Álit

I.

Hinn 15. maí 2002 leitaði A til mín. Beinist kvörtun hans einkum að úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 21. nóvember 2001 þar sem hafnað var beiðni A, fyrir hönd dánarbús B, um greiðslu kostnaðar bílaleigubíls vegna ferða B í blóðskilunarmeðferð á Landspítala-háskólasjúkrahúsi á tímabilinu september 1999 til 13. september 2000. Í úrskurðinum var hins vegar fallist á greiðslu 3/4 af nauðsynlegum kostnaði vegna bílaleigubíls samkvæmt 6. mgr. 5. gr. reglna nr. 213/1999, um ferðakostnað sjúkratryggðra sjúklinga og aðstandenda þeirra innanlands, frá 14. september 2000 og þar til B var lagður inn á sjúkrahús í ársbyrjun 2001.

Í kvörtun málsins er ekki að finna nánari útlistun á athugasemdum A við framangreindan úrskurð úrskurðarnefndar almannatrygginga að öðru leyti en því að hann kveðst ósáttur við þá afstöðu nefndarinnar, sem síðar verður nánar rakin, að bifreið hans hafi verið ökuhæft farartæki til að aka B í blóðskilunarmeðferð á Landspítala-háskólasjúkrahúsi. Þó er í kvörtuninni vísað til gagna sem henni fylgdu, meðal annars bréfs félagsráðgjafa við Landspítala-háskólasjúkrahús, dags. 8. maí 2001, og bréfs yfirlæknis nýrnadeildar sjúkrahússins og tveggja sérfræðinga við deildina, dags. 23. júlí 2001, beggja til úrskurðarnefndar almannatrygginga. Af þeim og öðrum gögnum málsins verður ráðið að kvörtun A sé einkum á því byggð að B hafi átt rétt til greiðslu kostnaðar vegna bílaleigubíls frá því í september 1999 til 13. september 2000 á grundvelli 6. mgr. 5. gr. reglna nr. 213/1999. Hafi umsókn læknis B til Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 12. desember 2000, um greiðslu á þeim kostnaði verið samþykkt með bréfi stofnunarinnar, dags. 22. desember 2000. Sú ákvörðun hafi hins vegar verið „ógilt“ með bréfi tryggingastofnunar til B, dags. 10. janúar 2001, en á hinn bóginn fallist á að greiða kostnað sem samsvaraði kílómetragjaldi vegna ferða með einkabifreið. Ég lít svo á að A geri aðallega athugasemdir við lögmæti þessarar síðari ákvörðunar tryggingastofnunar, dags. 10. janúar 2001, en eins og síðar verður rakið nánar er hún að meginstefnu til staðfest í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 21. nóvember 2001.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. mars 2003.

II.

Atvik málsins eru þau að 7. september 1999 sótti A um greiðslu ferðakostnaðar hjá Tryggingarstofnun ríkisins vegna ferða föður síns, B, þrisvar í viku í blóðskilunarmeðferð á Landspítala-háskólasjúkrahúsi.

Með bréfi tryggingastofnunar, dags. 17. september 1999, var „greiðsluþátttaka“ stofnunarinnar samþykkt „með fyrirvara um að fullnægt [væri] skilyrðum í reglum um ferðakostnað sjúklinga innanlands“. Í bréfinu segir að farartæki verði „áætlunar- og leigubifreið“ og að greitt verði samkvæmt „áætlunarfargjaldi“. Þá sé tímabilið sem greiðsluþátttakan taki til 12 mánuðir frá dagsetningu vottorðs, þ.e. 7. september 1999.

Hinn 20. september 1999 sendi læknir B, V, „skýrslu vegna ferðakostnaðar sjúklinga innanlands sbr. j-lið 43. gr. almannatryggingalaga“ til tryggingastofnunar. Er því lýst að B hafi átt við langvarandi nýrnabilun að etja frá 1982. Nýrnabilunin sé nú komin á lokastig og hefði hann byrjað í blóðskilunarmeðferð 2. september 1999. Þá segir að fyrirhugaður meðferðartími sé óviss. Með bréfi tryggingastofnunar, dags. 28. september 1999, var Bkynnt að umsókn hans, sbr. framangreint „vottorð“ V, dags. 20. september 1999, hefði verið hafnað. Í bréfinu segir að ástæða höfnunarinnar sé sú að B hafi þegar átt „úrskurð í gildi“ og að hið nýja „vottorð“ hafi því ekki gefið tilefni til breytinga. Virðist af þessu mega ráða að tryggingastofnun hafi litið á skýrslu V sem nýja umsókn um greiðslu ferðakostnaðar.

Á árinu 2000 sendi B tryggingastofnun reikning frá bílaleigu í Keflavík vegna leigu á bíl að upphæð 489.600 krónur. Í bréfi tryggingastofnunar, dags. 11. ágúst 2000, til hans segir meðal annars svo:

„Umsókn þín um þátttöku Tryggingastofnunar í ferðakostnaði innanlands var afgreidd 17. september 1999. Í svarbréfi sem þér var sent kemur skýrt fram að milli Reykjavíkur og Keflavíkur séu samþykktar ferðir með áætlunarbifreiðum og greitt sé samkvæmt áætlunarfargjaldi. Bent var á kæruheimild til úrskurðarnefndar almannatrygginga en sú heimild var ekki nýtt.

Umboð sjúkratrygginga í Keflavík hefur þegar greitt þér ferðakostnað samkvæmt fyrirliggjandi samþykkt og gildandi reglum. Reikningur vegna bílaleigu er því hér með endursendur.“

Hinn 3. september 2000 sendi félagsráðgjafi Landspítala-háskólasjúkrahúss bréf til tryggingastofnunar varðandi „endurgreiðslu á kostnaði vegna leigubifreiðar“ fyrir B. Í bréfinu er vísað til 5. gr. reglna nr. 213/1999 og þess óskað, fyrir hönd B og A, að tryggingastofnun greiði kostnað sem hlotist hafi af leigu á bílaleigubíl vegna ferða B. Svar tryggingastofnunar barst félagsráðgjafanum með bréfi, dags. 14. september 2000, og er þar vísað til framangreinds bréfs stofnunarinnar, dags. 11. ágúst 2000.

Hinn 12. desember 2000 sótti X, læknir, um endurgreiðslu ferðakostnaðar B hjá Tryggingastofnun ríkisins og var umsóknin sett fram á eyðublaði stofnunarinnar sem ber heitið „skýrsla vegna ferðakostnaðar sjúklinga innanlands sbr. j-lið 43. gr. almannatryggingalaga“. Í skýrslunni kemur skýrt fram að óskað sé endurgreiðslu ferðakostnaðar samkvæmt neðanskráðum liðum og er undir liðinn „farartæki“ ritað „bílaleigubíll“. Þá er ítrekað að sjúkdómur B hái honum „mjög til allra ferða“. Í lið 13: „Ferðir sem sótt er um“, er síðan ritað: „Ferðir með bílaleigubíl til skilunar á Landsp. Hringbraut 3svar í viku“. Með bréfi, dagsettu sama dag, sendi X, læknir, tryggingayfirlækni sérstakt erindi um „greiðslu ferðakostnaðar fyrir [B]“. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Upphaflega var gert ráð fyrir að [B] gæti notað áætlunarbíl til að komast til meðferðar á Landspítala Hringbraut. Þegar til kom treysti hann sér ekki til að nýta þann ferðamáta og var brugðið á það ráð að sonur hans æki honum til Reykjavíkur og hefur hann notað til þess bílaleigubíl.

Sótt var um niðurgreiðslu kostnaðar vegna bílaleigubílsins til Tryggingastofnunar ríkisins og var vísað til Reglna um ferðakostnað sjúkratryggðra sjúklinga og aðstandenda þeirra innanlands frá 19. mars 1999, síðustu málsgreinar 5. greinar: „Ef sjúklingur/aðstandandi á ekki bifreið og ekki er unnt að nota almenningsfarartæki af heilsufarsástæðum (t.d. vegna sýkingarhættu) endurgreiðir Tryggingastofnun 3/4 hluta í nauðsynlegum kostnaði í ferðum til sjúkdómsmeðferðar vegna leigubifreiðar (skemmri ferðir) eða leigu á bifreið hjá viðurkenndri bílaleigu.“ Þessari málaleitan var hafnað.

[B] hefur orðið að halda uppteknum ferðamáta þrátt fyrir höfnunina sér til mikils kostnaðar enda er fötlun hans slík af nýrnabiluninni og hjartasjúkdómnum að nýrnalæknar ráðleggja eindregið frá því að hann ferðist með áætlunarbifreið.

Ég leyfi mér því að sækja enn á ný fyrir hans hönd um að Tryggingastofnun greiði 3/4 hluta kostnaðar við akstur hans í bílaleigubíl til skilunarmeðferðar þrisvar í viku á Landspítala Hringbraut. Ég vísa enn til 5. greinar áðurnefndra reglna og fæ ekki annað séð en hann uppfylli þau skilyrði sem þar eru sett. Ég vil einnig benda á það óréttlæti sem felst í því að sjúklingum á höfuðborgarsvæðinu sem þess þurfa er greiðlega veittur styrkur vegna leigubílaaksturs en sjúklingi sem býr 4-5 sinnum lengra í burtu er synjað um slíkan styrk.“

Með bréfi, dags. 22. desember 2000, samþykkti tryggingastofnun endurgreiðslu ferðakostnaðar vegna ferða til Reykjavíkur með bílaleigubifreið þrisvar í viku frá september 1999 til þess dags sem umsóknin var samþykkt. Í bréfinu segir m.a. eftirfarandi:

„Tryggingayfirlækni hefur borist umsókn þín um ferðakostnað innanlands.

Greiðsluþátttaka Tryggingastofnunar ríkisins hefur verið samþykkt með fyrirvara um að fullnægt sé skilyrðum í reglum um ferðakostnað sjúklinga innanlands.

Farartæki: Bílaleigubifreið Frá: Keflavík Til: Reykjavíkur

Greitt: Ekki tilgreint

Fargjald fyrir sjúkling og fylgdarmann (þegar farið er með einkabifreið er greitt skv. kílómetragjaldi).

Samþykktar ferðir: Ferð til Rvíkur 3x í viku frá því í september 1999 til dagsins í dag og mun halda því áfram.

Tímabil samþykkt: 12 mán. frá dagsetningu vottorðs.

Athugasemdir: [X], læknir staðfestir ofangreindar komur. Viðkomandi er vinsamlega bent á niðurlag 2. gr. reglna tryggingaráðs um ferðakostnað.“

Í niðurlagi bréfsins var B leiðbeint um heimild til að fá ákvörðunina rökstudda og um kæruheimild vegna hennar til úrskurðarnefndar almannatrygginga.

Með bréfi tryggingastofnunar, dags. 10. janúar 2001, var B kynnt að stofnunin hefði á ný fjallað um umsókn X, læknis, dags. 12. september 2000. Í þessu bréfi tryggingastofnunar segir meðal annars svo:

„Tryggingayfirlækni hefur borist umsókn þín um ferðakostnað innanlands.

Greiðsluþátttaka Tryggingastofnunar ríkisins hefur verið samþykkt með fyrirvara um að fullnægt sé skilyrðum í reglum um ferðakostnað sjúklinga innanlands.

Farartæki:Einkabifreið Frá:Keflavík Til:Reykjavíkur

Greitt: Skv. km. gjaldi

Fargjald fyrir sjúkling og fylgdarmann (þegar farið er með einkabifreið er greitt skv. kílómetragjaldi).

Samþykktar ferðir: Ferð til Rvíkur 3x í viku frá því í september 1999 til dagsins í dag og mun halda því áfram.

Tímabil samþykkt: 12 mán. frá dagsetningu vottorðs.

Athugasemdir: Eldri úrskurður ógiltur. Tryggingalækni yfirsást, að verið var að sækja um greiðsluþátttöku í bílaleigubíl með skírskotun til sérákvæðis 6. mgr. 5. gr. reglna nr. 213/1999. Sjúkdómstilfelli verður að áliti stofnunarinnar ekki jafnað til þeirra, er höfð voru í huga er ákvæðið var sett í reglur.“

Hinn 10. apríl 2001 kærði A, f.h. dánarbús B, synjun tryggingastofnunar um greiðslu kostnaðar vegna ferða B með bílaleigubíl í blóðskilunarmeðferð á Landspítala-háskólasjúkrahúsi. Í kærunni kemur fram að verið sé að skrifa „greinargerð um meðhöndlun málsins hjá Tryggingastofnun ríkisins og rökstuðning fyrir [kærunni] og [verði] henni skilað til [úrskurðarnefndarinnar] svo fljótt sem auðið er“.

Þann 8. maí 2001 ritaði félagsráðgjafi við Landspítala-háskólasjúkrahús bréf til úrskurðarnefndarinnar vegna kæru A. Í bréfinu er aðdragandi málsins rakinn og aðkoma félagsráðgjafans og lækna á nýrnadeild spítalans að því. Þá segir meðal annars svo:

„[...] Áður en [[X], læknir, sótti um nýja heimild til endurgreiðslu í desember 2000] hafði [X], ásamt öðrum nýrnasérfræðingi setið fund með [Y] tryggingalækni, [Z] tryggingayfirlækni og [Þ] lögfræðingi sjúkratryggingadeildar þar sem mál [B] var til umræðu. Á fundinum kom fram að erfitt yrði að samþykkja endurgreiðslu á bílaleigukostnaðinum aftur í tímann en sjálfsagt væri að láta reyna á hvaða afgreiðslu umsókn fyrir nýtt tímabil fengi.

Að þessum upplýsingum fengnum hafði undirrituð samband, fyrir hönd [B], við Félagsmálastofnun í Keflavík og fór fram á að stofnunin veitti honum einhverja fjárhagsaðstoð til að greiða kostnaðinn við bílaleiguna aftur í tímann. Áður en málið hlaut endanlega afgreiðslu þar (hjá Félagsmálaráði), barst svar (dagsett 22.12.2000) við umsókn [X] nýrnasérfræðings fyrir nýtt endurgreiðslutímabil. Í svarinu sem var frá tryggingalækni, [Y], kom fram að endurgreiðsla á ferðakostnaði vegna bílaleigubifreiðar væri samþykkt frá september 1999 og í 12 mánuði frá dagsetningu vottorðsins.

Undirrituð dró þá til baka umsóknina til Félagsmálastofnunar en í janúar 2001 fær [B] aftur bréf frá [Y] þar sem hann ógildir úrskurð sinn frá því í desember á þeim forsendum að sér hafi yfirsést að verið væri að sækja um endurgreiðslu vegna bílaleigubifreiðar með skírskotun til sérákvæðis 6. mgr. 5. gr. reglna nr. 213/1999. Jafnframt segir [Y] að „sjúkdómstilfelli verði að áliti stofnunarinnar ekki jafnað til þeirra sem höfð voru í huga er ákvæðið var sett í reglur“.

[Það] vekur athygli hversu létt verk virðist vera að ógilda úrskurði þegar það hentar tryggingalækni á meðan það að úrskurður sé í gildi er í annan tíma notað sem röksemd fyrir því að ekki sé hægt að breyta honum, (sbr. svar tryggingalæknis við erindi undirritaðrar frá september 2000) og það enn þrátt fyrir staðfestingu sérfræðings í nýrnasjúkdómum á að viðkomandi sjúklingur geti ekki ferðast með áætlunarbifreið af heilsufarslegum ástæðum. [Þá] stendur eftir spurningin um hvort [B] hefði fengið einhverja fjárhagsaðstoð frá Félagsmálastofnun í Keflavík ef erindið hefði ekki verið dregið til baka á sínum tíma.“

Hinn 15. júní 2001 barst úrskurðarnefnd almannatrygginga ódagsett „trúnaðarbréf“ undirritað af A, fyrir hönd dánarbús föður síns, þar sem lýst er á 20 síðum sögu málsins, viðhorfum hans og kröfum. Í bréfinu segir meðal annars svo á bls. 6 og áfram:

„[...] Í janúar 2001 fékk [B] bréf dagsett 22-12-2000 frá Tryggingayfirlækni [...] þar sem samþykktar eru ferðir með bílaleigubifreið til R.víkur 3x í viku frá því í september 1999 til dagsins í dag og mun halda því áfram. [...] Einnig er í ofangreindu bréfi samþykkt fyrir fylgdarmann. [B] létti mikið við bréf þetta frá Tryggingast. Ríkisins þar sem kostnaður við ferðir [B] í blóðskiljun á Landspítala var farið að valda [B] og undirrituðum talsvert miklum erfiðleikum og áhyggjum [...] Fór nú undirritaður sonur [B] hið fyrsta með reikninga fyrir umræddri bílaleigubifreið í þjónustuver Tryggingast. Ríkisins við Laugaveg og var undirrituðum vísað á konu er mér skildist vera yfir þjónustuveri og er undirritaður sýndi umræddri konu bréf það er samþykkti umræddan ferðakostnað og er undirritað af [Y] tryggingalækni, virtist undirrituðum umrædd kona vera síður en svo ánægð með úrskurð og eða samþykkt þessa og sagðist þurfa að „skreppa upp“ með bréfið, og athuga þetta nánar sem hún og gjörði og er hún kom til baka sagði hún að það væri ekki búið að samþykkja þetta og bætti við: Þetta fæst ekki borgað. [...]

Í seinni part Janúar 2001 fékk [B] annað bréf frá Tryggingast. Ríkisins dagsett 10-01-2001 undirritað af [Y] tryggingalækni þar sem segir að eldri úrskurður er ógiltur þar sem tryggingalækni „yfirsást“ að verið væri að sækja um greiðsluþátttöku í bílaleigubíl og jafnframt fylgdi bréfi þessu tvær ljósritaðar síður um reglur er varða þátttöku Tryggingastofnunar Ríkisins í ferðakostnaði sjúklinga [...] en [þar er ekki að finna rökstuðning] fyrir höfnun þessari.“

Á bls. 19 í bréfi A til úrskurðarnefndarinnar segir síðan meðal annars að hann „kæri“ höfnun tryggingastofnunar á þátttöku í ferðakostnaði B.

Hinn 4. júlí 2001 barst úrskurðarnefndinni greinargerð aðstoðartryggingayfirlæknis, dags. 18. júní 2001, vegna kæru A þar sem fram kemur að hann hafi ekki meiru við málið að bæta. Þó tekur hann fram að á fundi sem nýrnalæknar áttu með tryggingalæknum og lögfræðingi sjúkratryggingadeildar tryggingastofnunar hafi V, nýrnalæknir, lýst því yfir að ekkert væri því til fyrirstöðu að B gæti notað áætlunarbifreið og að „aldrei [hafi annað komið til greina] á fundinum af hálfu starfsmanna Tryggingastofnunar en að þessu erindi yrði synjað“. Þá segir loks í greinargerðinni:

„Það skýrir afgreiðslu þá, sem síðar þurfti að breyta. Þess var ekki vænst, að sótt yrði á ný um greiðsluþátttöku í bílaleigubíl.“

Hinn 4. júlí 2001 barst úrskurðarnefnd almannatrygginga einnig greinargerð sjúkratryggingasviðs tryggingastofnunar, dags. 2. júlí 2001, í tilefni af kæru A. Í greinargerðinni er meðal annars lýst ákvæði 6. mgr. 5. gr. reglna nr. 213/1999 og síðan tekið eftirfarandi fram:

„[...] Ákvæði þetta var fyrst og fremst hugsað í algerum undantekningartilvikum til að mæta þörfum sjúklinga sem þjást af t.d. hvítblæði og mega því alls ekki nota almenningsfarartæki vegna sýkingarhættu. Undirritaðri er aðeins kunnugt um eitt tilvik þar sem samþykkt hefur verið greiðsla á kostnaði vegna bílaleigubifreiðar samkvæmt þessu ákvæði.

[...] Í bréfi félagsráðgjafa Landspítala er vitnað til fundar sem læknar frá Landspítala áttu með tryggingalæknum og undirritaðri vegna máls [B]. Eitthvað virðist hafa misskilist það sem fram kom á þeim fundi; hið rétta er að staðfest var að [B] gæti ferðast með áætlunarbifreið.

Í desember 2000 barst ný umsókn um þátttöku í ferðakostnaði [B] og var þá sótt um greiðsluþátttöku vegna bílaleigubifreiðar. Ritari skráði ferðamátann í tölvukerfi stofnunarinnar en því miður yfirsást tryggingalækni það við afgreiðslu málsins. Tilkynning um afgreiðslu málsins, dags. 22. desember 2000, var röng og er það mjög miður að svo hafi farið. Tilkynning um leiðréttingu var send [B] jafnskjótt og mistökin uppgötvuðust, dags. 10. janúar 2001.“

Af gögnum málsins verður ráðið að A voru sendar framangreindar greinargerðir til athugasemda með bréfi úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 5. júlí 2001.

Hinn 25. júlí 2001 barst úrskurðarnefnd almannatrygginga bréf frá yfirlækni nýrnadeildar Landspítala-háskólasjúkrahúss og tveimur sérfræðingum við deildina, dags. 23. júlí 2001, til tryggingastofnunar. Er um að ræða athugasemdir við framangreindar greinargerðir aðstoðartryggingayfirlæknis og sjúkratryggingasviðs til úrskurðarnefndarinnar. Í bréfinu er andmælt fullyrðingum í greinargerðunum um að nýrnalæknarnir hafi staðfest að B gæti ferðast með áætlunarbifreið. Er tekið fram að „annað [komi] vart til greina en að þær séu byggðar á misskilningi“. Þá segir í bréfi læknanna:

„[...] Staðreynd málsins er sú að læknar nýrnadeildar héldu á þennan óvenjulega fund í þeim tilgangi að gera læknum Tryggingastofnunar grein fyrir því að [B] væri ófær um að ferðast með áætlunarbifreið sökum alvarlegra veikinda sinna. [...]

Undirritaðir ítreka þann skilning sinn að [B] hafi átt rétt á endurgreiðslu kostnaðar vegna bílaleigubifreiðar skv. 6. mgr. 5. gr. reglna nr. 213/1999 um ferðakostnað sjúkratryggðra sjúklinga og aðstandenda þeirra innanlands.“

Með bréfi, dags. 16. ágúst 2001, var A kynnt að úrskurðarnefndin hefði á fundi sínum 15. ágúst 2001 ákveðið að fresta afgreiðslu kærumálsins og óska eftir því að lagðir yrðu fram fyrirliggjandi reikningar vegna leigu á bílaleigubíl. Óskað var eftir því að umbeðin gögn bærust nefndinni fyrir 3. september 2001. Í framhaldinu sendi A úrskurðarnefndinni þrjá reikninga vegna bílaleigubíls alls að upphæð 1.468.383 krónur.

Úrskurðarnefnd almannatrygginga ritaði A í framhaldinu svohljóðandi bréf, dags. 11. október 2001:

„Meðfylgjandi er ljósrit úr bifreiðaskrá þar sem fram kemur að þú hafir verið skráður eigandi bifreiðarinnar […] um árabil. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum var bifreiðin skoðuð 29. nóvember 1999 án athugasemda og seld öðrum 13. september 2000. Af þessum upplýsingum verður ekki dregin önnur ályktun en sú að þú hafir átt ökufæra bifreið á ofangreindu tímabili. Verður það lagt til grundvallar nema rökstuddar athugasemdir berist um annað, fyrir 2. nóvember n.k.“

Athugasemdir A af þessu tilefni bárust nefndinni með bréfi 16. nóvember 2001 en þar var framangreindri ályktun mótmælt og hún sögð röng. Í bréfinu segir enn fremur:

„Hið sanna er að [bifreið undirritaðs] hefur lengi átt við erfiðleika vegna tíðra gangtruflana af ýmsum ástæðum og var bifreiðin seld með gangtruflunum sem talin voru stafa af bilun í sogrein.“

Bréfi A fylgdi meðal annars yfirlýsing kaupanda bifreiðarinnar … sem kvaðst hafa skoðað bifreiðina fyrst í september 1999 og haft ýmislegt við hana að athuga. Meðal annars hafi verið „brotin felga h.m. að aftan, boginn h. driföxull í afturdrifi, gangtruflanir og dekkin léleg.“ Þá fylgdi einnig bréfinu yfirlýsing bifvélavirkja þar sem ágöllum bifreiðarinnar á tímabilinu 1998 til síðsumars 2000 var lýst.

Úrskurðarnefnd almannatrygginga kvað upp úrskurð í málinu 21. nóvember 2001. Í forsendum úrskurðarins og úrskurðarorðum segir svo:

„Álit úrskurðarnefndar:

Faðir kæranda var haldinn alvarlegri nýrnabilun og ágreiningslaust er að hann þurfti að sækja reglulega læknisþjónustu til Reykjavíkur nokkrum sinnum í viku frá því í september 1999 þar til hann var lagður inn á sjúkrahús og lést nokkru síðar í febrúar 2001. Samkvæmt fyrirliggjandi læknisvottorðum var sjúklingur ófær um að ferðast með áætlunarbíl vegna alvarlegra veikinda sinna. Í máli þessu er um það deilt hvort Tryggingastofnun hafi heimild til að taka þátt í að greiða kostnað vegna bílaleigubíls sem tekinn var á leigu vegna ferða sjúklings milli Keflavíkur og Reykjavíkur eða hvort Tryggingastofnun skuli greiða ferðakostnað sem svarar kostnaði vegna ferða með einkabifreið skv. km. gjaldi eða áætlunarfargjaldi.

Koma þá til skoðunar reglur Tryggingastofnunar um greiðslu ferðakostnaðar.

Heimild til greiðsluþátttöku Tryggingastofnunar ríkisins í ferðakostnaði innanlands er í j.lið 1. mgr. 36. gr. almannatryggingalaga nr. 117/1993. Þar segir að sjúkratryggingar skuli veita eftirfarandi hjálp:

„Óhjákvæmilegan ferðakostnað með þeim takmörkunum og eftir reglum sem tryggingaráð setur og ráðherra staðfestir fyrir sjúkratryggða sem þarfnast ítrekaðrar meðferðar hjá lækni eða í sjúkrahúsi með eða án innlagningar.“

Reglur nr. 213/1999 hafa verið settar með lögformlegum hætti um ferðakostnað sjúkratryggðra sjúklinga og aðstandenda þeirra. Í lagaákvæðinu er sérstaklega mælt fyrir um að nánar tiltekið stjórnvald setji reglur sem feli í sér takmörkun á kostnaðarþátttöku í ferðakostnaði skv. almannatryggingalögum og eiga því tilvitnaðar reglur skýra stoð í lögum.

Í 2. g. reglnanna in fine segir að ákvörðun TR skuli að jafnaði liggja fyrir áður en ferð er farin nema um bráðatilvik sé að ræða. Telur nefndin að þessi regla sé á málefnalegum sjónarmiðum reist, enda óeðlilegt að stofnað sé til ferðakostnaðar án þess að fyrir liggi að skilyrði til greiðslu af hálfu TR séu uppfyllt.

Fyrst var sótt um greiðslu ferðakostnaðar til TR í september 1999 eða um svipað leyti og notkun á bílaleigubíl hófst. Í afgreiðslu TR dags. 17. september 1999 er umsókn samþykkt til 12 mánaða og sagt er að greitt sé skv. áætlunarfargjaldi. Þessari ákvörðun var ekki skotið til úrskurðarnefndarinnar en þess í stað var áfram notaður bílaleigubíll sem ferðakostur. Að mati nefndarinnar var sú ákvörðun óvarleg og gat kærandi ekki treyst því að kostnaðurinn yrði greiddur.

Almenna reglan um greiðslu ferðakostnaðar miðast við að endurgreiðslu á 2/3 hlutum kostnaðar af fargjaldi með áætlunarferð eða af kostnaði við notkun eigin bifreiðar sé hún notuð, sbr. 3. gr. tilvitnaðra reglna. Afgreiðsla TR á máli kæranda er miðuð við þessa reglu.

Í 5. gr. eru sérákvæði er veita rýmri rétt í undantekningartilfellum að uppfylltum nánari skilyrðum sem talin eru upp í ákvæðinu. Skv. 6. mgr. 5. gr. segir:

„Ef sjúklingur/aðstandandi á ekki bifreið og ekki er unnt að nota almenningsfarartæki af heilsufarslegum ástæðum (t.d. vegna sýkingarhættu) endurgreiðir Tryggingastofnun 3/4 hluta í nauðsynlegum kostnaði í ferðum til sjúkdómsmeðferðar vegna leigubifreiðar (skemmri ferðir) eða leigu á bifreið hjá viðurkenndri bílaleigu.“

Í þessu ákvæði felast tvö skilyrði, annars vegar um heilsufar sjúklings og hins vegar um að kærandi/aðstandandi eigi ekki bifreið. Tryggingastofnun telur að heilsufarsskilyrði hafi ekki verið uppfyllt í tilviki kæranda. Í fyrirliggjandi læknisvottorði þriggja sérfræðinga nýrnadeildar Landspítalans dags. 23. júlí 2001 segir að sjúklingur hafi verið ófær að ferðast með áætlunarbifreið og að nýrnalæknar ráði eindregið frá því að hann ferðaðist með áætlunarbifreið vegna fötlunar af nýrnabilun á lokastigi og alvarlegum hjartasjúkdómi. Úrskurðarnefndin, sem m.a. er skipuð lækni, fellst á það mat læknanna að sjúklingi hafi ekki verið unnt að nota almenningsfarartæki af heilsufarslegum ástæðum á ferðum sínum til Reykjavíkur í blóðskilunarmeðferð sbr. upplýsingar sem fram koma í læknisvottorðum.

Varðandi síðara skilyrðið um bifreiðaeign upplýstist við meðferð málsins hjá úrskurðarnefnd, að kærandi sem hélt heimili með föður sínum og ók honum til Reykjavíkur með bílaleigubílnum var eigandi að bifreiðinni […] þar til hún var seld 13. september 2000. Af því tilefni sendi úrskurðarnefndin kæranda bréf dags. 11. október 2001 með ljósriti úr bifreiðaskrá. Benti nefndin á að bifreiðin hafi verið skoðuð í nóvember 1999 án athugasemda og seld öðrum í september 2000. Með vísan til þessa var tilkynnt að nefndin dragi þá ályktun að kærandi hafi átt ökufæra bifreið nema rökstuddar athugasemdir bærust um annað fyrir 2. nóvember 2001.

Þann 16. nóvember 2001 barst nefndinni bréf frá kæranda ásamt yfirlýsingu frá bifvélavirkja og kaupanda bifreiðarinnar. Þar er því haldið fram að gangtruflanir hafi verið í bifreiðinni og ennfremur hafi hún orðið fyrir óhappi, felga brotnað og driföxull bognað. Af þessum sökum hafi bifreiðin verið ónothæf a.m.k. til lengri aksturs. Ennfremur kemur fram að bifreiðin hafi verið höfð á skrá og skoðuð til að auðvelda sölu hennar og til að gefa áhugasömum kost á að prufukeyra bílinn.

Þrátt fyrir þessar skýringar kæranda telur nefndin ósannað, að bifreiðin hafi ekki verið ökufær. Vísar nefndin til þess að bifreiðin var skoðuð í nóvember 1999 lögum samkvæmt án þess að athugasemdir hafi verið gerðar við ástand hennar. Af þessari ástæðu er skilyrði 6. mgr. 5. gr. reglna nr. 213/1999 um að aðstandandi hafi ekki átt bifreið ekki uppfyllt þar til bifreiðin var seld 13. september 2000. Umsókn kæranda um greiðslu reikninga vegna bílaleigubifreiðar fyrir tímabilið september 1999 til 13. september 2000 er synjað.

Skilyrði til greiðslu kostnaðar vegna bílaleigubíls eru fyrir hendi frá 14. september 2000 þar til sjúklingur var lagður inn á sjúkrahús, en fyrir liggur að hann dvaldi á sjúkrahúsi frá lokum janúar 2001 þar til hann lést 14. febrúar 2001. Þegar sjúklingur dvaldi á sjúkrahúsi eru skilyrði til greiðslu ferðakostnaðar fallin niður eðli málsins samkvæmt. Skal greiða 3/4 nauðsynlegs kostnaðar, eins og segir í 6. mgr. 5. gr.

Misvísandi upplýsingar liggja fyrir í gögnum málsins um kostnað vegna bílaleigubíls á þessum tíma. Hjá Tryggingastofnun ríkisins var framvísað leigusamningum frá bílaleigu fyrir tímabilið 7. september 1999 til 31. desember 2000, en hjá úrskurðarnefndinni fyrir tímabilið l. júlí 1999 til 28. febrúar 2001. Verulegt ósamræmi er á þessum leigusamningum bæði varðandi fjárhæðir og önnur atriði m.a. vegna þess tímabils sem greiðsluskylda er viðurkennd. Með þessari athugasemd er afgreiðslu málsins vegna umrædds tímabils vísað til Tryggingastofnunar ríkisins til afgreiðslu, enda er sú afgreiðsla forsenda kæru til nefndarinnar rísi ágreiningur um fjárhæð þeirra og önnur skilyrði greiðslu skv. lögunum.

ÚRSKURÐARORÐ:

Hafnað er greiðslu kostnaðar vegna bílaleigubíls vegna ferða [B], kt. […] í blóðskilunarmeðferð fyrir tímabilið september 1999 - 13. september 2000. Viðurkenndur er réttur til greiðslu 3/4 af nauðsynlegum kostnaði vegna bílaleigubíls skv. 6. mgr. 5. gr. reglna nr. 213/1999 fyrir tímabilið 14. september 2000 - þar til sjúklingur var lagður inn á sjúkrahús í ársbyrjun 2001. Málinu er vísað aftur til afgreiðslu Tryggingastofnunar ríkisins varðandi fjárhæð endurgreiðslunnar.“

Í apríl 2002 óskaði A eftir endurupptöku úrskurðar úrskurðarnefndarinnar með ódagsettu „trúnaðarbréfi“ til nefndarinnar en með því fylgdu nokkur ný gögn, m.a. bréf starfsmanns útibús Vátryggingafélags Íslands í Keflavík, dags. 25. febrúar 2002, en í því segir m.a. svo:

„Til þess sem málið varðar.

Upplýsingar varðandi […] sem er […] árg. 1981.

Það staðfestist hér með að bifreiðin var felld úr tryggingu um haustið 1998, vegna bilunar í vélbúnaði bifreiðarinnar og ekkert gekk að fá varahluti í bifreiðina, […].“

Úrskurðarnefnd almannatrygginga synjaði beiðni A með bréfi, dags. 3. maí 2002, á þeim forsendum að skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væru ekki uppfyllt. Áréttaði nefndin að ákvörðun hennar um synjun greiðslu kostnaðar vegna bílaleigubíls á ákveðnu tímabili hefði verið reist á opinberum upplýsingum um skoðun bifreiðar og ályktun sem dregin yrði af skoðun hennar án athugasemda. Að mati nefndarinnar voru hin nýju gögn sem A lagði fram ekki til þess fallin að breyta sönnunargildi opinbers skoðunarvottorðs.

III.

Ég ritaði úrskurðarnefnd almannatrygginga bréf, dags. 24. júní 2002, þar sem ég óskaði þess, sbr. ákvæði 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Í bréfinu var þess meðal annars óskað að nefndin gerði grein fyrir þeim ástæðum sem hún taldi heimila ákvörðun tryggingastofnunar frá 10. janúar 2001 um að afturkalla fyrri afgreiðslu sína frá 22. desember 2000 þar sem fallist hafði verið á greiðslu kostnaðar vegna ferða með bílaleigubíl frá september 1999. Var þess jafnframt óskað að nefndin lýsti viðhorfi sínu til þess hvort undirbúningur og málsmeðferð fyrrgreindrar ákvörðunar hefði samræmst almennum reglum stjórnsýsluréttar, sbr. einkum 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að lokum var þess óskað að nefndin gerði grein fyrir því með hvaða hætti hún hefði staðið að athugun á atvikum í máli A, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, áður en hún kvað upp úrskurð sinn 21. nóvember 2001. Í því sambandi var meðal annars óskað eftir upplýsingum um athugun nefndarinnar á því hvort bifreiðin … hafi, með tilliti til fyrirliggjandi gagna um heilsufar B, verið hæft farartæki til þeirrar notkunar sem 6. mgr. 5. gr. reglna nr. 213/1999, gerir ráð fyrir.

Svarbréf úrskurðarnefndar almannatrygginga barst mér 23. ágúst 2002 en þar segir meðal annars svo:

„Nefndin skoðaði sérstaklega þau atvik, að Tryggingastofnun ríkisins tilkynnti með bréfi dags. 22. desember 2000 að fallist hafi verið á greiðslu bílaleigubíls frá september 1999 og að sú ákvörðun var afturkölluð með bréfi dags. 10. janúar 2001.

Litið var til ákvæða stjórnsýslulaga og með tilliti til atvika málsins talið að Tryggingastofnun ríkisins hefði verið heimilt að afturkalla/leiðrétta umrætt bréf frá 22. desember 2000.

Nefndin horfði til þess að sótt var um greiðslu ferðakostnaðar með umsókn dags. 7. september 1999. Í svarbréfi dags. 17. september 1999 segir að greitt sé skv. áætlunarfargjaldi. Þessi afstaða Tryggingastofnunar var áréttuð með ákvörðun í ágúst 2000 þar sem synjað var greiðslu reiknings vegna kostnaðar við bílaleigubíl vegna tímabilsins 7. september 1999 til 1. ágúst 2000. Afstaða stofnunarinnar til þátttöku í ferðakostnaði kæranda lá því ljós fyrir og var kæranda kunn. Þann 12. desember 2000 sótti [X], læknir aftur um þátttöku í bílaleigukostnaði vegna blóðskilunarmeðferðar og var sú umsókn tilefni að svarbréfi tryggingalæknis dags. 22. desember s.á. þar sem fyrir mistök var ranglega sagt að fallist væri á kostnaðarþátttöku vegna bílaleigubíls. Leiðrétting Tryggingastofnunar á sér stað 10. janúar 2001. Með tilliti til jóla- og nýárshátíðar verður að telja að leiðrétting hafi verið gerð eins fljótt og kostur var.

Taldi nefndin því lagaskilyrði 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um afturköllun ákvörðunar vera uppfyllt.

Þá var umrætt bréf stofnunarinnar ekki tilefni til þess að bílaleigubifreið var tekin á leigu. Sú ákvörðun var löngu tekin eins og fram kemur í málsgögnum, án þess að heimild lægi fyrir og í raun gegn fyrirliggjandi ákvörðun Tryggingastofnunar um að greiða aðeins kostnað vegna ferða með áætlunarbifreið.

[...] Heimild til þátttöku í ferðakostnaði sjúkratryggðra er í i. lið 36. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar með síðari breytingum. [...]

Reglur nr. 213/1999 eru settar með stoð í þessu lagaákvæði sbr. og 3. mgr. sama lagaákvæðis. Reglurnar eru settar af þar til bærum aðila og staðfestar af ráðherra og hafa því að mati nefndarinnar fulla lagastoð.

Tilvitnað ákvæði 6. mgr. 5. gr. reglnanna sem kveður á um að Tryggingastofnun greiði hluta nauðsynlegs kostnaðar vegna leigu á bifreið ef sjúklingur eða aðstandandi hans á ekki sjálfur bifreið er að mati nefndarinnar reist á málefnalegum sjónarmiðum. Lög um almannatryggingar eru reist á félagslegum grunni þar sem löggjafinn slær skjaldborg um rétt sjúkratryggðra til ákveðinnar lágmarks tryggingaverndar. Bætur skv. lögunum þ.m.t. ferðakostnaður er að meginstefnu til greiddur úr sameiginlegum sjóði landsmanna. Veitt er verulegum fjárhæðum til almannatrygginga á fjárlögum hverju sinni. Eðli málsins samkvæmt er ekki um ótakmarkað fé að ræða og því eðlilegt að löggjafinn eða þeir sem hann framselur vald sitt svo sem stjórnvöld á grundvelli reglna eða reglugerða, geti takmarkað útgjöld til einstakra málaflokka. Við þá takmörkun þarf að mati úrskurðarnefndarinnar að gæta að ákveðnum grundvallarreglum svo sem jafnræði þeirra sem eins er ástatt um og eiga rétt til bóta. Með tilliti til þessa, þótti nefndinni eðlilegt að takmarka greiðsluþátttöku í bílaleigubíl, sem er mjög dýr kostur, við það að bótaþegi eða aðstandandi hans eigi ekki bíl sjálfur. Gera verður þá kröfu til aðstandenda að þeir aðstoði sína nánustu í veikindum eftir því sem kostur er. Auðvitað verður að vega og meta hvert tilvik og var það gert í umræddu máli. Þar háttaði þannig, að sonur bótaþega hélt með honum heimili og átti bíl. Sonur var útaf fyrir sig í stakk búinn að aka föður sínum, enda gerði hann það á umræddum bílaleigubíl.

Umrætt ákvæði þótti því hafa nægan lagagrundvöll og vera á málefnalegum rökum reist og ekki íþyngjandi í tilviki kæranda.

[...] Nefndin skoðaði það sérstaklega, hvort eitthvað væri því til fyrirstöðu að umrædd bifreið væri notuð til að flytja […] til Reykjavíkur til læknismeðferðar. Það var mat nefndarinnar, sem m.a. er skipuð lækni, að veikindi og heilsufar sjúklingsins væri þess eðlis að hann gæti farið með fólksbíl og þyrfti ekki flutning með sjúkrabíl eða sérhæfðri bifreið. Litið var til þess að kærandi fór í raun í læknismeðferð með venjulegri fólksbifreið. Umrædd bifreið var vissulega komin til ára sinna, en að því tilskildu að hún væri í ökufæru ástandi taldi nefndin hana fullnægjandi.

Fram kom í málsgögnum, þ.á.m. málsatvikalýsingu að umrædd bifreið hefði verið í einhverri notkun. Þá aflaði nefndin upplýsinga frá bifreiðaeftirliti um skráningu og skoðun bifreiðarinnar. Í ljós kom, að bifreiðin […] var skoðuð í nóvember 1999 án athugasemda og seld öðrum í september 2000.

Mælt er fyrir í lögum og reglum um skilyrði skoðunar bifreiða. Meginreglan er sú að bifreið þarf að vera í fullkomnu lagi til að fá skoðun. Af því leiðir að bifreið sem fær skoðun er vel ökufær. Með vísan til þess að um skoðun hjá sjálfstæðum þriðja aðila var að tefla, sérfróðum aðila sem til þess hefur opinbert leyfi, taldi nefndin skoðunina hafa sérstakt sönnunargildi um ástand og ökufærni bifreiðarinnar. Var kæranda tilkynnt þetta sérstaklega og honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Þær athugasemdir bárust með bréfi dags. 16. nóvember 2001 ásamt yfirlýsingu frá bifvélavirkja og kaupanda bifreiðarinnar. Við mat á þessum gögnum leit nefndin til þess, að þeirra var aflað í tilefni af ágreiningi um greiðslu kostnaðar vegna bílaleigubíls sem þegar var stofnað til. Enn fremur að bifreiðin var ekki tekin af skrá eða sett í sérstaka viðgerð vegna meintra bilana og vanbúnaðar. Með tilliti til þess, að greiðsluþátttaka í kostnaði við bílaleigubíl er undantekning frá meginreglu laganna og reglna nr. 213/1999 um greiðslu í kostnaði við ferð með áætlunarbifreið eða km gjald vegna notkunar eigin bifreiðar, telur nefndin að sönnunarbyrðin á nauðsyn notkunar bílaleigubíls hvíli á kæranda. Þar sem athugasemdalaus skoðun óháðs aðila á bifreiðinni lá fyrir og [að teknu tilliti til] vægis þess sem sönnunar, taldi nefndin framkomnar upplýsingar ófullnægjandi.“

Með bréfi, dags. 30. ágúst 2002, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við skýringar nefndarinnar. Athugasemdir hans bárust mér 18. október 2002.

IV.

1.

Eins og fram kemur í gögnum málsins kærði A ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 10. janúar 2001, til úrskurðarnefndar almannatrygginga. Í hinni kærðu ákvörðun „ógilti“ tryggingastofnun eldri ákvörðun, dags. 22. desember 2000, í máli föður A sem lést í febrúar 2001 þar sem fallist hafði verið á umsókn læknis B um endurgreiðslu ferðakostnaðar með bílaleigubíl vegna ferða hans í blóðskilunarmeðferð á Landspítala-háskólasjúkrahúsi.

Í skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín var svarað fyrirspurn minni um ástæður þær sem nefndin taldi að hefðu heimilað ákvörðun tryggingastofnunar um að „afturkalla“ fyrri afgreiðslu sína. Með tilliti til skýringa nefndarinnar til mín, sem raktar eru í ofangreindum kafla III og atvika málsins að öðru leyti, hef ég ákveðið að afmarka athugun mína við þetta atriði.

2.

Atvik málsins eru ítarlega rakin í kafla II hér að framan. Í ljósi ofangreindrar afmörkunar á athugun minni tel ég rétt að draga þau hér saman í stuttu máli.

Í upphafi septembermánaðar 1999 var ákveðið að B færi í blóðskilunarmeðferð á Landspítala-háskólasjúkrahúsi vegna langvarandi nýrnabilunar sem hann hafði átt við að stríða allt frá árinu 1982. Af hálfu lækna B var talið nauðsynlegt að hann kæmi á spítalann í blóðskilun þrisvar í viku. Þar sem B átti heima í Reykjanesbæ var fyrirséð að umræddar ferðir til Reykjavíkur myndu hafa nokkurn kostnað í för með sér. Sótti sonur hans, A, því um styrk til greiðslu ferðakostnaðar föður síns hjá Tryggingastofnun ríkisins 7. september 1999. Af hálfu tryggingastofnunar var umsóknin samþykkt í sama mánuði og þá til 12 mánaða, þ.e. allt til 7. desember 2000, og var samþykkt að greiða styrk sem næmi „áætlunarfargjaldi“, sbr. ákvæði reglna nr. 213/1999, um ferðakostnað sjúkratryggðra sjúklinga og aðstandenda þeirra innanlands.

Af gögnum málsins verður ráðið að fljótt hafi komið í ljós að líkamlegt ástand B hafi verið þess eðlis að hann gæti ekki ferðast með áætlunarbíl. Hafi A því tekið á leigu bílaleigubíl til þess að geta flutt föður sinn þrisvar í viku í umrædda blóðskilunarmeðferð. Ljóst er af gögnum málsins að starfsmenn tryggingastofnunar voru meðvitaðir um að svona háttaði til. Sem dæmi nefni ég að fyrir liggur að á árinu 2000 sendi B reikning að fjárhæð 489.600 krónur frá bílaleigu í Keflavík til stofnunarinnar. Tryggingastofnun ritaði af því tilefni B bréf, dags. 11. ágúst 2000, þar sem vísað var til þess að umsókn hans um greiðslu ferðakostnaðar hefði verið afgreidd í september 1999 og hefði kostnaður samkvæmt áætlunarfargjaldi þegar verið greiddur. Var reikningurinn frá bílaleigunni því endursendur. Þá liggur fyrir að áður en X, læknir, sótti á ný um styrk fyrir hönd B vegna bílaleigubíls til Tryggingastofnunar ríkisins 12. desember 2000 áttu hann og læknar nýrnadeildar sérstakan fund með tveimur læknum hjá tryggingastofnun og lögfræðingi sjúkratryggingadeildar vegna máls B. Í bréfi nýrnalækna B til úrskurðarnefndarinnar, dags. 23. júlí 2001, er áréttað að umræddur fundur, sem hafi verið „óvenjulegur“, hafi verið haldinn „í þeim tilgangi að gera [tryggingalæknum] grein fyrir því að B væri ófær um að ferðast með áætlunarbifreið sökum alvarlegra veikinda sinna“.

Í umsókn X, læknis, fyrir hönd B, til tryggingastofnunar, dags. 12. desember 2000, var því lýst skilmerkilega að óskað væri eftir styrk vegna ferða með bílaleigubíl. Þá var í sérstöku erindi B til stofnunarinnar vegna umsóknarinnar, dags. sama dag, lýst aðdraganda málsins og sérstaklega vikið að 6. mgr. 5. gr. reglna nr. 213/1999 um rétt B til greiðslu kostnaðar vegna bílaleigubíls.

Með bréfi tryggingastofnunar, dags. 22. desember 2000, til B var að öllu leyti fallist á þessa umsókn hans þó með „fyrirvara um að fullnægt [væri] skilyrðum í reglum um ferðakostnað sjúklinga innanlands“. Í ljósi þessa fór A í framhaldinu með reikninga vegna umrædds bílaleigubíls til tryggingastofnunar þar sem þeir fengust ekki greiddir. Þegar leið á janúarmánuð 2001 sendi stofnunin B bréf, dags. 10. þess mánaðar, þar sem honum var kynnt að framangreindur „úrskurður“ um greiðslu kostnaðar vegna bílaleigubíls hefði verið „ógiltur“ en í staðinn hefði verið fallist á að greiða kostnað í samræmi við kílómetragjald vegna ferða með einkabifreið. Í bréfinu var ástæðu þess að fallið hefði verið frá eldri ákvörðun lýst með svohljóðandi hætti:

„[...] Tryggingalækni yfirsást, að verið var að sækja um greiðsluþátttöku í bílaleigubíl með skírskotun til sérákvæðis 6. mgr. 5. gr. reglna nr. 213/1999. Sjúkdómstilfelli verður að áliti stofnunarinnar ekki jafnað til þeirra, er höfð voru í huga er ákvæðið var sett í reglur.“

Þessa niðurstöðu tryggingastofnunar kærði A til úrskurðarnefndar almannatrygginga, fyrir hönd dánarbús föður síns, sem lést í febrúar 2001.

Með vísan til þess sem að framan er rakið lá það fyrir úrskurðarnefnd almannatrygginga að fjalla í máli þessu um hvort og þá með hvaða hætti tryggingastofnun hefði verið heimilt að afturkalla ákvörðun stofnunarinnar frá 22. desember 2000 þar sem fallist var á umsókn B um greiðslu kostnaðar vegna bílaleigubíls frá september 1999. Ég tek af þessu tilefni fram að ef það hefði verið niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að afturköllunin hefði verið óheimil hefði málinu eðli máls samkvæmt verið lokið þá þegar. Í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 21. nóvember 2001 er hins vegar ekki vikið einu orði að þessu atriði. Byggir úrskurðurinn fyrst og fremst á því að sökum þess að Ahafði á umræddu tímabili, og allt til 13. desember 2000, átt ökuhæfa bifreið hafi ekki verið uppfyllt skilyrði 6. mgr. 5. gr. reglna nr. 213/1999 til að fallast á greiðslu kostnaðar B vegna bílaleigubíls.

Því er lýst í kafla III hér að framan að með bréfi, dags. 24. júní 2002, óskaði ég þess að úrskurðarnefndin gerði mér grein fyrir þeim ástæðum sem hún taldi heimila ákvörðun tryggingastofnunar frá 10. janúar 2001 um að afturkalla fyrri afgreiðslu sína frá 22. desember 2000. Var þess jafnframt óskað að nefndin lýsti viðhorfi sínu til þess hvort undirbúningur og málsmeðferð fyrrgreindrar ákvörðunar hefði samræmst almennum reglum stjórnsýsluréttar, sbr. einkum 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í svarbréfi nefndarinnar til mín kemur fram að nefndin hafi skoðað sérstaklega þessi atvik og að litið hafi verið til ákvæða stjórnsýslulaga og talið með tilliti til atvika málsins að tryggingastofnun hafi verið heimilt að „afturkalla/leiðrétta“ umrætt bréf frá 22. desember 2000. Þá eru þau atvik sem nefndin segist hafa horft til rakin og eftirfarandi tekið fram:

„Taldi nefndin því lagaskilyrði 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um afturköllun ákvörðunar vera uppfyllt.“

Af tilvitnuðum skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín verður ekki annað ráðið en að úrlausn nefndarinnar á því hvort tryggingastofnun hafi verið heimilt að afturkalla ákvörðun sína frá 22. desember 2000 hafi byggst á ákvæði 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem nefndin kýs að svara ekki þeim þætti í bréfi mínu sem lýtur að því hvort undirbúningur og málsmeðferð stofnunarinnar hafi samrýmst almennum reglum stjórnsýsluréttar, sbr. einkum 13. gr. stjórnsýslulaga, lít ég svo á að það sé viðhorf nefndarinnar að engir annmarkar hafi að þessu leyti verið á ákvörðun tryggingastofnunar.

Ákvæði 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem nefndin vísar til, er svohljóðandi:

„Eftir að aðila hefur verið tilkynnt um ákvörðun er stjórnvaldi heimilt að leiðrétta bersýnilegar villur í henni, enda tilkynni stjórnvaldið aðila um leiðréttinguna án tafar og láti þeim sem fengið hefur endurrit af ákvörðuninni nýtt endurrit í té.“

Tilvitnað ákvæði stjórnsýslulaga, sem úrskurðarnefndin byggir á, beinist samkvæmt orðalagi sínu að leiðréttingu á „bersýnilegum“ villum í ákvörðun, s.s. misritun á orði, nafni, tölu eða reikningsskekkju. Ákvæði 2. mgr. 23. gr. tekur hins vegar ekki til leiðréttingar á efni ákvörðunar. Hafi því t.d. efni ákvörðunar orðið rangt vegna lögvillu, ónógra upplýsinga um málsatvik eða annarra sambærilegra ástæðna, verður ákvörðuninni ekki breytt á grundvelli þessa ákvæðis, sjá hér athugasemdir í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3304.)

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 10. janúar 2001, sem kærð var til úrskurðarnefndar almannatrygginga, fól í sér efnislega breytingu á réttarstöðu B en með henni ákvað nefndin að afturkalla ívilnandi ákvörðun sem stofnunin hafði tekið 22. desember 2000 um þátttöku í greiðslu kostnaðar B vegna leigu á bílaleigubíl. Ég bendi á að sú ákvörðun stofnunarinnar 10. janúar 2001 að fallast aftur á móti á greiðslur á grundvelli kílómetragjalds vegna ferða með einkabifreið fól í sér verulega lægri greiðsluþátttöku af hálfu tryggingastofnunar heldur en leiddi af ákvörðuninni 22. desember 2000 sem stofnunin ákvað að „ógilda“. Þar sem ekki liggur annað fyrir en að fyrri ákvörðunin hafi verið birt B með lögformlegum hætti, sbr. síðari málsl. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, var um að ræða afturköllun í lagalegum skilningi en ekki leiðréttingu, sbr. 2. mgr. 23. gr. stjórnsýslulaga. Úrlausn úrskurðarnefndar almannatrygginga á þessu atriði var því ekki byggð á réttum lagagrundvelli.

Þá tek ég fram að þar sem kæra A beindist að ákvörðun tryggingastofnunar, dags. 10. janúar 2001, um að afturkalla ívilnandi ákvörðun í máli B sem stofnunin hafði áður tekið 22. desember 2000 bar úrskurðarnefndinni að leysa úr því í úrskurði sínum með rökstuddum hætti, sbr. 4. tölul. 31. gr., sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, hvort tryggingastofnun hefði að lögum verið þetta heimilt. Ég ítreka að í úrskurði nefndarinnar 21. nóvember 2001 er ekki að neinu leyti fjallað um þetta atriði og færir úrskurðarnefndin raunar í fyrsta sinn rök fyrir úrlausn sinni um heimild Tryggingastofnunar ríkisins til að afturkalla umrædda ákvörðun í skýringarbréfi sínu til mín.

Í 25. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvaldi í tveimur tilvikum veitt heimild til að afturkalla ákvörðun sem tilkynnt hefur verið aðila máls. Í fyrsta lagi þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila, sbr. 1. tölul., eða þegar ákvörðun er ógildanleg, sbr. 2. tölul. 25. gr. Þar sem augljóst er af atvikum málsins að tryggingastofnun gat ekki byggt ákvörðun um að afturkalla fyrri ákvörðun sína, dags. 22. desember 2000, á 1. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga bar úrskurðarnefndinni að taka afstöðu til þess við meðferð kæru A hvort og þá með hvaða hætti skilyrði 2. tölul. 25. gr. laganna, eða eftir atvikum skilyrði ólögfestra afturköllunarheimilda, voru uppfyllt í þessu máli. Þar sem fyrir liggur að á skorti að úrskurðarnefndin byggði úrlausn sína að þessu leyti á réttum lagagrundvelli mun ég ekki fjalla í áliti þessu efnislega um hvort stofnunin hafði að lögum heimild til þess að afturkalla fyrri ákvörðun sína.

Ég ítreka þó að úrskurðarnefnd almannatrygginga fjallaði ekki í skýringum sínum til mín um þann þátt fyrirspurnar minnar sem laut að málsmeðferð tryggingastofnunar við töku umræddrar ákvörðunar um afturköllun. Ég tel því rétt að taka hér fram að ákvörðun um að afturkalla stjórnvaldsákvörðun er stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Málsmeðferð við undirbúning og töku slíkrar ákvörðunar verður því að samrýmast reglum stjórnsýslulaga. Þannig ber almennt að gera aðila viðvart um að mál hans sé til meðferðar og veita honum færi á að tjá sig liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga.

Eins og fram kemur í kafla IV.1 hér að framan ákvað ég með tilliti til skýringa úrskurðarnefndar almannatrygginga til mín, og atvika málsins að öðru leyti, að afmarka athugun mína á kvörtun A við úrlausn úrskurðarnefndarinnar um heimild tryggingastofnunar til að afturkalla fyrri ákvörðun stofnunarinnar frá 22. desember 2000. Það er niðurstaða mín að úrskurðarnefndin hafi ekki leyst úr þessu atriði í samræmi við lög. Tilmæli mín af þessu tilefni, sem fram koma í kafla V hér síðar, gera þannig ráð fyrir að úrskurðarnefndin taki kæru A á ný til athugunar, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og taki þá efnislega afstöðu til þess á réttum lagagrundvelli hvort heimilt var að lögum, að virtum atvikum málsins, að afturkalla hina ívilnandi ákvörðun sem tryggingastofnun tók í máli B 22. desember 2000.

Ég tek loks fram að úrlausn um það hvort tryggingastofnun hafði heimild að lögum til að afturkalla umrædda ákvörðun hefur úrslitaáhrif á frekari umfjöllun um mál þetta. Hef ég því ákveðið að fjalla hér ekki sérstaklega um þann þátt í úrskurði úrskurðarnefndarinnar sem beinist að bifreiðaeign A, og þá eftir atvikum hvort úrskurðarnefndin hafi þar byggt niðurstöðu sína á lögmætum sjónarmiðum og fullnægt rannsóknarskyldu sinni. Ég bendi aðeins á það að ekki verður séð af gögnum málsins að bifreiðaeign A hafi haft þýðingu við ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 10. janúar 2001, í máli B sem A kærði til úrskurðarnefndar almannatrygginga.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að úrskurðarnefnd almannatrygginga hafi í máli þessu ekki leyst úr því á réttum lagagrundvelli hvort Tryggingastofnun ríkisins var heimilt að afturkalla fyrri ákvörðun sína, dags. 22. desember 2000, í máli B, föður A. Þá er það niðurstaða mín að úrskurðarnefndin hafi á grundvelli 4. tölul. 31. gr., sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, borið að leysa úr þessu atriði með rökstuddum hætti í úrskurði sínum frá 21. nóvember 2001.

Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndarinnar að hún taki mál A fyrir að nýju, komi fram ósk þess efnis frá honum, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til úrskurðarnefndar almannatrygginga, dags. 23. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til úrskurðarnefndarinnar að nýju og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Svarbréf úrskurðarnefndarinnar er dagsett 16. febrúar 2004 og fylgdi því úrskurður nefndarinnar í máli A, dags. 13. sama mánaðar, en A hafði óskað eftir endurupptöku málsins með bréfi, dags. 17. október 2003. Í úrskurðinum tekur nefndin til umfjöllunar hvort Tryggingastofnun ríkisins hafi, að virtum atvikum málsins, verið heimilt að lögum að afturkalla hina ívilnandi ákvörðun sem stofnunin tók í máli B. Í niðurstöðukafla úrskurðarins segir m.a. eftirfarandi:

„Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um rétt kæranda á greiðsluþátttöku samkvæmt almannatryggingalögum í ferðakostnaði var lögbundin. Við ákvörðunina 22. desember 2000 gætti Tryggingastofnun ekki að hlutlægu og ófrávíkjanlegu lagaskilyrði að því er varðar bifreiðaeign. Stjórnvaldsákvörðunin var því ólögmæt að efni til og því ógildanleg að því leyti sem hún fór í bága við lagaskilyrðin.“

Úrskurðarnefndin fjallar síðan um það hvort tryggingastofnun hafi verið rétt að afturkalla ákvörðunina með hliðsjón af réttmætum væntingum málsaðila, góðri trú hans og réttaröryggi og kemst að þeirri niðurstöðu að svo hafi verið. Nefndin staðfesti því fyrri úrskurð í máli B.