Álit

I.

Hinn 12. ágúst 2002 leitaði A til mín og kvartaði yfir synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á umsókn hans um ríkisborgararétt. Telur hann einkum að ákvörðunin hafi byggst á umsögn frá útlendingaeftirlitinu sem hafi verið efnislega röng.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 21. febrúar 2003.

II.

Málsatvik eru þau að A sendi dóms- og kirkjumálaráðuneytinu erindi, dags. 3. apríl 2002, þar sem hann óskaði eftir því að honum yrði veittur ríkisborgararéttur. Með svohljóðandi bréfi, dags. 2. ágúst 2002, var erindi hans hafnað:

„Með vísun til umsóknar yðar um íslenskan ríkisborgararétt, dags. 3. apríl sl., vill ráðuneytið hér með tjá yður að í samræmi við 1. mgr. 5. gr. a laga um íslenskan ríkisborgararétt nr. 100/1952, sbr. lög nr. 62/1998, hefur ráðuneytið aflað umsagnar lögreglustjórans í Reykjavík og útlendingaeftirlitsins um umsókn yðar. Bárust umsagnirnar með bréfum, dags. 23. maí, 4. júlí og 24. júlí sl. Í umsögn útlendingaeftirlitsins, dags. 24. júlí sl., kemur m.a. fram að þér hafið tvívegis komið hingað til lands á fölsuðum vegabréfum og að þér hafið ekki aflað viðeigandi ferðaskilríkja í heimalandi yðar. Þrátt fyrir framlagningu ferðaskilríkja, sem útgefin eru af Sendiskrifstofu Sameinuðu þjóðanna í [X], telji útlendingaeftirlitið ekki fært að mæla með því að svo stöddu að yður verði veittur íslenskur ríkisborgararéttur.

Þar sem ekki liggur fyrir jákvæð umsögn um umsókn yðar um íslenskan ríkisborgararétt telur dómsmálaráðherra að þér uppfyllið ekki skilyrði laga til að fá ríkisborgararétt á grundvelli 5. gr. a. laga um íslenskan ríkisborgararétt. Hins vegar getur Alþingi veitt ríkisborgararétt með lögum, sbr. 6. gr. laga um íslenskan ríkisborgararétt. Með vísun til þess tilkynnir ráðuneytið yður hér með að það hefur ákveðið að leggja umsókn yðar fyrir Alþingi til umfjöllunar.“

Með bréfi, dags. 8. ágúst 2002, óskaði A eftir því að ráðuneytið rökstyddi nánar framangreinda afstöðu sína. Svarbréf ráðuneytisins, dags. 3. september 2002, er svohljóðandi:

„Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, dags. 8. ágúst sl., þar sem þér farið þess á leit, í tilefni af bréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 2. ágúst sl., að ráðuneytið rökstyðji nánar afstöðu sína sem fram kom í framangreindu bréfi þess, um að þér uppfyllið ekki skilyrði til að verða veittur ríkisborgararéttur á grundvelli 5. gr. a laga um íslenskan ríkisborgararétt og að ráðuneytið hafi ákveðið að leggja umsókn yðar fyrir Alþingi til umfjöllunar, með vísan til 6. gr. sömu laga.

Af því tilefni tekur ráðuneytið fram að því er einungis heimilt að veita umsækjanda ríkisborgararétt skv. 5. gr. a. laga um ríkisborgararétt, sbr. 6. gr. laga nr. 62/1998, ef uppfyllt eru skilyrði þau sem tilgreind eru í lagaákvæðinu. Áður en ríkisborgararéttur er veittur samkvæmt því ákvæði þarf að liggja fyrir umsögn frá útlendingaeftirlitinu og viðkomandi lögreglustjóra um umsækjanda. Telji ráðuneytið þær umsagnir styðja veitingu ríkisborgararéttar og ef önnur skilyrði lagaákvæðisins eru uppfyllt, getur ráðuneytið ákveðið að veita ríkisborgararéttinn.

Svo sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 2. ágúst sl., telur útlendingaeftirlitið ekki fært að mæla með umsókn yðar um ríkisborgararétt að svo stöddu, þar sem þér hafið tvívegis komið hingað til lands á fölsuðum vegabréfum og þar sem þér hafið ekki aflað viðeigandi ferðaskilríkja frá heimaríki yðar.

Meðan ekki liggja fyrir meðmæli frá útlendingaeftirlitinu um umsókn yðar, telur ráðuneytið ekki vera heimild til að veita yður íslenskan ríkisborgararétt á grundvelli 5. gr. a. laga um íslenskan ríkisborgararétt. Til að reyna að fá undanþágu frá almennum reglum um ríkisborgararétt er unnt að óska eftir umfjöllun Alþingis um ríkisborgararéttarumsóknir. Eins og fyrr segir hefur ráðuneytið ákveðið að senda umsókn yðar til umfjöllunar þess, nema þér farið þess á leit við ráðuneytið að það verði ekki gert.

Hjálagt fylgir í ljósriti bréf lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 4. júlí sl. og bréf útlendingaeftirlitsins, dags. 23. maí og 24. júlí sl.“

Hinn 20. desember 2002 voru staðfest lög nr. 158/2002 sem Alþingi hafði samþykkt um veitingu ríkisborgararéttar og tóku þau gildi við birtingu þeirra í Stjórnartíðindum 30. desember 2002. A var ekki meðal þeirra sem þar fengu íslenskan ríkisborgararétt.

III.

Með bréfi, dags. 16. ágúst 2002, óskaði ég eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins. Þau bárust mér með bréfi, dags. 21. ágúst 2002. Þá átti ég fund með ráðuneytisstjóra og starfsmanni ráðuneytisins vegna kvörtunar A 24. september 2002. Ég ritaði ráðuneytinu á ný bréf, dags. 16. september 2002, og óskaði þá eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Í bréfi mínu sagði meðal annars svo:

„1. Í bréfum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 2. ágúst sl. og 3. september sl. er um lagagrundvöll umræddrar synjunar á beiðni [A] vísað til ákvæðis 5. gr. a laga nr. 100/1952 í heild sinni án þess að nánar sé tiltekið hvaða skilyrði A- eða B-liðar ákvæðisins hann uppfyllir ekki að mati ráðuneytisins. Ég tek fram í þessu sambandi að í umsögn útlendingaeftirlitsins, dags. 24. júlí 2002, kemur heldur ekki fram tilvísun til neinna lagaákvæða til stuðnings neikvæðri umsögn stofnunarinnar. Vegna þessa tel ég rétt við athugun mína að óska eftir upplýsingum og skýringum ráðuneytisins á því hvaða skilyrði A- eða B-liðar 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952 hafi skort til þess að verða við umsókn [A]. Sé byggt á því sjónarmiði af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem rakið er í umsögn útlendingaeftirlitsins, að [A] hafi tvívegis komið hingað til lands á fölsuðum vegabréfum, og að hann hafi ekki aflað viðeigandi ferðaskilríkja í heimalandi sínu, óska ég eftir skýringum á því undir hvaða skilyrði A- eða B-liðar ákvæðis 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952 þetta sjónarmið fellur. Óska ég þar að auki eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort rétt og eðlilegt hafi verið að byggja á því sjónarmiði við úrlausn málsins að [A] hafi ekki aflað viðeigandi ferðaskilríkja í heimalandi sínu þegar horft er til þess, eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins, dags. 2. ágúst 2002, að hann hefur lagt fram ferðaskilríki, útgefin af sendiskrifstofu Sameinuðu þjóðanna í [X]. Telji ráðuneytið að framangreind sjónarmið úr nefndri umsögn útlendingaeftirlitsins falli ekki undir nein þau skilyrði sem fram koma í A- eða B- liðum 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952 óska ég eftir skýringum þess á þeim lagagrundvelli sem synjun ráðuneytisins var byggð á.

2. Áður er rakið að í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til [A], dags. 3. september 2002, kemur fram að þar sem ekki hafi legið fyrir meðmæli frá útlendingaeftirlitinu hafi ráðuneytið talið að ekki væri „fært að mæla með umsókn [A] að svo stöddu“ vegna þeirra upplýsinga sem fram kæmu í umsögninni. Af þessu tilefni óska ég þess að ráðuneytið skýri hvort það sé afstaða þess að því sé ekki heimilt að veita íslenskan ríkisborgararétt samkvæmt 5. gr. a laga nr. 100/1952 ef fyrir liggur neikvæð umsögn frá útlendingaeftirlitinu eða lögreglustjóra. Er þá nánar tiltekið óskað eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort og þá með hvaða hætti það telur að umrætt ákvæði feli í sér reglu um bindandi álitsumleitan.

3. Óskað er eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hafi veitt [A] kost á að koma að athugasemdum sínum í tilefni af umsögn útlendingaeftirlitsins áður en ráðuneytið tók ákvörðun um að synja umsókn hans. Ef svo er ekki óska ég eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort og þá með hvaða hætti sú málsmeðferð hafi uppfyllt skilyrði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða eftir atvikum sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. til hliðsjónar álit mín frá 16. mars 2000 í máli nr. 2512/1998 og frá 29. desember 1999 í máli nr. 2679/1999.“

Svarbréf ráðuneytisins barst mér 8. nóvember 2002. Þar segir meðal annars eftirfarandi:

„1. Hvað varðar fyrirspurn yðar um hvaða skilyrði A- eða B-liðar ákvæðis 1. mgr. 5. gr. a. laga nr. 100/1952 hafi skort til að verða við umsókn [A] tekur ráðuneytið fram að í A- og B-liðum framangreinds lagaákvæðis eru einungis tilgreind þau grundvallarskilyrði sem umsækjandi um íslenskan ríkisborgararétt samkvæmt því ákvæði þarf að uppfylla. Ef framlögð gögn benda til að umsækjandi uppfylli flest þessara skilyrða er umsókn tekin til frekari athugunar og mál m.a. sent til umsagnaraðila. Ráðuneytið bendir þó á að skilyrði 3. tl. B-liðar ákvæðisins er ekki unnt að meta hvort fullnægt sé að öllu leyti fyrr en umsögn lögreglustjóra liggur fyrir. Ef aftur á móti má greina af gögnum þeim sem fylgja skulu umsókn um ríkisborgararétt að umsækjandi uppfylli ekki þessi grundvallarskilyrði, er honum ritað bréf og bent á eftir atvikum að hann uppfylli ekki skilyrði (að svo stöddu) til að öðlast íslenskan ríkisborgararétt. Umsagnir lögreglustjóra og útlendingaeftirlits eru viðbótargögn sem notuð eru við afgreiðslu þeirra mála sem fara í frekari vinnslu og talin eru uppfylla grundvallarskilyrði A- og B-liðar umrædds lagaákvæðis. Þarf ákvörðun ráðuneytisins, sem tekin er á grundvelli þeirra gagna, ekki nauðsynlega að vísa til A- eða B-liðar 1. mgr. 5. gr. a, heldur getur hún byggst á heildarmati á framlögðum gögnum og á tilvitnun í 1. mgr. ákvæðisins, sem vísar þá m.a. til 1. málsliðar, þar sem dómsmálaráðherra er veitt heimild til að veita íslenskan ríkisborgararétt að uppfylltum skilyrðum A- og B-liða 1. mgr. og að fengnum þeim umsögnum sem getið er um í 1. málslið. Gögn þau sem fylgdu með umsókn [A] bentu til að hann uppfyllti þau grundvallarskilyrði A- og B-liða 1. mgr. 5. gr. a. laga um íslenskan ríkisborgararétt sem könnuð eru áður en tekin er ákvörðun um hvort mál skuli sent til umsagnaraðila. Byggðist ákvörðun ráðuneytisins síðan á heildarmati á gögnum málsins að fengnum þeim umsögnum og atvikum málsins að öðru leyti. Tilvitnun ráðuneytisins til 1. mgr. 5. gr. a. umræddra laga vísar til heimildar ráðherra sem veitt er í 1. málslið 1. mgr. ákvæðisins, enda byggir sú heimild á því að aflað sé umsagnar útlendingaeftirlits og lögreglustjóra áður en tekin er ákvörðun um veitingu ríkisborgararéttar umsækjenda, sem uppfylla önnur skilyrði A- og B-liða ákvæðisins. Í umsögn lögreglustjórans í Reykjavík segir m.a. að [A] hafi margsinnis komið við sögu lögreglu og kemur það vissulega til athugunar þegar endanleg afstaða er tekin til umsóknar hans. Samkvæmt umsögn útlendingaeftirlitsins hefur [A] tvívegis komið til landsins á fölsuðum vegabréfum. Með það til hliðsjónar lítur ráðuneytið á það sem skyldu sína að gefa sérstakan gaum að persónuskilríkjum hans og því sjónarmiði útlendingaeftirlitsins að þrátt fyrir að [A] hafi lagt fram ferðaskilríki útgefin af Sendiskrifstofu Sameinuðu þjóðanna í [X], telji það ekki fært að mæla með því við ráðuneytið að svo stöddu að honum verði veittur íslenskur ríkisborgararéttur. Að fenginni þessari umsögn útlendingaeftirlitsins, málavöxtum öllum og atvikum í máli þessu, þ. á m. umsögn lögreglustjóra, þar sem fram kemur að [A] hafi oft komið við sögu lögreglu, telur ráðuneytið rétt að byggja niðurstöðu sína í málinu á heildarmati á atvikum öllum og vísa til 1. mgr. 5. gr. a. laga um íslenskan ríkisborgararétt í heild, einkum 1. málsliðar, við ákvörðun sína.

2. Eins og fram hefur komið er dómsmálaráðherra heimilt, að fenginni umsögn lögreglustjóra og útlendingaeftirlits að veita umsækjanda íslenskan ríkisborgararétt, enda uppfylli hann skilyrði sem um getur í A- og B-liðum 1. mgr. 5. gr. a. laga um íslenskan ríkisborgararétt. Heimild þessi byggir á því að umsækjandi uppfylli tiltekin ákvæði A- og B- liða ákvæðisins og að fyrir liggi umsagnir framangreindra aðila. Ráðuneytið telur umsagnir þessar ekki vera bindandi, enda tekur ráðherra endanlega ákvörðun um veitingu ríkisborgararéttar samkvæmt þessu ákvæði á grundvelli allra fyrirliggjandi gagna og atvika máls að öðru leyti.

3. Hvað varðar fyrirspurn yðar um hvort ráðuneytið hafi veitt [A] kost á að koma að athugasemdum sínum í tilefni af umsögn útlendingaeftirlitsins áður en ráðuneytið tók ákvörðun um að synja umsókn hans, tekur ráðuneytið fram að [A] og eiginkona hans hafa verið í stöðugu sambandi við ráðuneytið frá því umsókn hans var lögð fram í aprílmánuði sl. og gengið eftir svari við erindinu. Er upphafleg umsögn barst var þeim gerð grein fyrir henni munnlega. Í framhaldi af því bárust ráðuneytinu viðbótargögn frá [A] og var útlendingaeftirlitinu þá sent málið til umsagnar á ný. Áður en bréf ráðuneytisins, dags. 2. ágúst sl., var ritað var þeim sömuleiðis sagt frá því að ráðuneytið teldi ekki vera forsendur til að veita [A] ríkisborgararétt, m.a. með hliðsjón af nýrri umsögn útlendingaeftirlitsins, sem þeim var greint frá munnlega. Þar sem munnleg samskipti ráðuneytisins við [A] hafa farið fram á ensku að hans ósk, taldi ráðuneytið það ekki síður þjóna hagsmunum hans að gera honum munnlega grein fyrir gangi málsins, þar sem hann virðist síður skilja ritað mál á íslensku. [A] var því fullkunnugt um umsögn útlendingaeftirlitsins og það að ráðuneytið teldi ekki tilefni til að veita honum ríkisborgararétt eins og atvikum máls hans væri háttað.“

Með bréfi, dags. 12. nóvember 2001, gaf ég A kost á því að senda mér þær athugasemdir sem hann teldi tilefni til að gera við ofangreindar skýringar ráðuneytisins. Gerði hann starfsmanni mínum grein fyrir athugasemdum sínum á skrifstofu minni 6. janúar 2003.

IV.

1.

Í kvörtun þessa máls eru gerðar athugasemdir við synjun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 2. ágúst 2002, á umsókn A um ríkisborgararétt á grundvelli 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952, um ríkisborgararétt, sbr. 6. gr. laga nr. 62/1998. Ákvæðið var svohljóðandi á þeim tíma sem atvik málsins áttu sér stað:

„Dómsmálaráðherra er heimilt, að fenginni umsögn lögreglustjóra á dvalarstað umsækjanda og útlendingaeftirlits, að veita íslenskan ríkisborgararétt samkvæmt umsókn sem borin er fram af umsækjanda sjálfum, eða forsjármönnum hans hafi hann ekki náð 18 ára aldri, enda fullnægi hann eftirgreindum skilyrðum um búsetu, hegðun og framfærslu:

A. Búsetuskilyrði.

1. Umsækjandi hafi átt hér lögheimili í sjö ár; ríkisborgari í einhverju hinna Norðurlandanna þó einungis í fjögur ár.

2. Umsækjandi, sem er í hjúskap eða staðfestri samvist með íslenskum ríkisborgara, hafi átt hér lögheimili í þrjú ár frá giftingu/stofnun staðfestrar samvistar, enda hafi hinn íslenski maki haft íslenskan ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár.

3. Umsækjandi, sem býr í skráðri sambúð með íslenskum ríkisborgara og bæði eru ógift, hafi átt hér lögheimili í fimm ár frá skráningu sambúðarinnar, enda hafi hinn íslenski ríkisborgari haft ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár.

4. Umsækjandi, sem á íslenskan ríkisborgara að öðru foreldri, hafi átt hér lögheimili í tvö ár, enda hafi hið íslenska foreldri haft ríkisborgararétt ekki skemur en fimm ár.

5. Umsækjandi, sem verið hefur íslenskur ríkisborgari, en hefur gerst erlendur ríkisborgari, hafi átt hér lögheimili í eitt ár.

6. Flóttamaður, sem fullnægir skilgreiningu í alþjóðasamningi um stöðu flóttamanna sem gerður var 28. júlí 1951, hafi átt hér lögheimili sem slíkur í fimm ár.

7. Reglur þessar miðast við lögheimili og samfellda dvöl hér á landi. Heimilt er að víkja frá því skilyrði þótt dvöl umsækjanda hér hafi verið rofin allt að einu ári vegna tímabundinnar atvinnu eða af óviðráðanlegum ástæðum, svo sem vegna veikinda nákomins ættingja, en þó allt að þremur árum vegna náms erlendis. Sá tími, sem umsækjandi hefur átt hér lögheimili og dvöl, verður þó að vera að minnsta kosti jafnlangur þeim tíma sem hann verður samkvæmt áðurgreindum reglum að uppfylla.

B. Önnur skilyrði.

1. Umsækjandi sé að áliti tveggja valinkunnra manna starfhæfur og vel kynntur þar sem hann hefur dvalist.

2. Umsækjandi geti framfleytt sér hérlendis með hliðsjón af þeim upplýsingum sem koma fram í umsókn og hafi ekki þegið framfærslustyrk frá sveitarfélagi síðastliðin tvö ár.

3. Umsækjandi hafi ekki sætt varðhalds- eða fangelsisrefsingu eða eigi ólokið máli í refsivörslukerfinu þar sem hann er grunaður eða sakaður um refsiverða háttsemi.“

Af skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín verður ekki annað ráðið en að það sé afstaða ráðuneytisins að umsókn A hafi í sjálfu sér uppfyllt þau skilyrði sem fram koma í A- og B-lið 5. gr. a laga nr. 100/1952. Ráðuneytið byggir hins vegar á því í skýringum sínum til mín að þótt öll lögmælt skilyrði tilvitnaðrar 5. gr. a laga nr. 100/1952 séu uppfyllt til að veita einstaklingi ríkisborgararétt sé það komið undir frekara mati ráðherra hvort tilefni sé til þess að fallast á umsókn um ríkisborgararétt. Vísar ráðuneytið þar til orðalags ákvæðisins þar sem ráðherra er fengin „heimild“ til að taka ákvörðun um að veita einstaklingi ríkisborgararétt enda fullnægi hann umræddum skilyrðum.

Samkvæmt 3. málsl. 1. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 4. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, verður útlendingi aðeins veittur ríkisborgararéttur „samkvæmt lögum“. Fyrir setningu stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 var ákvæði 1. málsl. 68. gr. stjórnarskrárinnar að þessu leyti hliðstætt 3. málsl. 1. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar nema að þar sagði að útlendingi yrði aðeins veittur ríkisborgararéttur „með lögum“. Í samræmi við þetta orðalag gerðu lög nr. 100/1952, um íslenskan ríkisborgararétt, eins og þau voru fyrir gildistöku laga nr. 62/1998, ráð fyrir því að einstaklingar gætu aðeins fengið íslenskan ríkisborgararétt með lögum sem Alþingi hefði samþykkt, sbr. 6. gr. laganna, ef ekki voru uppfyllt skilyrði laganna til að þeir fengju ríkisborgararétt sjálfkrafa eða í kjölfar tilkynningar til stjórnvalda. Kom fram í 2. mgr. þess ákvæðis að áður en umsóknir um ríkisborgararétt væru lagðar fyrir Alþingi skyldi dómsmálaráðuneytið fá um þær umsagnir lögreglustjóra og sveitarstjórna á dvalarstöðum umsækjenda.

Frumvarp það er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 var fyrst lagt fyrir 118. löggjafarþing. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarpsins segir svo um framangreinda orðalagsbreytingu á ákvæði stjórnarskrárinnar um veitingu ríkisborgararéttar:

„Með þessu er lagt til að löggjafanum verði veitt svigrúm til að setja almenn lög um veitingu ríkisborgararéttar þar sem mætti setja almenn skilyrði fyrir að öðlast íslenskt ríkisfang og fela stjórnvöldum að annast veitingu ríkisborgararéttar, í stað þess að setja sérstök lög um að veita tilteknum einstaklingum ríkisborgararétt eins og nú er gert. Eftir þessu orðalagi hefði löggjafinn val um hvor leiðin yrði farin til að veita íslenskan ríkisborgararétt eða gæti jafnvel ákveðið að báðum aðferðum verði beitt.“ (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2087-2088.)

Þegar frumvarpið kom til 1. umræðu á Alþingi sagði fyrsti flutningsmaður þess eftirfarandi:

„Í þessu sambandi vil ég vekja athygli á því að samkvæmt greininni á Alþingi val um það hvort sú skipan sem verið hefur á veitingu ríkisborgararéttar verði til frambúðar, þ.e. að sá réttur verði veittur tilteknum einstaklingum með lögum einu sinni til tvisvar sinnum á hverju þingi eða að veiting ríkisborgararéttar verði færð yfir til framkvæmdavaldsins. Í því tilviki yrði að setja í lög nákvæmar reglur um það hvenær útlendingur ætti rétt á ríkisborgararétti. Að mörgu leyti væri sú leið til bóta að mínu mati og væri það þá stjórnvaldsákvörðun á grundvelli skýrra lagaskilyrða hver hlyti ríkisborgararétt og hver ekki.“ (Alþt. 1994-1995, B-deild, d. 3122-3123.)

Í takt við þessi áform voru sett lög nr. 62/1998 sem breyttu ýmsum ákvæðum laga nr. 100/1952. Meðal annars var ákvæði 5. gr. a bætt í lögin en þar er dómsmálaráðherra veitt heimild til að veita útlendingum ríkisborgararétt. Ekki voru hins vegar gerðar breytingar á þeirri skipan að Alþingi veitti ríkisborgararétt með lögum, eins og fram kemur í 6. gr. laga nr. 100/1952, sbr. 7. gr. laga nr. 62/1998.

Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 62/1998 segir meðal annars svo:

„Breytingartillaga sú sem hér er lögð til byggist á því að notað verði það fyrirkomulag sem drepið er á í niðurlagi athugasemdanna, þ.e. að bæði verði hægt að veita íslenskan ríkisborgararétt með sérstökum lögum og samkvæmt almennri reglu í lögum um ríkisborgararétt.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 2073.)

Í athugasemdum við ákvæðið sem varð að framangreindri 5. gr. a í lögunum segir meðal annars svo:

„Hér er lagt til að farin verði sú leið sem rætt er um í niðurlagi tilvitnunar úr athugasemdum með frumvarpi til stjórnarskipunarlaga og vitnað er til í inngangi með athugasemdum þessum en hún er sú að bæði löggjafinn og stjórnvöld veiti íslenskan ríkisborgararétt.

Með greininni er dómsmálaráðherra heimilað að veita ríkisborgararétt þeim sem um það sækir og uppfyllir nánar tiltekin skilyrði sem eru síðan talin upp í greininni.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 2075.)

Þá kemur fram í athugasemdunum að skilyrði 5. gr. a um búsetu séu í flestum atriðum þau sömu og samkvæmt reglum sem Alþingi hafði sett sér um veitingu ríkisborgararéttar með lögum. Önnur skilyrði ákvæðisins séu hins vegar nokkuð þrengri. Var þá gert ráð fyrir að umsækjendur, sem ekki uppfylltu þau skilyrði, gætu sent umsóknir sínar Alþingi til skoðunar (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 2076). Í athugasemdum við 6. gr. frumvarpsins segir síðan eftirfarandi:

„Greinin er efnislega óbreytt 6. gr. laganna.

Með tillögu þeirri sem gerð er í 5. gr. er hins vegar tekinn kúfurinn af umsóknum um ríkisborgararétt þannig að einungis munu koma til Alþingis þær umsóknir sem ekki fullnægja þeim skilyrðum sem talin eru í 5. gr.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 2076.)

Þegar frumvarpið, sem varð að lögum nr. 62/1998, kom til 1. umræðu á 122. löggjafarþingi sagði þáverandi dóms- og kirkjumálaráðherra að lagt væri til að í stað þess að allar umsóknir útlendinga um íslenskan ríkisborgararétt væru afgreiddar með lögum yrði ráðherra „heimilað að afgreiða þær umsóknir sem uppfylla þau skilyrði sem Alþingi nú setur við veitingu ríkisborgararéttar“. Þó kom fram í ræðu ráðherra að lögð væri til nokkur þrenging á sumum ákvæðanna (Alþt. 1997-1998, B-deild, d. 1645). Þá sagði ráðherra enn fremur orðrétt:

„Samkvæmt þessum tillögum yrði þeim sem sækja um ríkisborgararétt veittur ríkisborgararéttur af hálfu ráðherra uppfylli þeir skilyrði laganna að öllu leyti en umsóknir þeirra sem ekki uppfylla skilyrðin verði lagðar fyrir Alþingi. Þannig má nefna sem dæmi að í frv. er gert ráð fyrir því að ráðherra geti veitt ríkisborgararétt þeim sem hingað hafa komið sem flóttamenn og falla undir ákvæði alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna. Aðrir sem telja sig vera hér flóttamenn verða að leita til Alþingis með umsókn sína um íslenskan ríkisborgararétt.“ (Alþt. 1997-1998, B-deild, d. 1646.)

Ég tek fram að í 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952 er að finna nokkuð ítarlega tilgreiningu á þeim skilyrðum sem umsækjandi um ríkisborgararétt þarf að uppfylla áður en til álita kemur að ráðherra geti fallist á að taka umsókn hans til greina. Játa verður að framangreind lögskýringargögn kunna að veita einhverjar vísbendingar um það að með ákvæðinu hafi verið ætlunin að mæla fyrir um „rétt“ útlendinga til þess að fá ríkisborgararétt uppfylli þeir skilyrði ákvæðisins, þ.e. að ráðherra sé við þær aðstæður óheimilt að hafna slíkri umsókn.

Af orðalagi 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952 og þeim lögskýringargögnum sem ég hef rakið hér að framan verður sú ályktun dregin að með setningu ákvæðisins hafi löggjafinn tekið þá ákvörðun að nýta það „svigrúm“ sem skapaðist með áðurnefndri breytingu á stjórnarskránni samkvæmt 4. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Þannig hafi verið ákveðið að lögfesta með ákvæði 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952 í aðalatriðum þær reglur er Alþingi hafði sjálft sett um það í hvaða tilvikum og við hvaða aðstæður það kæmi til greina að Alþingi veitti útlendingi ríkisborgararétt. Það yrði því verkefni dóms- og kirkjumálaráðherra að leysa úr því í upphafi á grundvelli þessara reglna og þeirra skilyrða sem þær hafa að geyma hvort fallist yrði á umsókn útlendings. Aðkoma Alþingis, sbr. 6. gr. laga nr. 100/1952, væri því aðeins nauðsynleg í þeim tilvikum þegar ljóst væri fyrirfram að þau skilyrði væru ekki uppfyllt eða að ráðherra hefði formlega hafnað umsókn á grundvelli 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952.

Ekki verður ráðið af orðalagi 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952 og lögskýringargögnum að með breytingu þeirri sem varð á lögum nr. 100/1952 með 6. gr. laga nr. 62/1998 hafi ætlunin verið sú að breyta eðli þeirrar tilhögunar sem hér hafði ríkt um árabil að útlendingur gæti ekki átt lögvarða kröfu á því að öðlast ríkisborgararétt enda þótt umsókn hans væri talin uppfylla þær hlutlægu viðmiðunarreglur sem Alþingi hafði sett sér og koma nú fram í 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952. Ég fæ því ekki annað séð en að tilgangur lögfestingar 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952 hafi fyrst og fremst verið sá að færa það verkefni sem Alþingi hafði áður þurft að sinna samkvæmt fyrirmælum stjórnarskrárinnar til ráðherra en ekki að gera grundvallarbreytingu á réttarstöðu útlendinga sem sækja um ríkisborgararétt. Ég tek hins vegar fram, eins og nánar verður rakið hér síðar, að þessi tilfærsla á ákvörðunarvaldi frá Alþingi til ráðherra hefur þó eðli málsins samkvæmt þá breytingu í för með sér að ákvörðun um veitingu ríkisborgararéttar af hálfu ráðherra verður að samrýmast almennum reglum stjórnsýsluréttar enda ekki gert ráð fyrir öðru í lögum nr. 100/1952 eða öðrum lögum.

Að virtum framangreindum sjónarmiðum tel ég mig ekki geta útilokað að ráðherra hafi við framkvæmd 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952 svigrúm til að bregðast við sérstökum aðstæðum í hverju tilviki, í samræmi við þá tilhögun sem áður ríkti um veitingu ríkisborgararéttar með lögum af hálfu Alþingis, og sé honum þá unnt að synja einstaklingi um ríkisborgararétt þótt hann uppfylli öll þau skilyrði sem koma fram í ákvæðinu. Ég tek fram að ég hef í þessu sambandi horft til þess að ákvæði upphafsmálsliðar 1. mgr. 5. gr. a er ekki orðað þannig að ráðherra sé „skylt“ að veita ríkisborgararétt séu skilyrði A- og B-liðar ákvæðisins uppfyllt. Auk þess hefur það hér þýðingu að með hliðsjón af efni þeirra skilyrða sem þar koma fram verður ekki séð að nauðsynlegt hafi verið að mæla fyrir um skyldu ráðherra til að afla áður umsagnar frá viðkomandi lögreglustjóra og frá útlendingaeftirlitinu ef tilgangur slíkrar álitsumleitunar er aðeins sá að staðreyna tilvist þessara hlutlægu skilyrða. Ég fæ því ekki annað séð en að ákvæðið um að þessar umsagnir skuli liggja fyrir áður en ákvörðun er tekin veiti vísbendingu um að með því sé leitast við að tryggja að fyrir liggi allar tiltækar upplýsingar um hagi umsækjanda, meðal annars mat lögreglustjóra á dvalarstað umsækjanda og útlendingaeftirlits á fyrirliggjandi umsókn, áður en ráðherra tekur sína ákvörðun. Ég legg á það áherslu að enda þótt niðurstaða mín sé sú að ekki verði fullyrt að 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952 girði fyrir að ráðherra geti hafnað umsókn um ríkisborgararétt þrátt fyrir að umsækjandi uppfylli hin lögmæltu skilyrði verður samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar að gera þá kröfu að slík synjun sé reist á málefnalegum forsendum og að hún sé í eðlilegum tengslum við markmið laganna.

Ég hef hér fyrr rakið að í 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952 er lýst með nokkuð ítarlegum hætti þeim skilyrðum sem umsækjandi um ríkisborgararétt þarf að uppfylla. Þá kunni lögskýringargögn að veita einhverja vísbendingu um það að með því hafi verið ætlunin að mæla fyrir um „rétt“ útlendinga til þess að fá ríkisborgararétt uppfylli þeir skilyrði ákvæðisins. Eins og framangreind niðurstaða mín gefur til kynna felur þessi aðstaða í sér að réttaróvissa er um það hvernig ráðherra beri að leysa úr umsókn um ríkisborgararétt samkvæmt 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952, þ.m.t. á hvaða grundvelli synjun verði nánar byggð. Í ljósi þessa minni ég á að samkvæmt 1. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar verður útlendingi aðeins veittur ríkisborgararéttur „samkvæmt lögum“. Tilvist þessa áskilnaðar í stjórnarskránni leiðir m.a. til þess að almennt verður að gera þá kröfu að löggjöf sem mælir fyrir um skilyrði fyrir veitingu ríkisborgararéttar af hálfu ráðherra sé skýr og glögg þannig að umsækjandi geti gert sér grein fyrir því hvaða skilyrði þurfi að vera uppfyllt til þess að hann geti notið slíks réttar. Þá liggi einnig með því ljóst fyrir hvaða heimildir ráðherra hefur til að leysa úr slíkum málum.

Fram er komið að það er afstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að ráðherra sé heimilt að hafna umsókn um ríkisborgararétt þótt umsækjandi uppfylli öll skilyrði 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952. Hér að framan hef ég lýst því að ég tel mig ekki geta útilokað að ráðherra hafi slíka heimild. Með tilliti til lagaáskilnaðar 66. gr. stjórnarskrárinnar og mikilvægis þeirra réttinda sem hér um ræðir fyrir þá einstaklinga sem í hlut eiga tel ég eðlilegt að tekið verði til athugunar hvort ekki sé rétt að mæla fyrir um það með skýrum hætti í lögum nr. 100/1952 hvort og þá eftir atvikum á grundvelli hvaða sjónarmiða ráðherra sé heimilt að hafna umsókn um ríkisborgararétt enda þótt umsækjandi uppfylli hin hlutlægu skilyrði sem nú koma fram í A- og B-lið 1. mgr. 5. gr. a. Ég hef í ljósi þessa ákveðið að vekja athygli Alþingis á þessu atriði, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

2.

Í bréfum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 2. ágúst 2002 og 3. september 2002, er vikið að forsendum þeirrar niðurstöðu dómsmálaráðherra að hafna umsókn A um ríkisborgararétt. Í fyrra bréfi ráðuneytisins er efni umsagnar útlendingaeftirlitsins rakið. Síðan segir þar að í ljósi þess að ekki liggi fyrir jákvæð umsögn telji dómsmálaráðherra að hann uppfylli ekki „skilyrði laga“ til að öðlast ríkisborgararétt samkvæmt 5. gr. a laga nr. 100/1952. Bréf ráðuneytisins, dags. 3. september 2002, er hliðstætt fyrra bréfi þess. Þar er umsögn útlendingaeftirlitsins áréttuð og síðan segir að meðan ekki liggi fyrir meðmæli frá útlendingaeftirlitinu telji „ráðuneytið ekki vera heimild til að veita“ A íslenskan ríkisborgararétt á grundvelli 5. gr. a laga nr. 100/1952.

Ég tel að ekki verði lagður annar skilningur í þessi ummæli en að ráðuneytið hafi við ritun þessara bréfa talið það vera sjálfstætt skilyrði fyrir veitingu ríkisborgararéttar samkvæmt 5. gr. a í lögum nr. 100/1952 að umsagnir þær sem skylt er að afla hjá lögreglustjóra og útlendingaeftirliti hafi verið jákvæðar. Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur fram að það álíti að umræddar umsagnir séu ekki bindandi fyrir ráðherra enda taki hann endanlega ákvörðun „á grundvelli allra fyrirliggjandi gagna og atvika máls að öðru leyti“. Ég er sammála þessari ályktun ráðuneytisins enda fæ ég ekki séð á hvaða lagarökum öndverð niðurstaða gæti byggst. Ráðherra er því heimilt að veita einstaklingi, sem uppfyllir lögbundin skilyrði, ríkisborgararétt þótt framangreindir umsagnaraðilar leggist gegn því að fallist verði á umsókn hans. Ég fæ hins vegar ekki betur séð en að þessi ályktun stangist á við það sem fram kom í framangreindum bréfum ráðuneytisins til A.

Niðurstaða ráðherra um það hvort fallast eigi á umsókn um ríkisborgararétt er ákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vísa ég þar til þess að fallist ráðherra á slíkt erindi hefur hann kveðið einhliða á um hvað skuli vera rétt í tilteknu máli í skjóli stjórnsýsluvalds. Ég tel að sama eigi við þegar ráðuneytið hafnar umsókn um ríkisborgararétt en vísar málinu til Alþingis á grundvelli 6. gr. laga nr. 100/1952. Er málinu þá lokið af hálfu ráðuneytisins þar sem einhliða er tekin afstaða til þess á grundvelli opinberra valdheimilda ráðherra hvort tilefni sé til að veita viðkomandi íslenskan ríkisborgararétt. Skiptir í því sambandi ekki máli þótt ráðuneytið eigi frumkvæði að því að vísa málinu til Alþingis.

Samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga á málsaðili almennt rétt á því að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega. Í 22. gr. sömu laga eru gerðar ákveðnar lágmarkskröfur til efnis rökstuðnings. Í honum skal meðal annars gera grein fyrir þeim réttarreglum sem ákvörðun stjórnvalds byggist á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati verður í rökstuðningi að greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Byggja þessar kröfur á þeirri forsendu að rökstuðningur stjórnvalds skuli vera réttur í þeim skilningi að hann endurspegli þann lagagrundvöll sem raunverulega liggur að baki ákvörðuninni. Með hliðsjón af framangreindu tel ég að bréf ráðuneytisins frá 2. ágúst 2002 og 3. september 2002 hafi verið villandi að þessu leyti og ekki verið til þess fallin að A fengi skilið af lestri þeirra á hvaða lagagrundvelli ákvörðunin byggðist.

3.

Eins og að framan greinir ber að gera grein fyrir því í rökstuðningi á hvaða meginsjónarmiðum niðurstaðan byggist ef hún er komin undir mati viðkomandi stjórnvalds. Ég tel rétt með hliðsjón af þeim skýringum sem mér hafa verið veittar að leggja þann skilning í rökstuðning ráðuneytisins að það hafi verið mat þess að ekki væri tilefni til að veita A ríkisborgararétt með vísan til þess sem getið var í umsögn útlendingaeftirlitsins.

Almennt gefur það ekki tilefni til athugasemda ef stjórnvald tekur upp umsögn álitsgjafa í rökstuðningi sínum og vísar til hennar í þeim tilvikum þegar stjórnvaldið fellst á hana að því skilyrði uppfylltu að rökstuðningur umsagnarinnar uppfylli þær kröfur sem gera verður til rökstuðnings ákvörðunar í viðkomandi máli. Vísa ég þar meðal annars til þess að í athugasemdum við 22. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum var talið að í úrskurðum í kærumálum væri heimilt að vísa til rökstuðnings lægra setts stjórnvalds þar sem fallist væri á hann svo framarlega sem sá rökstuðningur uppfyllti þau skilyrði sem gera ber til úrskurða í kærumálum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.) Ekki er ástæða til annars en að ætla að sama eigi við um umsögn álitsgjafa ef hún uppfyllir þær kröfur sem gera verður til slíks rökstuðnings. Ég tel hins vegar að feli rökstuðningur stjórnvalds eingöngu í sér tilvísun til umsagnar álitsgjafa sé rétt að það komi skýrt fram að stjórnvaldið hafi fallist á þá lagatúlkun, sjónarmið og áherslur sem umsögnin ber með sér. Það leiðir af niðurstöðu minni í kafla IV.2 hér að framan að þessa var ekki nægjanlega gætt við afgreiðslu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á erindi A.

Umsögn útlendingaeftirlitsins virðist hafa byggst á þeim tveimur atriðum sem að framan eru nefnd og voru þau tekin upp í bréfum ráðuneytisins, dags. 2. ágúst 2002 og 3. september 2002. Annars vegar var vísað til þess að A hefði komið tvisvar til landsins „á fölsuðum vegabréfum“ og hins vegar að hann hefði ekki aflað sér „viðeigandi ferðaskilríkja frá heimaríki“ sínu.

Fyrir liggur að útlendingaeftirlitið veitti tvívegis umsögn um erindi A. Í bréfi stofnunarinnar frá 23. maí 2002 segir meðal annars eftirfarandi:

„Samkvæmt skrám Útlendingaeftirlitsins er talið að [A] hafi komið til Íslands í júlí 1997 og hefur hann búið hér á landi síðan. Hann kvæntist íslenskum ríkisborgara þann 3. apríl 1999.

[A] kom til Íslands, að því að talið er, í júlí 1997. Hann gaf sig fram á skrifstofu Rauða Kross Íslands þann 21. júlí 1997 með það fyrir augum að biðjast hælis hér á landi. Í skýrslutöku hjá útlendingaeftirlitinu þann 24. júlí 1997 viðurkenndi hann að hafa komið til landsins á fölsuðu [...] vegabréfi, einnig að hann hefði fyrr á því sama ári komið til Íslands á öðru fölsuðu vegabréfi. [A] fékk ekki hæli hér á landi, en var veitt hér á landi dvalarleyfi af mannúðarástæðum, að teknu tilliti til erfiðs ástands [...] í [X], en dvalarleyfið var veitt með því skilyrði, að [A] aflaði sér vegabréfs frá heimaríki sínu.

Útlendingaeftirlitinu hefur ekki enn borist vegabréf sem staðfestir að [A] sé í raun sá sem hann segist vera. Í ljósi þess mælir Útlendingaeftirlitið ekki með því að [A] verði veittur íslenskur ríkisborgararéttur, fyrr en hann hefur lagt fram fullnægjandi gögn til staðfestu á hver hann er og hvert sé ríkisfang hans.“

Seinni umsögn útlendingaeftirlitsins er dagsett 24. júlí 2002. Er hún svohljóðandi:

„[...]

Vísað er til fyrri umsagnar UTL dags. 23. maí sl., en þar kemur fram að umsækjandi hafi tvívegis komið til Íslands á fölsuðum vegabréfum og að hann hafi ekki aflað sér viðeigandi ferðaskilríkja frá heimaríki sínu [X]. Eftir að sú umsögn var send ráðuneytinu, hefur borist ljósrit af ferðaskilríkjum útgefnum af Sendiskrifstofu Sameinuðu Þjóðanna í [X].

Þrátt fyrir framlögð gögn þykir ekki fært að mæla með við ráðuneytið, að svo stöddu, að umsækjanda verði veittur íslenskur ríkisborgararéttur.“

Í síðari umsögn útlendingaeftirlitsins var ekki tekin rökstudd afstaða til þess hvort þau gögn sem lögð höfðu verið fram væru fullnægjandi til þess að staðfesta að A væri sá sem hann kvaðst vera og hvert ríkisfang hans væri. Því er að mínu áliti óljóst á hvaða sjónarmiðum niðurstaða útlendingaeftirlitsins byggðist. Í bréfum ráðuneytisins, dags. 2. ágúst 2002 og 3. september 2002, virðist hins vegar lagt til grundvallar að útlendingaeftirlitið hafi talið að „ferðaskilríki“ útgefin af Sendiskrifstofu Sameinuðu þjóðanna í X væru ekki „viðeigandi ferðaskilríki frá heimaríki“ hans. Með hliðsjón af kröfum 22. gr. stjórnsýslulaga og því að framangreind gögn voru lögð fram í því skyni að sýna fram á hver umsækjandinn væri tel ég að ráðuneytinu hafi borið að leysa úr því með rökstuddum hætti í bréfum sínum til A hvaða þýðingu umrædd ferðaskilríki skyldu hafa við úrlausn á umsókn hans. Það var ekki gert.

Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur fram að sú ákvörðun að hafna umsókn A hafi byggst á „heildarmati á gögnum málsins að fengnum þeim umsögnum og atvikum málsins að öðru leyti“. Þá segir í skýringunum:

„Að fenginni þessari umsögn útlendingaeftirlitsins, málavöxtum öllum og atvikum í máli þessu, þ. á m. umsögn lögreglustjóra, þar sem fram kemur að [A] hafi oft komið við sögu lögreglu, telur ráðuneytið rétt að byggja niðurstöðu sína í málinu á heildarmati á atvikum öllum og vísa til 1. mgr. 5. gr. a. laga um íslenskan ríkisborgararétt í heild, einkum 1. málsliðar, við ákvörðun sína.“

Í þessu sambandi vil ég árétta að í rökstuðningi ráðuneytisins til A var ekki vikið að öðrum málsatvikum eða lagasjónarmiðum en umsögn útlendingaeftirlitsins. Ef þau atriði sem komu fram í umsögn lögreglustjórans í Reykjavík höfðu þýðingu við heildarmat ráðuneytisins bar að geta þeirra í rökstuðningi þess nema talið verði að undanþága 3. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga hafi átt við. Þar segir orðrétt:

„Takmarka má efni rökstuðnings að því leyti sem vísa þarf til gagna sem aðila máls er ekki heimill aðgangur að, sbr. 16. og 17. gr.“

Miðað við atvik málsins fæ ég ekki séð að unnt hafi verið að takmarka aðgang A að umsögn lögreglustjóra á grundvelli 16. gr. stjórnsýslulaga. Í 17. gr. sömu laga, sbr. 6. gr. laga nr. 83/2000, segir eftirfarandi:

„Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.“

Ákvæðið gerir ráð fyrir að meta skuli þá andstæðu hagsmuni sem uppi eru. Gögn málsins og skýringar þær sem lagðar hafa verið fyrir mig bera ekki með sér að slíkt mat hafi farið fram af hálfu ráðuneytisins. Þá tel ég rétt að það komi hér fram að lögreglustjórinn lagði í umsögn sinni ekki mat á hvort rétt væri að veita A ríkisborgararétt og ekki virðist vera ágreiningur um að hann hafi uppfyllt skilyrði B-liðar 5. gr. a í lögum nr. 100/1952.

4.

Í bréfi mínu til ráðuneytisins, dags. 16. ágúst 2002, óskaði ég sérstaklega eftir því að ráðuneytið upplýsti hvort það hefði veitt A kost á að koma að athugasemdum sínum í tilefni af umsögn útlendingaeftirlitsins, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í skýringum sínum til mín gerir ráðuneytið grein fyrir því að þegar upphafleg umsögn barst ráðuneytinu hafi A og eiginkonu hans verið gerð grein fyrir henni munnlega. Þegar síðari umsögn útlendingaeftirlitsins barst hafi honum enn fremur verið tjáð munnlega áður en bréf, dags. 2. ágúst 2002, var sent honum að ráðuneytið teldi ekki forsendur til að veita honum ríkisborgararétt með hliðsjón af þeirri umsögn.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal málsaðili eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Almennt verður málsaðili sjálfur að eiga frumkvæði að því að kynna sér gögn og tjá sig um mál. Um þetta gildir meðal annars sú undantekning að ef stjórnvald aflar sjálft upplýsinga, sem málsaðila er ókunnugt um, og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins, er stjórnvaldinu almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær, eins og segir í athugasemdum við ákvæði það í frumvarpi til stjórnsýslulaga er varð að 13. gr. laganna. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3296.) Af þessu leiðir meðal annars að ef umsagnir útlendingaeftirlitsins eða lögreglustjóra hafa að geyma upplýsingar, sem umsækjanda um ríkisborgararétt er ókunnugt um að liggi fyrir í málinu og sem verður að telja honum í óhag og hafa verulega þýðingu við úrlausn þess, ber ráðuneytinu almennt að tilkynna viðkomandi um að þær liggi fyrir í málinu og gefa honum sérstakt færi á því að tjá sig um þær. Ég tel að þetta hafi m.a. átt við um þær upplýsingar sem komu fram í umsögn útlendingaeftirlitsins.

Ég minni jafnframt á að í skýringum ráðuneytisins til mín kemur fram að við ákvörðun þess í máli A var meðal annars litið til umsagnar lögreglustjóra og tiltekið að þar hafi komið fram „að [A] hafi oft komið við sögu lögreglu“. Á fundi mínum með ráðuneytisstjóra og starfsmanni ráðuneytisins vegna þessa máls 24. september 2002 var því einnig lýst að litið hefði verið til gagna frá lögreglunni þegar ráðuneytið tók ákvörðun í málinu. Í þeim svarbréfum sem ráðuneytið sendi A 2. ágúst og 3. september 2002 var ekki vísað með beinum hætti til upplýsinga frá lögreglunni en ljósrit af bréfi lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 4. júlí 2002, fylgdi þó með síðara bréfi ráðuneytisins til hans. Þrátt fyrir þetta tel ég að síðari skýringar ráðuneytisins til mín leiði til þess að ég geti ekki fullyrt að þær upplýsingar sem fram komu af hálfu lögreglunnar hafi ekki haft „verulega þýðingu“ í málinu í þessum skilningi.

Almennt eru ekki gerðar sérstakar formkröfur til þess hvernig málsaðila skuli gefinn kostur á því að tjá sig um upplýsingar sem liggja fyrir í máli og framangreind regla gildir um. Kann að vera viðhlítandi að gera honum munnlega grein fyrir efni slíkra upplýsinga. Á hann þá kost á því samkvæmt 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga að krefjast þess að afgreiðslu málsins verði frestað uns honum hefur gefist tími til þess að kynna sér gögnin og gera grein fyrir afstöðu sinni ef viðkomandi stjórnvald hefur ekki sett honum ákveðinn frest í því efni samkvæmt 1. mgr. sama ákvæðis.

Miðað við þær upplýsingar sem liggja fyrir í málinu tel ég mig ekki hafa nægar forsendur til að leggja mat á hvort málsmeðferð ráðuneytisins hafi verið fullnægjandi að þessu leyti í tilefni af þeim umsögnum sem aflað var frá útlendingaeftirlitinu. Í svari ráðuneytisins til mín, dags. 5. nóvember 2002, er ekki sérstaklega vikið að því að ráðuneytið hafi kynnt A þær upplýsingar frá lögreglu sem meðal annars var litið til við ákvörðun þess.

Vegna skýringa ráðuneytisins um hvernig það kynnti A umsagnir útlendingaeftirlitsins minni ég á að í athugasemdum við ákvæði það í frumvarpi til stjórnsýslulaga sem varð að 13. gr. laganna kemur fram að ekki sé mælt fyrir um það hvort aðili skuli tjá sig skriflega eða munnlega og að það sé á valdi stjórnvaldsins hvor hátturinn skuli hafður á. Tjái aðili sig munnlega þarf þó að rita minnisblað um þær athugasemdir sem málsaðili kann að hafa fært fram. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3296.) Þessi regla hefur nú fengið stoð í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 en þar segir að við meðferð mála, þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga beri stjórnvöldum að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Í athugasemdum við ákvæðið kemur fram að við lögfestingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið á því byggt að stjórnvöldum væri skylt, í þeim tilvikum þar sem upplýsinga væri aflað með óformlegum hætti, að rita minnisblað um slíkar upplýsingar sem kæmu fram hjá aðila máls og ekki væri að finna í öðrum gögnum þess að því tilskyldu að þær hefðu verulega þýðingu fyrir úrlausn þess. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3032.) Samkvæmt þessu ber stjórnvaldi ekki skilyrðislaust að skrá sérhverjar munnlegar athugasemdir málsaðila. Ekki liggur hins vegar fyrir hvort og þá hvaða athugasemdir A gerði við upplýsingarnar í umsögn útlendingaeftirlitsins. Því tel ég ekki tilefni til frekari athugasemda við málsmeðferð ráðuneytisins að þessu leyti.

Hafi ráðuneytið einnig kynnt A munnlega þær upplýsingar sem fram komu frá lögreglu og vísað er til í skýringum þess til mín eiga framangreindar athugasemdir einnig við um þann þátt málsins. Hafi ráðuneytið hins vegar ekki kynnt honum þau gögn frá lögreglu sem það studdist við þegar það tók ákvörðun í máli hans og þau hafa haft verulega þýðingu við ákvörðunina tel ég á það hafa skort að A hafi átt þess kost að gæta andmælaréttar síns, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Ég hef hér að framan gert athugasemdir við það með hvaða hætti dóms- og kirkjumálaráðuneytið rökstuddi synjun sína á beiðni A. Þá er ekki ljóst af gögnum málsins hvort ráðuneytið gætti þess að veita A andmælarétt vegna þeirra upplýsinga sem ráðuneytið hafði fengið frá lögreglu og vísað var til í skýringum ráðuneytisins til mín. Ég hef jafnframt ekki talið mig geta útilokað að ráðherra hafi heimild til að synja umsókn um ríkisborgararétt frá einstaklingi sem uppfyllir hin lögmæltu skilyrði A- og B-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 100/1952. Slík synjun þarf þá að vera reist á málefnalegum forsendum og vera í eðlilegum tengslum við markmið laganna. Eins og mál þetta liggur fyrir mér nú tel ég mig ekki geta lagt mat á það hvort ráðuneytið hafi sýnt fram á að synjun þess á beiðni A hafi verið reist á þeim málefnalegu sjónarmiðum sem samrýmast framangreindri heimild ráðherra.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að rökstuðningur dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í bréfum, dags. 2. ágúst 2002 og 3. september 2002, hafi verið villandi og ekki til þess fallinn að A fengi skilið af lestri hans á hvaða lagagrundvelli ákvörðunin byggðist. Þá tel ég að ráðuneytinu hafi borið að leysa úr því með rökstuddum hætti hvaða þýðingu ferðaskilríkin, sem hann lagði fram við meðferð málsins til staðfestingar á því að hann væri sá sem hann kvaðst vera, skyldu hafa við úrlausn á umsókn hans um ríkisborgararétt. Þá er það niðurstaða mín að eins og mál þetta liggur fyrir geti ég ekki lagt mat á það hvort ráðuneytið hafi sýnt fram á að synjun þess á beiðni A hafi verið reist á málefnalegum forsendum. Að lokum tel ég rétt að benda á þau sjónarmið um andmælarétt málsaðila sem reifuð eru í álitinu en ég tel að það kunni að hafa skort á að reglum um andmælarétt og málsmeðferð af því tilefni hafi verið fylgt.

Með hliðsjón af þessum athugasemdum tel ég rétt að beina þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það taki mál A til athugunar á ný, fari hann fram á það, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu við afgreiðslu málsins.

Í álitinu er rakið að það sé afstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að ráðherra sé heimilt að hafna umsókn um ríkisborgararétt þótt umsækjandi uppfylli öll skilyrði 1. mgr. 5. gr. a laga nr. 100/1952, um ríkisborgararétt. Hér að framan hef ég lýst því að ég tel mig ekki geta útilokað að ráðherra hafi slíka heimild. Það er niðurstaða mín að með tilliti til lagaáskilnaðar 66. gr. stjórnarskrárinnar og mikilvægis þeirra réttinda sem hér um ræðir fyrir þá einstaklinga sem í hlut eiga sé eðlilegt að tekið verði til athugunar hvort ekki sé rétt að mæla fyrir um það með skýrum hætti í lögum nr. 100/1952 hvort og þá eftir atvikum á grundvelli hvaða sjónarmiða dóms- og kirkjumálaráðherra sé heimilt að hafna umsókn um ríkisborgararétt enda þótt umsækjandi uppfylli hin hlutlægu skilyrði sem nú koma fram í A- og B-lið 1. mgr. 5. gr. a. Ég hef í ljósi þessa ákveðið að vekja athygli Alþingis á áliti þessu, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1998, um umboðsmann Alþingis.

VI.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. febrúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Í bréfi ráðuneytisins, sem dagsett er 2. febrúar 2004, kemur fram að A hafi verið veittur íslenskur ríkisborgararéttur 29. október 2003.