Álit

I.

Hinn 26. ágúst 2002 leitaði til mín A. Laut kvörtun hans að ákvörðun úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 7. ágúst 2002, sem var tilkynnt honum með bréfi, dags. 14. ágúst 2002, þar sem úrskurðarnefndin vísaði frá kæru hans á ákvörðun félagsmálaráðs Reykjavíkurborgar frá 27. febrúar 2002. Þá kvartaði A yfir meðferð félagsmálaráðuneytisins á málum hans í tilefni af bréfaskriftum hans til ráðuneytisins.

Með hliðsjón af atvikum málsins hef ég ákveðið að afmarka athugun mína á kvörtuninni við meðferð úrskurðarnefndarinnar á málinu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. mars 2003.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir þeir að umsókn, dags. 11. febrúar 2002, leitaði A til félagsþjónustu Reykjavíkurborgar og óskaði eftir 350 þús. kr. láni eða styrk til greiðslu skulda. Umsókninni var synjað 14. febrúar 2002. A bar þá ákvörðun undir félagsmálaráð Reykjavíkurborgar sem staðfesti 20. febrúar 2002 ákvörðun félagsþjónustunnar um að synja A um styrk að fjárhæð „kr. 58.000.-“ Á fundi félagsmálaráðs 27. febrúar 2002 var ákvörðun þessi leiðrétt og það tilkynnt A með bréfi, dags. 28. febrúar s.á. Segir þar m.a. eftirfarandi:

„Staðfest synjun starfsmanna borgarhlutaskrifstofu um styrk að fjárhæð kr. 350.000.- þar sem eigi verður talið að aðstæður umsækjanda falli að skilyrðum þeim sem sett eru í 27. gr. reglna um fjárhagsaðstoð frá Félagsþjónustunni í Reykjavík varðandi lán eða styrk vegna sérstakra erfiðleika.“

Í bréfinu var athygli A jafnframt vakin á því að samkvæmt 63. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, gæti hann skotið þessari ákvörðun til úrskurðarnefndar félagsþjónustu. Þá var honum bent á rétt hans til að fá ákvörðunina rökstudda og að samkvæmt 63. gr. laga nr. 40/1991 væri frestur til að bera málið undir úrskurðarnefnd félagsþjónustu fjórar vikur frá móttöku ákvörðunarinnar. Samkvæmt gögnum málsins leitaði A með mál sitt til félagsmálaráðuneytisins með nokkrum bréfum, þeim fyrstu dags. 8. og 29. júlí 2002, þar sem hann kvartaði yfir „úrræðaleysi um [hans] mál og um leið mannréttindabrotum.“ Félagsmálaráðuneytið sendi bréf þessi til umfjöllunar í úrskurðarnefnd félagsþjónustu.

Með bréfi, dags. 14. ágúst 2002, var A tilkynnt að úrskurðarnefnd félagsþjónustu hefði ákveðið að vísa kæru hans frá. Í bréfinu segir m.a. eftirfarandi:

„Úrskurðarnefnd félagsþjónustu barst kæra yðar 11. júlí 2002, þ.e. fjórum mánuðum eftir að ákvörðun félagsmálaráðs lá fyrir.

Þegar í upphafi lá fyrir að kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 var liðinn. Eigi síður var ákveðið að kanna hvort skilyrði 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væru fyrir hendi til að víkja frá kærufresti svo unnt yrði að taka málið til meðferðar. Sérstaklega skal bent á að í bréfi til yðar frá félagsmálaráði Reykjavíkurborgar, dags. 28. febrúar 2002, var kærufrestur til úrskurðarnefndar félagsþjónustu rækilega kynntur.

Við könnun nefndarinnar á máli yðar hefur ekkert komið fram sem gefur tilefni til að víkja frá lögbundnum kærufresti og hefur nefndin því ákveðið að vísa kæru yðar frá frekari meðferð, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

III.

Ég ritaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu bréf, dags. 30. ágúst 2002, þar sem ég óskaði eftir því að úrskurðarnefndin léti mér í té gögn málsins, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Gögnin bárust mér með bréfi, dags. 9. september 2002. Ég ritaði úrskurðarnefndinni á ný bréf, dags. 11. október 2002, sem beint var til formanns úrskurðarnefndarinnar. Þar óskaði ég með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 eftir að úrskurðarnefndin lýsti viðhorfi sínu til þess hvort ákvæði 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ætti við um framangreinda ákvörðun úrskurðarnefndarinnar. Ef nefndin teldi svo vera óskaði ég eftir viðhorfi úrskurðarnefndarinnar til þess hvort ákvörðunin væri í samræmi við kröfur 31. gr. um form og efni úrskurða í kærumálum. Í tilefni af því að ritari úrskurðarnefndarinnar skrifaði undir bréf nefndarinnar til A óskaði ég jafnframt eftir upplýsingum um hvort úrskurðarnefnd félagsþjónustu hefði komið saman og fundað um mál A áður en ákvörðun um að vísa því frá var tekin. Óskaði ég eftir ljósritum af fundargerðum nefndarinnar þar sem fjallað var um málið. Þá óskaði ég eftir viðhorfi nefndarinnar til þess hvort sú framkvæmd að fela ritara nefndarinnar að undirrita úrlausn hennar um frávísun máls væri í samræmi við lög. Erindi þetta ítrekaði ég með bréfum, dags. 30. desember 2002 og 6. febrúar 2003, auk þess sem ég ítrekaði í samtölum við formann úrskurðarnefndar ósk mína um að bréfi mínu yrði svarað. Svar formanns úrskurðarnefndar félagsþjónustu barst mér með bréfi, dags. 11. mars 2003. Segir þar m.a. eftirfarandi:

„Samkvæmt 1. mgr. 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991 getur málsaðili skotið ákvörðun félagsmálanefndar til úrskurðarnefndarinnar innan fjögurra vikna frá því honum berst vitneskja um hana. Málsskot [A] barst nefndinni löngu eftir að fjögurra vikna markið leið og gögn málsins báru með sér að viðkomandi félagsþjónusta hafði kynnt honum rækilega hver kærufrestur til úrskurðarnefndar væri. Sökum þessa ákvað nefndin á fundi sínum 7. ágúst 2002 að vísa máli mannsins frá, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt þessu fjallaði nefndin ekki frekar um kæruefni [A] og taldi því nægjanlegt í þessu máli að fela ritara sínum að tilkynna manninum þessa niðurstöðu með bréfi í stað formlegs úrskurðar samkvæmt 31. gr. stjórnsýslulaga.

Í ljósi ofangreinds bréfs yðar og til að taka af allan vafa um hvort 31. gr. stjórnsýslulaga eigi við í hliðstæðum málum hefur úrskurðarnefndin ákveðið að framvegis verði frávísunarmál afgreidd samkvæmt þessari grein.

Beðið er velvirðingar á drætti þessa svars.

Hjálögð sendist í ljósriti fundargerð fundar úrskurðarnefndar félagsþjónustu 7. ágúst 2002.“

IV.

1.

Samkvæmt 1. mgr. 63. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, með síðari breytingum, getur málsaðili skotið ákvörðun félagsmálanefndar til úrskurðarnefndar félagsþjónustu. Skal það gert innan fjögurra vikna frá því viðkomandi barst vitneskja um ákvörðun.

Eins og fram kemur hér að framan var tilkynning til A um leiðrétta ákvörðun félagsmálaráðs Reykjavíkurborgar frá 27. febrúar 2002 dagsett 28. febrúar s.á. Hefur ekki komið annað fram í málinu en að hin leiðrétta ákvörðun hafi borist honum með eðlilegum hætti. Samkvæmt gögnum málsins barst kæra A frá 8. júlí 2002 félagsmálaráðuneytinu 11. júlí s.á. Er því ljóst að hinn lögbundni fjögurra vikna kærufrestur, sbr. 1. mgr. 63. gr. laga nr. 40/1991, var liðinn þegar A leitaði til félagsmálaráðuneytisins vegna óánægju sinnar með úrlausn félagsmálayfirvalda hjá Reykjavíkurborg á umsókn hans um fjáhagsaðstoð. Tel ég að félagsmálaráðuneytið hafi réttilega vísað málinu til úrskurðarnefndar félagsþjónustu, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 28. gr. stjórnsýslulaga er mælt fyrir um afleiðingar þess að kæra berist að liðnum kærufresti og hljóðar ákvæðið svo:

„Hafi kæra borist að liðnum kærufresti skal vísa henni frá, nema:

1. afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, eða

2. veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar.

Kæru skal þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila.“

Í 1. og 2. tölulið 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga er vikið frá skyldu stjórnvalds til að vísa kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti. Verður þá meðal annars að skýra hvað geti leitt til þess að afsakanlegt verði talið að kæra hafi ekki borist fyrr. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir meðal annars eftirfarandi:

„Í 1. mgr. eru greindar tvær undantekningar frá þessari reglu. Í fyrsta lagi er undantekning gerð þegar afsakanlegt er að kæra hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. Sem dæmi um slík tilvik má nefna það að lægra stjórnvald hafi vanrækt að veita leiðbeiningar um kæruheimild skv. 20. gr. eða veitt rangar eða ófullnægjandi upplýsingar. Í öðru lagi má taka mál til meðferðar, enda þótt kæra hafi borist að liðnum kærufresti, mæli veigamiklar ástæður með því, sbr. 2. tölul.

Við mat á því hvort framangreind skilyrði eru fyrir hendi þarf að líta til þess hvort aðilar að málinu eru fleiri en einn og með andstæða hagsmuni. Sé svo væri rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algjörum undantekningartilvikum. Ef aðili er aðeins einn yrði mál frekar tekið til meðferðar.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3308.)

Með hliðsjón af framansögðu og eftir athugun mína á gögnum málsins er niðurstaða mín sú að ekki sé tilefni til athugasemda við þá niðurstöðu úrskurðarnefndar félagsþjónustu að vísa kæru A frá úrskurðarnefndinni. Vísa ég þá sérstaklega til þess að félagsmálaráð Reykjavíkurborgar upplýsti A um kæruheimild til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og um lögbundinn kærufrest. Er því ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að þessu leyti.

2.

Við athugun mína á kvörtun A vakti athygli mína að ákvörðun úrskurðarnefndar félagsþjónustu um frávísun máls A var tilkynnt honum með bréfi, dags. 14. ágúst 2002, sem var undirritað af ritara nefndarinnar. Í bréfinu kom ekki fram hvort nefndin hefði tekið ákvörðun um frávísun málsins á fundi og þá hvenær. Óskaði ég því eftir upplýsingum og skýringum frá úrskurðarnefndinni um þetta efni, þar á meðal hvort hún hefði komið saman og fundað um mál A áður en ákvörðun um að vísa því frá var tekin. Í skýringum nefndarinnar til mín frá 11. mars 2003 kemur fram að mál A hafi borist úrskurðarnefndinni „löngu eftir að fjögurra vikna markið leið og gögn málsins báru með sér að viðkomandi félagsþjónusta hafði kynnt honum rækilega hver kærufrestur til úrskurðarnefndar væri“. Sökum þessa hafi úrskurðarnefndin ákveðið á fundi sínum 7. ágúst 2002 að vísa máli A frá, sbr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi nefndin ekki fjallað frekar um kæruefni A og talið „nægjanlegt í þessu máli að fela ritara sínum að tilkynna manninum þessa niðurstöðu með bréfi í stað formlegs úrskurðar samkvæmt 31. gr. stjórnsýslulaga“.

Samkvæmt 1. mgr. 65. gr. laga nr. 40/1991 eiga þrír menn sæti í úrskurðarnefnd félagsþjónustu, tilnefndir til fjögurra ára í senn. Hæstiréttur skipar oddamann nefndarinnar og varamann hans og skulu þeir hafa lokið embættisprófi í lögfræði. Þá skipa félagsmálaráðherra og Samband íslenskra sveitarfélaga hvort um sig einn mann í úrskurðarnefndina og einn til vara. Úrskurðir nefndarinnar eru fullnaðarúrskurðir á sviði stjórnsýslunnar, sbr. 3. mgr. 65. gr. laganna.

Samkvæmt fundargerð frá 7. ágúst 2002 var mál A tekið fyrir á fundi úrskurðarnefndarinnar þann dag og þar er nafn A aðeins bókað undir liðnum: „Vísað var frá málum“. Ekki var tekið sérstaklega fram í fundargerðinni að ritara úrskurðarnefndarinnar væri falið vald til að afgreiða málið en í skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín frá 11. mars 2003 kemur fram að úrskurðarnefndin hafi falið honum að tilkynna A um niðurstöðu nefndarinnar. Í lögum nr. 40/1991 er ekki kveðið á um sérstakt valdframsal til ritara úrskurðarnefndar félagsþjónustu. Í samræmi við skýringar úrskurðarnefndarinnar verður að leggja til grundvallar að nefndin hafi sjálf á fundi sínum 7. ágúst 2002 ákveðið að vísa frá máli A. Hér að framan var því lýst hvernig afgreiðsla málsins var bókuð í fundargerð nefndarinnar. Úrskurðarnefndinni er sem sjálfstæðri og fjölskipaðri stjórnsýslunefnd falið að taka afstöðu til þeirra kæra og erinda sem berast til nefndarinnar. Ég tel því að í bókun slíkrar nefndar um afgreiðslu máls í fundargerð, þegar ekki liggur fyrir formlegur úrskurður sem nefndarmenn undirrita, þurfi í bókuninni að greina hvaða erindi verið er að afgreiða, hver afgreiðslan er og á hvaða lagagrundvelli og eftir atvikum sjónarmiðum hún er byggð. Ég tel að bókun nefndarinnar um afgreiðslu á máli A á fundi 7. ágúst 2002 hafi ekki verið í samræmi við framangreint.

Ég hef áður í álitum lýst því viðhorfi mínu að takmarkanir séu á því að unnt sé að fela ritara nefndar að tilkynna aðila máls um afgreiðslu á máli sem borið hefur verið undir nefndina. Vísa ég um þetta efni til hliðsjónar til álita minna í málum nr. 2813/1999 frá 3. apríl 2001 og 3427/2002, frá 17. október 2002. Í lögum nr. 40/1991 eru ekki ákvæði um ritara úrskurðarnefndarinnar eða starf hans að þessu leyti. Eins og rakið er í tilvitnuðum álitum mínum verður í tilviki eins og þessu að líta til þess að í hlut á úrskurðarnefnd sem skipuð er einstaklingum og áskilið er að hluta að þeir uppfylli tilteknar almennar hæfiskröfur. Sama gildir um varamenn. Það gæti því skipt máli fyrir þá sem óska eftir áliti úrskurðarnefndarinnar og þá sem hagsmuna eiga að gæta vegna niðurstöðu mála að glöggt komi fram í úrskurðum úrskurðarnefndarinnar hvaða nefndarmenn standi að þeim. Geta þá aðilar slíks máls meðal annars tekið afstöðu til hugsanlegra álitamála um sérstakt hæfi nefndarmanna til að fjalla um einstakt mál. Til að þessu skilyrði sé fullnægt þurfa upplýsingar um það meðal annars hverjir stóðu að afgreiðslu nefndarinnar í tilteknu máli að koma fram í tilkynningu nefndarinnar um afgreiðslu þess.

Ég tek fram að stjórnsýslunefnd sem falið er að úrskurða í kærumáli kann að vera heimilt án sérstakrar lagaheimildar að fela starfsmanni nefndarinnar, svo sem ritara, að sjá um birtingu ákvörðunar, sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, m.a. um frávísun sem nefndin hefur tekið á fundi sínum. Ég tel þó að í slíkri tilkynningu þurfi annars vegar að koma fram rök nefndarinnar fyrir niðurstöðu sinni, sbr. 4. tölul. 31. gr., sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Þá þurfi með vísan til framangreindra sjónarmiða að koma skýrt fram hvaða nefndarmenn stóðu að umræddri ákvörðun. Slíku var ekki til að dreifa í þessu máli. Ég tek að síðustu fram að framangreindu ætti almennt að vera fullnægt með því að senda aðila máls tilkynningu sem inniheldur endurrit fundargerðar nefndarinnar um viðkomandi mál þar sem umrædd atriði koma fram eða endurrit sjálfstæðs úrskurðar nefndarinnar í málinu.

3.

Í 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eru gerðar tilteknar kröfur til forms og efnis úrskurða í kærumáli. Samkvæmt ákvæðinu skal úrskurður æðra stjórnvalds í kærumáli ávallt vera skriflegur og skulu eftirtalin atriði m.a. koma fram á stuttan og glöggan hátt:

„1. Kröfur aðila.

2. Efni það sem til úrlausnar er, þar á meðal hin kærða ákvörðun.

3. Stutt yfirlit um málsatvik og ágreiningsefni málsins.

4. Rökstuðningur fyrir niðurstöðu máls skv. 22. gr.

5. Aðalniðurstöðu skal draga saman í lok úrskurðar í sérstakt úrskurðarorð.“

Erindi A sem framsend voru til úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá félagsmálaráðuneytinu fólu í sér stjórnsýslukæru. Afgreiðsla úrskurðarnefndarinnar sem fram kemur í bréfi hennar frá 14. ágúst 2002 uppfyllir ekki kröfur 31. gr. stjórnsýslulaga til forms og efnis úrskurða æðra stjórnvalds í kærumálum. Í skýringum formanns úrskurðarnefndar félagsþjónustu til mín frá 11. mars 2003 kemur fram að úrskurðarnefndin hafi ákveðið að framvegis verði frávísunarmál afgreidd í samræmi við 31. gr. stjórnsýslulaga. Í ljósi þess er ekki tilefni til að ég fjalli nánar hér um þetta atriði.

4.

Eins og lýst er hér að framan óskaði ég eftir því að úrskurðarnefnd félagsþjónustu skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A í bréfi til formanns nefndarinnar, dags. 11. október 2002. Svar úrskurðarnefndarinnar hafði ekki borist síðari hluta desember og af því tilefni ritaði ég úrskurðarnefndinni bréf, dags. 30. desember 2002, þar sem erindi mitt var ítrekað. Ég ítrekaði erindið enn 6. febrúar 2003 en þá höfðu starfsmenn mínir og ég átt samtöl við formann úrskurðarnefndarinnar þar sem erindi mitt var ítrekað. Í síðastgreinda bréfinu minnti ég á það sem áður hefði komið fram af minni hálfu um nauðsyn þess að mér bærust svör við fyrirspurnum mínum innan hæfilegs tíma. Benti ég jafnframt á að ég hefði sjálfur í samtölum við formanninn lagt áherslu á þetta og það hefðu starfsmenn mínir einnig gert. Skýringar úrskurðarnefndarinnar bárust mér loks með bréfi formanns nefndarinnar, dags. 11. mars 2003, eða fimm mánuðum eftir að óskað hafði verið eftir efnislegri afstöðu úrskurðarnefndarinnar til tiltekinna þátta sem snertu kvörtun A.

Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður jafnan gefa stjórnvaldi sem kvörtun beinist að kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur því með álitsgerð, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laganna. Ákvæði 7. gr. laga nr. 85/1997 veita umboðsmanni einnig víðtækan rétt til að krefja stjórnvöld um upplýsingar og skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns. Sinni stjórnvöld því ekki að láta umboðsmanni í té nauðsynlegar skýringar og gögn innan hæfilegs tíma frá því að um slíkt er beðið er honum torvelt að sinna því eftirlitshlutverki með stjórnsýslunni sem honum er ætlað samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997. Ég tel að sá dráttur sem varð á því að úrskurðarnefnd félagsþjónustu svaraði erindi mínu hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög um umboðsmann Alþingis byggja á. Eru það tilmæli mín til úrskurðarnefndar félagsþjónustu að þess verði gætt við skipulagningu starfa hjá úrskurðarnefndinni að svörum við erindum sem umboðsmaður sendir í tilefni af kvörtunum sem honum berast sé svarað innan hæfilegs tíma.

V.

Samkvæmt framangreindu er niðurstaða mín sú að ekki sé tilefni til athugasemda af minni hálfu við ákvörðun úrskurðarnefndar félagsþjónustu frá 7. ágúst 2002 um að vísa frá kæru A. Ég tel hins vegar að sú framkvæmd að fela ritara úrskurðarnefndarinnar vald til að afgreiða þær kærur sem úrskurðarnefndinni berast sé ekki í samræmi við lög. Þá tel ég að sá dráttur sem varð á því að úrskurðarnefnd félagsþjónustu svaraði erindi mínu í tilefni af kvörtun A hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög um umboðsmann Alþingis byggja á. Eru það tilmæli mín til úrskurðarnefndarinnar að hún hagi meðferð mála framvegis í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

Samkvæmt 3. gr. laga nr. 40/1991 heyrir félagsþjónusta sveitarfélaga undir félagsmálaráðuneyti. Hef ég því ákveðið að vekja athygli félagsmálaráðherra á niðurstöðum mínum í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til úrskurðarnefndar félagsþjónustu, dags. 29. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort nefndin hefði gert einhverjar tilteknar ráðstafanir í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær felist. Í bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 19. febrúar 2004, segir meðal annars eftirfarandi:

„Af þessu tilefni skal upplýst að þau vinnubrögð eru viðhöfð hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu að allar kærur og erindi sem berast nefndinni eru teknar fyrir og ræddar á fundum nefndarinnar og ákvarðanir færðar til bókar. Þegar málum er vísað frá úrskurðarnefnd félagsþjónustu, svo sem vegna þess að lögbundinn kærufrestur er liðinn, er það gert með rökstuddum úrskurði sem allir nefndarmenn undirrita. Þess má geta að öll mál sem afgreidd hafa verið í tíð þeirrar nefndar sem nú situr hafa verið afgreidd með úrskurði.

Úrskurðarnefnd félagsþjónustu leitast við að svara erindum sem berast frá embætti yðar eins skjótt og kostur er.“