Kvartað var úrskurði dómsmálaráðuneytisins sem staðfesti ákvörðun sýslumannsins á Norðurlandi vestra um að synja beiðni um að heimilað yrði að afplána vararefsingu fésektar samkvæmt héraðsdómi.
Sýslumaður hefur ákveðið svigrúm til að meta til hvaða aðgerða sé gripið hverju sinni og þá innan þeirra tímamarka sem lög ákveða. Eignaleysi kemur ekki í veg fyrir að dómþolar geti staðið í skilum með afborganir af sektum hafi þeir tekjur. Sýslumaður er jafnframt, við mat sitt á því hvort innheimtuaðgerðir teljist þýðingarlausar eða fullreyndar, bundinn af meginreglunni um að fullnusta skuli ákvarðaða aðalrefsingu. Leiðir af þeirri reglu að á sýslumanni hvílir ákveðin skylda til að reyna innheimtuaðgerðir til hins ýtrasta, m.t.t. atvika máls hverju sinni, og þá jafnframt í ljósi þess að dómþoli hefur ekki val um það hvenær komi til beitingar vararefsingar.
Samkvæmt úrskurði og skýringum dómsmálaráðuneytisins til umboðsmanns er afstaða þess sú að komi fram beiðni um að vararefsingu verði beitt fari fram mat hverju sinni hvort fullnægt sé því skilyrði að innheimtuaðgerðir séu þýðingarlausar eða fullreyndar í skilningi laga um fullnustu refsinga. Slíkt hafi verið gert í þessu tilviki og ráðuneytið í kjölfar þess staðfest það mat sýslumanns að innheimtuaðgerðir hafi hvorki verið þýðingarlausar né fullreyndar, þar sem m.a. hafi legið til grundvallar gögn um háar launatekjur viðkomandi.
Ekki varð því annað ráðið en fullnægjandi mat hefði verið lagt á atvik málsins á grundvelli viðeigandi lagaákvæða og þeirra gagna sem lágu fyrir. Taldi umboðsmaður því ekki efni til að gera athugasemdir við niðurstöðu ráðuneytisins.
Umboðsmaður lauk málinu með bréfi 15. desember 2023.
I
Vísað er til kvörtunar yðar 15. febrúar sl., fyrir hönd A, sem lýtur að úrskurði dómsmálaráðuneytisins 16. september 2022 þar sem staðfest var ákvörðun sýslumannsins á Norðurlandi vestra 15. október 2021 um að synja beiðni A þess efnis að henni yrði heimilað að afplána vararefsingu fésektar samkvæmt dómi Héraðsdóms Reykjaness í máli nr. [...]. Í kvörtuninni er m.a. gerð grein fyrir því að sýslumaðurinn á Norðurlandi vestra hafi látið gera fjárnám í eignum A og því hafi verið lokið án árangurs að hluta. Því verði að telja að innheimta teljist vera fullreynd í skilningi 1. mgr. 88. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga. Í samræmi við orðalag ákvæðisins skuli því taka ákvörðun um að vararefsingu verði beitt.
Í tilefni af kvörtuninni var dómsmálaráðherra ritað bréf 30. mars sl. þar sem óskað var eftir gögnum málsins auk skýringa á nánar tilgreindum atriðum. Umbeðnar skýringar og gögn bárust umboðsmanni 12. maí sl. Í tölvubréfi yðar 17. maí sl. kom fram að bréf ráðuneytisins gæfi ekki tilefni til frekari athugasemda af hálfu A.
II
1
Samkvæmt 53. gr. almennra hegningarlaga, nr. 19/1940, kemur fangelsi í stað fésektar sé hún ekki greidd. Í X. kafla laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga, er fjallað um fullnustu fésekta, innheimtu sakarkostnaðar og framkvæmd upptöku. Samkvæmt 1. mgr. 87. gr. laganna annast sýslumenn fullnustu sekta sem ákvarðaðar eru af dómstólum eða stjórnvöldum nema annað komi fram í viðkomandi sektarákvörðun. Í 2. mgr. sömu greinar segir að heimilt sé að leyfa að sekt og sakarkostnaður sé greiddur með afborgunum. Greiðslufrestur skuli ekki veittur til lengri tíma en eins árs frá því að sekt komi til innheimtu nema sérstakar aðstæður séu fyrir hendi. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar skal sekt þegar innheimt samkvæmt XI. kafla laganna hafi hún hvorki verið greidd á tilskildum tíma né samið um greiðsluna. Í athugasemdum við 87. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 15/2016 kemur m.a. fram um 3. mgr. greinarinnar að með henni sé „horfið frá því marklausa skilyrði [fyrri] laga að ekki skuli innheimta með fjárnámi ef fyrir liggur að skuldari sé eignalaus“. Í kjölfar þess er í athugasemdunum tekið fram að ljóst sé að fjölmargir séu eignalausir en með tekjur og geti því staðið í skilum með afborganir af sektum (þskj. 399 á 145. löggjafarþingi 2015-2016, bls. 67). Í 93. gr. laganna er fjallað um innheimtu, aðför o.fl. Samkvæmt 1. mgr. hennar má innheimta ógreidda sekt og sakarkostnað, svo og eftirstöðvar slíkra krafna, með aðför eftir lögum þar um. Þá er í 88. gr. laga nr. 15/2016 fjallað um vararefsingar en samkvæmt 1. mgr. hennar skal innheimtuaðili ákveða að vararefsingu verði beitt ef hann telur að innheimtuaðgerðir séu „þýðingarlausar eða fullreyndar“.
Fjallað er um fyrningu sakar og brottfall viðurlaga í IX. kafla almennra hegningarlaga. Í 1. mgr. 83. gr. a í þeim kafla segir að fésekt sem ákveðin er með dómi, úrskurði eða sátt fyrnist þegar liðin séu þrjú ári frá því að unnt var að fullnægja dómi, úrskurði eða sátt en þó að liðnum fimm árum sé fjárhæð hennar 60.000 krónur eða hærri. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar fellur vararefsing við fésekt niður við sama tímamark nema fullnusta hennar sé hafin innan þess.
2
Í úrskurði ráðuneytisins 16. september 2022 er m.a. gerð grein fyrir hlutverki sýslumanna við fullnustu fésekta, sbr. 87. og 88. gr. laga nr. 15/2016. Vísað er til þess að umfjöllun í athugasemdum við 3. mgr. 87. gr. frumvarps laganna styðji við þá ályktun sýslumanns að honum beri að reyna eftir fremsta megni að fullnusta fésektir, m.a. með því að gefa sektarþola kost á að greiða með afborgunum, einnig þegar þeir séu eignalausir. Áréttar ráðuneytið að tilgangur fésekta sem refsingar sé að koma niður á fjárhagslegum hagsmunum manna og það yrði talið stríða gegn tilgangi refsingar að dómþoli geti sjálfur kosið sér að viðurlög, sem ætlað sé að koma niður á fjárhagslegum hagsmunum hans, komi þess í stað niður á frelsi hans. Tekur ráðuneytið undir það með sýslumanni að embættið hafi lagaheimild til að reyna til hins ýtrasta innheimtu dómsektar innan fyrningartíma og beri að gera það. Ráðuneytið tekur jafnframt fram að það geri ekki athugasemdir við þá „verklagsreglu“ sýslumanns að ákvörðun um beitingu vararefsingar sé almennt ekki fyrst tekin fyrr en um ár sé eftir af fyrningartíma dómsektar enda eigi þá að vera endanlega ljóst að innheimta sektarinnar sé þýðingarlaus og fullreynd. Í kjölfar þessa fellst ráðuneytið á það mat sýslumanns, í ljósi upplýsinga um launatekjur A, að innheimtuaðgerðir teljist að svo stöddu ekki vera þýðingarlausar eða fullreyndar í skilningi 1. mgr. 88. gr. laga nr. 15/2016.
Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns er nánari grein gerð fyrir því að í framkvæmd hafi mótast þau viðmið að vararefsingu fésektar sé almennt ekki beitt fyrr en u.þ.b. 12 mánuðir séu til fyrningar sektarinnar. Áréttað er að þetta sé almennt viðmið en ekki ófrávíkjanleg regla, sem nefnt hafi verið verklagsregla í úrskurði ráðuneytisins, og byggist það á því sjónarmiði að nokkur tími þurfi að jafnaði að hafa liðið frá álagningu fésektar þar til ljóst megi vera að innheimtuaðgerðir séu þýðingarlausar eða fullreyndar. Tekið er þá fram að ekki sé litið svo á að afplánun vararefsingar sektar sé valkvæð fyrir sektarþola heldur sé henni aðeins beitt ef þýðingarlaust eða fullreynt sé, að mati innheimtuaðila, að fullnusta aðalrefsingu í formi sektar.
3
Fyrir liggur að A var með dómi héraðsdóms dæmd til greiðslu fésektar í ríkissjóð. Var vararefsing fésektarinnar ákveðin 12 mánaða fangelsi yrði sektin ekki greidd innan fjögurra vikna frá birtingu dómsins, en í þeim dómsorðum felst í raun að ekki kemur til fullnustuúrræða fyrr en að frestinum liðnum.
Líkt og áður segir annast sýslumaður fullnustu fésekta samkvæmt 87. gr. laga nr. 15/2016, og getur til þess nýtt þær leiðir sem til þess eru tækar samkvæmt sömu lagagrein. Með 1. mgr. 88. gr. laganna hefur sýslumönnum verið falið mat á því hvenær innheimtuaðgerðir teljist vera „þýðingarlausar eða fullreyndar“, þannig að komið geti til þess að ákvörðun sé tekin um beitingu vararefsingar. Þegar löggjafinn hefur falið stjórnvöldum að taka ákvörðun á matskenndum grundvelli hafa þau nokkurt svigrúm þegar kemur að því að meta þau atriði sem skipta máli við ákvarðanatökuna. Það þýðir þó ekki að stjórnvaldið sé með öllu óbundið í ákvarðanatöku sinni, enda þurfa ákvarðanir þess ávallt að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og vera í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Einnig hefur verið lagt til grundvallar að stjórnvöldum sé að jafnaði heimilt að setja sér viðmiðunarreglur um helstu sjónarmið sem byggja ber á til stuðnings beitingu slíkrar valdheimildar, m.a. til að stuðla að samræmi og jafnræði í framkvæmd. Slík sjónarmið verða þó að vera málefnaleg og að jafnaði ekki tæmandi upp talin í viðmiðunarreglum. Slíkar reglur mega enda ekki takmarka óhóflega eða útiloka það einstaklingsbundna mat sem lög gera ráð fyrir, sjá hér til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 3. október 2022 í máli nr. 11524/2022.
Það fellur almennt utan verkahrings umboðsmanns Alþingis að endurmeta mat stjórnvalda með tilliti til þess hvort taka beri nýja ákvörðun eða ákvörðun annars efnis. Við meðferð kvartana sem beinast að slíku mati stjórnvalda lýtur athugun umboðsmanns almennt að því að kanna hvort stjórnvald hafi með fullnægjandi hætti staðið að rannsókn málsins, byggt mat sitt á málefnalegum sjónarmiðum og að þær ályktanir sem dregnar eru af gögnum málsins eigi sér stoð í þeim.
Sýslumaður hefur við það mat sem fram fer á grundvelli 1. mgr. 88. gr. laga nr. 15/2016 ákveðið svigrúm til að meta til hvaða aðgerða sé gripið hverju sinni og þá innan þeirra tímamarka sem lög ákveða. Verður að telja að af 87. og 88. gr. laga nr. 15/2016 leiði að sýslumanni sé heimilt að reyna til hins ýtrasta þær leiðir sem honum eru tækar til að fullnusta fésekt samkvæmt lögum, og fyrr geti ekki komið til þess að ákvörðun sé tekin um að vararefsingu verði beitt. Þannig er eins og fyrr greinir skýrlega tekið fram í lögskýringargögnum með 87. gr. laganna að eignaleysi komi ekki í veg fyrir að dómþolar geti staðið í skilum með afborganir af sektum hafi þeir tekjur. Sýslumaður er jafnframt, við mat sitt á því hvort innheimtuaðgerðir teljist þýðingarlausar eða fullreyndar, bundinn af meginreglunni um að fullnusta skuli ákvarðaða aðalrefsingu. Leiðir af þeirri reglu að á sýslumanni hvílir ákveðin skylda til að reyna innheimtuaðgerðir til hins ýtrasta, m.t.t. atvika máls hverju sinni, og þá jafnframt í ljósi þess að dómþoli hefur ekki val um það hvenær komi til beitingar vararefsingar.
Samkvæmt þeim svörum sem umboðsmanni bárust hafa ekki verið settar verklagsreglur sem lúta t.a.m. að því hvenær innheimtuaðgerðir teljist þýðingarlausar eða fullreyndar. Miðað sé við að vararefsingu sé almennt ekki beitt fyrr en u.þ.b. 12 mánuðir séu til fyrningu sektar, og til grundvallar því viðmiði liggi það sjónarmið að fyrir það tímamark sé almennt erfitt að halda því fram að þær aðgerðir sem gripið hafi verið til, til að innheimta sekt, hafi verið reyndar að fullu eða séu þýðingarlausar. Verður sá skilningur lagður í úrskurð og skýringar dómsmálaráðuneytisins til umboðsmanns að afstaða þess sé sú að komi fram beiðni þess efnis að vararefsingu verði beitt fari fram mat hverju sinni hvort fullnægt sé því skilyrði að innheimtuaðgerðir séu þýðingarlausar eða fullreyndar í skilningi 88. gr. laga nr. 15/2016, þar sem m.a. sé litið til þess hve langt sé í fyrningu sektar. Slíkt hafi verið gert í tilviki A og ráðuneytið í kjölfar þess staðfest það mat sýslumanns að innheimtuaðgerðir hafi ekki verið þýðingarlausar eða fullreyndar í skilningi téðs ákvæðis, þar sem m.a. hafi legið til grundvallar gögn um háar launatekjur A.
Að framangreindu virtu fæ ég ekki annað ráðið en að fullnægjandi mat hafi verið lagt á atvik málsins á grundvelli viðeigandi lagaákvæða og þeirra gagna sem lágu fyrir. Tel ég því ekki efni til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu ráðuneytisins að innheimtuaðgerðir í máli A teljist, að svo stöddu, ekki vera þýðingarlausar eða fullreyndar í skilningi 1. mgr. 88. gr. laga nr. 15/2016.
Þá tel ég að önnur atriði í kvörtun yðar gefi ekki tilefni til sérstakrar umfjöllunar.
III
Með vísan til framangreinds læt ég athugun minni á málinu lokið, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.