Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar 1. apríl sl. sem lýtur að meðferð stjórnvalda hér á landi vegna umsóknar yðar um alþjóðlega vernd. Er sá skilningur lagður í kvörtun yðar og meðfylgjandi gögn að athugasemdir yðar beinist einkum að því að Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála hafi ekki lagt fullnægjandi mat á gögn málsins og aðstæður yðar.

Með bréfum til kærunefndar útlendingamála 27. apríl og 20. júní sl. var þess óskað að nefndin afhenti umboðsmanni afrit af öllum gögnum málsins og léti í té tilteknar upplýsingar og skýringar. Umbeðin gögn og skýringar nefndarinnar bárust með bréfum 27. apríl, 4. maí og 6. júlí sl. Athugasemdir yðar bárust 13. og 14. júlí sl.

II

1

Fjallað er um grundvöll alþjóðlegrar verndar í 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Samkvæmt 1. mgr. greinarinnar telst sá útlendingur vera flóttamaður sem er utan heimalands síns af „ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands“. Þá segir m.a. um svokallaða viðbótarvernd í 2. mgr. 37. gr. að útlendingur teljist einnig flóttamaður ef raunhæf ástæða sé til að ætla að hann eigi hættu á að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands síns.

Í 38. gr. laga nr. 80/2016 eru ofsóknir nánar skilgreindar sem þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, m.a. brot á rétti til lífs og banni við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, sbr. 1. mgr. greinarinnar. Þá segir t.a.m. í a-lið 2. mgr. greinarinnar að ofsóknir geti m.a. falist í andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi því er varð að lögum nr. 80/2016 kemur fram að ekki sé um tæmandi talningu að ræða og ákvæðið sé nægilega rúmt til að tekið sé mið af leiðbeiningum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna við mat á hverju máli fyrir sig (þskj. 1180 á 145. löggjafarþingi 2015-2016, bls. 118).

Uppfylli útlendingur ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 er stjórnvaldi skylt að taka til skoðunar hvort veita eigi viðkomandi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 74. gr. laganna, sbr. 6. mgr. 37. gr. laganna. Í 1. mgr. 74. gr. segir m.a. að heimilt sé að veita útlendingi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða geti viðkomandi sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. vegna heilbrigðisástæðna eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Í athugasemdum við 74. gr. kemur m.a. fram að með almennum erfiðum aðstæðum sé átt við alvarlegar aðstæður í heimaríki þar sem oft sé um að ræða viðvarandi mannréttindabrot í ríkinu eða að aðstæður séu slíkar að yfirvöld veiti þegnum sínum ekki vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Þá segir að beiting heimildarinnar fari eftir mati á öllum aðstæðum og um sé að ræða undantekningarákvæði sem taki til sérstakra aðstæðna (þskj. 1180 á 145. löggjafarþingi 2015-2016, bls. 148-149).

Samkvæmt gögnum málsins lögðuð þér fram umsókn um alþjóðlega vernd 22. júní 2022. Útlendingastofnun synjaði þeirri umsókn með ákvörðun 11. júlí 2022 ásamt því að synja yður um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Jafnframt var tekin ákvörðun um brottvísun yðar og endurkomubann til tveggja ára. Af hálfu yðar var ákvörðun Útlendingastofnunar kærð til kærunefndar útlendingamála, sem staðfesti ákvörðun Útlendingastofnunar með úrskurði 19. október 2022.

Með lögum nr. 80/2016 hefur löggjafinn falið Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála að leggja mat á það í ljósi þeirra upplýsinga og gagna sem liggja fyrir eftir móttöku umsóknar hvort einstaklingur upp­fylli skilyrði laganna til að hljóta alþjóðlega vernd eða dvalar­leyfi. Ákvarðanir Útlendingastofnunar og kærunefndar útlendinga­mála eru matskenndar stjórnvaldsákvarðanir í þeim skilningi að í lögum er ekki kveðið með tæmandi hætti á um hvaða sjónarmiða líta beri til við töku slíkrar ákvörðunar og byggist matið bæði á huglægum og hlutlægum þáttum. Við aðstæður sem þessar hefur í framkvæmd umboðsmanns verið gengið út frá því að ætla verði stjórnvöldum nokkurt svigrúm til mats. Hefur umboðsmaður jafnframt ekki forsendur til að endurskoða mat stjórnvaldsins að þessu leyti nema sýnt þyki af gögnum máls og öðrum upplýsingum að við matið hafi verið byggt á ómálefnalegum sjónarmiðum, fullnægjandi upplýsingar hafi ekki verið fyrir hendi eða ályktanir þess hafi verið óforsvaranlegar. Umboðs­maður er hins vegar ekki almennt í aðstöðu til að leggja sjálfstætt mat á hvort tilefni sé til að veita einstaklingum sem hingað koma alþjóð­lega vernd eða dvalarleyfi og þar með endurmeta sjálfstætt hvort tilefni hafi verið til að fallast á slíka umsókn. Í ljósi þess hefur athugun mín einkum beinst að því að kanna hvernig staðið var að rannsókn málsins af hálfu kærunefndarinnar, hvort niðurstaða hennar í málinu hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum og hvort mat á gögnum málsins hafi verið bersýnilega óforsvaranlegt.

2

Í úrskurði kærunefndar útlendingamála í máli yðar kom fram að nefndin teldi yður ekki uppfylla skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi enda væri það mat nefndarinnar að þér hefðuð ekki og ættuð ekki á hættu að sæta ofsóknum af hálfu stjórnvalda í heimaríki yðar. Þótt nefndin teldi ekki ástæðu til að draga í efa að þér hefðuð mögulega lent í einhverjum útistöðum við ótilgreinda einstaklinga og hefðuð orðið fyrir hótunum vegna þess, auk þess sem fyrirtækjarekstur yðar hefði ekki gengið sem skyldi, hefðuð þér ekki lagt grunn að þeirri staðhæfingu að það hefði verið að undirlagi yfirvalda eða fyrirtækis með tengsl við yfirvöld. Taldi nefndin því að þér hefðuð ekki með rökstuddum hætti leitt líkur að því að þér hefðuð ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016, sbr. 1. mgr. 38. gr. Þá taldi nefndin aðstæður yðar ekki með þeim hætti að þær féllu undir 2. mgr. 37. gr. laganna. Að því er laut að dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laganna, taldi nefndin, m.t.t. þess sem lá fyrir um heilsufar yðar og félagslegar aðstæður, að aðstæður yðar væru ekki með þeim hætti sem kveðið er á um í ákvæðinu.

Kærunefndin fjallaði þá um brottvísun yðar og endurkomubann á grundvelli laga nr. 80/2016. Fjallaði nefndin sérstaklega af því tilefni um túlkun sína á orðalaginu „bersýnilega tilhæfulaus“ í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga nr. 80/2016, en samkvæmt greininni er stjórnvöldum heimilt að fella niður frest sem útlendingi er að jafnaði veittur til að yfirgefa landið sjálfviljugur, m.a. í þeim tilvikum þegar umsókn útlendings um alþjóðlega vernd telst bersýnilega tilhæfulaus. Féllst nefndin á það mat Útlendingastofnunar að umsókn yðar hefði verið bersýnilega tilhæfulaus í skilningi ákvæðisins og heimilt hefði verið að veita yður ekki frest til að yfirgefa landið sjálfviljugur. Staðfesti nefndin því ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun og endurkomubann yðar, sbr. þágildandi 2. tölulið b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga nr. 80/2016, enda var það jafnframt mat nefndarinnar að slík ráðstöfun yrði ekki talin ósanngjörn í garð yðar, sbr. 3. mgr. 102. gr. laga nr. 80/2016.

Í skýringum nefndarinnar til umboðsmanns 6. júlí sl. var gerð grein fyrir því að þrátt fyrir að þér hefðuð fengið útgefna vegabréfsáritun inn á Schengen-svæðið hefði það ekki haft þýðingu fyrir þá niðurstöðu nefndarinnar að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun yðar og endurkomubann. Vísaði nefndin af því tilefni m.a. til þess að umrædd vegabréfsáritun hefði við uppkvaðningu úrskurðar þá þegar verið útrunnin. Forsendur fyrir útgáfu áritunarinnar hefðu þá jafnframt verið brostnar þegar þér hefðuð lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi, enda hefði þá verið ljóst að tilgangur ferðalags yðar væri ekki í samræmi við þær upplýsingar sem þér hefðuð gefið upp við umsókn yðar um vegabréfsáritun.

Af úrskurði kærunefndarinnar má ráða að nefndin hafi stutt niður­stöðu sína einkum við framburð yðar svo og þau gögn sem þér lögðuð fram, sem og ýmsar nýlegar skýrslur og gögn, þ. á m. frá evrópskum og alþjóðlegum stofnunum svo og mannréttinda­sam­tökum, sem liggja fyrir um aðstæður í heimaríki yðar. Þá hafi nefndin einnig haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd en í henni er gert ráð fyrir þeirri meginreglu að sönnunarbyrði fyrir staðhæfingum, t.d. um ofsóknir og ofbeldi, liggi hjá þeim sem leggi fram umsókn. Tók aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndarinnar mið af skýrslu Flótta­mannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópu­sam­bandsins um trúverðugleikamat eftir því sem við átti.

Eftir að hafa kynnt mér kvörtun yðar, úrskurð nefndarinnar og önnur fyrirliggjandi gögn málsins fæ ég ekki annað ráðið en að fullnægjandi mat hafi verið lagt á atvik málsins á grundvelli viðeigandi lagaákvæða og þeirra gagna sem lágu fyrir. Ekki verður ályktað að úrskurður nefndarinnar hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum eða að nefndin hafi byggt niðurstöðu sína á ófullnægjandi upplýsingum um aðstæður í heimaríki yðar. Þá verður ekki séð að mat hennar á gögnum málsins hafi verið bersýnilega óforsvaranlegt. Með hliðsjón af öllu framangreindu tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við fyrrgreinda niðurstöðu nefndarinnar, rökstuðning eða þær ályktanir sem hún dró af gögnum málsins.

3

Í ljósi þeirra athugasemda sem koma fram í kvörtun yðar við störf þess talsmanns sem skipaður var í máli yðar er rétt að benda yður á að þér getið freistað þess að koma þeim á framfæri við forstjóra Útlendingastofnunar og eftir atvikum dómsmálaráðherra sem fer með mál er varða málefni útlendinga, sbr. 27. tölulið 2. gr. forsetaúrskurðar nr. 6/2022, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, þar á meðal mál er varða Útlendingastofnun. Samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er ekki gert ráð fyrir að umboðsmaður hafi afskipti af máli fyrr en stjórnvöld, þ.m.t. æðra stjórnvald þegar það á við, hafa lokið umfjöllun sinni um málið. Þegar um er að ræða athugasemdir um tiltekna starfshætti eða verklag stjórnvalda hefur verið talið rétt að slíkar athugasemdir hafi verið bornar undir hlutaðeigandi stjórnvald, og eftir atvikum það stjórnvald sem fer með yfirstjórn þess, áður en ágreiningur vegna þess kemur til umfjöllunar af hálfu umboðsmanns og þá einnig í þeim tilvikum þar sem afstaða æðra stjórnvaldsins til málsins verður ekki fengin fram á grundvelli stjórnsýslukæru. Brestur því skilyrði til að fjallað verði um þetta atriði kvörtunar yðar að svo stöddu.

Á sama grundvelli brestur jafnframt skilyrði til að fjalla um þær athugasemdir sem fram koma í kvörtun yðar og snúa að þeirri þjónustu sem yður stóð til boða hér á landi og þér teljið að hafi verið ófullnægjandi. Félags- og vinnumarkaðsráðuneytið fer með mál er varða þjónustu við umsækjendur um alþjóðlega vernd samkvæmt m.a. 33. gr. laga nr. 80/2016, sbr. g-lið 2. töluliðar 3. gr. forsetaúrskurðar nr. 6/2022. Í samræmi við framangreint tel ég því rétt að benda yður á að þér getið freistað þess að leita með athugasemdir yðar er lúta að veittri þjónustu eða skort á henni til félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins áður en umboðsmaður fjallar um þau á grundvelli kvörtunar.

Að því leyti sem kvörtun yðar snýr að störfum lögreglu er rétt að vekja athygli yðar á því að nefnd um eftirlit með lögreglu starfar á grundvelli VII. kafla lögreglulaga, nr. 90/1996. Hlutverk nefndarinnar er afmarkað í 35. gr. a í lögunum en meðal hlutverka hennar samkvæmt a- og b-lið 1. mgr. greinarinnar er að taka við kæru á hendur starfsmanni lögreglu við framkvæmd starfa hans og að taka til meðferðar kvartanir vegna starfsaðferða lögreglu eða framkomu starfsmanns lögreglu sem fer með lögregluvald. Í ljósi þess að gert er ráð fyrir að leitað sé þeirra leiða sem færar eru innan stjórnsýslunnar áður en umboðsmaður getur tekið mál fyrir, sbr. framangreind 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, eru ekki skilyrði til þess að fjalla um þennan þátt kvörtunar yðar að svo stöddu. Með þessu hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé til þess fyrir yður að leita með mál yðar til framangreindra stjórnvalda.

III

Með vísan til framangreinds lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.