Bréf

   

I

Á árinu 2022 barst umboðsmanni Alþingis kvörtun vegna ákvörðunar embættis héraðssaksóknara um að veita lögmanni, fyrir hönd lögaðila, aðgang að gögnum máls eiginmanns viðkomandi sem þá var látinn. Gögnin urðu til í tengslum við rannsókn á hendur manninum vegna ætlaðra brota á skattalögum. Ákvörðun héraðssaksóknara var byggð á því að lögmaðurinn hefði sýnt nægjanlega fram á lögvarða hagsmuni umbjóðanda síns af því að fá aðgang að umbeðnum gögnum og var hún studd við fyrirmæli ríkissaksóknara nr. 9/2017, um aðgang að gögnum sakamála sem er lokið.

Umboðsmaður lauk athugun sinni á kvörtuninni þar sem skilyrði laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, fyrir meðferð kvörtunar voru ekki uppfyllt. Við athugun á málinu vakti það hins vegar athygli umboðsmanns að lögmanni lögaðila, sem hvorki naut stöðu sakbornings né brotaþola, hefði verið veittur aðgangur að gögnunum. Af þessu tilefni var ákveðið að taka téð fyrirmæli ríkissaksóknara til athugunar á grundvelli frumkvæðisheimildar umboðsmanns, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997.

  

II

Í bréfi til embættis ríkissaksóknara 30. júní 2022 voru tildrög athugunar umboðsmanns rakin. Óskað var eftir því að ríkissaksóknari gerði umboðsmanni grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli það byggðist að heimila öðrum en sakborningi og brotaþola aðgang að gögnum í sakamálum sem er lokið, að vissum skilyrðum uppfylltum, sbr. fyrirmæli embættisins nr. 9/2017.

Svarbréf ríkissaksóknara barst umboðsmanni 25. júlí 2022. Þar kemur í upphafi fram að þótt ákvæði 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 takmarkist við þá sem teljist sakborningur eða brotaþoli í viðkomandi máli hafi ríkissaksóknari litið svo á að þeir sem á grundvelli laga annist hagsmunagæslu fyrir hönd þessara aðila eða hafi tiltekin tengsl við þá geti haft lögvarða hagsmuni til aðgangs að gögnum málsins. Í þessu efni megi benda á að samkvæmt lögum nr. 88/2008, um meðferð sakamála, sé kveðið á um sérreglur sem gildi um aðild annarra en brotaþola og sakbornings að sakamálum og megi í þessu sambandi nefna lögráðamenn, fyrirsvarsmenn lögaðila og nákomna ættingja látins brotaþola og/eða dómfellda, sbr. 2. til 4. mgr. 39. gr., 43. gr., 144. gr., 2. mgr. 197. gr., 2. mgr. 216. gr. og 5. mgr. 228. gr. laganna. Í þessu sambandi er í bréfinu einnig vísað til laga nr. 61/2022, um breytingu á lögum um meðferð sakamála, nr. 88/2008 (bætt réttarstaða brotaþola, fatlaðs fólks og aðstandenda). Þá er bent á ákvæði 2. til 3. mgr. 25. gr. og 240. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, er varðar heimild forráðamanns og nákominna ættingja látins einstaklings til höfðunar einkarefsimáls. Telur ríkissaksóknari því rétt að líta svo á að um rýmkaða aðild sé að ræða í tilvikum þegar aðrir en brotaþolar og sakborningar geti sýnt fram á lögvarða hagsmuni til aðgangs að gögnum sakamáls að uppfylltum öðrum skilyrðum. Ávallt yrði þó um þrönga lagatúlkun að ræða þegar þetta álitaefni komi til skoðunar.

Varðandi aðgang annarra en þeirra sem gæta hagsmuna brotaþola, sakbornings eða dómfellda kemur fram í svarbréfi ríkissaksóknara að samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 75/2019, um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi, sé lögreglu heimilt að miðla persónuupplýsingum til annarra opinberra aðila og einkaaðila að því marki sem nauðsynlegt er til að þeir geti sinnt lögbundnum hlutverkum sínum eða gætt lögvarinna hagsmuna sinna, auk þess sem miðlun slíkra upplýsinga sé heimil samkvæmt samþykki hins skráða. Ákvæði laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga gildi að öðru leyti um miðlun framangreindra upplýsinga, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna. Vegna fyrirspurnar umboðsmanns bendir ríkissaksóknari sérstaklega á að í athugasemdum við 11. gr. í frumvarpi til laga nr. 75/2019 komi fram að lögreglu sé heimilt að miðla persónuupplýsingum til tryggingafélaga til uppgjörs á tjóni. Í þessu sambandi er einnig bent á 3. gr. reglugerðar nr. 577/2020, um skrár lögreglu og vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi, sbr. 6. gr. eldri reglugerðar nr. 322/2001, sbr. breytingareglugerð nr. 362/2008. Slík miðlun sé nauðsynleg til að vernda lögvarða hagsmuni í skilningi laga nr. 75/2019.

  

III

1

Í fyrirmælum ríkissaksóknara nr. 9/2017, sem tóku gildi 25. janúar 2017, er fjallað um aðgang að gögnum sakamála sem er lokið. Fyrstu tvær greinar fyrirmælanna hljóða svo (með áherslubreytingum umboðsmanns):  

1. gr.

Aðgangur sakbornings, brotaþola o.fl. sem málið snertir

Heimila má sakborningi og brotaþola aðgang að rannsóknargögnum sakamáls sem er lokið nema sérstök sjónarmið til verndar sakborningi, vitnum eða öðrum aðilum mæli gegn því. Sama gildir um hvern þann sem sýnir fram á að hann hafi lögvarinna hagsmuna að gæta. Um lagaheimild vísast til 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. síðari breytingar.

Máli er lokið samkvæmt 1. mgr. þegar rannsókn þess hefur verið hætt, það hefur verið fellt niður vegna sönnunarstöðu, fallið hefur verið frá saksókn í því, máli hefur verið lokið með lögreglustjórasátt eða endanlegur dómur gengið.

Heimild til aðgangs að gögnum máls nær ekki til gagna eða hluta gagna sem geyma viðkvæmar persónuupplýsingar varðandi annan en þann sem óskar að kynna sér gögnin nema viðkomandi sýni fram á að hann hafi lögvarinna hagsmuna að gæta. Um takmarkanir á heimild til upplýsinga gilda að öðru leyti ákvæði 6. – 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og 16. – 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eftir því sem við getur átt. 

2. gr.

Aðgangur annarra

Lögreglu, ákærendum, dómurum og fangelsisyfirvöldum er heimill aðgangur að öllum gögnum máls til notkunar í störfum sínum.

Heimila má tryggingafélögum og lögmönnum, sem hafa lögvarinna hagsmuna að gæta, aðgang að gögnum máls með takmörkunum samkvæmt 3. mgr. 1. gr. þessara reglna.

Heimila má ráðuneytum og öðrum stjórnvöldum aðgang að gögnum máls sem greinilega varðar hlutverk þeirra og eftirlitsskyldu lögum samkvæmt.

  

2

Í 1. mgr. 1. gr. fyrirmæla ríkissaksóknara nr. 9/2017 er m.a. mælt fyrir um að heimila megi hverjum þeim sem sýnir fram á að hann hafi lögvarinna hagsmuna að gæta aðgang að rannsóknargögnum sakamáls sem er lokið nema sérstök sjónarmið til verndar sakborningi, vitnum eða öðrum aðilum mæli gegn því. Um lagaheimild er vísað til 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt upphafsmálslið 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er varða tiltekið mál hjá stjórnvaldi. Í 6. mgr. 15. gr. laganna segir hins vegar að ákvæði greinarinnar taki ekki til rannsóknar sakamáls og meðferðar þess að öðru leyti. Þó geti sakborningur og brotaþoli krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins eftir að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti. Af þessu ákvæði leiðir að teljist stjórnsýslumál varða rannsókn sakamáls í skilningi laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, eða meðferð þess að öðru leyti, á meginregla 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga ekki við um aðgang að gögnum slíks máls. Reglur laga nr. 88/2008 gilda þá um rétt sakbornings og brotaþola til aðgangs að gögnum þeirra nema áðurnefnd undantekning í lok 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, þ.e. þegar mál hafa verið felld niður eða lokið, eigi við, sbr. álit umboðsmanns frá 17. febrúar 2012 í máli nr. 6367/2011.

Réttur sakbornings og brotaþola til aðgangs að gögnum sakamáls á grundvelli lokamálsliðar 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga verður samkvæmt þessu virkur eftir að endanlegur dómur gengur eða þegar lögreglustjóri hefur ákveðið á grundvelli 4. mgr. 52. gr. laga nr. 88/2008 að vísa kæru frá eða hætta rannsókn sem þegar er hafin, mál hefur verið fellt niður skv. 145. gr. eða fallið hefur verið frá saksókn skv. 146. gr. laganna (Páll Hreinsson: Málsmeðferð stjórnvalda, bls. 225).

Eins og 6. mgr. 15. gr. laganna verður skýrð samkvæmt orðanna hljóðan verður ekki séð að aðrir en sakborningur og brotaþoli, og þá eftir atvikum þeir sem sinna hagsmunagæslu fyrir þá aðila, geti byggt rétt sinn til aðgangs að gögnum á ákvæðinu. Auk þess verður ekki séð að neitt í tiltækum lögskýringargögnum styðji aðgang annarra að téðum gögnum. Í ljósi þess hvernig fyrirmælin eru sett fram í 2. málslið 1. mgr. 1. gr. fyrirmæla ríkissaksóknara, þ.e. að kveða á um að heimilt sé að veita hverjum þeim aðgang að umræddum gögnum sem sýnir fram á lögvarða hagsmuni, án frekari takmarkana eða skilyrða um tengsl við eða hagsmunagæslu fyrir sakborning eða brotaþola, verður ekki séð að ákvæðið geti að þessu leyti talist eiga sér stoð í 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaganna. Er þeirri ábendingu því komið á framfæri við ríkissaksóknara að taka framsetningu ákvæðisins til endurskoðunar með þetta í huga.

  

3

Almennt er gerður greinarmunur á rétti borgara annars vegar til aðgangs að upplýsingum í vörslum opinberra aðila og hins vegar heimild opinberra aðila til að miðla upplýsingum að eigin frumkvæði. Hvað snertir síðara atriðið er litið svo á að opinberir aðilar, þ.m.t. löggæsluyfirvöld, njóti í ákveðnum tilvikum heimildar til að miðla upplýsingum og gögnum án tillits til þess hvort þau séu háð upplýsingarétti almennings samkvæmt II. kafla upplýsingalaga nr. 140/2012, aðila sjálfs samkvæmt III. kafla laganna eða aðila stjórnsýslumáls samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga. Í sumum tilvikum styðst slík heimild við ákvæði settra laga. Slíka heimild er að finna í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 75/2019, um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi, en samkvæmt ákvæðinu má miðla persónuupplýsingum, sem lögbært yfirvald hefur safnað í löggæslutilgangi, til opinberra aðila og einkaaðila að því marki sem nauðsynlegt er til að þeir geti sinnt lögbundnum hlutverkum sínum eða gætt lögvarinna hagsmuna sinna.

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 75/2019 kemur fram að gert sé ráð fyrir að í reglugerð, sem ráðherra er falið að setja á grundvelli 34. gr. laganna, eigi að leitast við að telja upp með tæmandi hætti þau tilvik þar sem lögbærum yfirvöldum er heimilt að miðla upplýsingum til annarra stjórnvalda og einkaaðila. Rík sjónarmið um nauðsyn þess að tryggja rétt einstaklinga til verndar krefjist þess að skýrt sé kveðið á um miðlunarheimildir með atviksbundnum hætti. Engu að síður hafi verið ákveðið að haga orðalagi ákvæðisins með þeim hætti að unnt sé að byggja miðlun á því einu og sér, enda nauðsynlegt að eitthvert svigrúm sé til staðar að þessu leyti. Almennu miðlunarheimildina beri hins vegar að túlka þröngt og takmarkist hún einnig eðli máls samkvæmt af þagnarskylduákvæðum í lögum (Alþt. 2018-2019, 149. löggjafarþing, þskj. 932).

Í reglugerð nr. 577/2020, um skrár lögreglu og vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi, sem sett er með stoð í 34. gr. laga nr. 75/2019, er fjallað um miðlun persónuupplýsinga í öðrum tilgangi en löggæslu, þótt ekki sé þar sérstaklega vísað til 11. gr. laganna. Þar kemur fram að þeim megi miðla til annarra opinberra aðila eða einkaaðila í eftirfarandi tilvikum:  

1. Lögreglu er heimilt að miðla persónuupplýsingum til tryggingafélags sem hefur með höndum uppgjör vegna tjóns og upplýsingarnar eru félaginu nauðsynlegar til að ljúka uppgjörinu.
2. Lögreglu er heimilt að miðla persónuupplýsingum til stjórnarmeðlims eða lögmanns húsfélags sem starfar á grundvelli laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús, að því gefnu að upplýsingarnar séu félaginu nauðsynlegar til að gæta mikilvægra lögvarinna hagsmuna þess.
3. Lögreglu er heimilt að miðla persónuupplýsingum til Samgöngustofu vegna slysaskrár.

Líkt og áður greinir verður að leggja til grundvallar að heimilt sé að byggja miðlun persónuupplýsinga, sem stjórnvöld hafa safnað í löggæslutilgangi, til utanaðkomandi aðila á ákvæði 1. mgr. 11. gr. laga nr. 75/2019 einu og sér. Ekki verður því annað séð en að fyrirmæli ríkissaksóknara geti sótt stoð í ákvæðið. Engu að síður tel ég rétt að vekja athygli á því að miðlun upplýsinga samkvæmt ákvæðinu er háð því skilyrði að upplýsingarnar séu viðtakandanum nauðsynlegar í því skyni að hann geti gætt lögbundins hlutverks síns eða gætt lögvarinna hagsmuna sinna, auk þess sem lögskýringargögn bera með sér að skilyrðið skuli túlkað með þröngum hætti. Þá gera lög ráð fyrir að slíkar miðlunarheimildir takmarkist af samspili við þagnarskyldureglur.

Í þessu samhengi bendi ég jafnframt á að skilyrði laga um lögvarða hagsmuni kunna að vera framkvæmd með ólíkum hætti á mismunandi sviðum réttarkerfisins. Í stjórnsýslurétti felur skilyrðið t.d. almennt í sér að úrlausn stjórnsýslumáls verður að hafa þýðingu fyrir stöðu aðila að lögum en þegar tekin er afstaða til þess verður almennt að gæta töluverðrar varfærni. Þannig þyrfti t.a.m. almennt að liggja fyrir með nokkuð skýrum hætti að úrlausn ágreinings hefði ekkert raunhæft gildi fyrir viðkomandi svo að unnt yrði með réttu að fullyrða að hann hefði ekki lögvarða hagsmuni af úrlausninni. Mat að þessu leyti ræðst m.a. af því um hvaða svið stjórnsýslunnar er að ræða (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3282). Þá er ekki unnt að fullyrða að beiting skilyrðisins í stjórnsýslurétti falli að öllu leyti saman við framkvæmd hinnar óskráðu meginreglu einkamálaréttarfars um lögvarða hagsmuni. Þegar veittur er aðgangur að gögnum sakamála sem er lokið, sem telja verður með viðkvæmari upplýsingum sem varðveittar eru í stjórnsýslunni, er þannig vert að huga að þeim réttaráhrifum sem ólík beiting skilyrðisins um lögvarða hagsmuni getur haft í för með sér.

Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru hér að framan er þeirri ábendingu komið á framfæri við ríkissaksóknara að gæta þess að haga framkvæmd á grundvelli téðra fyrirmæla þannig að hún feli í sér að úr hverju tilviki sem kemur til úrlausnar á grundvelli þeirra sé leyst atviksbundið og þannig dregið úr hættu á því að gögnum sakamála, sem er lokið, verði miðlað til utanaðkomandi þannig að brjóti í bága við réttindi hins skráða í einstökum tilvikum.

Að lokum þykir rétt að benda á að í áðurtilvitnuðu ákvæði reglugerðar nr. 577/2020 er að finna þrjú afmörkuð tilvik þar sem miðlun upplýsinga telst heimil. Ég hef ekki forsendur til að meta hvort ákvæðið uppfylli þær kröfur, sem fram koma í lögskýringargögnum að baki 1. mgr. 11. gr. laga nr. 75/2019, um að reglugerðin geymi því sem næst tæmandi talningu tilvika að þessu leyti. Ég bendi hins vegar á að þau sjónarmið sem lýst er í lögskýringargögnunum og varða rétt einstaklinga til verndar friðhelgi einkalífs krefjast þess að stjórnvöld leitist við að miðla ekki persónuupplýsingum, sem unnar hafa verið í löggæslutilgangi, umfram þau tilvik sem reglugerðin lýsir nema í undantekningartilvikum.

Þess er óskað að ríkissaksóknari og dómsmálaráðherra upplýsi umboðsmann um hvort þær ábendingar sem koma fram í bréfinu hafi orðið tilefni til einhverra viðbragða af þeirra hálfu eigi síðar en 1. júní nk.