Álit

Bréf umboðsmanns Alþingis til Félags íslenskra flugumferðarstjóra, dags. 21. febrúar 2003, hljóðaði svo:

„I.

Ég vísa til erindis yðar, dags. 7. janúar 2002, þar sem þér báruð fram kvörtun fyrir hönd Félags íslenskra flugumferðarstjóra yfir athöfnum ráðherra í ríkisstjórn Íslands í tilefni af boðuðum verkföllum félagsins dagana 16. til 30. nóvember 2001. Teljið þér að hótanir ráðherra hafi leitt til þess að Félag íslenskra flugumferðarstjóra hafi ekki getað nýtt sér lögbundin réttindi sín til að gera verkfall í kjarabaráttu eins og önnur stéttarfélög opinberra starfsmanna.

II.

Í kvörtuninni er því lýst að 12. nóvember 2001 hafi forsætisráðherra boðað fulltrúa Félags íslenskra flugumferðarstjóra á sinn fund í forsætisráðuneytinu. Auk þeirra hafi setið fundinn fjármálaráðherra, landbúnaðarráðherra, samgönguráðherra og þrír embættismenn. Á fundinum hafi forsætisráðherra lýst því yfir fyrir hönd ríkisstjórnarinnar að ef Félag íslenskra flugumferðarstjóra aflýsti ekki boðuðum verkföllum félagsins myndi ríkisstjórnin beita meirihluta sínum á Alþingi og sjá til þess að verkfallsréttur flugumferðarstjóra yrði afnuminn varanlega með lögum. Hafi félaginu verið veittur frestur til miðnættis sama dag til að svara „hótuninni“. Þá hafi forsætisráðherra lýst því yfir í fréttatímum Ríkissjónvarpsins og Stöðvar 2 12. nóvember 2001 að verkföll flugumferðarstjóra yrðu ekki liðin og að: „Ef að þeir sæju ekki ljósið og væru veruleikafirrtir þá væri ekki nokkur aðstaða önnur en sú að ríkisstjórnin myndi leggja til við Alþingi að verkfallinu yrði lokið með lögum.“ Hafi félagið ákveðið að aflýsa boðuðum verkföllum vegna þessara hótana ráðherra. Í kvörtuninni kemur fram að félagið telji ljóst að ríkisstjórn Íslands hafi „lagt stétt flugumferðarstjóra í einelti og hafi tekið um það meðvitaða ákvörðun að neita þeim um lögbundin grundvallarréttindi í kjarabaráttu sinni“. Vísar félagið einnig til þess að í febrúar 2001 hafi Félag íslenskra flugumferðarstjóra boðað til verkfalls sem skyldi standa í tvo daga frá 20. febrúar og aftur í þrjá daga frá 25. febrúar. Hafi félaginu borist ýmsar hótanir frá ráðamönnum eftir að boðunin kom fram, ýmist beint eða í gegnum fjölmiðla, um að flugstjórnarsvæðið yrði afhent öðrum aðilum og störf flugumferðarstjóra yrðu lögð niður. Félagið fór þó í verkfall 20. febrúar 2001 sem stóð í 16 klst. en þá var gerður skammtímasamningur til 15. nóvember 2001. Hafi ekkert í framkvæmd þess verkfalls réttlætt þær hótanir sem ríkisstjórnin setti fram 12. nóvember 2001 enda hafi því ekki verið haldið fram af ráðherrum.

Vísar félagið sérstaklega til a-liðar 10. gr. laga nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð, og 13. gr. sömu laga til stuðnings kvörtun sinni og telur mikilvægt að fá úr því skorið hvort ráðherrar í ríkisstjórn Íslands hafi misbeitt valdi sínu með hótunum sínum.

III.

Ég ritaði forsætisráðherra bréf, dags. 21. febrúar 2002, sem ég ítrekaði 19. mars og 30. apríl sama ár, þar sem ég óskaði eftir að mér yrðu látnar í té upplýsingar um tilgreind atriði, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í fyrsta lagi óskaði ég eftir að forsætisráðherra lýsti viðhorfi sínu til þess hvert hefði verið tilefni þess fundar sem haldinn var 12. nóvember 2001 með fulltrúum Félags íslenskra flugumferðarstjóra og til lýsingar í kvörtun félagsins á því sem fram kom á fundinum af hálfu þeirra ráðherra sem viðstaddir voru. Í öðru lagi óskaði ég eftir að gerð yrði grein fyrir því hver hefði verið ástæða þess að samgönguráðherra og fjármálaráðherra sátu fundinn og þá með hliðsjón af stöðu þeirra og verkefnum við stjórnsýslu á því sviði sem flugumferðarstjórar starfa á og fyrirsvar við kjarasamninga þeirra. Loks óskaði ég eftir að fram kæmi í svari ráðuneytisins að hvaða marki hefði verið hægt að halda uppi flugi um íslenska flugstjórnarsvæðið ef til boðaðra verkfalla flugumferðarstjóra hefði komið dagana 16. – 30. nóvember 2001 með þeirri vinnu flugumferðarstjóra sem þeim bar að sinna í verkfalli í samræmi við svonefnda undanþágulista samkvæmt 5. tl. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, sbr. 20. gr. sömu laga.

Svar forsætisráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 14. mars 2002. Segir þar m.a. eftirfarandi:

„Í niðurlagi kvörtunarinnar kemur fram, að til yðar hafi verið leitað vegna þess að félagið treysti sér ekki eftir framangreindan fund til að knýja á um kröfur sínar með verkfalli í þeirri kjaradeilu, sem þá stóð yfir. Engu að síður setti félagið svonefnt yfirvinnubann á félagsmenn sína frá 14. janúar sl. og var sú ráðstöfun talin lögmæt verkfallsaðgerð í dómi Félagsdóms frá 16. s.m. Deilu þessari lauk hins vegar nokkru áður en ráðuneytinu var kynnt kvörtun félagsins með því að báðir aðilar féllust hinn 11. febrúar sl. á miðlunartillögu ríkissáttasemjara henni til lausnar. Á gildistíma hennar ríkir því svonefnd friðarskylda, sbr. 14. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, sbr. og 14. gr. laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur. Í ljósi þess og með hliðsjón af þeim fyrirvara, sem kvörtun félagsins er bundin, verður ekki séð að forsendur séu til frekari umfjöllunar um málið.“

Ég ritaði forsætisráðherra á ný bréf, dags. 19. mars 2002, þar sem ég ítrekaði fyrirspurnir þær sem fram komu í bréfi mínu frá 21. febrúar sama ár, enda veitti bréf forsætisráðuneytisins frá 14. mars 2002 ekki upplýsingar um þau atriði sem ég hafði óskað eftir að gerð yrði grein fyrir. Svarbréf forsætisráðuneytisins barst mér 10. maí 2002. Segir þar meðal annars eftirfarandi:

„a) Fundur þessi var boðaður og haldinn eftir að útséð þótti um að tækist með samningum að afstýra langri og samfelldri hrinu verkfalla, sem félagið hafði boðað, á óvenju erfiðum og í raun viðsjárverðum tímum, svo skömmu eftir hryðjuverkaárásirnar á Bandaríkin hinn 11. september sl. Í ljósi þeirra aðstæðna, sem þá sköpuðust, þótti ljóst að áhrif aðgerða þeirra myndu ekki aðeins valda verulegum truflunum á flugumferð og þeirri þjónustu, sem stjórnvöld hafa skuldbundið sig til að veita á íslenska flugstjórnarsvæðinu, heldur og tefla varnarhagsmunum landsins í tvísýnu og baka íslenskum flugrekendum óbætanlegt tjón. Viðbúnaðarstig á Keflavíkurflugvelli hafði á þessum tíma lækkað nokkuð frá því árásirnar voru gerðar, en gerði þó enn ráð fyrir mjög ótryggu ástandi. Undir þessum kringumstæðum gat öll óvissa um flugumferðarstjórn í nágrenni landsins skapað alvarlegt ástand og ljóst að varnarhagsmunir aðildarríkja Atlantshafsbandalagsins á slíkum óvissutímum myndu ekki þola neina veikleika í flugstjórnarkerfinu. Þá hafa rekstrarskilyrði og afkoma flugfélaga versnað til muna eftir atburðina í Bandaríkjunum og ljóst að bág staða íslenskra flugfélaga myndi ekki þola frekari áföll, hvorki í millilandaflugi né innanlands, en öll röskun á leiðarkerfi þeirra hefur jafnslæm áhrif á ýmsa aðra þætti í atvinnulífinu, s.s. ferðaþjónustu og milliríkjaviðskipti. Auk þeirra áhrifa, sem þessar sérstöku aðstæður þóttu skapa, var til þess að líta að stjórnvöld hafa skuldbundið sig samkvæmt Chicago-sáttmálanum um alþjóðaflugmál (e. Convention on International Civil Aviation) til að sinna nánar skilgreindri flugumferðarþjónustu á íslenska flugstjórnarsvæðinu. Fyrir stóran hluta þessarar þjónustu, eða allt millilandaflug yfir norðanverðu Norður-Atlantshafi, fær Flugmálastjórn greitt samkvæmt svonefndum Joint Financing samningi við Alþjóða-flugmálastofnunina (ICAO), sem tryggir um 20 milljónir bandaríkjadala í gjaldeyristekjur á ári og skapar um 180 störf hjá Flugmálastjórn, Veðurstofu Íslands og Landssíma Íslands hf. Ljóst er að langvinnt verkfall eins og það, sem flugumferðarstjórar höfðu boðað, hefði einnig stefnt þessum hagsmunum í hættu, enda sýnt að áhrifamiklir aðilar á borð við alþjóðasamband flugfélaga (IATA) myndu ekki sætta sig við röskun flugumferðarþjónustu á þessu svæði og að aðilar beggja vegna Atlantshafsins eru reiðubúnir að taka hana að sér, ef brestir verða á að henni sé sinnt héðan.

Þeir hagsmunir sem hér voru í húfi voru því óvenju víðtækir og miklum mun meiri en var á valdi flugumferðarstjóra að fjalla um í kjaradeilu þeirra við ríkið. Að þessu virtu var það niðurstaða ríkisstjórnarinnar að yfirvofandi verkfall flugumferðar-stjóra stefndi svo ríkum almannahagsmunum í hættu, að ekki yrði hjá því komist að leita eftir atbeina Alþingis til að leggja bann við vinnustöðvun þeirra og vísa ákvörðun um laun þeirra og önnur kjör til sérstaks gerðardóms með lögum, ef ekki tækjust samningar eða sættir áður en boðað verkfall hæfist. Þessi afstaða ríkisstjórnarinnar var kynnt þingflokkum stjórnar-flokkanna hinn 12. nóvember sl. og naut stuðnings þeirra

Tilefni fundarins, sem kvartað hefur verið yfir til yðar [...] var því að kynna fyrirsvarsmönnum félags flugumferðarstjóra þau sjónarmið, sem hér hafa verið rakin, og þá lagasetningu, sem ríkisstjórnin hefði verið knúin til að beita sér fyrir, ef verkfalli þeirra hefði ekki verið aflýst. Frestur sem getið er í kvörtun til yðar var eingöngu settur fyrir hagkvæmni sakir til að takast mætti að búa lagafrumvarpi þessa efnis viðunandi búning í tæka tíð. Staðhæfingu um að ríkisstjórnin hafi lagt flugumferðarstjóra í einelti er hins vegar algerlega vísað á bug, enda tilhæfulaus með öllu.

b) Með tilliti til þeirra hagsmuna, sem yfirvofandi verkfall stefndi í voða, ákvað forsætisráðherra að fjármálaráðherra og samgönguráðherra sætu umræddan fund ásamt oddvitum stjórnarflokkana, en í fjarveru utanríkisráðherra tók landbúnaðarráðherra sæti hans.

c) Samkvæmt upplýsingum frá Flugmálastjórn hafði sú hámarksþjónusta, sem unnt hefði verið að veita, samkvæmt svonefndum öryggis- eða undanþágulistum takmarkað brottfarir frá Keflavíkurflugvelli við eina á klukkustund, nema milli kl. 7 og 9 á morgnana, þá við eina á hálftíma fresti, eða samtals 26 flug á sólarhring. Jafnframt hefði flug yfir svæðið verið bundið við ákveðinn fjölda véla á fyrirfram ákveðnum tímum, ferlum og flughæðum eða samtals 38 vélar á sólarhring í dagflugi og 30 vélar á sólarhring í næturflugi. Hámarksafkastageta kerfisins í verkfalli hefði samkvæmt þessu verið bundin við 94 flug um íslenska flugstjórnarsvæðið á sólarhring. Áherslu ber þó að leggja á að sá fjöldi er miðaður við bestu aðstæður og bundinn við ákveðinn hámarksfjölda véla á klukkustund. Á því tímabili sem verkföll flugumferðar-stjóra höfðu verið boðuð, frá 16. til 30. nóvember sl. fóru 2.582 flug um íslenska flugstjórnarsvæðið eða að meðaltali um 184 flug á sólarhring. Samkvæmt framangreindu hefði hámarksafkastageta kerfisins í verkfalli miðað við bestu aðstæður aðeins annað um helmingi þeirrar umferðar eða 1.316 vélum á tímabilinu öllu. Samkvæmt því hefðu 1.266 flugvélar þurft frá að hverfa eða fara aðrar leiðir. Þar við bætist að vélar, sem farið hefðu um svæðið í verkfalli, hefðu fæstar getað flogið á þeim tímum, sem áætlun þeirra gerði ráð fyrir, eða fengið þær flugleiðir og flughæðir, sem æskilegastar hefðu verið miðað við aðstæður á hverjum tíma. Tafir og kostnaðarauki vegna lengri flugferla, fleiri millilendinga eða minni burðargetu vegna aukins eldsneytis hefði orðið verulegur, auk þess sem nýting flugflota og áhafna hefði öll úr skorðum gengið og stigmagnast með hverjum degi. Líklegt er að áætlunarflug til og frá landinu hefði hrunið strax á fyrsta degi og að öllum líkindum lagst af meðan á verkfallinu hefði staðið.

Jafnframt hefði allt innanlandsflug þurft að miðast við að skilyrði væru til sjónflugs þar eð ekki hefði verið unnt að veita neina blindflugþjónustu, nema í neyðar- og sjúkraflugi, og brottfarir frá Reykjavíkur-flugvelli hefðu takmarkast við tvær vélar á hverri klukkustund.“

Ég gaf Félagi íslenskra flugumferðarstjóra kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf forsætisráðuneytisins og bárust mér þær með bréfi, dags. 6. júní 2002. Er þar m.a. bent á að ráðuneytið geri ekki athugasemdir við lýsingu félagsins á því sem kvartað er yfir, þ.e. hótun ráðherra um varanlega sviptingu verkfallsréttar. Tekið er fram að ekki hafi verið rætt um varnarhagsmuni Íslands á fundinum 12. nóvember 2001 og hafi engar óskir komið fram um það af hálfu ríkisvaldsins að flugumferðarstjórar hættu við verkföll með tilliti til slíkra hagsmuna. Þá hafi ekki heldur verið fjallað um Chicago-sáttmálann eða Joint Finance samninginn á þessum fundi. Gerðar eru athugasemdir við mat ráðuneytisins á hættu á því að íslenska flugstjórnarsvæðinu verði úthlutað öðrum og við upplýsingar þess um hvernig flugumferð hefði verið takmörkuð ef til verkfalla hefði komið. Einnig kemur fram í athugasemdunum að einu rökin sem forsætisráðherra hafi fært fyrir hótunum sínum á fundinum hafi verið efnahagslegs eðlis, þ.e. að flugfélög í heiminum og Flugleiðir sérstaklega hafi átt svo erfitt uppdráttar að þau þyldu ekki verkfall flugumferðarstjóra á Íslandi. Hafi forsætisráðherra viðurkennt á fundinum að lagasetning sú sem hótað var gæti orkað tvímælis en að hann hefði meirihluta Alþingis og þjóðarinnar á bak við sig. Loks er ítrekað að flugumferðarstjórar hafi ekki haft eðlilega samningsstöðu í kjaradeilu sinni við ríkið. Hafi þeim ítrekað verið hótað starfsmissi af stjórnvöldum vegna breytinga á flugstjórnarsvæðum eða að lögbundinn réttur í kjaradeilu, þ.e. verkfallsrétturinn, yrði tekinn af þeim varanlega ef þeir hygðust beita honum. Telur félagið augljóst að það hafi verið ásetningur ríkisvaldsins að semja ekki við flugumferðarstjóra enda hafi niðurstaðan orðið sú að endir var bundinn á deiluna með miðlunartillögu sáttasemjara sem samþykkt hafi verið „í skugga hótana ráðherra“ og með vitneskju um fyrirætlanir þeirra um að setja deiluna í lögbundinn gerðardóm.

IV.

1.

Sú meginregla var lögfest með lögum nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, að þeim starfsmönnum ríkisins sem lög nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins tóku til, sbr. nú lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sé heimilt að gera verkfall með þeim takmörkunum einum sem tilteknar eru í lögunum. Þannig segir í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 94/1986 að stéttarfélögum sem eru samningsaðilar samkvæmt lögunum sé heimilt að gera verkfall í þeim tilgangi að stuðla að framgangi krafna sinna í deilu um kjarasamning með þeim skilyrðum og takmörkunum sem sett eru í lögunum. Sambærilegt ákvæði er að finna í 48. gr. laga nr. 70/1996, þar sem fram kemur að stéttarfélagi er heimilt að gera verkfall hjá ríkinu í þeim tilgangi að stuðla að framgangi krafna sinna í deilu um kjarasamning með þeim skilyrðum og takmörkunum sem sett eru í lögum um kjarasamninga opinberra starfsmanna, lögum um stéttarfélög og vinnudeilur og öðrum lögum. Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. laga nr. 94/1986 tekur boðað verkfall til allra starfsmanna í viðkomandi stéttarfélagi hjá þeim vinnuveitendum sem verkfall beinist gegn, annarra en þeirra sem samkvæmt lögunum er óheimilt að leggja niður störf. Samkvæmt 5. tölul. 1. mgr. 19. gr. laganna er þeim, sem starfa við nauðsynlegustu öryggisgæslu og heilbrigðisþjónustu, óheimilt að gera verkfall. Skulu fjármálaráðherra og sveitarfélög birta fyrir 1. febrúar ár hvert skrár um störf þau sem falla m.a. undir ákvæði 5. tölul. 1. mgr. 19. gr., sbr. 2. mgr. sömu greinar. Eins og fram kemur í kvörtuninni úrskurðaði Félagsdómur 7. maí 1998 í máli nr. F-10/1997 að lágmarksmönnun við flugumferðastjórn svo tryggð sé nauðsynleg öryggisgæsla skv. 5. tölul. 1. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986, komi til verkfalls Félags íslenskra flugumferðastjóra, sé 32 flugumferðar-stjórar. Fram að því höfðu allir flugumferðarstjórar verið settir á svokallaða undanþágulista fjármálaráðherra á grundvelli framangreindrar 19. gr.

2.

Samkvæmt gögnum málsins boðaði Félag íslenskra flugumferðarstjóra hinn 31. október 2001 15 sjálfstæð verkföll sem tækju til allra félagsmanna á tímabilinu 16. til 30. nóvember sama ár. Fundur sá sem kvörtun þessi beinist einkum að átti sér stað í forsætisráðuneytinu 12. nóvember 2001, fjórum dögum áður en hin boðuðu verkföll áttu að koma til framkvæmda.

Í upplýsingum forsætisráðuneytisins til mín kemur fram að tilefni fundarins 12. nóvember 2001 hafi verið að kynna fyrirsvarsmönnum Félags íslenskra flugumferðarstjóra sjónarmið ríkisstjórnarinnar og þá lagasetningu sem hún „hefði verið knúin til að beita sér fyrir“ ef verkföllum þeirra hefði ekki verið aflýst.

Sem fyrr segir beinist kvörtun Félags íslenskra flugumferðarstjóra einkum að því að yfirlýsingar ráðherra hafi leitt til þess að félagið hafi ekki getað nýtt sér lögbundin réttindi sín til að gera verkfall í kjarabaráttu.

Í 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, eins og ákvæðinu var breytt með 12. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, er mælt fyrir um rétt manna til að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi, þar með talin stjórnmálafélög og stéttarfélög án þess að sækja um leyfi til þess. Við afmörkun á inntaki ákvæðisins er rétt að líta til ákvæða alþjóðlegra mannréttindasáttmála um félagafrelsi en eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpi til stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 var eitt af meginmarkmiðum þeirra breytinga sem þar voru lagðar til á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar að taka mið af þeim þjóðréttarlegu skuldbindingum sem íslenska ríkið hefur gengist undir með aðild sinni að alþjóðlegum mannréttindasáttmálum. (Alþt. 1994 –95, A – deild, bls. 2080-2081.)

Ákvæði 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem fjallar meðal annars um réttinn til að stofna og ganga í félög til verndar hagsmunum sínum hefur verið lögfest hér á landi, sbr. lög nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu. Í ákvæðinu er ekki mælt fyrir um rétt til að gera verkföll en ákvæðið hefur verið túlkað með þeim hætti að aðildarríkjunum beri að veita stéttarfélögum nægilegt svigrúm til að gæta starfstengdra hagsmuna félagsmanna sinna, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Schmidt og Dahlström gegn Svíþjóð frá 19. janúar 1976 (mál nr. 5589/72). Í þessum rétti felst að stéttarfélögum er heimilt að gæta þessara hagsmuna með aðgerðum af sinni hálfu, þar með talið verkföllum. Bann við verkföllum felur þannig í sér takmörkun á réttindum stéttarfélaga til að vernda hagsmuni félaga sinna samkvæmt 1. mgr. 11. gr. sáttmálans. Slíkri skerðingu á beitingu verkfallsréttarins má aðeins koma á með lögum og getur hún því aðeins samrýmst ákvæðinu að uppfylltum sambærilegum skilyrðum og fram koma í 2. mgr. 11. gr. sáttmálans, sbr. dóm Hæstaréttar frá 14. nóvember 2002 í máli nr. 167/2002. Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. skal þessi réttur ekki háður öðrum takmörkunum en þeim sem lög mæla fyrir um og nauðsyn ber til í lýðræðislegu þjóðfélagi vegna þjóðaröryggis eða almannaheilla, til þess að firra glundroða eða glæpum, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða réttindum og frelsi. Þá segir einnig í 2. mgr. 11. gr. að ákvæði 11. gr. skulu ekki vera því til fyrirstöðu að löglegar takmarkanir séu settar við því að liðsmenn hers og lögreglu eða stjórnarstarfsmenn beiti þessum rétti.

Ísland hefur einnig undirgengist skuldbindingar samkvæmt fleiri alþjóðasáttmálum sem fjalla um verkfallsréttinn enda þótt ákvæði þeirra hafi ekki verið lögfest hér á landi líkt og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu. Í 4. mgr. 6. gr. félagsmálasáttmála Evrópu kemur þannig fram að samningsaðilar skuldbindi sig til að tryggja rétt verkafólks og vinnuveitenda til sameiginlegra aðgerða þegar hagsmunaárekstrar verða, þ.á m. verkfallsrétt, með þeim takmörkunum sem til kynnu að koma vegna gerðra heildarsamninga. Samkvæmt 31. gr. sáttmálans mega þessi réttindi ekki vera háð neinum höftum eða takmörkunum utan þeirra sem lög kveða á um og sem nauðsynlegt er í lýðræðisþjóðfélagi til verndar réttindum og frelsi annarra eða til verndar almannahagsmunum, öryggi þjóðarinnar, heilsu eða siðgæði almennings.

Í d-lið 1. mgr. 8. gr. alþjóðasamningsins um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi segir að ríki þau sem eru aðilar að samningnum skuldbindi sig til að ábyrgjast verkfallsrétt, að því áskildu að honum sé beitt í samræmi við lög viðkomandi lands.

Enda þótt samþykktir Alþjóðavinnumálastofnunarinnar (ILO) nr. 87, um félagafrelsi og verndun þess (1948), og nr. 98, um beitingu grundvallarreglna um réttinn til að stofna félög og semja sameiginlega (1949), mæli ekki fyrir um vernd verkfallsréttarins hafa þær verið túlkaðar þannig af hálfu eftirlitsaðila ILO með framkvæmd samþykktanna að þær feli í sér slíka vernd, einkum með vísan til 3. og 10. gr. samþykktar nr. 87 og 4. gr. samþykktar nr. 98. Félagafrelsisnefnd ILO (Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO) hefur þannig í fjölmörgum tilvikum staðhæft að verkfallsrétturinn sé grundvallarréttur launafólks og að beiting verkfalla sé lögleg aðferð til að verja fjárhagslega og félagslega hagsmuni þeirra. Nefndin hefur jafnframt litið svo á að bann við verkföllum geti einungis samrýmst ofangreindum samþykktum þegar um er að ræða opinbera starfsmenn sem fara með ríkisvald eða starfa í mikilvægum þjónustugreinum í þröngri merkingu þess hugtaks, þ.e. þar sem truflun á starfsemi gæti stofnað í hættu lífi, persónulegu öryggi eða heilsu allrar þjóðarinnar eða hluta hennar. (Sjá Freedom of Association, Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, Fourth [revised] edition, International Labour Office, Genf 1996, bls 104.) Þá hefur nefndin m.a. látið uppi það álit sitt að ríkisstjórnir eigi ekki að hafa ákvörðunarvald um það hvort verkföll teljist ólögmæt heldur óháður aðili sem báðir deiluaðilar beri traust til (sjá sama rit, bls. 109).

Í dómi Hæstaréttar frá 14. nóvember 2002, í máli nr. 167/2002, var fjallað um hvort lagasetning Alþingis í tilefni af verkföllum sjómanna bryti í bága við samningsfrelsi og verkfallsrétt hlutaðeigandi stéttarfélaga. Hæstiréttur staðfesti þar dóm héraðsdóms með vísan til forsendna. Þar var komist að þeirri niðurstöðu að með hliðsjón af 2. mgr. 11. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar og ofangreindum alþjóðasamningum um félagsleg réttindi, sem líta mætti til við skýringar á 74. gr. stjórnarskrárinnar, yrði 1. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar ekki talin fela í sér skilyrðislausa vernd verkfallsréttar stéttarfélaga. Yrði hins vegar að líta svo á að samningsfrelsi verkalýðsfélaga og beitingu verkfallsréttar mætti aðeins skerða með lögum og því aðeins að uppfylltum sambærilegum skilyrðum og greinir í 2. mgr. 11. gr. mannréttindasáttmálans. Þá verði að gera strangar kröfur til slíkrar lagasetningar.

3.

Samkvæmt framansögðu er verkfallsréttur Félags íslenskra flugumferðarstjóra ótvírætt tryggður í gildandi löggjöf með þeim takmörkunum sem gerðar hafa verið á grundvelli 5. tölul. 1. mgr. sbr. 2. mgr. 19. gr. laga nr. 94/1986. Frekari takmarkanir á þeim rétti verða aðeins gerðar með lögum. Jafnframt er ljóst að ákvæði 1. mgr. 74. gr. stjórnar-skrárinnar eins og túlka verður það með hliðsjón af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem lýst er hér að framan gerir þá grundvallarkröfu að íhlutun með lagasetningu sé mjög takmörkuð og hindri ekki lögmæta og eðlilega starfsemi stéttarfélaga.

Eins og mál þetta liggur fyrir hafði ekki komið til lagasetningar Alþingis vegna boðaðra verkfalla Félags íslenskra flugumferðarstjóra þegar þeim var aflýst heldur lá fyrir að forsætisráðherra hafði af hálfu ríkisstjórnarinnar lýst áformum hennar um að beita sér fyrir lagasetningu af þeim toga. Í þessu efni verður að hafa í huga að það er mikilvægt hlutverk ríkisvaldsins að stuðla að því að friður ríki á vinnumarkaði án þess að grípa inn í starfsemi og baráttu stéttarfélaga. Ein meginskylda ríkisvaldsins er þannig að veita stéttarfélögum svigrúm til að berjast fyrir starfstengdum hagsmunum félaga sinna og er verkfallsrétturinn vafalaust eitt allra mikilvægasta úrræðið sem stéttarfélög hafa yfir að ráða við þessa hagsmunagæslu.

Vegna þeirra athugasemda sem hafðar eru uppi í kvörtun Félags íslenskra flugumferðarstjóra um starfshætti af hálfu ráðherra í ríkisstjórn Íslands minni ég á að það leiðir af stjórnarskrá og þeim hefðum sem fylgt hefur verið hér á landi að ráðherrar fara annars vegar með það verkefni að móta stefnu og leggja fram tillögur um hvernig bregðast skuli við þeim aðstæðum sem upp koma í þjóðfélaginu. Hins vegar fara þeir með framkvæmdarvald og koma þannig fram sem æðstu handhafar stjórnsýslu þeirra ráðuneyta sem þeir fara með.

Það kemur þannig í hlut ráðherra að meta til hvaða viðbragða nauðsynlegt sé að grípa vegna efnahagslegra áhrifa boðaðra aðgerða stéttarfélaga og hvort þar sé um að ræða aðgerðir sem hafi áhrif meðal annars á öryggi þjóðarinnar og almannaheill. Þótt almennt verði að gera ráð fyrir að þau viðbrögð sem gripið er til í slíkum tilvikum séu í samræmi við gildandi lög á hverjum tíma kann það að vera mat ráðherra og ríkisstjórnar að nauðsynlegt sé að leggja til við Alþingi að breytingar verði gerðar af þessu tilefni á lögum eða ný lög sett. Ég minni þar á að í stjórnarskrá er mælt fyrir um heimild ráðherra til að leggja fram frumvörp til laga á Alþingi, sbr. 38. gr., auk þeirrar leiðar sem kveðið er á um í 25. gr. stjórnarskrárinnar með atbeina forseta. Þá er kveðið á um það í 17. gr. stjórnarskrárinnar að halda skuli ráðherrafundi um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnar-málefni. Stjórnskipunin gerir því ráð fyrir að það sé hlutverk ráðherra að hafa forystu um stefnumörkun innan þeirra málaflokka sem hann fer með. Hvaða stefnu er fylgt og hvaða leiðir ráðherra velur að fara ræðst líka af pólitísku mati hans og þá þeim stuðningi sem hann og ríkisstjórn telja sig hafa til einstakra verka af hálfu meiri hluta alþingismanna á hverjum tíma.

Þrátt fyrir mikilvægi athafnafrelsis stéttarfélaga við hagsmunagæslu sína er ljóst að ráðherrar sem fulltrúar ríkisvaldsins verða að hafa nokkuð svigrúm til athafna og pólitískra afskipta. Ég fæ þannig ekki séð að sú aðstaða að einstakir ráðherrar eða ríkisstjórn láti uppi þá afstöðu að verkfall ákveðinnar starfsstéttar þyki ekki æskilegt á ákveðnum tíma brjóti í bága við íslensk lög eða stjórnarskrána eins og hún verður skýrð með hliðsjón af þeim alþjóðasáttmálum sem vísað er til hér að framan. Tel ég að sama gildi um yfirlýsingar ráðherra eða ríkisstjórnar um að hún muni beita sér fyrir lagasetningu komi boðað verkfall til framkvæmda. Hér er ekki tilefni til þess að fjalla um hvaða skyldur hvíli á hlutaðeigandi ráðherra um að haga slíkum tillöguflutningi á Alþingi þannig að samrýmist stjórnarskrá og þeim þjóðréttarlegu skuldbindingum sem Ísland hefur gengist undir. Sama á við um mat Alþingis á því hvort forsendur séu til slíkrar lagasetningar en ég minni á að litið hefur verið svo á að Alþingi hafi vald til að leiða kjaradeilur til lykta með lagasetningu. Slík lagasetning þarf hins vegar að samrýmast ákvæðum stjórnarskrár og þjóðréttarlegum skuldbindingum. Hafa dómstólar hér á landi gert strangar kröfur til lagasetningar sem bannar tiltekin verkföll eða verkbönn, sbr. framangreindan dóm Hæstaréttar frá 14. nóvember 2002 í máli nr. 167/2002.

4.

Í tilefni af kvörtun Félags íslenskra flugumferðarstjóra óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum frá forsætisráðherra um hver hefði verið ástæða þess að samgönguráðherra og fjármálaráðherra sátu þann fund sem kvörtun félagsins fjallar um. Ég tók fram að þetta væri gert með hliðsjón af stöðu þeirra og verkefnum við stjórnsýslu á því sviði sem flugumferðarstjórar starfa á og fyrirsvar við kjarasamninga þeirra. Þarna hafði ég það jafnframt í huga að ég leit svo á að forsætisráðherra og landbúnaðarráðherra hefðu á þessum fundi komið fram gagnvart fulltrúum Félags íslenskra flugumferðarstjóra beinlínis sem pólitískir fulltrúar þeirra stjórnmálaflokka sem stóðu að ríkisstjórninni. Í bréfi forsætisráðuneytisins til mín kemur fram að þessir ráðherrar hafi setið fundinn sem oddvitar stjórnarflokkanna og í fjarveru utanríkisráðherra hafi landbúnaðarráðherra tekið sæti hans. Í samræmi við niðurstöðu mína hér að framan tel ég ekki tilefni til þess að ég víki frekar að setu forsætisráðherra og landbúnaðarráðherra á umræddum fundi.

Í umfjöllun þeirra eftirlitsaðila sem fjalla um þá alþjóðlegu samninga sem vísað er til hér að framan hefur meðal annars verið lögð á það áhersla að gætt sé jafnræðis af hálfu aðildarríkjanna í lögum og stjórnarframkvæmd að því er snertir samráð og önnur samskipti ríkisvaldsins við fulltrúa atvinnurekenda annars vegar og launafólks hins vegar. (Sjá t.d. áður nefnt rit Alþjóðavinnumálastofnunarinnar: Freedom of Association, bls. 191-192.) Staða ríkisins sem atvinnurekanda er í þessu sambandi nokkuð sérstök vegna þeirra almennu valdheimilda sem ráðherrar í ríkisstjórn fara með og þar með þeirra áhrifa sem þeir hafa vegna starfa sinna. Þá kemur einnig til að þótt ráðherrar fari með einstaka málaflokka eiga þeir í samræmi við 17. gr. stjórnarskrárinnar sæti á ráðherrafundum þar sem fjalla skal um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Ráðherrar koma þannig á þeim vettvangi ekki eingöngu að þeim málaflokkum sem þeir fara með í ráðuneytum sínum.

Ég ítreka það sem áður sagði um þann mun sem ég geri á pólitísku fyrirsvari ráðherra og á athöfnum þeirra sem æðstu handhafa stjórnsýslu þeirra ráðuneyta sem þeir fara með. Þá verður einnig að hafa í huga að vegna aðildar að ráðherrafundum og starfi ríkisstjórnar í heild geta stéttarfélög starfsmanna ríkisins ekki vænst þess að þeir ráðherrar sem koma fram gagnvart viðkomandi félagi sem viðsemjendur hafi ekki með einhverjum hætti átt aðild að undirbúningi og ákvörðunum sem eru tilefni þess að talin er þörf á að ræða við fulltrúa stéttarfélags á þeim vettvangi sem hér er fjallað um. Telji forsætisráðherra og þá fyrir hönd ríkisstjórnarinnar þörf á að ræða við fulltrúa stéttarfélaga starfsmanna ríkisins um áhrif boðaðra aðgerða þeirra í þágu kjarabaráttu og um hugsanlegt inngrip í þær umfram það sem leiðir af beitingu gildandi laga, verður þó almennt að telja að það sé í betra samræmi við þau sjónarmið sem áður var lýst um jafnræði aðila að þess sé gætt að þátttakendur í þeirri umræðu af hálfu ríkisstjórnarinnar og ráðherra séu ekki á sama tíma í hlutverki viðsemjanda viðkomandi stéttarfélags. Ég tel líka að slíkir starfshættir séu almennt í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. lokaákvæði 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Samkvæmt 3. gr. laga nr. 94/1986, fer fjármálaráðherra með fyrirsvar ríkissjóðs við gerð og framkvæmd kjarasamninga. Af upplýsingum forsætisráðuneytisins í bréfi til mín verður ekki ráðið að fundurinn 12. nóvember 2001 hafi verið haldinn í því skyni að leita sátta í vinnudeilu aðila heldur til að kynna sjónarmið ríkisstjórnarinnar um hversu alvarlegt hún teldi málið vera og fyrirhugaða lagasetningu ef verkföllin kæmu til framkvæmda. Framangreind sjónarmið kunna því að hafa átt við um veru fjármálaráðherra á fundinum í forsætisráðuneytinu en í ljósi þess að ekki verður ráðið af gögnum málsins hvort og þá hvaða beinu afskipti fjármálaráðherra hafði af því sem fram fór á fundinum tel ég ekki tilefni til þess að fjalla hér frekar um þetta atriði.

Miðað við þau verkefni sem samgönguráðherra fer með lögum samkvæmt og með tilliti til þeirra atriða sem forsætisráðuneytið vísar til í bréfi sínu til mín um ástæður þess að talin var þörf á að gera Félagi íslenskra flugumferðastjóra grein fyrir afstöðu ríkisstjórnarinnar til boðaðra verkfallsaðgerða félagsins tel ég ekki tilefni til þess að ég fjalli sérstaklega um veru samgönguráðherra á fundinum.

V.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að kvörtun Félags íslenskra flugumferðarstjóra gefi ekki tilefni til nánari athugunar af minni hálfu umfram það sem að framan greinir. Vegna tilvísunar félagsins til laga nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð, tek ég fram að með hliðsjón af niðurstöðu minni er ekki ástæða til að ég víki sérstaklega að því atriði. Er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um kvörtunina af minni hálfu, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég tek fram að ég hef kynnt forsætisráðherra niðurstöðu athugunar minnar á kvörtuninni.“