Álit

  

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Með bréfi 15. júlí 2022 leitaði E lögmaður til umboðsmanns Alþingis fyrir hönd A ehf. og B ehf. og kvartaði yfir úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 13. janúar 2022 í máli nr. ANR20110460/00.11.07. Með úrskurðinum staðfesti ráðuneytið ákvörðun Fiskistofu frá 16. október 2020 um að synja beiðni félaganna um bakfærslu á flutningi aflahlutdeildar, í fjórum nánar greindum tilvikum á árunum 2013 og 2014, frá skipum í eigu A ehf. og C ehf. er síðar varð að B ehf.

Kæran til ráðuneytisins og þar áður ítrekuð beiðni til Fiskistofu um bakfærslu veiðiheimildanna byggðist á því að nafngreindur maður hefði ritað nafn fyrirsvarsmanna félaganna á beiðnir um flutning þeirra án vitundar þeirra og vilja og sent afrit af þeim til Fiskistofu. Athugun umboðsmanns hefur beinst að því hvort úrskurður ráðuneytisins í málinu hafi verið reistur á viðhlítandi lagagrundvelli.

   

II Málavextir

Árin 2013 og 2014 staðfesti Fiskistofa í fjórum tilvikum að flutningur krókaaflahlutdeildar í þorski, sem tilheyrði skipum í eigu áðurnefndra félaga, væri innan heimilaðra marka. Staðfestingar Fiskistofu lágu fyrir 2. júlí 2013, 9. október 2013, 28. janúar 2014 og 24. febrúar 2014. Samkvæmt gögnum málsins voru upplýsingar um flutninginn birtar opinberlega á vef Fiskistofu í framhaldi af staðfestingunum.

D, stjórnarformaður og eigandi félaganna sem átti skipin sem veiðiheimildirnar voru fluttar frá, tilkynnti Fiskistofustjóra með tölvubréfi 11. júní 2014 að þær hefðu verið framseldar án vitundar hans og hefði nafngreindur maður viðurkennt að hafa verið þar að verki, m.a. með því að rita nafn hans á skjöl til Fiskistofu. Í framhaldinu, 2. júlí 2014, kærði D manninn, sem var löggiltur skipasali og hafði með höndum tiltekna umsýslu með krókaaflahlutdeild fyrir félög í hans eigu, til sérstaks saksóknara fyrir skjalafals og auðgunarbrot.

Með bréfum 31. ágúst og 22. september 2015 óskaði lögmaður, fyrir hönd D, formlega eftir bakfærslu á flutningi veiðiheimildanna hjá Fiskistofu á þeim grundvelli að hann hefði farið fram án samþykkis A ehf. og í einu tilviki án samþykkis félags sem selt hafði A ehf. skip en var á þeim tíma enn þinglýstur eigandi þess. Var vísað til þess að á flutningstilkynningum hefðu undirskriftir fyrirsvarsmanna félaganna verið falsaðar.  

Í svari Fiskistofu 14. desember þess árs sagði að samkvæmt upplýsingum frá sérstökum saksóknara væri málið enn í rannsókn og ekki hefði verið sýnt fram á að tilkynning um flutning á veiðiheimildum á sínum tíma hefði stafað frá röngum aðila en „niðurstaða um það [væri] nauðsynleg forsenda þess að orðið [yrði] við beiðninni, auk þess sem dómsorð gæti einnig kveðið á um skyldu til sömu aðgerða“.

Í júní 2017 gaf héraðssaksóknari út ákæru fyrir fjárdrátt á hendur fyrrgreindum skipasala fyrir að hafa dregið sér og selt téðar veiðiheimildir. Ekki var ákært fyrir skjalafals. Eftir útgáfu ákærunnar var fyrri beiðni til Fiskistofu um bakfærslu ítrekuð með bréfi 20. júlí 2017. Í svari stofnunarinnar 27. þess mánaðar var vísað til þess að sýna yrði fram á það fyrir dómi að tilkynning um flutning á aflahlutdeild hefði stafað frá röngum aðila en dómur í málinu lægi ekki fyrir. Því yrði ekki tekin afstaða til beiðninnar að svo komnu máli.

Með dómi Héraðsdóms Reykjaness 20. nóvember 2018 í máli nr. S-218/2017 var téður skipasali dæmdur til 18 mánaða skilorðsbundinnar fangelsisvistar fyrir fjárdrátt. Í dóminum kemur m.a. fram að hann hafi viðurkennt að hafa ritað nöfn fyrirsvarsmanna A ehf. á skjölin sem Fiskistofa staðfesti en að hann hafi sagst hafa verið að vinna innan heimilda frá D.  Hinn 29. sama mánaðar ítrekaði lögmaður D fyrri kröfu um leiðréttingu á skráningu aflahlutdeildar, nú með vísan til þess að lögfull sönnun væri komin fram fyrir því að tilkynning um flutning veiðiheimilda hefði stafað frá röngum aðila. Hinn 15. janúar 2019 var honum tilkynnt að viðbrögð Fiskistofu myndu dragast þar sem dómi héraðsdóms hefði verið áfrýjað til Landsréttar.

Með dómi Landsréttar 20. desember 2019 í máli nr. 18/2019 var fyrrgreindur skipasali sakfelldur fyrir fjárdrátt þar sem hann hefði ekki skilað þeim fjármunum sem fengust fyrir téðar veiðiheimildir. Einnig var dómur héraðsdóms staðfestur um ákvörðun refsingar. Hins vegar kom fram í forsendum dómsins að litið væri svo á að ákæruvaldinu hefði „ekki tekist að sanna svo hafið [væri] yfir skynsamlegan vafa að ákærði [hefði], í starfi sínu hjá [...] selt eða leigt þær fiskveiðiheimildir sem í ákæru greinir án heimildar“ og yrði sakfelling hans því „ekki á því reist að hann [hefði] gerst sekur um fjárdrátt með því að draga sér fiskveiðiheimildirnar sem slíkar og selja þær eða leigja“. Var þar vísað til þess að á meðal gagna málsins væri skjal þar sem félag skipasalans tók m.a. að sér að „annast leigu, kaup og sölu á kvóta fyrir verkkaupa“.

Hinn 15. janúar 2020 ítrekaði lögmaður D fyrri kröfur um leiðréttingu á skráningu aflahlutdeildar. Var honum tilkynnt 12. maí þess árs að málið yrði tekið til efnislegrar meðferðar. Beiðninni var því næst synjað með bréfi 16. október þess árs. Annars vegar var hafnað að endurupptaka málið á grundvelli 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með vísan til þess að fyrsta beiðni um bakfærslu hefði borist Fiskistofu utan þeirra tímamarka sem greinir í þeirri lagagrein og ekki yrði séð að veigamiklar ástæður mæltu með því að taka málið engu að síður til meðferðar. Hins vegar var því hafnað að afturkalla staðfestingar Fiskistofu að eigin frumkvæði stofnunarinnar, á grundvelli 25. stjórnsýslulaga eða ólögfestra reglna, með vísan til þess að ekki væru efni til að telja ákvarðanirnar haldnar ógildingarannmörkum. Um það segir eftirfarandi í ákvörðuninni: 

Í dómi Landsréttar í máli nr. 18/2019 er ekki fallist á þá niðurstöðu héraðsdóms að sannað væri að ákærði hafi ekki haft heimild umbjóðenda þinna til að ráðstafa aflahlutdeildunum sem málið hverfðist um. Af því leiðir að ekki eru efni til að telja að ákvarðanir Fiskistofu séu haldnar ógildingarannmörkum. Af því leiðir að ekki eru efni til að telja að ákvarðanir Fiskistofu séu haldnar ógildingarannmörkum. Af því leiðir að ekki eru efni til þess að Fiskistofa hafi frumkvæði að því að afturkalla ákvarðanirnar né að taka málin til meðferðar að nýju, né taka til greina beiðni um að bakfæra aflahlutdeildirnar.

Ákvörðunin var kærð til atvinnu- og nýsköpunarráðuneytisins 30. nóvember sama ár, sem kvað upp fyrrgreindan úrskurð í málinu 13. janúar 2022, þar sem ákvörðun Fiskistofu um synjun á bakfærslu umræddra veiðiheimilda var staðfest. Í úrskurðinum segir m.a. eftirfarandi:

Þegar litið er til atvika þessa máls og þeirra forsendna sem gerð er grein fyrir hér að framan er það mat ráðuneytisins að ekki séu uppfyllt skilyrði 1. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en ljóst er að afturköllun ákvarðana Fiskistofu um staðfestingu flutnings umræddra aflaheimilda myndi hafa í för með sér tjón fyrir tiltekna aðila. Með dómi Landsréttar frá 20. desember 2019 í máli nr. 18/2019 var ekki fallist á að sannað væri að S hafi ekki haft heimild kæranda til að ráðstafa umræddum aflahlutdeildum. Af því leiðir að ekki eru efni til að telja að ákvarðanir Fiskistofu hafi verið ógildanlegar samkvæmt 2. tölulið 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það leiðir af því að ekki voru efni til að Fiskistofa hefði frumkvæði að því að afturkalla ákvarðanirnar né að taka málin til meðferðar að nýju og heldur ekki að taka til greina beiðni um að bakfæra aflahlutdeildirnar.

Jafnframt segir í úrskurðinum:

Beiðni kæranda um endurupptöku framangreinds máls uppfyllti ekki þau skilyrði sem tilgreind eru í [24. gr. stjórnsýslulaga].

Ákvarðanir Fiskistofu um að staðfesta flutning [aflaheimildanna] voru byggðar á þeirri forsendu að uppfyllt væru skilyrði laga og stjórnvaldsreglna fyrir flutningnum, m.a. að fyrir hendi væri samþykki allra eigenda skipanna fyrir flutningi aflahlutdeildanna.

Kröfur í stjórnsýslukæru eru byggðar á því að eftir að stofnunin staðfesti flutning aflahlutdeilda milli skipanna hafi komið í ljós að ekki allir eigendur skipanna höfðu undirritað umsókn um flutning aflahlutdeildanna. Því hafi ekki verið heimilt að staðfesta flutninginn og er þar m.a. vísað til laga nr. 116/2006 og reglugerðar nr. 630/2016. Þar sem skilyrði fyrir staðfestingu á flutningi aflahlutdeildanna hafi ekki verið uppfyllt hafi Fiskistofa ekki haft heimmild til að staðfesta flutning umræddra aflahlutdeilda milli skipanna.

Með dómi Landsréttar frá 20. desember 2019, í máli nr. 18/2019 var talið ósannað að S hafi ekki haft samþykki allra eigenda fyrir flutningi aflahlutdeildanna.

Ekki er fallist á að mismunandi sönnunarkröfur í sakamálum annars vegar og einkamálum hins vegar hafi áhrif á úrlausn um þetta atriði í málinu.

Auk þessa var í úrskurðinum lagt til grundvallar að beiðni um bakfærslu veiðiheimildanna hefði borist utan þeirra tímamarka sem tilgreind eru í 24. gr. stjórnsýslulaga, að ekki yrði byggt á ólögfestum reglum sem veittu málsaðila rétt til endurupptöku, að málsmeðferð og ákvörðun Fiskistofu hefði ekki verið haldin annmörkum sem ættu að leiða til þess að hana bæri að fella úr gildi og að gætt hefði verið að reglum stjórnsýsluréttar við meðferð málsins.

  

III Samskipti umboðsmanns og matvælaráðuneytisins

Með bréfi 8. ágúst 2022 var óskað eftir afriti allra gagna málsins frá matvælaráðuneytinu og bárust þau 22. sama mánaðar. Með bréfi 19. desember þess árs var enn fremur óskað eftir því að ráðuneytið upplýsti hvort það hefði, að teknu tilliti til þeirra ályktana sem dregnar yrðu af dómi Landsréttar í máli nr. 18/2019, rannsakað og lagt sjálfstætt mat á þá málsástæðu að nöfn fyrirsvarsmanna A ehf. og B ehf. hefðu verið rituð á tilkynningar til Fiskistofu án nokkurrar aðkomu þeirra, með þeim úrræðum sem ráðuneytinu væru tæk, og þá hvert mat þess hefði verið. Hefði það ekki verið gert var óskað upplýsinga um ástæður þess og hvort og þá hvernig málsmeðferð ráðuneytisins að þessu leyti hefði samrýmst rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í svarbréfi ráðuneytisins 17. apríl 2023 segir m.a. eftirfarandi um staðfestingarhlutverk Fiskistofu og endurskoðunarhlutverk ráðuneytisins:  

Samkvæmt [6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða,] er það ekki hlutverk Fiskistofu að staðfesta  [flutning aflaheimildar] sem slíkan eða að hann megi fara fram heldur einungis að staðfesta að flutningurinn sé innan þeirra marka að hann leiði ekki til þess að veiðiheimildir þess skips, sem flutt er til, verði bersýnilega umfram veiðigetu þess, sbr. tilvitnað ákvæði 6. mgr. 12. gr. laganna. Í 13. gr. laganna eru einnig settar takmarkanir sem fela í sér að samanlögð aflahlutdeild fiskiskipa í eigu einstakra aðila, einstaklinga eða lögaðila, eða í eigu tengdra aðila, megi aldrei nema hærra en tilteknu hlutfalli af heildaraflahlutdeild í tilgreindum tegundum. Við staðfestinguna byggir Fiskistofa niðurstöðu sína á þeim gögnum sem eru lögð fram í hverju tilviki en skoðun stofnunarinnar felst í því að kanna hvort öll formskilyrði séu uppfyllt og hvort öll gögn hafi verið lögð fram sem tilgreind eru í 6. mgr. 12. gr. laganna. Það er hins vegar ekki hlutverk Fiskistofu að staðfesta lögmæti flutningsins eða að sannreyna hvort framlögð gögn séu undirrituð af réttum aðila eða að skera úr um hvort sá sem undirritar skjölin hafi haft heimild til þess. Það er hlutverk dómstóla að skera úr um það ef vafi kemur upp um það atriði.

Við úrskurð í málinu hafði ráðuneytið það hlutverk að endurskoða ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. október 2020, þ.e. hvort við hana hafi verið farið að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum skráðum og [óskráðum] reglum stjórnsýsluréttar og hvort hún væri byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum. Ákvæði 12. gr. laga nr. 116/2006 og 12. gr. reglugerðar nr. 662/2013 segja til um hver voru skilyrðin í því tilviki sem hér um ræðir en þar er kveðið á um að tiltekin formskilyrði verði að vera uppfyllt og að tiltekin gögn liggi fyrir til að Fiskistofa geti staðfest að flutningur aflaheimildar í viðkomandi tilviki sé innan heimilaðra marka. Ákvæðið er ekki matskennt og veitir ekkert svigrúm til ákvörðunar í hverju tilviki heldur byggir alfarið á því að umrædd skilyrði um formsatriði og gögn séu uppfyllt. Þegar litið er til framanritaðs verður að telja að hlutverk ráðuneytisins við endurskoðun á hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu í máli þessu takmarkist við úrlausn um hvort gætt hafi verið laga og stjórnvaldsreglna við ákvörðunina en ekki að leggja efnislegt mat á niðurstöðu stofnunarinnar.

Til þess að heimilt sé að afturkalla slíka ákvörðun verða að vera fyrir hendi skilyrði um að ákvörðun sé ógildanleg samkvæmt 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Einnig kann að vera að eftir staðfestingu flutnings aflaheimildanna geti hagsmunir grandlauss þriðja aðila komið í veg fyrir að hægt sé að afturkalla ákvörðunina. Ef einhver telur að réttur hafi verið brotinn á sér við slíkar aðstæður verður viðkomandi að sækja þann rétt sinn með skaðabótakröfu á hendur ríkinu en ríkislögmaður fer með fyrirsvar bótakrafna og mál fyrir dómstólum, sbr. lög nr. 51/1985, um ríkislögmann.

Fiskistofa tók hina kærðu ákvörðun að undangenginni tiltekinni málsmeðferð sem byggð var á ákvæðum 12. gr. laga nr. 116/2006 og 12. gr. reglugerðar nr. 662/2013. Þar er þess einungis krafist að þau gögn sem þar eru tilgreind verði lögð fram og verður ekki séð að hlutverk stofnunarinnar sé að staðreyna gildi og lögmæti einstakra gagna heldur einungis að sjá til þess að skilyrði samkvæmt ákvæðinu séu uppfyllt og að tilskilin gögn hafi verið lögð fram. Fiskistofa/ráðuneytið hafði ekki ástæðu til að véfengja heimildir til undirritunar í málinu, einkum í ljósi þess frá hverjum skjalið stafaði. Þá er það hvorki hlutverk Fiskistofu né ráðuneytisins að endurskoða sönnunarmat í dómum um einstök atriði máls eða viðurlög vegna brota á ákvæðum laganna.

Ekki verður annað séð af framangreindu en að við meðferð málsins hafi verið gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem fólst í því að rannsaka hvort skilyrði fyrir flutningi aflaheimildanna væru fyrir hendi og að tilskilin gögn um það væru lögð fram, þ.m.t. að rannsaka hvort þær upplýsingar sem komu fram í umsókn hafi verið í samræmi við framlögð gögn. Í öllum tilvikum grundvölluðust ákvarðanir um staðfestingu á flutningi aflahlutdeildanna á beiðnum sem báru það með sér að stafa frá kæranda sjálfum og gögnum sem fylgdu þeim. Ákvarðanir um staðfestingu á flutningi aflaheimildanna voru teknar á grundvelli beiðnanna og að lokinni könnun hlutlægra skilyrða sem sannreynd voru með skoðun fylgigagna.

Um mat ráðuneytisins á þeirri málsástæðu, að nöfn fyrirsvarsmanna A ehf. og B ehf. hefðu verið rituð á tilkynningar til Fiskistofu án nokkurrar aðkomu þeirra, segir eftirfarandi:

Ráðuneytið lagði sjálfstætt mat á þau gögn sem lögð voru fram í málinu sem byggt var á sönnnarreglum einkamála og að teknu tilliti til þeirra ályktana sem dregnar verða af dómi Landsréttar, og þá málsástæðu kærenda sem beindist að því hvort [S] hafi haft heimild til að ráðstafa aflahlutdeildunum. Við það mat hafði ráðuneytið m.a. hliðsjón af dómi Landsréttar frá 20. desember 2019 í máli nr. 18/2019, farið var yfir og lagt mat á þau atriði sem þar voru til úrlausnar, þær málsástæður sem komu fram í dóminum, þau gögn sem þar var byggt á og vitnað til, m.a. efni samnings, dags. 5. janúar 2010, og framburð vitna í málinu. Þegar það mat hafði farið fram var það niðurstaða ráðuneytisins að eins og atvikum þessa máls væri háttað væri ekki ástæða til að byggja á öðrum sjónarmiðum um það atriði í málinu en Landsréttur hafði gert.

[...] Í 2. tölul. 25. gr. [stjórnsýslulaga] segir að stjórnvald geti afturkallað stjórnvaldsákvörðun ef hún er ógildanleg. Við mat á því hvort ákvörðun sé ógildanleg ber að beita aðferðum sem dómstólar nota. Verður þá helst litið til þess hvort ákvörðun hafi grundvallast á nægilega skýrri lagastoð og hvort hætta sé á því að ákvörðun hafi orðið röng vegna þess að stjórnvald hafi ekki fari að öryggisreglum við meðferð máls í aðdraganda ákvörðunar, einkum rannsóknarreglu og reglu um andmælarétt málsaðila. Þrátt fyrir þetta verður þó að líta til fleiri atriða, svo sem hversu ríkir hagsmunir eru tengdir við málið, hverjir þeir hagsmunir eru og hvort þeir rekist á. Hafi langur tími liðið frá birtingu ákvörðunar verður það til þess að takmarka svigrúm stjórnvalds til afturköllunar vegna sjónarmiða um réttaröryggi og réttmætar væntingar þeirra sem aðild eiga að málinu. Þær ákvarðanir sem kærandi óskaði afturköllunar á fólu í sér staðfestingar á hlutdeildarfærslum sem tilkynntar voru til Fiskistofu. Í öllum tilvikum grundvölluðust þær á beiðnum sem báru með sér að stafa frá kæranda sjálfum og gögnum sem fylgdu þeim. Eins og gerð hefur verið grein fyrir [...] hér að framan voru ákvarðanir um staðfestingu flutnings aflaheimildanna teknar á grundvelli beiðnanna og að lokinni könnun hlutlægra skilyrða sem sannreynd voru með skoðun fylgigagna. Það var niðurstaða Landsréttar eftir mat á gögnum og vitnaframburðum að ósannað væri að [S] hefði brostið heimild til þess að ráðstafa heimildunum og óska eftir staðfestingu Fiskistofu á þeim ráðstöfunum.

Eftir að hafa yfirfarið þær forsendur sem komu fram í dómi Landsréttar, dags. 20. desember 2019, í máli nr. 18/2019 var það niðurstaða ráðuneytisins að ekki væri ástæða til að meta þetta með öðrum hætti eða komast að annarri niðurstöðu um en Landsréttur. [...]

Um sönnunarkröfur í stjórnsýslumálum gildir ekki strangt sönnunarmat heldur almennar sönnunarreglur. Ef um er að ræða íþyngjandi ákvarðanir eru miklar kröfur um sönnun. Þeim mun meira íþyngjandi sem ákvörðun stjórnvaldsins er því ríkari eru sönnunarkröfur. Beiðni um staðfestingu á flutningi aflaheimilda uppfyllti allar formkröfur og afturköllun á staðfestingu er íþyngjandi ákvörðun. Beiðnin um staðfestingu uppfyllti allar kröfur og bar með sér að vera frá eiganda aflahlutdeildanna, við úrlausn beiðni um afturköllun var búið að staðfesta flutning aflahlutdeildanna, um var að ræða viðskipti með aflahlutdeildir og viðbúið var að réttur gæti hafa stofnast hjá grandlausum þriðju aðilum eftir að staðfesting á flutningi aflahlutdeildanna fór fram. Þá var einnig litið til þess að samningur um heimildir var ekki skýr í því tilviki sem hér um ræðir.

Athugasemdir fyrir hönd A ehf. og B ehf. vegna svara matvælaráðuneytisins bárust með bréfi 12. maí 2023.

  

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Afmörkun málsins

Eftir að stjórnvaldsákvörðun hefur verið tekin og birt aðila máls kann stjórnvaldinu að vera heimilt að fella hana úr gildi eða breyta henni. Er það annaðhvort gert að undangenginni endur­upp­töku málsins að uppfylltum skilyrðum 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða á grund­velli annarra reglna. Einnig getur verið um það að ræða að stjórnvald afturkalli eða ógildi ákvörðunina samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga eða ólögfestum reglum. Þegar stjórnvald fær beiðni um að endurskoða stjórnvaldsákvörðun sem það hefur tekið verður því jafnan að líta til allra þessara heimilda.

Fyrir liggur að Fiskistofa, og síðar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið, tóku ekki einungis til athugunar hvort rétt væri að endurskoða fyrrgreindar staðfestingar Fiskistofu á flutningi krókaaflahlutdeildar með vísan til þess að þær væru ógildanlegar samkvæmt 2. tölulið 25. gr. stjórnsýslulaga heldur einnig hvort unnt væri að taka þær til nýrrar athugunar á grundvelli lagareglna um endurupptöku máls. Kvörtun félaganna til umboðsmanns verður hins vegar ekki skilin á aðra leið en að byggt sé á því að staðfestingarnar hafi verið haldnar ógildingarannmarka frá upphafi. Hefur athugun mín þ.a.l. beinst að þeirri afstöðu ráðuneytisins, sem kemur fram í úrskurði þess, að ekki hafi verið efni til að líta svo á að ákvarðanir Fiskistofu væru ógildanlegar í skilningi 2. töluliðar 25. gr. stjórnsýslulaga. 

  

2 Lagagrundvöllur málsins

Um stjórn fiskveiða gilda samnefnd lög nr. 116/2006. Er markmið þeirra að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu nytjastofna á Íslandsmiðum og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Samkvæmt 3. gr. laganna skal ráðherra að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunar ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á. Heimildir til veiða samkvæmt lögunum skulu miðast við það magn.

Veiðiheimildum á þeim tegundum, sem sæta heildaraflatakmörkunum, skal úthlutað til einstakra skipa og skal hverju skipi úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum heildarafla tegundarinnar, sbr. 2. mgr. 8. gr. laganna. Nefnist það aflahlutdeild skips og helst hún óbreytt milli ára. Árlegar veiðiheimildir skips, aflamark, ráðast að meginstefnu af leyfðum heildarafla í viðkomandi tegund og hlutdeild skipsins í þeim heildarafla, sbr. 3. mgr. sömu lagagreinar. Tekur aflamark þannig breytingum til hækkunar og lækkunar í hlutfalli við breytingar á leyfilegu heildarmagni. Samkvæmt 7. mgr. greinarinnar gilda ákvæði laganna um úthlutun, nýtingu og framsal aflahlutdeildar og aflamarks einnig um krókaaflahlutdeild og krókaaflamark nema öðruvísi sé kveðið á um í þeim.

Af framangreindu leiðir að aflahlutdeild, þ. á m. krókaaflahlutdeild, er varanleg í þeim skilningi að þær heimildir sem í henni felast verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum, sbr. m.a. dóm Hæstaréttar 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000. Aflahlutdeild, þ. á m. krókaaflahlutdeild, felur þannig í sér ótímabundinn rétt til veiða. Fer ekki á milli mála að hún hefur fjárhagslegt gildi fyrir handhafa hennar og getur hún gengið kaupum og sölum á markaði, svo sem atvik máls þessa bera með sér.

Um heimildir til framsals aflahlutdeildar er fjallað í 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006. Þar segir að heimilt sé að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu leyti, enda leiði flutningur ekki til þess að veiðiheimildir þess skips, sem flutt er til, verði bersýnilega umfram veiðigetu þess. Þá segir þar enn fremur að krókaaflahlutdeild verði aðeins flutt til báts undir tilteknum stærðarmörkum enda hafi hann veiðileyfi með krókaaflamarki. Í málsgreininni er mælt fyrir um að tafarlaust skuli leita staðfestingar Fiskistofu á að flutningur aflaheimildar sé innan heimilaðra marka. Öðlast slíkur flutningur ekki gildi fyrr en staðfesting Fiskistofu liggur fyrir. Hins vegar er ekki vikið nánar að því í lagagreininni hvort og þá hvaða skilyrði verða að vera uppfyllt til að staðfesting Fiskistofu sé veitt að öðru leyti en því að sá sem óskar staðfestingar skal greiða gjald samkvæmt gjaldskrá stofnunarinnar.

Í reglugerðum um veiðar í atvinnuskyni fyrir viðkomandi fiskveiðiár hefur komið fram nánari útfærsla á ákvæðum laganna um flutning aflahlutdeildar. Í 12. gr. reglugerðar nr. 698/2012 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2012/2013 og 12. gr. reglugerðar nr. 662/2013 um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2013/2014 var þannig mælt fyrir um að flutning á aflahlutdeild milli fiskiskipa skyldi tilkynna Fiskistofu skriflega fyrirfram og eigandi þess skips, sem aflahlutdeildin væri flutt frá, skyldi undirrita beiðni um flutning. Á þeim tíma var ekki sérstaklega mælt fyrir um með hvaða hætti eigandi skyldi sanna á sér deili.

Frá og með gildistöku reglugerðar nr. 653/2014, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2014/2015, hefur hins vegar í reglugerðum verið gerð krafa um að undirritun eiganda væri staðfest af vottum. Jafnframt hefur verið gerð krafa um að beiðni fylgi veðbókarvottorð skips og skriflegt samþykki þeirra sem eiga tiltekin þinglýst réttindi yfir því. Þá hefur og verið mælt fyrir um að berist umsókn um flutning aflahlutdeildar ásamt fullnægjandi fylgigögnum Fiskistofu ekki fyrr en innan mánaðar fyrir lok fiskveiðiárs hafi flutningurinn ekki áhrif á úthlutun komandi fiskveiðiárs.

   

3 Staðfestingarhlutverk Fiskistofu

Í skýringum matvælaráðuneytisins til mín kemur fram sú afstaða að það sé ekki hlutverk Fiskistofu að staðfesta flutning aflahlutdeildar sem slíkan eða að hann megi fara fram heldur einungis að ganga úr skugga um að flutningurinn leiði ekki til þess að veiðiheimildir þess skips, sem flutt er til, verði bersýnilega umfram veiðigetu þess eða umfram hámarksaflahlutdeild samkvæmt 13. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Skoðun stofnunarinnar á umbeðnum flutningi felist í því að kanna hvort öllum formskilyrðum sé fullnægt og hvort öll gögn hafi verið lögð fram sem tilgreind séu í 6. mgr. 12. gr. laganna. Það sé hins vegar ekki hlutverk Fiskistofu að staðfesta að öðru leyti lögmæti flutnings, s.s. að sannreyna hvort framlögð gögn séu undirrituð af réttum aðila eða skera úr um hvort sá sem undirriti skjölin hafi haft til þess heimild. Í þeim tilvikum sem málið snúi að hafi Fiskistofa ekki haft ástæðu til að véfengja heimildir hlutaðeigandi til undirritunar, einkum í ljósi þess frá hverjum beiðnir um flutning stöfuðu.

Eins og áður greinir var gerð krafa um það í 12. gr. reglugerðar nr. 698/2012, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2012/2013, og 12. gr. reglugerðar nr. 662/2013, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2013/2014, að eigandi þess skips, sem aflahlutdeild væri flutt frá, skyldi undirrita beiðni um flutning. Undirritun af hálfu eiganda skips var þannig skilyrði fyrir því að beiðni um flutning yrði tekin til meðferðar og afgreiðslu í samræmi við gildandi reglur. Í sömu greinum reglugerðanna var gerð krafa um að beiðni um flutning fylgdi veðbókarvottorð skips og skriflegt samþykki þeirra sem ættu tiltekin þinglýst réttindi yfir því. Athugast í því tilliti að af 4. mgr. 3. gr. laga nr. 75/1997, um samningsveð, leiðir að óheimilt er að framselja aflahlutdeild skips nema fyrir liggi þinglýst samþykki þeirra sem veðréttindi eiga í því.

Horfa verður til þess að þegar gerð er krafa um undirritun í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum er það almennt til þess að tryggja persónulega staðfestingu manns á því sem fram kemur í undirrituðu skjali. Að þessu virtu tel ég að Fiskistofu hafi ekki einungis borið að kanna hvort umbeðinn flutningur krókaaflahlutdeildar væri innan heimilaðra marka heldur hafi henni jafnframt verið skylt að gæta þess í hvert og eitt skipti, eftir því sem kostur var, að fyrir lægju staðfestingar þeirra sem formlegar heimildir höfðu til ráðstöfunar réttindanna. Er þá einnig haft í huga það sem áður segir um að krókaaflahlutdeild skips felur í sér fjárhagslega verðmæt réttindi og öðlast flutningur hennar ekki gildi fyrr en staðfesting Fiskistofu liggur fyrir.

Þessi niðurstaða fær einnig nokkra stoð í stjórnsýsluframkvæmd ráðuneytis sjávarútvegsmála. Má í því sambandi vísa til úrskurðar þess 7. maí 2018 þar sem staðfest var ákvörðun Fiskistofu um að afturkalla flutning á aflahlutdeild á þeim grundvelli að eigendur báts, sem hún var flutt af, höfðu ekki allir undirritað umsókn um flutning. Með sambærilegum hætti verður að ganga út frá því að Fiskistofa kanni, eftir því sem unnt er, hvort þeir sem undirrita beiðni um flutning krókaaflahlutdeildar hafi til þess heimild, hvort heldur er á grundvelli fyrirsvars síns fyrir lögaðila, s.s. hér átti við, eða sérstaks umboðs. Hef ég þá t.d. í huga möguleika Fiskistofu á því að kanna eftir tiltækri opinberri skráningu hverjir hafi heimild til að undirrita firma félags eða kynna sér efni umboðsskjals ef umboðsmaður undirritar beiðni um flutning aflahlutdeildar fyrir hönd eigenda.

Í þessu sambandi bendi ég til hliðsjónar á að almennt eru ekki gerðar sérstakar formkröfur að íslenskum rétti til þess hvernig mönnum ber að setja fram erindi sín til stjórnvalda. Eðli máls samkvæmt getur stjórnvald þó áskilið með ýmsum hætti að einstaklingur sem það á lögskipti við sanni á sér deili, t.d. með framvísun persónuskilríkja eða vottun undirritunar. Á það ekki síst við þegar um er að ræða ráðstöfun hagsmuna sem háð er staðfestingu stjórnvalda um réttaráhrif sín, s.s. hér átti við.

Í þessu sambandi verður að halda því til haga að þegar téðar beiðnir um flutning krókaaflahlutdeildar voru lagðar fram hjá Fiskistofu var ekki sérstaklega mælt fyrir um það í þágildandi reglugerð með hvaða hætti eigandi skips skyldi sanna á sér deili. Frá og með gildistöku reglugerðar nr. 653/2014, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2014/2015, hefur hins vegar í reglugerðum verið gerð krafa um að undirritun eiganda skuli staðfest af vottum. Samkvæmt þeim almennu sjónarmiðum sem áður eru rakin voru slíkar reglur þó ekki skilyrði þess að Fiskistofa gerði ákveðnar kröfur viðvíkjandi undirritun beiðna um flutning krókaaflahlutdeildar eftir því sem tilefni væri til.

Samkvæmt framangreindu get ég ekki fallist á það með ráðuneytinu að það hafi ekki verið hlutverk Fiskistofu að sannreyna, eftir því sem unnt var, hvort framlagðar beiðnir um flutning krókaaflahlutdeildar stöfuðu frá þar til bærum aðilum. Með þeirri almennu athugasemd hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort Fiskistofa hafi brugðist rannsóknarskyldu sinni að þessu leyti við meðferð þeirra beiðna um flutning sem um er að tefla í málinu.

  

4 Var niðurstaða ráðuneytisins um stjórnsýslukæru A ehf. og B ehf. í samræmi við lög?

Svo sem áður greinir laut fyrrgreindur úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins að þeirri niðurstöðu Fiskistofu að ekki væri tilefni til að ógilda ákvarðanir stofnunarinnar frá árunum 2013 og 2014 um að staðfesta tilteknar beiðnir um flutning á krókaaflahlutdeild. Í úrskurðinum fólst þ.a.l. ekki eingöngu niðurstaða ráðuneytisins um hvort Fiskistofa hefði farið að lögum við meðferð beiðnanna, eins og þær horfðu við stofnuninni á þeim tíma, heldur hvort ákvarðanir hennar væru ógildanlegar samkvæmt 2. tölulið 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í dómaframkvæmd hefur sú regla verið lögð til grundvallar að ákvörðun sé ógildanleg ef hún er haldin form- eða efnisannmarka að lögum sem talist getur verulegur enda mæli veigamikil rök á borð við réttmætar væntingar og góða trú ekki gegn slíkri niðurstöðu. Um þessi atriði gilda ýmis nánari viðmið þegar tekin er afstaða til þess hvort annmarki teljist verulegur og hvort veigamikil rök mæli gegn ógildingu (sjá nánar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur. Málsmeðferð: Reykjavík 2013, bls. 927). Endurskoðun stjórnvalds á eigin ákvörðunartöku m.t.t. hugsanlegrar ógildingar byggist því á heildstæðu mati á fleiri atriðum. Í því sambandi getur haft þýðingu hvort mistök urðu við meðferð máls hjá stjórnvaldi með þeim afleiðingum að röng stjórnvaldsákvörðun var tekin. Ógildanleiki stjórnvaldsákvörðunar getur þó einnig komið til álita þótt hlutaðeigandi stjórnvald hafi í reynd ekki haft möguleika á að uppgötva þá annmarka sem fyrir hendi voru.

Sömu sjónarmið eiga við um endurskoðun æðra stjórnvalds á kærustigi enda er því jafnan heimilt að endurskoða alla þætti hinnar kærðu ákvörðunar. Athugun æðra stjórnvaldsins getur þannig lotið að því hvort við upphaflega ákvörðun hafi verið fylgt réttum málsmeðferðarreglum, hvort rétt málsatvik hafi verið lögð til grundvallar, lagareglur túlkaðar rétt og hvort gætt hafi verið að efnisreglum stjórnsýsluréttarins. Með það fyrir augum að komast að réttri niðurstöðu er æðra stjórnvaldi, líkt og því lægra setta, hins vegar rétt að líta til allra tiltækra upplýsinga þegar það leysir úr máli og þá án tillits til þess hvort þær lágu fyrir þegar upphafleg ákvörðun lægra setts stjórnvalds var tekin. Séu á kærustigi fram komnar upplýsingar um annmarka á upphaflegri ákvörðun er það þ.a.l. kærustjórnvalds að taka afstöðu til þess hvort hann teljist verulegur og hvort rök mæli að öðru leyti gegn því að ógilda ákvörðunina.  

Svo sem áður er rakið var krafa A ehf. og B ehf. um bakfærslu fyrrgreindrar krókaaflahlutdeildar og stjórnsýslukæra félaganna vegna synjunar Fiskistofu við þeirri kröfu einkum á því reist að fyrirsvarsmenn eigenda hlutaðeigandi skipa hefðu ekki undirritað tilkynningar um flutning heldur hefði nafngreindur maður falsað nöfn þeirra. Verður því að skilja málatilbúnað félaganna á þá leið að staðfestingar Fiskistofu á flutningi veiðiheimildanna hafi m.a. verið haldnar ógildingarannmarka frá upphafi. Samkvæmt því sem áður er rakið bar ráðuneytinu við þessar aðstæður að taka afstöðu til allra framkominna upplýsinga um undirritun tilkynninganna og horfa þá ekki eingöngu til þess hvernig málin lágu fyrir Fiskistofu við upphaflegar ákvarðanir hennar.

Áður er gerð grein fyrir því að ráðuneytið hafnaði kröfum félaganna með vísan til þess að í dómi Landsréttar frá 20. desember 2019 í máli nr. 18/2019 hefði verið lagt til grundvallar að ósannað væri að fyrrgreindur löggiltur skipasali hefði ekki haft heimild til að ráðstafa krókaaflahlutdeild skipa þeirra. Í nánari skýringum matvælaráðuneytisins 17. apríl 2023 kemur fram að sú niðurstaða hafi byggst á sjálfstæðu mati þess á gögnum málsins að teknu tilliti til þeirra ályktana sem dregnar yrðu af dómi Landsréttar. Við matið hafi verið höfð hliðsjón af dóminum og þeim málsástæðum sem komu fram í honum, þeim gögnum sem þar var byggt á og vitnað til, m.a. efni samnings 5. janúar 2010, og framburði vitna í málinu. Hafi það verið niðurstaða Landsréttar að ósannað væri að fyrrgreindan mann hefði „brostið heimild til þess að ráðstafa heimildunum og óska eftir staðfestingu Fiskistofu á þeim ráðstöfunum“. Hafi ráðuneytið ekki talið ástæðu til að komast að annarri niðurstöðu en Landsréttur.

Í þessu sambandi bendi ég á að samkvæmt 1. mgr. 186. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, er dómur bindandi um úrslit sakarefnis fyrir ákærða, ákæruvaldið og aðra um þau atriði sem þar eru dæmd að efni til. Þá hefur dómur fullt sönnunargildi um þau málsatvik sem í honum greinir þar til hið gagnstæða er sannað, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Með fyrrgreindum dómi Landsréttar voru leiddar til lykta kröfur ákæruvaldsins um refsiverða háttsemi téðs manns vegna fjárdráttar, og til vara umboðssvika, m.a. vegna þeirra viðskipta með þá krókaaflahlutdeild sem um ræðir í málinu. Í forsendum Landsréttar kemur fram að óhjákvæmilegt sé að líta svo á að ákæruvaldinu hafi „ekki tekist að sanna svo hafið [væri] yfir skynsamlegan vafa að ákærði [hefði], í starfi sínu hjá [...] selt eða leigt þær fiskveiðiheimildir sem í ákæru greinir án heimildar“. Var það þar af leiðandi niðurstaða réttarins að viðkomandi yrði ekki sakfelldur fyrir að hafa dregið sér sjálfar veiðiheimildirnar. Hins vegar taldi rétturinn sannað að hann hefði dregið sér andvirði sölu þeirra og með því gerst sekur um fjárdrátt.

Samkvæmt framangreindu laut niðurstaða Landsréttar að atvikum sem vörðuðu viðskipti með veiðiheimildir sem Fiskistofa leggur ekki mat á, svo sem ráðuneytið hefur sjálft vísað til. Hins vegar verður ekki ráðið af fyrrgreindum forsendum réttarins að með dóminum hafi verið tekin afstaða til þess hvort undirritanir á umræddar tilkynningar til Fiskistofu um flutning veiðiheimildanna hafi verið falsaðar. Af þessu leiðir að ekki verður heldur séð að með dóminum hafi verið skorið úr um hvort umræddar tilkynningar um flutning voru í reynd undirritaðar af eigendum viðkomandi skipa, svo sem áskilið var í stjórnvaldsfyrirmælum. Get ég því ekki séð að dómurinn hafi sönnunargildi um þau atvik. Að öðru leyti athugast að niðurstaða Landsréttar laut að niðurstöðu í sakamáli og þ.a.l. því hvort ákæruvaldinu hefði tekist að færa fram nægilega sönnun, sem ekki yrði véfengd með skynsamlegum rökum, um ásetning ákærða til brota gegn nánar tilteknum ákvæðum hegningarlaga, sbr. 108. og 109. gr. laga nr. 88/2008.

Með vísan til framangreinds tel ég að [atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið]  hafi ekki, með úrskurði sínum, tekið fullnægjandi afstöðu til þess hvort lögbundnum formkröfum hafi, að öllu virtu, verið fullnægt um þær beiðnir um flutning krókaaflahlutdeildar sem áður er lýst. Í því sambandi árétta ég að við þær aðstæður að undirskriftir eigenda viðkomandi skipa væru taldar falsaðar gat það ekki ráðið úrslitum hvort sá maður, sem óskaði eftir flutningi í umrædd skipti, naut allt að einu umboðs þeirra til viðskipta með þær veiðiheimildir sem um var að tefla. Sömuleiðis gat niðurstaða málins þá ekki eingöngu oltið á því hvort Fiskistofa hefði með fullnægjandi hætti rannsakað hvort eigendur skipanna hefðu í reynd sjálfir undirritað beiðnir um flutning eða hvort mistök hefðu orðið við meðferð málanna að þessu leyti. Hins vegar hefði það við þessar aðstæður verið ráðuneytisins að taka afstöðu til þess á grundvelli heildarmats hvaða þýðingu þessi atriði hefðu fyrir gildi ákvarðana Fiskistofu, eftir atvikum að teknu tilliti til annarra sjónarmiða, s.s. grandleysis þriðja aðila og röskun hagsmuna.

Að öllu virtu tel ég því að ráðuneytið hafi ekki lagt réttan lagalegan grundvöll að niðurstöðu sinni í málinu. Í því sambandi tek ég þó fram að með þeirri niðurstöðu hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort í málinu sé fullnægt skilyrðum fyrir afturköllun eða ógildingu umræddra ákvarðana Fiskistofu, hvort heldur væri samkvæmt 2. tölulið 25. gr. stjórnsýslulaga eða óskráðum reglum stjórnsýsluréttar.

  

5 Er nægilega tryggilega búið um flutning aflahlutdeildar í lögum og stjórnvaldsfyrirmælum?

Svo sem áður er vikið að fer ekki á milli mála að í aflahlutdeild, þ. á m. krókaaflahlutdeild, felast fjárhagsleg verðmæti sem geta gengið kaupum og sölum að fullnægðum ákveðnum skilyrðum. Má í þessu sambandi til hliðsjónar vísa til þeirra breytinga sem gerðar voru á skattalegri meðferð aflahlutdeildar með 1. mgr. A-liðar 2. gr. laga nr. 118/1997, sbr. núgildandi 48. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Þá liggur fyrir að aflahlutdeild er tengd skipi, með almennt veiðileyfi, á grundvelli opinberrar skráningar. Hafi skip verið veðsett er eiganda þess óheimilt að skilja hana frá skipinu með framsali nema með þinglýstu samþykki veðhafa, sbr. 4. mgr. 3. gr. laga nr. 75/1997, um samningsveð. Þótt sjálfstæð veðsetning aflahlutdeildar sé óheimil samkvæmt sömu málsgrein laganna verður samkvæmt þessu að leggja til grundvallar að aflahlutdeild hafi áhrif á verðmæti skips, jafnvel veruleg, og sé þ.a.l. talið eðlilegt að hagsmunir þeirra, sem í því eiga veðréttindi, séu verndaðir.

Samkvæmt 40. gr. þinglýsingalaga nr. 38/1978 gilda reglur laganna um fasteignir um stofnun og vernd eignarréttar á skrásettu skipi, eða hluta þess, sem er fimm brúttótonn eða stærra, en um minni skráningarskyld skip gilda ákvæði VI. kafla laganna. Af þessu leiðir að um sölu og veðsetningu skráningarskyldra skipa gilda ítarlegar reglur þinglýsingalaga um formkröfur til skjala, rannsókn þinglýsingarstjóra á því hvort skilyrði séu uppfyllt fyrir þinglýsingu og afleiðingar mistaka við þinglýsingu. Samkvæmt 5. gr. laga nr. 116/2006, um fiskveiðistjórn, er það skilyrði fyrir veitingu almenns leyfis til veiða í atvinnuskyni að skip sé skrásett á skipaskrá. Um sölu eða veðsetningu þeirra skipa sem njóta aflahlutdeildar, þ. á. m. krókaaflahlutdeildar, myndu því gilda fyrrgreindar reglur þinglýsingalaga.

Í athugasemdum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 38/1990, um fiskveiðistjórn, sagði eftirfarandi um ákvæði 4. mgr. 11. gr. sem að verulegu leyti svarar efnislega til núgildandi 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006:  

Sé fyrirhugað að framselja aflahlutdeild skips skal gæta sömu reglna um opinberar tilkynningar og þegar skip er selt og réttaráhrif þess, ef út af því er brugðið, eru hin sömu (þskj. 609 á 112 löggjafarþingi 1989-1990).

Þótt ekki sé fyllilega ljóst til hvaða nánari opinberu tilkynninga hér er vísað verður engu að síður dregin ályktun um að löggjafinn hafi gengið út frá því að ákveðnar kröfur yrðu gerðar til flutnings aflahlutdeildar, jafnvel þannig að um þetta atriði giltu að einhverju leyti sambærilegar reglur og um sölu eða veðsetningu skráningarskyldra skipa. Ég tel að slík afstaða samræmist ýmsum síðari breytingum á löggjöf, s.s. viðvíkjandi skattalegri meðferð aflahlutdeildar og vernd veðhafa, auk þess sem fyrir liggur að hér getur verið um að ræða yfirfærslu verulegra fjárhagslegra hagsmuna.

Ég hef áður rakið þær reglur um flutning aflahlutdeildar sem fram koma í lögum og stjórnvaldsfyrirmælum. Einnig hefur áður komið fram afstaða ráðuneytisins til staðfestingarhlutverks Fiskistofu við meðferð beiðni um slíkan flutning. Af þessari umfjöllun verður ráðið að téðar reglur séu í verulegum atriðum frábrugðnar þeim sem gilda um þinglýsingu heimildarskjala vegna skráningarskyldra skipa samkvæmt þinglýsingarlögum. Hef ég þá einkum í huga þær reglur sem lúta að formkröfum til slíkra skjala, rannsóknarskyldu stjórnvalds, gildi skráningar gagnvart grandlausum viðsemjanda skrásetts eiganda og afleiðingar mistaka við skráningu. Bendi ég t.a.m. á að við þær aðstæður að heimildarskjal vegna skráningarskylds skips, fimm brúttótonn eða stærra, væri falsað væri um að ræða mótbáru, sem eigandi þess glataði ekki gagnvart grandlausum manni, sem gert hefði samning í trausti þess að skjalið væri gilt, sbr. 2. mgr. 33. gr. þinglýsingalaga. Hins vegar kynni slíkur grandlaus þriðji aðili þá að eiga rétt á bótum úr ríkissjóði, sbr. d-lið 49. gr. laganna.

Með vísan til alls framangreinds beini ég þeirri ábendingu til ráðuneytisins, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að taka til skoðunar hvort í lögum og stjórnvaldsfyrirmælum sé búið nægilega tryggilega um yfirfærslu þeirra réttinda sem hér er um að tefla. Yrði það þá ráðuneytisins að lokinni slíkri skoðun að meta hvort ástæða sé til úrbóta að þessu leyti, hvort heldur væri með frekari breytingum á stjórnvaldsfyrirmælum þar að lútandi eða með því að ráðherra nýti sér frumkvæðisrétt sinn til framlagningar frumvarps til breytinga á lögum samkvæmt 25. gr. stjórnarskrárinnar.

     

V Niðurstaða

Það er álit mitt að úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 13. janúar 2022 í máli nr. ANR20110460/00.11.07 hafi ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli. Ég beini þeim tilmælum til ráðuneytisins að taka málið til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis, og hafa þá í huga þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Einnig beini ég því til ráðuneytisins að taka framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.

Með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er þeirri ábendingu enn fremur komið á framfæri við ráðuneytið að taka til skoðunar hvort í lögum og stjórnvaldsfyrirmælum sé nægilega tryggilega búið um yfirfærslu þeirra réttinda sem hér er um að tefla.

Fiskistofu er til upplýsingar sent afrit álitsins.