Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar 28. maí 2023 yfir ákvörðun X um að segja yður upp störfum hjá X í [...] með vísan til fjárhagslegrar stöðu X. Kvörtunin lýtur m.a. að því að undirbúningur ákvörðunarinnar hafi ekki verið fullnægjandi, einkum með vísan til þess að ekki hafi farið fram heildstætt og persónubundið mat á starfsmönnum X.

Með bréfi til [forstöðumanns X] [...] var óskað eftir upplýsingum og skýringum á nánar tilgreindum atriðum. Svör bárust 6. júlí þess árs og athugasemdir yðar 27. sama mánaðar.

II

1

Í uppsagnarbréfi yðar [...] kom fram að yður væri sagt upp störfum með vísan til ákvæða ráðningarsamnings og 43. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Um ástæður uppsagnarinnar var vísað til þess að hana mætti rekja til fjárhagslegrar stöðu X. Hefðu neikvæð áhrif heimsfaraldurs valdið hallarekstri og nauðsynlegt væri að lækka föst útgjöld og launakostnað til að ná jafnvægi á afkomu og rekstri innan fjárheimilda. Hefði því m.a. verið tekin ákvörðun um að fækka stöðugildum fastráðinna starfsmanna við X. Að beiðni yðar var uppsögnin nánar rökstudd með bréfi [...].

Í 43. gr. laga nr. 70/1996 er kveðið á um að forstöðumaður stofnunar hafi rétt til að segja starfsmanni upp störfum eftir því sem fyrir sé mælt í ráðningarsamningi. Í 44. gr. laganna segir að skylt sé að veita starfsmanni áminningu samkvæmt 21. gr. og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp störfum ef uppsögn á rætur að rekja til ástæðna sem þar eru greindar. Annars sé ekki skylt að gefa starfsmanni kost á að tjá sig um ástæður uppsagnar áður en hún tekur gildi, þ. á m. ef uppsögn stafar af öðrum ástæðum, svo sem þeirri að verið sé að fækka starfsmönnum vegna hagræðingar í rekstri stofnunar.

Mat stjórnvalds á því hvort og þá hverra nánari skipulagsbreytinga er þörf í þágu tiltekins málefnalegs markmiðs sætir ekki öðrum tak­mörkunum en þeim að aðgerðir sem gripið er til verða að vera í samræmi við lög og megin­reglur stjórnsýsluréttar, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006. Í því sambandi bendi ég á að í almennum stjórnunarheimildum forstöðumanns felst vald til þess að skipuleggja starfsemi, vinnufyrirkomulag, skilgreina starfs­lýsingar og ákveða hvernig störfum er fyrirkomið í skipuriti stofnunar nema annað leiði af skráðum eða óskráðum reglum. Þá ber forstöðumaður opinberrar stofnunar samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 ábyrgð á því að rekstrarafkoma hennar sé í samræmi við fjárlög og fjármunir nýttir á árangursríkan hátt, sjá t.d. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 5. mars 2004 í máli nr. 3853/2003.

Samkvæmt framangreindu verður ákvörðun um starfslok ríkis­starfsmanns í þágu skipulagsbreytinga að byggjast á málefnalegum forsendum fyrir því að nauð­synlegt sé að leggja niður starf og að jafnræðis og meðalhófs sé gætt. Af kröfum um vandaða stjórnsýsluhætti leiðir að stjórnvöld þurfa að jafnaði að haga verklagi sínu þannig að fyrir liggi gögn eða upp­lýsingar í skráðu formi um forsendur, undirbúning og ákvarðanir um starfslok vegna hagræðingar í rekstri, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 14. nóvember 2006 í málum nr. 4212/2005, 4218/2005 og 4306/2005. Valið verður þannig að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum sem taka mið af þeim opin­beru hagsmunum er viðkomandi stjórnvaldi ber að vinna að og því skipulagi sem talið er rétt að viðhafa á hverjum tíma innan stjórnvaldsins í þágu þessara hagsmuna, þ.m.t. um fyrir­komulag við stjórnun. Stjórnvöldum er almennt heimilt við þessar aðstæður að byggja val milli starfsmanna á atriðum er varða hæfni þeirra og áherslum í starfsemi stjórn­­valdsins. Þannig kunna þættir á borð við starfsreynslu og þekkingu á viðkomandi sviði, svo og hæfni starfsmanna að öðru leyti, að hafa þýðingu, sjá að þessu leyti t.d. álit umboðsmanns frá 6. júní 2005 í máli nr. 4018/2004 og fyrrnefndan dóm Hæstaréttar frá 10. maí 2007 í máli nr. 647/2006.

Af ákvæðum laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, leiðir að honum er m.a. falið að meta, að fenginni kvörtun eða að eigin frum­­kvæði, hvort ráðstafanir, sem gerðar eru í rekstri ríkisstofnana og leitt hafa til uppsagnar starfsmanns, samrýmist lögum. Á hinn bóginn er ljóst að vegna stöðu og hlutverks forstöðumanna ríkisstofnana, ekki síst vegna þekkingar þeirra og nálægðar við þá starfsemi sem þeir bera stjórnsýslulega ábyrgð á, eru því takmörk sett að hvaða marki umboðsmaður getur metið hvort nægjanlegt til­efni hafi verið til að ráðast í tilteknar aðgerðir í rekstri stofnunar, t.d. vegna sparnaðaráforma eða skipulagsbreytinga. Gildir þá einu þótt slíkar aðgerðir hafi haft þær afleiðingar að starfs­mönnum hafi verið sagt upp eða til­tekin störf lögð niður. Þar verður því að gera ráð fyrir ákveðnu svigrúmi forstöðumanna innan þess ramma sem markast af lögum, þ.m.t. fjár­lögum, og reglum um beitingu lögmætra og málefnalegra sjónarmiða við töku ákvarðana um hvaða starfsmönnum hverju sinni skuli segja upp. Það leiðir því af eðli þessara ákvarðana að umboðs­maður gætir almennt varfærni þegar mat er lagt á tilefni þeirra, sbr. t.d. í þessu sambandi fyrrnefnt álit umboðsmanns í máli nr. 4018/2004.

2

Í skýringum X til umboðsmanns og meðfylgjandi gögnum kom fram að COVID-19 hefði haft víðtæk áhrif á starfsemi X, m.a. á þann hátt að afkoma af rekstri þess hafi verið neikvæð um [...] á árinu 2021. Þá kemur fram í minnisblaði fundar Y [...] að áætlun ársins 2022 gerði ráð fyrir 70 m.kr. tapi með hliðsjón af áætluðu óhagræði vegna COVID-19. Hafi síðasta bylgja af COVID-19 orðið enn umfangsmeiri en fyrirsjáanlegt hefði verið þegar áætlunin var gerð í árslok 2021. Tekið var fram að brugðist hefði verið við þessum aðstæðum, m.a. með fækkun verkefna á haustmisseri og hagræðingu í starfsmannahópi, og stóð áætlunin þá í 92 m.kr. tapi. Þá er enn fremur bókað í fundargerð sama fundar að formaður Y teldi að ganga yrði lengra í hagræðingu enda gæti Y ekki samþykkt áætlun sem gerði ráð fyrir slíku tapi. Lagði Y til að X færi í aukinn niðurskurð til að mæta því. Í skýringum X til umboðsmanns kemur fram að megináhersla hafi verið lögð á að draga úr vinnu lausráðinna starfsmanna og gera auknar kröfur til þess að fastráðinn starfshópur X næði að sinna stærri hluta [starfseminnar] en verið hefði. Þá kom fram að aðgerðir gerðu ráð fyrir fækkun fastráðinna starfsmanna hjá X á ýmsum sviðum, þ. á m. með uppsögn [...].

Samkvæmt framangreindu verður að leggja til grundvallar að af hálfu X hafi uppsögn yðar verið í þágu þess markmiðs að jafnvægi yrði náð í rekstri stofnunarinnar. Var það málefnalegt markmið, m.a. með hliðsjón af þeim skyldum sem fyrrnefnt ákvæði 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996 leggur á herðar forstöðumanna opinberra stofnana. Að þessu virtu tel ég ekki ástæðu til þess að gera athugasemdir við þá ákvörðun [forstöðumanns X] að fækka störfum við stofnunina í hagræðingarskyni.       

Eins og málið liggur fyrir, ekki síst í ljósi áðurlýsts svigrúms forstöðumanna til að skipuleggja starfsemi stofnanna sinna, tel ég mig ekki heldur hafa forsendur til að gera athugasemd við þá ákvörðun [forstöðumanns X] að segja yður upp störfum í [...]. Hér hef ég einkum í huga að ljóst er af gögnum málsins og fyrirliggjandi skýringum að fram fór mat [...] miðað við forgangsröðun verkefna. Þar sem stjórnvöldum er almennt heimilt að byggja val milli starfsmanna á áherslum í starfsemi þeirra tel ég þ.a.l. ekki ástæðu til athugasemda við að mat hafi miðast við [...]. Að öðru leyti tel ég þær athugasemdir yðar um atvik sem kunni að hafa átt sér stað eftir uppsögn yðar hjá X ekki vera þess eðlis að tilefni sé til að taka þær til nánari athugunar.  

III

Með vísan til alls þess sem að framan greinir og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 læt ég málinu hér með lokið.