfyllt vegna smáhýsisins og af þeim sökum hafi ekki komið til beitingar þvingunarúrræða. Þessa afstöðu má og ráða af tölvubréfum byggingarfulltrúans í Reykjavík til yðar 5. og 24. ágúst 2021 en áður en síðara tölvubréfið var sent til yðar hafði samþykkis Reykjavíkurborgar vegna aðliggjandi borgarlands verið aflað. Vísast um það til tveggja skjala 19. og 20. sama mánaðar frá skrifstofu reksturs og umhirðu borgarlandsins.

Í niðurlagi úrskurðar úrskurðarnefndarinnar er vísað til þeirrar afstöðu Reykjavíkurborgar að öll skilyrði byggingarreglugerðar hafi verið uppfyllt og þeirri niðurstöðu nefndarinnar lýst að efnisrök hafi búið að baki þeirri afstöðu byggingarfulltrúa að synja kröfu um beitingu þvingunarúrræða. Þá er því lýst í bréfi úrskurðarnefndarinnar til umboðsmanns 26. apríl sl. að málsmeðferð nefndarinnar hafi tekið mið af því að kærð væri synjun byggingarfulltrúans í Reykjavík um beitingu þvingunarúrræða. Í bréfinu er þó gerð grein fyrir því hvernig nefndin hafi lagt mat á hvort smáhýsið samræmdist gildandi deiliskipulagi. Nefndin hafi þannig lagt til grundvallar fjölda mynda úr gögnum málsins en einnig er vikið að hverfisvernd þeirri sem þér hafið vísað til. Ekki verður önnur ályktun dregin af framanlýstri afstöðu úrskurðarnefndarinnar, eins og hún birtist í úrskurði hennar og frekari skýringum til umboðsmanns, en að hún telji ekki tilefni til að gera athugasemdir við þá afstöðu sveitarfélagsins að skilyrðum greinar 2.3.5. í byggingarreglugerð hafi verið fullnægt, þ. á m. áskilnaði um að framkvæmd samræmist deiliskipulagi.

Eftir að hafa kynnt mér úrskurð nefndarinnar og gögn málsins að öðru leyti, svo og að virtum skýringum hennar til mín, tel ég ekki tilefni til að gera athugasemd við þessa afstöðu. Geta athugasemdir yðar við það hvernig nefndin lýsti afmörkun hverfisverndar í bréfi til umboðsmanns 26. apríl ekki haggað þessari niðurstöðu minni enda tel ég að sú afmörkun, sem þar er lýst, hafi ekki ráðið úrslitum. Leiðir af þessu að ég tel ekki heldur ástæðu til að gera athugasemd við þá niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að hafna kröfu um ógildingu þeirrar ákvörðunar byggingarfulltrúans að synja um beitingu þvingunar­úrræða vegna smáhýsisins. Horfi ég þá til þess að við þær aðstæður sem uppi voru í málinu, þ.e. að litið var svo á að ákvæðum byggingarreglugerðar og skipulagsskilmálum hefði verið nægilega fylgt vegna byggingar smáhýsisins, fæ ég ekki séð við hvaða lagaheimild beiting þvingunarúrræða hefði getað stuðst.

Um þetta atriði málsins tek ég þó fram að ég tel að rökstuðningur úrskurðarnefndarinnar hafi að þessu leyti ekki verið eins skýr og æskilegt hefði verið. Hef ég þá í huga að þar er ekki gerður glöggur greinarmunur á annars vegar mati sveitarfélagsins á því hvort fyrir hendi séu lögákveðin skilyrði fyrir beitingu þvingunarúrræða og hins vegar mati þess á því hvort beiting slíkra úrræða sé að svo búnu réttlætanleg að öllu virtu. Athugast í því sambandi að niðurstaða sveitarfélagsins  var sú að lögbundin skilyrði fyrir beitingu þvingunarúrræða hefðu ekki verið fyrir hendi og gat því ekki verið um það að ræða að fram hefði farið sjálfstætt mat byggingarfulltrúa á því hvort réttlætanlegt væri að öllu virtu að beita slíkum úrræðum vegna smáhýsisins.

3

Í athugasemdum yðar 24. maí sl. við svör úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála til umboðsmanns eru gerðar athugasemdir við viðmiðun á hæð smáhýsisins. Ekki verður séð að þér hafið hreyft slíkum athugasemdum í kæru yðar til nefndarinnar 23. september 2021. Hvað sem því líður þykja ekki, að virtum lagagrundvelli málsins, tilefni til að gera athugasemdir við málsmeðferð úrskurðarnefndarinnar að því er þetta atriði varðar. Þá þykja aðfinnslur yðar af sama tilefni um að ónógt tillit hafi verið tekið til hagsmuna yðar á grundvelli þeirrar innkeyrslu að lóð yðar, sem liggur meðfram smáhýsinu og er á borgarlandi, ekki heldur gefa tilefni til athugasemda. Er í því efni haft í huga að yður var, sem fyrr segir, játuð kæruaðild að málinu á grundvelli grenndarhagsmuna og ekki verður séð að umönnun innkeyrslunnar af yðar hálfu hafi átt að skapa yður ríkari aðkomu að málinu en gögn þess bera með sér. Þá árétta ég að í málinu kom ekki til sérstaks mats á hagsmunum eiganda smáhýsisins andspænis hagsmunum yðar enda var litið svo á að lögákveðin skilyrði fyrir beitingu þvingunarúrræða væru ekki uppfyllt.

4

Með téðum úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála var synjun Reykjavíkurborgar við því að beita þvingunarúrræðum mannvirkjalaga í málinu tekin til efnislegrar skoðunar svo sem rakið er að framan. Að öðru leyti var kvörtun yðar vísað frá nefndinni. Þeir hlutar kvörtunarinnar, sem vísað var frá, lutu annars vegar að samþykki sveitarfélagsins fyrir smáhýsinu á grundvelli aðliggjandi borgarlands og hins vegar að svari starfsmanns byggingarfulltrúa um móttöku umrædds samþykkis. Í úrskurði nefndarinnar er gerð grein fyrir því að samþykki sveitarfélagsins vegna aðliggjandi borgarlands og svör starfsmanns þess þar að lútandi teljist ekki stjórnvaldsákvarðanir, sem bornar verði undir nefndina. Þegar litið er til lagagrundvallar málsins og þeirra röksemda sem fram koma í úrskurði hennar tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við niðurstöðu hennar að þessu leyti.

III

Í ljósi alls framangreinds tel ég ekki efni til að líta svo á að úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í fyrrgreindu máli hafi verið í ósamræmi við lög. Með vísan til þess og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lýk ég hér með umfjöllun minni um mál yðar.