I
Vísað er til kvörtunar yðar 30. maí sl., sem jafnframt er lögð fram fyrir hönd A og B, vegna ákvörðunar innviðaráðherra 2. mars sl. um að staðfesta tillögu svæðisráðs að strandsvæðisskipulagi Vestfjarða, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 7. sama mánaðar. Í kvörtuninni er einkum á því byggt að skipulagið muni skerða mikilvæg rækjumið í Arnarfirði og munu A og B vera handhafar rækjuveiðiheimilda á því svæði. Er í því sambandi vísað til þess að reitur LV6 í nýtingarflokknum „Lagnir og vegir“, muni fela í sér skerðingu á mikilvægum rækjumiðum. Að yðar mati ætti hluti reitsins af þeim sökum fremur heima í nýtingarflokknum „Almenn nýting“ og önnur staðsetning fundin fyrir fyrirhugaðan raforkustreng á því svæði. Í kvörtuninni er m.a. vísað til þess að áform Landsnets hf. um lagningu raforkustrengsins byggi á röngum forsendum og ófullnægjandi gögnum auk þess sem gerðar eru athugasemdir við samráð svæðisráðs.
Jafnframt er vísað til bréfs umboðsmanns til yðar 11. ágúst sl. Gögn málsins bárust frá innviðaráðuneytinu 28. júní sl. samkvæmt beiðni þar um.
II
Sem fyrr greinir eru í kvörtun yðar m.a. gerðar athugasemdir við áform Landsnets hf. um lagningu raforkustrengs í Arnarfirði og efni framkvæmdaáætlunar kerfisáætlunar þess fyrir árin 2021-2030 og umhverfisskýrslu hennar, dags. 26. ágúst 2021. Af því tilefni skal tekið fram að í 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er mælt fyrir um skilyrði þess að kvörtun verði tekin til meðferðar af hálfu umboðsmanns. Samkvæmt 2. mgr. greinarinnar skal bera fram kvörtun innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá, er um ræðir var til lykta leiddur. Þá segir í 3. mgr. 6. gr. að ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds er ekki unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu. Á grundvelli þess hefur umboðsmaður litið svo á að ekki sé heimilt að taka mál til meðferðar þegar fyrir liggur að sá sem kvartar hefur átt þess kost að kæra málið til æðra stjórnvalds en kærufrestur hefur liðið án þess að kæra hafi komið fram innan þess tíma og málið hlýtur því ekki efnislega umfjöllun á æðra stjórnsýslustigi.
Ástæða þess að framangreint er rakið er sú að samkvæmt 2. mgr. 9. gr. b. raforkulaga nr. 65/2003, eins og lögunum hefur síðar verið breytt, fer Orkustofnun yfir og samþykkir kerfisáætlun eftir því sem stofnunin telur þörf á. Þá er ákvörðun Orkustofnunar um samþykkt eða synjun kerfisáætlunar kæranleg til úrskurðarnefndar raforkumála, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Þá er athygli yðar jafnframt vakin á því að 26. júlí 2021 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð framkvæmd Landsnets hf. um lagningu jarðstrengs milli Mjólkár og Bíldudals og sæstrengs yfir Arnarfjörð væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum, en sú ákvörðun var kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 14. gr. þágildandi laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum.
Af kvörtun yðar verður ekki annað ráðið en að hún lúti að hluta til að atvikum sem falli utan þess ársfrests sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, auk þess sem ekki verður séð að þér hafið á þeim tíma freistað þess að bera athugasemdir yðar undir þar til bæra úrskurðaraðila. Brestur því lagaskilyrði til þess að taka kvörtun yðar til frekari athugunar að þessu leyti. Hefur athugun mín á málinu því verið afmörkuð við framangreinda ákvörðun innviðaráðherra að staðfesta tillögu svæðisráðs að strandsvæðisskipulagi Vestfjarða.
III
Um strandsvæðisskipulag er fjallað í lögum nr. 88/2018 um skipulag haf- og strandsvæða. Samkvæmt 5. tölulið 3. gr. laganna er strandsvæðisskipulag skipulagsáætlun fyrir tiltekið strandsvæði þar sem fram koma markmið og ákvarðanir viðkomandi stjórnvalda um framtíðarnýtingu og vernd á tilteknu svæði og hvers konar framkvæmdir falla að nýtingu á svæðinu. Þá er forsendum ákvarðana einnig lýst. Samkvæmt 2. og 3. mgr. 4. gr. laganna bera svæðisráð ábyrgð á gerð strandsvæðisskipulags en Skipulagsstofnun hefur eftirlit með framkvæmd laganna og reglugerðar sem settar eru samkvæmt þeim. Hún er svæðisráðum til ráðgjafar og annast gerð strandsvæðisskipulags í þeirra umboði og þá málsmeðferð sem kveðið er á um í lögunum auk þess sem hún fylgist með þróun í starfsemi og öðrum athöfnum sem hafa áhrif á skipulagsmál á haf- og strandsvæðum. Í strandsvæðisskipulagi skal m.a. lýsa umhverfi og aðstæðum á skipulagssvæðinu og forsendum þeirrar stefnu sem það felur í sér og gera grein fyrir áhrifum þess og einstakra stefnumiða á umhverfið með umhverfismati, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 88/2018. Við gerð strandsvæðisskipulags skal leita eftir sjónarmiðum og tillögum viðkomandi stjórnvalda, almennings og annarra þeirra sem hagsmuna eiga að gæta um mörkun stefnu. Sérstakt samráð skal haft við viðkomandi sveitarfélög um samræmingu skipulags strandsvæða og skipulagsáætlana samkvæmt skipulagslögum og hafnarstjórnir vegna hafnarsvæða.
Nánari fyrirmæli um strandsvæðisskipulag er að finna í V. kafla laga nr. 88/2018. Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. er strandsvæðisskipulag skipulagsáætlun fyrir afmarkað strandsvæði sem tilgreint er í stefnu um skipulag haf- og strandsvæða. Í strandsvæðisskipulaginu er sett fram stefna og ákvæði varðandi orkuvinnslu á hafi, mannvirkjagerð, eldi eða ræktun nytjastofna, efnistöku, haugsetningu, verndarsvæði, vatnsvernd, umferð og samgöngur, náttúruvá, útivist, ferðaþjónustu o.fl., í samræmi við markmið laganna, þ. á m. með tilliti til sjálfbærrar þróunar, áhrifa á umhverfið og ásýnd þess, öryggissjónarmiða sem og annarra skipulagsforsendna sem þurfa að liggja fyrir vegna starfsemi eða framkvæmda á svæðinu. Í 2. mgr. sömu greinar er kveðið á um að strandsvæðisskipulag skuli byggt á og vera í samræmi við skipulag haf- og strandsvæða. Við gerð strandsvæðisskipulags skuli jafnframt gæta samræmis við skipulagsáætlanir samkvæmt skipulagslögum. Einnig ber að taka mið af stjórnvaldsfyrirmælum, öðrum lögum og lögbundnum ákvörðunum um nýtingu og vernd haf- og strandsvæða þar sem tiltekin starfsemi er t.d. takmörkuð eða bönnuð.
Í 11. gr. laganna er fjallað um gerð strandsvæðisskipulags, kynningu og samráð. Þar segir að þegar vinna við gerð strandsvæðisskipulags hefjist skuli svæðisráð taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu þar sem fram komi hvaða áherslur svæðisráð hafi við gerð skipulagsins, upplýsingar um forsendur og fyrirliggjandi stefnu og fyrirhugað skipulagsferli, svo sem um kynningu og samráð við skipulagsgerðina gagnvart stjórnvöldum, almenningi og öðrum hagsmunaaðilum og hvernig staðið verði að umhverfismati áætlana. Svæðisráð skal bera drög að lýsingu undir fagstofnanir og viðkomandi vatnasvæðisnefndir, sbr. 6. gr. laganna. Þegar samkomulag liggur fyrir í svæðisráði um lýsingu á gerð strandsvæðisskipulagsins skal hún kynnt opinberlega og skal svæðisráð leita eftir sjónarmiðum hagsmunaaðila og einstakra sveitarfélaga um efni hennar. Þegar endanleg tillaga að strandsvæðisskipulagi liggur fyrir samþykkir svæðisráð hana til auglýsingar og skal hún auglýst með áberandi hætti, bæði í fjölmiðli sem gefinn er út svæðisbundið og á landsvísu, en einnig skal tillagan vera auglýst í Lögbirtingablaðinu og aðgengileg á vef, sbr. 1. og 2. mgr. 12. gr. laga nr. 88/2018. Í auglýsingu skal tilgreina hvar tillagan er til sýnis og hve lengi og skal sá tími ekki vera skemmri en athugasemdarfrestur. Í auglýsingu skal hverjum þeim aðila sem telur sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að gera athugasemdir við tillöguna innan ákveðins frests sem eigi skal vera skemmri en átta vikur frá birtingu auglýsingar, sbr. 3. mgr. sömu greinar.
Um afgreiðslu og gildistöku strandsvæðisskipulags er fjallað í 13. gr. laga nr. 88/2018. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. þeirra skal svæðisráð fjalla um tillöguna á nýjan leik þegar frestur til athugasemda er liðinn. Í þeirri umfjöllun skal taka afstöðu til athugasemda sem borist hafa og þess hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Í 3. mgr. sömu greinar segir að þegar svæðisráð hefur samþykkt tillögu að strandsvæðisskipulagi skuli senda ráðherra tillöguna ásamt athugasemdum og umsögn svæðisráðs um þær, innan tólf vikna frá því er frestur til að gera athugasemdir samkvæmt 12. gr. rann út. Jafnframt skal senda þeim aðilum er athugasemdir gerðu afgreiðslu og umsögn svæðisráðs um athugasemdir og auglýsa niðurstöðu svæðisráðs. Þegar ráðherra berst tillaga að strandsvæðisskipulagi skal hann innan tólf vikna staðfesta tillöguna, staðfesta frestun hennar að hluta eða hafna staðfestingu hennar, sbr. 4. mgr. 13. gr. Við yfirferð tillögunnar metur hann hvort á henni séu form- eða efnisgallar, þar á meðal hvort tillagan sé í samræmi við stefnu um skipulag haf- og strandsvæða. Ef ráðherra telur að tillagan sé haldin form- eða efnisgalla skal hann gefa svæðisráði færi á að koma að athugasemdum áður en hann tekur ákvörðun um afgreiðslu tillögunnar.
Í athugasemdum við 13. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 88/2018 kemur fram að samkvæmt 4. mgr. greinarinnar beri ráðherra að meta lögmæti tillögu svæðisráðs um strandsvæðisskipulag þegar hún berst honum. Grundvallaratriði við það mat sé hvort tillagan sé í samræmi við stefnu um skipulag haf- og strandsvæða. Þá beri ráðherra einnig að meta það hvort tillagan sé að öðru leyti haldin einhverjum form- eða efnisgalla. Í því sambandi þurfi m.a. að líta til þess hvort allir tímafrestir hafi verið virtir við gerð tillögunnar, hvort samráð hafi verið haft við gerð tillögunnar og eftir atvikum hvort tillagan sé í samræmi við önnur lög og stjórnvaldsfyrirmæli og aðrar lögbundnar ákvarðanir stjórnvalda (þskj. 607 á 148. löggjafarþingi 2017-2018, bls. 42).
Nánari ákvæði um gerð strandsvæðisskipulags og starfsreglur svæðisráðs er að finna í reglugerð nr. 330/2020, um gerð strandsvæðisskipulags.
2
Með lögum nr. 88/2018 hefur svæðisráðum verið falið víðtækt vald í skipulagsmálum á sínum svæðum sem þó sætir þeim takmörkunum sem leiða af lögum, stjórnvaldsfyrirmælum og lögbundnum ákvörðunum stjórnvalda. Þannig ber svæðisráðum m.a. að haga málsmeðferð sinni í samræmi við lög nr. 88/2018, reglugerð nr. 330/2020 og almennar reglur stjórnsýsluréttarins. Þá hefur ráðherra verið falið að meta lögmæti tillögu svæðisráðs að strandsvæðisskipulagi þegar hún berst berst honum til staðfestingar. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það hlutverk hans að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Í samræmi við það lýtur athugun umboðsmanns fyrst og fremst að því hvort málsmeðferð stjórnvalda hafi verið í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Það er hins vegar ekki hlutverk umboðsmanns að leggja til grundvallar eigið mat á því hver stefna svæðisráðs um framtíðarnýtingu og vernd á tilteknu svæði eigi að vera. Hefur athugun mín á kvörtun yðar tekið mið af þessu.
Samkvæmt gögnum málsins var lýsing fyrir gerð strandsvæðisskipulagsins kynnt opinberlega í maí 2020 en samhliða henni var opnuð samráðsvefsjá, www.hafskipulag.is, þar sem unnt var að koma að athugasemdum og ábendingum. Áður höfðu drög að lýsingunni verið bornar undir tilteknar fagstofnanir og vatnasvæðisnefndir en sérstakur kynningarfundur var haldinn fyrir aðliggjandi sveitarfélög og hafnarstjórnir. Að kynningartíma loknum var birt yfirlit yfir framkomnar ábendingar vegna lýsingarinnar ásamt umsögnum svæðisráðs um þær í júlí 2020. Í apríl 2021 var gefin út skýrsla um helstu skipulagsforsendur á svæðinu ásamt skýrslu um afrakstur samráðs á fyrri stigum skipulagsferlisins.
Tillaga að strandsvæðisskipulagi Vestfjarða var auglýst opinberlega 15. júní 2022 og stóð kynningartími tillögunnar til 15. september þess árs. Að loknum kynningartíma tók svæðisráð afstöðu til framkominna athugasemda, þar á meðal þeirra sem þér komuð á framfæri, og voru viðbrögð ráðsins birt á framangreindri samráðsvefsjá. Endanleg tillaga að strandsvæðisskipulagi var svo samþykkt á fundi svæðisráðs 7. desember 2022 og staðfesti innviðaráðherra þá tillögu 2. mars 2023. Í greinargerð strandsvæðisskipulagsins kemur fram að um skipulagsreitinn LV6 liggi raforku- og fjarskiptastrengur en Landsnet áætli að leggja nýjan raforkustreng sem muni taka land við Hrafnseyri. Þar er jafnframt að finna almenn skipulagsákvæði um nýtingarflokkinn þar sem kveðið er á um að á reitunum skuli stuðla að öruggum raforkuflutningi, fjarskiptum sem og öðrum flutningi eftir lögnum. Þá sé ekki gert ráð fyrir starfsemi á reitunum sem hafi áhrif á öryggi veitulagana. Leita þurfi umsagna eigenda flutningskerfa við veitingu leyfa til efnistöku og eldis eða ræktunar nytjastofna innan marka skipulagsreita.
Eftir að hafa kynnt mér kvörtun yðar og gögn málsins tel ég mig ekki hafa forsendur til að leggja til grundvallar að undirbúningur og staðfesting strandsvæðisskipulagsins hafi ekki uppfyllt lágmarkskröfur laga nr. 88/2018 og reglugerðar nr. 330/2020. Tel ég því ekki tilefni til að taka kvörtun yðar til frekari athugunar. Að því leyti sem kvörtun yðar kann að lúta að þeirri skerðingu sem staðfesting skipulagsins kann að hafa á nýtingu rækjuveiðiheimilda yðar árétta ég það sem fram kom í bréfi umboðsmanns til yðar 11. ágúst sl. þar sem athygli yðar var vakin á efni 16. gr. laga nr. 88/2018, og þeim fresti sem löggjafinn hefur sett rétthöfum til að leggja fram bótakröfu við ráðherra vegna þess. Hvað varðar hugsanlega bótaskyldu ríkisins eða annarra opinberra aðila á þessum eða öðrum grundvelli er áréttað það sem fram kemur í fyrrgreindu bréfi um þá verkaskiptingu sem lög nr. 85/1997 gera ráð fyrir að sé á milli umboðsmanns Alþingis og dómstóla í málum sem lúta að slíkum atriðum.
IV
Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.