Álit

   

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 30. mars 2023 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun sem beindist að úrskurðarnefnd velferðarmála og laut að úrskurði hennar 15. mars 2023 í máli nr. 525/2022. Með úrskurðinum var staðfest ákvörðun Tryggingastofnunar um synjun við umsókn A um makabætur, sbr. 5. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, og reglur nr. 407/2002, um maka- og umönnunarbætur, með áorðnum breytingum.

Athugun umboðsmanns hefur beinst að því hvort úrskurður nefndarinnar hafi samræmst lögum og þá einkum með hliðsjón af því hvort nefndin hafi tekið fullnægjandi afstöðu til þess hvort skilyrði fyrir greiðslu makabóta hafi verið uppfyllt.

   

II Málavextir

A sótti um makabætur með rafrænni umsókn til Tryggingastofnunar 14. september 2022. Meðal fylgiskjala umsóknarinnar var staðfesting Vinnumálastofnunar frá sama degi um að A hefði verið afskráður sem atvinnuleitandi og umsækjandi um atvinnuleysisbætur og síðasta greiðsla til hans á slíkum bótum myndi berast 1. október þess árs. Einnig fylgdu þrír greiðsluseðlar frá Vinnumálastofnun en á þeim síðasta, sem var dagsettur 31. ágúst þess árs, kom fram að A ætti 1,27 mánuð í ónýttan bótarétt á bótatímabilinu.

Umsókn A var synjað með óundirritaðri ákvörðun Tryggingastofnunar 18. október 2022. Þar segir að makabótum eða umönnunarbótum sé fyrst og fremst ætlað að bæta tekjumissi vegna lækkaðs starfshlutfalls eða starfsloka umönnunaraðila þegar lífeyrisþegi þurfi umönnun við athafnir daglegs lífs. Umsókninni sé synjað þar sem umsækjandi hafi verið með atvinnuleysisbætur og ekki sé hægt að sjá að það sé verið að leggja niður starf. Því uppfylli umsækjandi ekki skilyrði um lækkað starfshlutfall.

A kærði ákvörðun Tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar velferðarmála 2. nóvember 2022. Í kærunni kom m.a. fram að hann þyrfti að vera hjá eiginkonu sinni allan sólarhringinn. Hann hefði skráð sig af atvinnuleysisbótum þar sem hann hefði ekki lengur haft tök á að vera í atvinnuleit. Þá lýsti hann þeirri afstöðu að tekjutap eða tekjuleysi sem leiddi af því að hann gæti ekki lengur þegið atvinnuleysisbætur fullnægði því lagaskilyrði sem reyndi á.

Með úrskurði úrskurðarnefndarinnar 15. mars 2023 í máli nr. 525/2022 var ákvörðun stofnunarinnar staðfest. Í forsendum úrskurðarins segir m.a.: 

Það er skilyrði fyrir greiðslu maka- og umönnunarbóta að sýnt sé fram á tekjuleysi eða tekjutap umsækjanda og að fyrir liggi læknisvottorð sem tilgreini umönnunarþörf lífeyrisþegans, sbr. 2. og 3. gr. reglna nr. 407/2002 um maka- og umönnunarbætur. Úrskurðarnefndin telur að ráða megi af framangreindum ákvæðum [þ.e. 5. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð og reglum nr. 407/2002] og lögskýringargögnum, sem rakin eru hér að framan, að tilgangur maka- og umönnunargreiðslna sé að tryggja framfærslu umsækjanda vegna tekjutaps/tekjuleysis sem hann verður fyrir vegna umönnunarþarfa viðkomandi lífeyrisþega. Úrskurðarnefndin telur því að skilyrði fyrir greiðslum séu ekki uppfyllt nema fyrir liggi að umsækjandi verði fyrir tekjuleysi/tekjutapi vegna þarfa lífeyrisþega fyrir umönnun.

Hvorki í lögum um félagslega aðstoð né í reglum nr. 1253/2016 um maka- og umönnunarbætur kemur fram að með tekjum í skilningi 3. gr. reglnanna sé átt við atvinnutekjur. Úrskurðarnefndin telur því ekki útilokað að annars konar tekjur geti komið til skoðunar, til að mynda atvinnuleysisbætur. Af gögnum málsins verður aftur á móti ráðið að kærandi hafi nánast tæmt rétt sinn til atvinnuleysisbóta þar sem minna en mánuður er eftir af ónýttum bótarétti. Úrskurðarnefndin telur því að kærandi hafi ekki orðið fyrir slíku tekjutapi vegna umönnunar eiginkonu hans að réttur til greiðslu makabóta sé fyrir hendi.

   

III Samskipti umboðsmanns og úrskurðarnefndar velferðarmála

Með bréfi til úrskurðarnefndar velferðarmála 9. maí 2023 óskaði umboðsmaður eftir því að nefndin veitti nánari skýringar á tilteknum atriðum. Í fyrsta lagi var vísað til þess að í kæru A til nefndarinnar og kvörtun hans til umboðsmanns væri því haldið fram að ástæða þess að hann hefði ekki getað tekið þátt í virkri atvinnuleit og því skráð sig af atvinnuleysisbótum hefðu verið veikindi eiginkonu hans sem hann þyrfti að annast allan sólarhringinn. Þá hefði hann jafnframt vísað til þess í viðbótargreinargerð til nefndarinnar að ástæða þess að hann hefði ekki skráð sig fyrr af atvinnuleysisbótum væri sú að hann hefði reynt að finna starf sem hann gæti unnið heima með sveigjanlegum vinnutíma. Þess var óskað að úrskurðarnefndin gerði grein fyrir því hvort og þá hvernig mat hefði verið lagt á málsástæðu A um að veikindi eiginkonu stæðu í vegi fyrir atvinnuþátttöku hans og möguleikum á að afla tekna. Í annan stað var óskað eftir því að úrskurðarnefndin gerði grein fyrir því hvort mat á umönnunarþörf eiginkonunnar hefði farið fram. Hefði það ekki verið gert var þess óskað að nefndin lýsti afstöðu sinni til þess hvort og þá hvernig málsmeðferð hennar að þessu leyti samrýmdist 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Loks var óskað eftir því að úrskurðarnefndin léti umboðsmanni í té afrit af öllum gögnum málsins.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar velferðarmála 21. júní 2023 kemur fram í tilefni af fyrri lið fyrirspurnar umboðsmanns að úrskurðarnefndin hafi ekki talið tilefni til að rengja þá málsástæðu A að eiginkona hans hefði þörf fyrir umönnun og hann gæti ekki stundað vinnu af þeim sökum. Að mati nefndarinnar hafi þetta þó ekki áhrif á niðurstöðu málsins enda hafi ágreiningsefnið lotið að því hvort skilyrði um tekjutap eða tekjuleysi A vegna þeirrar umönnunar hefði verið uppfyllt. Tilgangur maka- og umönnunarbóta sé að tryggja framfærslu umsækjanda vegna tekjutaps eða tekjuleysis sem hann verður fyrir vegna umönnunarþarfar viðkomandi lífeyrisþega. Úrskurðarnefndin hafi því litið svo á að skilyrði fyrir greiðslum sé ekki uppfyllt nema umönnunarþörf leiði til tekjuleysis eða tekjutaps maka en við það mat sé m.a. horft til þess hvaða tekna maki lífeyrisþega hafi notið fyrir umönnunarþörfina.

Í fyrrnefndu svarbréfi kemur fram að umönnunarþörf lífeyrisþega leiði ekki alltaf til tekjutaps eða tekjuleysis maka þótt maki sinni umönnun. Það geti til að mynda átt við við aðstæður þar sem maki lífeyrisþega er heimavinnandi fyrir veikindi lífeyrisþegans. Í tilviki A hafi hann þegið atvinnuleysisbætur í rúma 29 mánuði og nánast tæmt rétt sinn til slíkra bóta þegar sótt var um makabætur. Úrskurðarnefndin hafi því talið að hann hefði ekki orðið fyrir slíku tekjutapi vegna umönnunar eiginkonu sinnar að réttur til greiðslu makabóta væri fyrir hendi. Í því hafi jafnframt falist það mat nefndarinnar að umönnunin hafi ekki leitt til tekjuleysis. Að áliti nefndarinnar hafi það fyrst og fremst verið skortur á rétti á frekari atvinnuleysisbótum sem leiddi til tekjutaps A.

Í tilefni af síðari lið fyrirspurnar umboðsmanns segir í svarbréfinu að Tryggingastofnun hafi hvorki byggt á því í hinni kærðu ákvörðun né greinargerð að umönnunarþörf væri ekki fyrir hendi. Úrskurðarnefndin hafi því talið að ráða mætti af gögnum málsins að ekki væri ágreiningur um að eiginkona A hefði þörf fyrir umönnun. Nefndin hafi því ekki talið tilefni til að leggja mat á umönnunarþörf hennar. Bréfinu fylgdi afrit gagna málsins fyrir úrskurðarnefndinni.

   

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Nánari afmörkun

Líkt og áður greinir byggðist synjun Tryggingastofnunar við umsókn A um makabætur á því að slíkum bótum væri fyrst og fremst ætlað að bæta tekjumissi vegna lækkaðs starfshlutfalls eða starfsloka umönnunaraðila. Þar sem A hefði fengið greiddar atvinnuleysisbætur fullnægði hann ekki skilyrði um lækkað starfshlutfall. Úrskurðarnefnd velferðarmála staðfesti ákvörðunina með vísan til þess að tekjutap A hefði fyrst og fremst orðið vegna þess að réttur hans til atvinnuleysisbóta hefði nánast tæmst. Í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns hefur komið fram að í því hafi jafnframt falist það mat nefndarinnar að umönnun eiginkonu hans hefði ekki leitt til tekjuleysis hans.

Af gögnum málsins er ljóst að ekki er uppi ágreiningur um umönnunarþörf eiginkonu A. Því hefur athugun umboðsmanns fyrst og fremst beinst að rannsókn og mati úrskurðarnefndarinnar á því hvort önnur skilyrði laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, og reglna nr. 407/2002, hafi verið uppfyllt, einkum skilyrði reglnanna um tekjutap eða tekjuleysi.

   

2 Lagagrundvöllur

Bætur til þeirra sem geta ekki aflað sér tekna sökum örorku eða langvinns sjúkdóms maka eiga sér nokkuð langa sögu á Íslandi en ákvæði um þær kom inn í lög um almannatryggingar árið 1946, sbr. 38. gr. laga nr. 50/1946. Upphaflega náði heimildin til að greiða eiginkonu ellilífeyris- eða örorkulífeyrisþega bætur enda þótt hún væri ekki fullra 67 ára eða sjálf öryrki. Gert var ráð fyrir því að bæturnar yrðu aðeins veittar ef Tryggingastofnun teldi þess þörf að undangenginni rannsókn á fjárhag umsækjanda (Alþt. 1945-1946, A-deild, bls. 1436).

Í lögum um almannatryggingar nr. 24/1956 var orðalag ákvæðis um bæturnar einfaldað nokkuð og var 15. gr. laganna upphaflega svohljóðandi: 

Greiða má eiginkonum elli- og örorkulífeyrisþega makabætur allt að 60% óskerts einstaklingslífeyris, ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi.

Um skilyrðið um sérstakar ástæður sagði m.a. í skýringum við ákvæðið: 

[...] eðlilegt er að heimildin sé alveg á valdi [Tryggingastofnunar], með þeirri einni takmörkun, sem felst í því, að sérstakar ástæður séu fyrir hendi (Alþt. 1955-1956, A-deild, bls. 516).

Heimildin var víkkuð út og látin ná til maka elli- og örorkulífeyrisþega með breytingu á lögum um almannatryggingar árið 1963 en áður hafði hlutfall makabóta verið aukið í 80% af einstaklingslífeyri (Alþt. 1962-1963, A-deild, bls. 1771).

Frá gildistöku laga nr. 41/1983, um málefni fatlaðra, voru greiddar bætur til forráðamanna barna og unglinga, 16 ára og yngri, sem féllu undir gildissvið laganna. Með breytingu á lögum nr. 67/1971, um almannatryggingar, voru bætur þessar, þá nefndar umönnunarbætur, færðar undir regluverk almannatryggingalaganna í árslok 1991 (Alþt. 1991-1992, A-deild, bls. 2490, sbr. bls. 2479). Árið 1993 voru báðar bótategundirnar hins vegar felldar úr lögum um almannatryggingar og þeim komið fyrir í lögum nr. 118/1993, um félagslega aðstoð (Alþt. 1993-1994, A-deild, bls. 2041, sbr. bls. 1967-1968). Í lögskýringargögnum kemur m.a. fram að þessar bætur beri mun ríkari einkenni félagslegrar aðstoðar en einkenni bóta almannatrygginga (sama heimild, bls. 700).

Um maka- og umönnunarbætur er nú fjallað í 5. gr. laga nr. 99/2007, um félagslega aðstoð, eins og henni hefur síðar verið breytt, sem ber yfirskriftina „Makabætur og umönnunarbætur“ og er svohljóðandi: 

Heimilt er, ef sérstakar aðstæður eru fyrir hendi, að greiða maka elli- eða örorkulífeyrisþega makabætur sem eru allt að 80% af fullum örorkulífeyri og tekjutryggingu skv. 26. og 28. gr. laga um almannatryggingar. Jafnframt er heimilt, ef sérstakar aðstæður eru fyrir hendi, að greiða öðrum sem halda heimili með elli- eða örorkulífeyrisþega umönnunarbætur. Ráðherra setur nánari reglur um framkvæmd þessa ákvæðis.

Af framangreindu er ljóst að lög nr. 99/2007 gera ráð fyrir því að skilyrði greiðslna makabóta, þ. á m. um sérstakar aðstæður, séu útfærð með nánari hætti í reglum frá ráðherra í stað þess að Tryggingastofnun hafi jafn víðtækt mat um þetta atriði eins og átti við samkvæmt eldri reglum. Í gildandi reglum nr. 407/2002, eins og þeim var breytt með reglum nr. 1253/2016, segir þannig í 1. gr.:

Heimilt er, ef sérstakar aðstæður eru fyrir hendi, að greiða maka elli- eða örorkulífeyrisþega bætur vegna umönnunar lífeyrisþegans. Makabæturnar eru allt að 80% af fullum örorkulífeyri og tekjutryggingu skv. 18. og 22. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar.

Jafnframt er heimilt, við sömu aðstæður og um getur í 1. mgr., að greiða þeim sem halda heimili með elli- eða örorkulífeyrisþega, bætur vegna umönnunar hans. Umönnunarbætur nema sömu fjárhæð og makabætur. 

Í 3. gr. reglnanna er gerð sú krafa að umsókn um maka- eða umönnunarbætur skuli fylgja læknisvottorð þar sem tilgreind er umönnunarþörf lífeyrisþegans. Jafnframt skuli lögð fram staðfesting á tekjutapi eða tekjuleysi.

   

3 Var niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála í samræmi við lög?

Samkvæmt framangreindu er skilyrði 5. gr. laga nr. 99/2007 um að „sérstakar aðstæður [séu] fyrir hendi“ útfært með þeim hætti í reglum nr. 407/2002 að annars vegar þurfi umönnunarþörf maka að vera fyrir hendi og hins vegar að umsækjandi hafi orðið fyrir tekjutapi eða tekjuleysi. Í skýringum úrskurðarnefndar velferðarmála til mín kemur m.a. fram að nefndin hafi ekki talið „tilefni til að rengja þá málsástæðu A að eiginkona hans hefði þörf fyrir umönnun og að hann gæti ekki stundað vinnu sökum þess“. Nefndin taldi þetta þó ekki breyta þeirri niðurstöðu að þar sem réttur A til atvinnuleysisbóta hafði nánast tæmst hefði hann ekki orðið fyrir slíku tekjutapi „vegna umönnunar eiginkonu hans“ að réttur til bóta væri fyrir hendi. Í þessu sambandi athugast að af gögnum málsins verður ráðið að eftir að A var afskráður sem atvinnuleitandi og umsækjandi um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun, og síðasta greiðsla frá stofnuninni barst honum 1. október 2022, hafi hann verið tekjulaus með öllu í skilningi 3. gr. reglna nr. 407/2002. Umsókn hans byggðist þannig allt eins á því að um tekjuleysi væri að ræða í skilningi 3. gr. reglna nr. 407/2002 en ekki einvörðungu að hann hefði orðið fyrir tekjutapi.

Ég get í sjálfu sér fallist á þá almennu efnislegu afstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála að við ákveðnar aðstæður sé málefnalegt að taka til sérstakrar athugunar hvort nægileg efnisleg tengsl séu á milli umönnunarþarfar maka annars vegar og hins vegar tekjutaps eða tekjuleysis þess sem sækir um makabætur samkvæmt 5. gr. laga nr. 99/2007. Hef ég þá í huga það sem áður greinir um forsögu og markmið greinarinnar. Ég bendi hins vegar á að sú ályktun verður hvorki dregin af téðu lagaákvæði né reglum nr. 407/2002 að orsakasamband milli staðfestrar umönnunarþarfar maka og tekjutaps eða tekjuleysis umsækjanda þurfi að vera með nánar tilteknum hætti. Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar bar Tryggingastofnun, og síðar úrskurðarnefnd velferðarmála, þ.a.l. að leggja heildstætt og einstaklingsbundið mat á aðstæður A m.t.t. þess hvort nægileg efnisleg tengsl væru á milli tekjutaps eða tekjuleysis hans og umönnunarþarfar makans. Þótt fyrir lægi að fyrirsjáanlegt tekjutap hans 1. október 2022 mætti rekja til þess að réttur til atvinnuleysisbóta var við það að falla niður get ég ekki fallist á að það hafi, eitt og sér, útilokað að meginorsök tekjuleysis hans eftir það tímamark mætti rekja til umönnunarþarfar makans.

Ég bendi einnig á að meðferð máls A fyrir Tryggingastofnun, og síðar úrskurðarnefnd velferðarmála, hlaut að taka mið af þeim reglum stjórnsýsluréttar og lagasjónarmiðum sem hér áttu við. Hef ég þá einkum í huga rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eins og hún horfði við með hliðsjón af 5. gr. laga nr. 99/2007 og reglum nr. 407/2002. Samkvæmt þessu bar Tryggingastofnun, og síðar úrskurðarnefnd velferðarmála, að gera reka að því að upplýsa eftir föngum hverjar væru raunverulegar ástæður tekjuleysis A og taka afstöðu til þeirra atvika sem þýðingu hefðu í því tilliti. Í þessu sambandi minni ég einnig á að fyrrgreind lagaákvæði um greiðslu makabóta hafa frá upphafi gert ráð fyrir því að fram færi rannsókn á fjárhag umsækjanda við afgreiðslu umsóknar um slíkar bætur áður en skorið væri úr um hvort „sérstakar aðstæður væru fyrir hendi“.

Samkvæmt því sem áður greinir gat við mat á umsókn A haft þýðingu hvaðan tekjur hans höfðu komið áður en hann lagði fram umsókn sína um makabætur og af hvaða orsökum þær höfðu fallið niður. Nefndin gat hins vegar ekki einskorðað mat sitt á orsökum tekjuleysis hans við þetta atriði og látið þá hjá líða að fjalla um aðra hugsanlega orsakaþætti. Að mínum dómi hefðu fullyrðingar A, á þá leið að hann gæti ekki aflað tekna vegna langvinns sjúkdóms maka síns, þannig átt að gefa úrskurðarnefndinni tilefni til að meta með heildstæðum hætti hvort fyrir hendi væri tekjuleysi, miðað við umsóknardag, vegna umönnunarþarfar maka í skilningi 3. gr. reglna nr. 407/2002. Í því sambandi bendi ég á að nefndinni var fært að óska eftir nánari upplýsingum um möguleika A til að afla tekna ef vafi lék á um það atriði við úrlausn málsins. Jafnframt hefðu gögn málsins getað veitt nefndinni tilefni til að kanna aðdraganda þess að A sótti um atvinnuleysisbætur og þá einkum hvort umönnunarþörf eiginkonu hans hefði ráðið þeirri ákvörðun.

Samkvæmt framangreindu er það álit mitt að úrskurðarnefnd velferðarmála hafi með úrskurði sínum ekki lagt fullnægjandi mat á þau atvik sem máli gátu skipt fyrir úrlausn umsóknar A um makabætur. Var úrskurðurinn að þessu leyti því ekki í samræmi við lög.

   

V Niðurstaða

Það er álit mitt að úrskurður úrskurðarnefndar velferðarmála í máli A 15. mars 2023 í máli nr. 525/2022 hafi ekki verið í samræmi við lög. Sú niðurstaða byggist einkum á því að nefndin hafi látið hjá líða að leggja heildstætt og einstaklingsbundið mat á þau atvik sem máli gátu skipt við úrlausn á því hvort tekjuleysi hans væri að rekja til umönnunarþarfar maka hans.

Það eru tilmæli mín til nefndarinnar að hún taki mál A til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í álitinu. Jafnframt mælist ég til þess að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem hér hafa komið fram.

Tryggingastofnun ríkisins er til upplýsingar sent afrit af álitinu.