Álit

I.

Hinn 21. maí 2002 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A. Beinist kvörtun hans að úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 19. desember 2001. Í úrskurðinum fjallaði félagsmálaráðuneytið um hæfi hreppsnefndarmanna X-hrepps á fundum hreppsnefndarinnar 28. maí og 27. ágúst 2001 þegar afgreitt var erindi A um breytingu á reglum um skiptingu byggðakvóta í sveitarfélaginu. Niðurstaða félagsmálaráðuneytisins var sú að enginn þeirra hreppsnefndarmanna sem tók þátt í afgreiðslu erindis A á umræddum fundum hefði verið vanhæfur.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. mars 2003.

II.

1.

Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða nr. XXVI í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. breytingu þá sem gerð var á lögunum með ákvæði til bráðabirgða nr. IV í lögum nr. 1/1999, um breytingu á lögum nr. 38 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, hefur Byggðastofnun með höndum úthlutun tiltekinna aflaheimilda. Hafa þessar aflaheimildir í framkvæmd verið nefndar byggðakvóti, enda er tilgangurinn með úthlutun þeirra sá að styðja við byggðarlög sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Samkvæmt umræddu ákvæði laga nr. 38/1990 skal Byggðastofnun á fiskveiðiárunum 1999/2000 til og með fiskveiðiársins 2005/2006 hafa árlega til ráðstöfunar aflaheimildir sem nema 1500 þorskígildislestum, miðað við óslægðan fisk. Tekið er fram að aflaheimildunum skuli úthlutað í samráði við viðkomandi sveitarstjórnir.

Á grundvelli tilvitnaðrar heimildar í lögum nr. 38/1990 ákvað Byggðastofnun 22. júlí 1999 að 63 þorskígildislestir af þeim 1500 sem stofnunin hafði til ráðstöfunar skyldu ganga til X-hrepps. Samkvæmt ákvæðinu fer endanleg úthlutun aflaheimildanna fram í samráði við viðkomandi sveitarstjórn og ákvað hreppsnefnd X-hrepps samhljóða á fundi sínum 27. desember 1999 að leggja til við Byggðastofnun að skipting aflaheimildanna yrði þannig að fyrirtæki A fengi 14% heimildanna og ný fiskvinnsla, sem væri í „burðarliðnum eftir að [Æ][hætti] vinnslu“ á U, fengi 86%. Á fundi 28. desember 1999 ákvað stjórn Byggðastofnunar að þeim byggðakvóta sem kom í hlut X-hrepps yrði skipt í samræmi við tillögu hreppsnefndarinnar. Y ehf. fékk því 86% heimildanna, en fyrirtæki A fékk 14%. Byggðastofnun, X-hreppur, Y ehf. og fyrirtæki A gerðu með sér samkomulag, dags. 28. mars 2000, um framangreinda skiptingu þeirra aflaheimilda sem gengu til X-hrepps. Sagði í lokamálslið 6. gr. samkomulagsins að ef aðilar óskuðu eftir því að gerð yrði breyting á samningnum og eða nýr gerður skyldi slíkt borið undir Byggðastofnun hverju sinni.

2.

Þegar rúmt ár var liðið frá gerð framangreinds samkomulags ritaði A bréf til hreppsnefndar X-hrepps, dags. 14. maí 2001, þar sem hann fór fram á að tekin yrði til endurskoðunar skipting byggðakvóta hreppsins milli vinnslustöðva.

Erindi A var tekið fyrir á fundi hreppsnefndar 28. maí 2001. Afgreiðsla sveitarstjórnar, sem A var tilkynnt um með bréfi, dags. 29. sama mánaðar, hljóðar svo:

„Sveitarstjórn [X-hrepps] sér ekki að svo stöddu neina ástæðu til að breyta skiptingu byggðakvótans frá því sem verið hefur, en samþykkir að útgerðarmenn með lögheimili í sveitarfélaginu hafi forgang við úthlutun byggðakvótans hjá fyrirtækjunum.“

Í kjölfarið ritaði A á ný bréf til hreppsnefndarinnar, dags. 13. ágúst 2001, þar sem hann óskaði þess að hreppsnefndin rökstyddi niðurstöðu sína. Á fundi hreppsnefndarinnar 27. ágúst 2001 var samþykkt að fela oddvita að rita bréf til A í samræmi við þær umræður er fram hefðu farið á fundinum. Var A kynnt þessi niðurstaða, sem og rökstuðningur fyrri afgreiðslu, með bréfi oddvita, dags. 28. ágúst 2001.

Eftir að hafa fengið svar hreppsnefndar X-hrepps í hendur kærði A afgreiðslu sveitarstjórnarinnar til félagsmálaráðuneytisins með bréfi, dags. 1. október 2001. Kæran hljóðar svo:

„Vegna þeirrar málsmeðferðar sem undirritaður hefur orðið fyrir vegna beiðni sinnar um endurskoðun á skiptingu byggðakvóta milli vinnslustöðvar undirritaðs og [Y] ehf. leggur undirritaður fram stjórnsýslukæru vegna vanhæfni hluta sveitarstjórnar í máli þessu.

Það að sveitarstjórnarmenn sitji báðum megin borðs og skammti því fyrirtæki sem þeir sjálfir eru í forsvari fyrir hlunnindi í þessu tilfelli kvóta hlýtur að teljast í hæsta máta óeðlilegt og ætti að tilheyra fortíðinni.

Hvort um er að ræða siðblindu eða hreina og klára hagsmunagæslu skal undirritaður ekki dæma um. Þar sem tillögu undirritaðs um skiptingu kvótans bréf dags. 14/05 2001 var alfarið hafnað af sveitarstjórn sem reynir í framhaldinu að gera tortryggilegar með hagsmuni [Y] ehf. í huga.

Röksemdir sveitarstjórnar eru allar á einn veg að [Y] ehf. eigi að halda sínum hluta af byggðakvótanum hvað sem á dynur.

Einnig eru dregnar fram tölur um landaðan afla sem segja nákvæmlega ekkert um umfang og veltu fyrirtækjanna, sjá svar undirritaðs dags. 01/10 2001.“

Með tilvitnaðri stjórnsýslukæru fylgdi listi er sýndi í grófum dráttum tengsl aðal- og varafulltrúa í sveitarstjórn við Y ehf. og listi yfir stærstu hluthafa í einkahlutafélaginu.

3.

Í tilefni af stjórnsýslukæru A ritaði félagsmálaráðuneytið bréf, dags. 31. október 2001, til X-hrepps. Þar sagði m.a. svo:

„Ráðuneytið skilur erindið svo að þess sé krafist að ráðuneytið úrskurði um lögmæti hreppsnefndarfundar sem haldinn var þann 27. ágúst 2001, þar sem fjallað var um beiðni kæranda, dags. 14. maí 2001, um að reglur um skiptingu byggðakvótans yrðu endurskoðaðar. Einnig lá frammi á umræddum fundi bréf kæranda til Byggðastofnunar um sama mál, dags. 13. ágúst 2001.“

Í erindi sínu heldur kærandi því fram að nokkrir hreppsnefndarmanna hafi verið vanhæfir til að fjalla um erindi hans, vegna tengsla við fyrirtækið [Y] ehf., sem hefur yfir að ráða 86% byggðakvóta [X-hrepps]. Hefur kærandi lagt fram yfirlit um meint tengsl fjögurra hreppsnefndarmanna við [Y] ehf. og/eða við [Z], sem er einn af stærstu hluthöfum [Y] ehf.”

Óskaði ráðuneytið síðan eftir því að hreppsnefndin upplýsti hvort hún teldi að erindi A hefði fengið formlega afgreiðslu á fundum hreppsnefndarinnar og hvort einhverjir hreppsnefndarmenn væru eða teldu sig eiga að vera vanhæfa til að fjalla um málefni Y ehf. vegna tengsla við félagið eða einstaka hluthafa þess.

Afrit bréfsins var einnig sent A og Byggðastofnun til athugasemda. Var öllum aðilum gefinn frestur til 20. nóvember 2001 til að koma að athugasemdum sínum. Svar hreppsnefndarinnar barst félagsmálaráðuneytinu með bréfi, dags. 18. nóvember 2001. Byggðastofnun virðist ekki hafa sent ráðuneytinu neinar athugasemdir vegna málsins.

Félagsmálaráðuneytið tilkynnti A með bréfi, dags. 21. nóvember 2001, að vegna anna í ráðuneytinu myndi niðurstaða að líkindum ekki liggja fyrir fyrr en um miðjan desembermánuð 2001. Var A því gefið tækifæri til 5. desember 2001 að gera athugasemdir við umsögn hreppsnefndarinnar. Bárust athugasemdir hans félagsmálaráðuneytinu með bréfi, dags. 26. nóvember sama ár.

Úrskurður ráðuneytisins í málinu er dags. 19. desember 2001. Í niðurstöðukafla og úrskurðarorðum hans segir svo:

„III. Niðurstaða ráðuneytisins

A. Inngangur

Í máli þessu er deilt um afgreiðslu sveitarstjórnar á erindi kæranda um breytta skiptingu á byggðakvóta [X-hrepps]. Virðast báðir málsaðilar þeirrar skoðunar að það sé sveitarstjórn sem úthluti byggðakvóta. Telur ráðuneytið rétt að árétta að samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða er það stjórn Byggðastofnunar sem ákveður úthlutun byggðakvótans, í samráði við viðkomandi sveitarstjórn. Erindi kæranda var því ekki í upphafi beint til rétts stjórnvalds. Segja má þó að úr þeim ágalla hafi að nokkru verið bætt með bréfi kæranda til stjórnar Byggðastofnunar, dags. 13. ágúst 2001. Þar sem síðari umfjöllun sveitarstjórnar fór fram eftir þann tíma telur ráðuneytið ekki tilefni til að vísa málinu frá vegna þess að ekki hafi verið um stjórnsýsluákvörðun að ræða, enda er ljóst að afstaða sveitarstjórnar hefur mikla þýðingu við ákvörðun Byggðastofnunar um endanlega úthlutun.

Engu að síður verður að hafa í huga að núverandi skipting byggist á samkomulagi sem undirritað var 28. mars 2000 og hafði sú skipting því aðeins verið í gildi í eitt ár þegar kærandi fór fram á umrædda breytingu. Hann hefur ekki lagt fram gögn til stuðnings kröfu sinni en hefur hins vegar bent á að aflatölur frá Fiskistofu gefi ekki rétta mynd af þeirri verðmætasköpun sem eigi sér stað í þeim tveimur fiskvinnslufyrirtækjum sem hlut eiga að máli. Þar sem samkomulaginu er ætlað að gilda til ársins 2004 er ljóst að mikið þarf að koma til ef breyta á skiptingu kvótans þegar skammt er liðið á samningstímann. Ákvörðun um að hafna því að leggja til breytingar á núverandi skiptingu hlýtur jafnframt að verulegu leyti að byggjast á frjálsu mati sveitarstjórnar og er það ekki á valdi ráðuneytisins að endurskoða slíkt mat.

Ráðuneytið telur hins vegar að þar sem öðrum stjórnvöldum er ekki falið að fjalla um ákvarðanir sveitarstjórnar sem teknar eru á grundvelli ákvæða laga um stjórn fiskveiða hljóti ágreiningur um málsmeðferð sveitarstjórnar að vera kæranlegur til ráðuneytisins, með vísan til 103. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Stjórnsýslukæran er fram komin innan þriggja mánaða frá því rökstuðningur var veittur, sbr. 22. og 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og eru skilyrði laga því uppfyllt til að ráðuneytið fjalli um meint vanhæfi sveitarstjórnarmanna við meðferð málsins.

B. Um meint vanhæfi

Kærandi hefur haldið því fram að fjórir sveitarstjórnarmenn séu tengdir [Y] ehf. með þeim hætti að varðað geti vanhæfi. Um er að ræða eftirtalda:

1. [D], oddviti, sem er fulltrúi sveitarstjórnar í stjórn [Y] ehf., jafnframt því sem hann er starfsmaður [Z] og annast meðal annars í því starfi bókhald fyrir [Y]. [D] á einnig 0,16% eignarhlut í [Y].

2. [E], framkvæmdastjóri [Y] og formaður stjórnar [Z].

3. [C], bóndi, sem á sæti í stjórn [Y] fyrir [Z]. [C] á 0,16% eignarhlut í [Y].

4. [F], er starfsmaður hreppsins og á 0,16% hlut í [Y].

Eins og áður er komið fram vék [E] sæti vegna vanhæfis á þeim tveimur fundum þar sem fjallað var um erindi kæranda og liggur ekki fyrir að hann hafi haft nein afskipti af málinu. Einnig telur ráðuneytið ótvírætt að 0,16% eignarhlutur [F] getur ekki valdið vanhæfi hennar við afgreiðslu málsins, með vísan til 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Er það því einungis meint vanhæfi [D] og [C] sem ráðuneytið telur þörf á að athuga nánar, en efasemdir um hæfi þeirra virðast byggjast annars vegar á setu þeirra í stjórn [Y] og hins vegar á tengslum þeirra við [Z]. Telur kærandi að vegna eignarhalds [Z] á 90% hlutafjár [Þ] ehf., sem er skráður eigandi að 20,40% eignarhlut í [Y], geti starf oddvitans fyrir [Z] einnig stuðlað að vanhæfi hans til að fjalla um málefni [Y], sbr. bréf kæranda til ráðuneytisins, dags. 26. nóvember 2001.

[X-hreppur] er fámennt sveitarfélag. Við síðustu sveitarstjórnarkosningar kom einungis fram einn framboðslisti, listi sameinaðra kjósenda, og varð því sjálfkjörið til sveitarstjórnar. [Y] ehf. er stærsti vinnuveitandinn í sveitarfélaginu og einnig tengjast margir einstaklingar og fyrirtæki í sveitarfélaginu [Y] með einum eða öðrum hætti. Af yfirliti sem fylgir greinargerð kærða má ráða að einungis einn varamaður til sveitarstjórnar er ekki tengdur fyrirtækinu með þeim hætti að vanhæfi varði. Telur ráðuneytið því ákveðin vandkvæði á því að gera ítrustu hæfiskröfur til aðalmanna í sveitarstjórn á grundvelli 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga í því máli sem hér er til umfjöllunar. Ráðuneytið hefur áður talið óhjákvæmilegt að slaka á hæfiskröfum í málum af svipuðum toga, sbr. t.d. álit ráðuneytisins frá 16. febrúar 1994, varðandi Djúpárhrepp (ÚFS 1994:33).

Við mat á því hvort sveitarstjórnarmaður er vanhæfur er litið til þess hversu náið hann tengist viðkomandi máli og hvers konar hagsmuna hann hefur að gæta. Ráðuneytið telur óumdeilt að seta oddvita [X-hrepps] í stjórn [Y] stafar fyrst og fremst af hlutafjáreign sveitarfélagsins í [Y]. Hefur ráðuneytið ítrekað kveðið upp úrskurði þess efnis að við þær aðstæður valdi stjórnarseta ekki vanhæfi sveitarstjórnarmanna. Það eru því fyrst og fremst störf oddvitans fyrir [Z] sem valdið geta vafa um hæfi hans til að fjalla um málefni [Y]. Miðað við þær upplýsingar sem liggja fyrir í málinu telur ráðuneytið að þau tengsl séu ekki svo náin að falli undir 1. mgr. 19. gr., sem kveður á um að sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti ef mál varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Verður [D] því ekki talinn hafa verið vanhæfur umrætt sinn.

Í gögnum málsins kemur fram að [C] er bóndi að aðalstarfi en situr í stjórn [Y] og á 0,16% eignarhlut. Telur kærandi að hann hafi verið tilnefndur í stjórn sem fulltrúi [Z] og er því ekki mótmælt af hálfu kærða. Ráðuneytið hefur kveðið upp allmarga úrskurði á undanförnum árum þar sem seta í stjórn hlutafélags hefur leitt til vanhæfis sveitarstjórnarmanna. Við mat á því hvort viðkomandi stjórnarmaður er vanhæfur hefur þó verið litið til fleiri atriða, svo sem til þess hversu stóran hlut viðkomandi sveitarstjórnarmaður á í viðkomandi fyrirtæki og þeirra hagsmuna sem sveitarstjórn þarf að taka afstöðu til. Í því máli sem hér er til umfjöllunar er ljóst að 0,16% eignarhlutur veldur ekki vanhæfi, sbr. það sem áður segir um meint vanhæfi [F].

Aflaheimildir fela í sér fjárhagsleg verðmæti. Ákvörðun sveitarstjórnar varðaði því óumdeilanlega fjárhagslega hagsmuni fyrir hlutaðeigandi fyrirtæki, þ.e. hvort ástæða væri til að breyta skiptingu byggðakvótans milli fiskvinnslufyrirtækja á [U]. Til hins ber þó að líta að núverandi skipting byggist á samkomulagi milli sveitarstjórnar, Byggðastofnunar og umræddra fyrirtækja og er sveitarstjórn einungis umsagnaraðili um málið. Með tilliti til þessa, og einnig þess að hæfum varamönnum var ekki til að dreifa við meðferð málsins, telur ráðuneytið að [C] hafi ekki verið skylt að víkja sæti við afgreiðslu á erindi kæranda.

Samkvæmt öllu framansögðu er það niðurstaða ráðuneytisins að þeir sveitarstjórnarmenn [X-hrepps] sem fjölluðu um erindi kæranda á fundum sveitarstjórnar 28. maí og 27. ágúst 2001 hafi ekki verið vanhæfir á grundvelli 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998. Engu að síður fellst ráðuneytið á það sjónarmið kæranda að tengsl sveitarstjórnar og [Y] ehf. eru um margt óþægilega mikil og er slíkt fallið til þess að valda tortryggni í garð sveitarstjórnar þegar hún fjallar um mál tengd fyrirtækinu. Þrátt fyrir þetta telur ráðuneytið að í því máli sem hér er til umfjöllunar sé ekki tilefni til að gera athugasemdir við afgreiðslu sveitarstjórnar á erindi kæranda, en bent skal á að stjórn Byggðastofnunar tekur endanlega ákvörðun um úthlutun byggðakvótans og er kæranda unnt að beina sjónum stofnunarinnar að atriðum sem hann telur að sveitarstjórn hafi ekki tekið tillit til í umsögn sinni.

Úrskurðarorð

Þeir sveitarstjórnarmenn [X-hrepps] sem fjölluðu um erindi kæranda, [A], um breytta skiptingu byggðakvóta hreppsins, á fundum sveitarstjórnar 28. maí og 27. ágúst 2001, voru ekki vanhæfir til að fjalla um málið.“

III.

Í kvörtun A til mín eru gerðar athugasemdir við tvö atriði í úrskurði félagsmálaráðuneytisins. Í fyrsta lagi er kvartað yfir að ráðuneytið hafi ekki tekið á öllum kæruatriðum sem stjórnsýslukæran beindist að. Gerðar eru athugasemdir við að ráðuneytið hafi túlkað kæru A á „þröngan hátt“ og því ekki tekið til umfjöllunar þann rökstuðning sem sveitarstjórnin lét honum í té í tilefni af þeirri niðurstöðu sem hún komst að á fundi 28. maí 2001 að hún sæi ekki að svo stöddu neina ástæðu til að breyta skiptingu byggðakvótans frá því sem verið hafði. Þá er bent á nokkur atriði sem talin eru renna stoðum undir það að umræddur rökstuðningur sveitarstjórnarinnar hafi verið ófullnægjandi. Í öðru lagi telur A að niðurstaða félagsmálaráðuneytisins um vanhæfi hluta sveitarstjórnarinnar við afgreiðslu á fyrrnefndu erindi, dags. 14. maí 2001, hafi verið röng.

Í tilefni af kvörtuninni ritaði ég félagsmálaráðherra bréf, dags. 26. júní 2002. Þar óskaði ég þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Ráðuneytið svaraði erindi mínu með bréfi, dags. 3. júlí 2002. Í bréfinu segir m.a. svo:

„Ráðuneytið tók sér nokkurn frest áður en ákveðið var að taka stjórnsýslukæruna til meðferðar. Skýrt er kveðið á um það í lögum um stjórn fiskveiða, nr. 1/1999, að stjórn Byggðastofnunar ákveður úthlutun byggðakvóta. Að forminu til eru sveitarstjórnir því einungis umsagnaraðilar en endanlegt vald er hjá stjórn Byggðastofnunar. Leitaði ráðuneytið því upplýsinga um hvort Byggðastofnun eða aðrir opinberir aðilar sem henni tengjast teldu sig þess bæra að fjalla um hugsanlegt vanhæfi einstakra sveitarstjórnarmanna við gerð tillagna um úthlutun. Óformlegt svar stofnunarinnar var að svo væri ekki.

Þegar fyrir lá að ekki væri unnt að framsenda stjórnsýslukæruna til annars stjórnvalds ákvað ráðuneytið að taka kæruna til meðferðar og var óskað umsagnar hreppsnefndar [X-hrepps] um málið. Var meðal annars sérstaklega óskað upplýsinga um hvort hreppsnefnd liti svo á að einhverjir hreppsnefndarmenn hefðu verið vanhæfir til að fjalla um málefni [Y] ehf. Umsögn barst með bréfi dags. 18. nóvember 2001. Þar kom fram að einn aðalmanna í hreppsnefnd vék af fundi vegna vanhæfis á þeim tveimur fundum sem erindi kæranda var til umræðu í hreppsnefnd. [...]

Um hugsanlegt vanhæfi annarra hreppsnefndarmanna er fjallað ítarlega í úrskurði ráðuneytisins og er ekki ástæða til að endurtaka þann rökstuðning sem þar kemur fram í umsögn þessari. Rétt er þó að taka fram að mál þetta er um margt einkennandi fyrir þau vandamál sem komið geta upp í fámennum sveitarfélögum og hefur ráðuneytið áður komist að þeirri niðurstöðu að í einstökum málum geti þurft að slaka nokkuð á hæfiskröfum. Einungis einn varamaður í hreppsnefnd var tiltækur sem ekki tengdist málinu með einum eða öðrum hætti. Þrír varamenn áttu beinna hagsmuna að gæta en að auki var einn varamaður brottfluttur. Ekki er gert ráð fyrir því í sveitarstjórnarlögum að unnt sé að leita til annarra en kjörinna varamanna þegar svo háttar til að vafi leikur á um hæfi aðalmanna í sveitarstjórn. Ef málefni sem kemur til úrlausnar sveitarstjórnar varðar með einhverjum hætti hagsmuni flestra eða allra íbúa sveitarfélagsins getur reynst óhjákvæmilegt að slaka á hæfiskröfum. Í því sambandi er rétt að benda á að hæfiskröfur skv. 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga eru til muna vægari en í 3. gr. stjórnsýslulaga.

Við meðferð málsins hafði ráðuneytið í huga að gildandi fyrirkomulag um skiptingu byggðakvóta [X-hrepps] byggðist á samningi en ekki stjórnsýsluákvörðun. Þar sem endanlegt ákvörðunarvald í málinu var ekki í höndum hreppsnefndar [X-hrepps] heldur stjórnar Byggðastofnunar taldi ráðuneytið síður ástæðu til að líta svo á að þeim aðalmönnum í hreppsnefnd sem þátt tóku í afgreiðslu á erindi kæranda hefði verið skylt að víkja sæti vegna tengsla við [Y] ehf.

Tekið skal fram að ráðuneytið hefur ekki undir höndum öll þau gögn sem fylgdu kvörtun til umboðsmanns Alþingis. Af skjalalista má þó sjá að kvartandi hefur tvívegis ritað Byggðastofnun bréf vegna málsins en ekki er að sjá að lögð séu fram svör Byggðastofnunar. Í niðurlagi úrskurðar ráðuneytisins var kæranda bent á að honum væri unnt að beina sjónum stofnunarinnar að atriðum sem hann teldi að sveitarstjórn hefði ekki tekið tillit til í umsögn sinni til stofnunarinnar. Ráðuneytið taldi ekki efni til að fjalla um efni rökstuðnings hreppsnefndar, sem fyrst og fremst byggist á frjálsu mati. Stjórn Byggðastofnunar er hins vegar óbundin af umsögn hreppsnefndar og þeim sjónarmiðum sem þar eru lögð til grundvallar. Telur ráðuneytið að ástæðulaust hafi verið að leita álits kæranda á þessari málsmeðferð ráðuneytisins.

Að lokum skal tekið fram að ráðuneytið leitast ávallt við að fara að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð erinda sem það fær til meðferðar. Þegar kærendur eru ólöglærðir er lögð sérstök áhersla á að rækja leiðbeiningarhlutverk ráðuneytisins, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Leiðbeiningarskyldu var gætt gagnvart kæranda með því að honum var bent á að hann gæti einnig snúið sér til Byggðastofnunar.“

Með bréfi, dags. 5. júlí 2002, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf félagsmálaráðuneytisins til mín, dags. 3. júlí 2002. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 18. sama mánaðar.

IV.

1.

Eins og fram hefur komið er kvörtun þessa máls tvíþætt. Annars vegar lýtur hún að túlkun félagsmálaráðuneytisins á stjórnsýslukæru A í málinu og hins vegar að niðurstöðu ráðuneytisins um hæfi hreppsnefndarmanna í hreppsnefnd X-hrepps sem afgreiddu erindi A á fundum hreppsnefndarinnar 28. maí og 27. ágúst 2001.

Í sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 er ekki vikið að formi eða efni kæru til félagsmálaráðuneytisins. Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar verða almennt ekki gerðar strangar kröfur til forms eða framsetningar kæru. Í máli þessu er ekki um það deilt að í erindi A til félagsmálaráðuneytisins fólst stjórnsýslukæra. Hins vegar er það álitamál uppi hvort ráðuneytið hafi afmarkað efni kærunnar með réttum hætti. Í ljósi orðalags stjórnsýslukæru A til ráðuneytisins, sem tekin er orðrétt upp í kafla II.2 hér að framan, tel ég eðlilegt að ráðuneytið hafi lagt þann skilning í kæruna að hún hafi eingöngu beinst að hæfi þeirra sveitarstjórnarmanna sem sátu hina umdeildu fundi hreppsnefndar X-hrepps. Ég geri því ekki athugasemdir við afmörkun ráðuneytisins á efni kæru A í málinu. Sú umfjöllun sem hér fer á eftir mun í samræmi við þetta vera bundin við niðurstöðu ráðuneytisins í úrskurði þess 19. desember 2001 um hæfi þeirra fulltrúa hreppsnefndar X-hrepps sem afgreiddu erindi A á fundum hreppsnefndarinnar 28. maí og 27. ágúst 2001.

Rétt er að taka fram að ákvörðunarvald um úthlutun kvóta samkvæmt bráðabirgðaákvæði nr. XXVI í lögum nr. 38/1990 var í höndum Byggðastofnunar en haft skyldi samráð við viðkomandi sveitarstjórnir. Erindi A hefði því með réttu átt að koma til umfjöllunar hjá Byggðastofnun sem þá hefði borið að ganga úr skugga um að undirbúningur og meðferð málsins fullnægði þeim kröfum sem leiddar verða af lögum og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins. Þar sem sveitarstjórn X-hrepps fór hins vegar ekki þá leið að framsenda erindið til Byggðastofnunar heldur afgreiddi það með sjálfstæðum hætti á fundi tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við að félagsmálaráðuneytið hafi á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga tekið stjórnsýslukæru A til úrlausnar.

2.

Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 19. desember 2001 var fjallað um það hvort tilteknir sveitarstjórnarmenn í hreppsnefnd X-hrepps hefðu verið vanhæfir til þess að fjalla um erindi A. Erindið laut að ráðstöfun byggðakvóta en eins og fyrr greinir skal Byggðastofnun taka slíkar ákvarðanir samkvæmt bráðabirgðaákvæði XXVI í lögum nr. 38/1990. Þegar stjórn og starfsmenn Byggðastofnunar taka ákvarðanir á grundvelli umrædds ákvæðis sem falla undir gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er ljóst að um hæfi þeirra fer eftir ákvæðum II. kafla laganna. Hinar sérstöku hæfisreglur stjórnsýslulaga gilda hins vegar ekki um sveitarstjórnarmenn og þá sem starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 2. gr. þeirra laga. Afgreiðsla hreppsnefndar X-hrepps á erindi A var þáttur í stjórnsýslu sveitarfélagsins og gilti því sérregla 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 um sérstakt hæfi þeirra sveitarstjórnarmanna sem að henni komu.

Ákvæði 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga hljóðar svo:

„Sveitarstjórnarmanni ber að víkja sæti við meðferð og afgreiðslu máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans svo sérstaklega að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af.“

Þessi sérregla um hæfi sveitarstjórnarmanna var fyrst lögfest með gildistöku sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 og var þá í 45. gr. laganna. Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 8/1986 sagði m.a. svo:

„Hér er leitast við að orða almennar reglur um skyldu sveitarstjórnarmanna til að víkja sæti við meðferð einstaks máls. Hér er höfð hliðsjón af skoðunum fræðimanna og ákvæðum sveitarstjórnarsamþykkta [...].“ (Alþt. 1984-85, A-deild, bls. 2519.)

Í 1. mgr. 19. gr. er talað um að sveitarstjórnarmaður sé vanhæfur við „meðferð og afgreiðslu máls“ ef vanhæfisástæður eru á annað borð fyrir hendi. Verður hugtakið „mál“ hér ekki skýrt með þeim hætti að þar sé aðeins vísað til mála sem lokið verður af hálfu sveitarstjórnar með ákvörðun um rétt og skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, heldur verður að skilja það í samræmi við önnur ákvæði sveitarstjórnarlaga, sbr. meðal annars 16. gr. og 2. mgr. 20. gr., þar sem hugtakið vísar til þeirra málefna sem tekin hafa verið á dagskrá sveitarstjórnarfundar.

Ég tel ástæðu til að taka þetta fram þar sem ég skil úrskurð félagsmálaráðuneytisins og skýringar þess til mín með þeim hætti að þar sem hreppsnefnd X-hrepps hafi verið umsagnaraðili í málinu hafi ráðuneytið gert minni kröfur til sérstaks hæfis hreppsnefndarmannanna en gerðar hefðu verið ef hreppsnefndin hefði haft ákvörðunarvald í því. Með vísan til ofangreinds um gildissvið 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga verður hins vegar að líta svo á að erindi A hafi verið tekið fyrir sem sérstakt „mál“ á fundi hreppsnefndarinnar í merkingu ákvæðisins. Sú aðstaða, að afgreiðsla nefndarinnar hefði aðeins getað haft þýðingu sem umsögn í tilefni af endanlegri ákvörðun Byggðastofnunar, hefur því ekki sjálfkrafa þau áhrif að gerðar verði minni kröfur en endranær um sérstakt hæfi þeirra sveitarstjórnarmanna sem að henni komu. Þá tek ég fram í þessu sambandi að af lögmæltu samráði Byggðastofnunar og viðkomandi sveitarstjórnar, sem lög nr. 38/1990 gera ráð fyrir, og framkvæmd þessara mála, verður dregin sú ályktun að aðkoma sveitarstjórnar að ákvörðun Byggðastofnunar um ráðstöfun byggðakvóta innan sveitarfélags verður að jafnaði ekki talin lítilfjörlegur þáttur í slíkri ákvörðun.

3.

Athugasemdir A um hæfi þeirra hreppsnefndarmanna sem tóku þátt í afgreiðslu á erindi hans lúta að því að þeir hafi verið vanhæfir vegna náinna tengsla sinna við Y ehf. Í gögnum málsins er lýst tildrögum að stofnun fyrirtækisins. Kemur þar fram að á árinu 1999 hafi staða útgerðar- og fiskvinnslufyrirtækisins Æ hf. á Ö verið orðin slæm. Æ hf. rak meðal annars saltfiskverkun á U og var það stærsti vinnustaðurinn í X-hreppi. Þegar fyrir lá á árinu 1999 að Æ hf. myndi sameinast V hf. og að ekki yrði framhald á fiskvinnslu hins sameinaða fyrirtækis á U var farið af stað í viðræður sem leiddu til stofnunar Y ehf. í upphafi ársins 2000. Í árslok 2000 voru hluthafar í Y ehf. 32 talsins. Þeir stærstu voru Byggðastofnun með 22,53% hlut, Þ ehf. með 20,40% hlut og X-hreppur með 20,40% hlut. Aðrir áttu minna og flestir, eða 22 hluthafar, undir 1% hlut. Z hafði einnig tengsl við fyrirtækið en það átti 90% hlutafjár í Þ ehf. sem aftur átti 20,40% í Y. Aukning á úthlutun byggðakvóta til fyrirtækis A hefði eðli málsins samkvæmt haft bein áhrif á þann kvóta sem féll í hlut Y ehf. Tel ég að þeir hagsmunir hafi verið bæði sérstakir og verulegir.

Í kvörtun málsins eru gerðar athugasemdir við niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins um hæfi C, hreppsnefndarmanns í hreppsnefnd X-hrepps. C sat í stjórn Y ehf. og sat fundi hreppsnefndarinnar þegar fjallað var um erindi A 28. maí og 27. ágúst 2001. Félagsmálaráðuneytið byggir á því í úrskurði sínum að C hafi verið tilnefndur í stjórn félagsins sem fulltrúi Z, en tengsl þess við Y ehf. hafa verið rakin hér að framan. Þá rekur félagsmálaráðuneytið í umræddum úrskurði að það hafi áður kveðið upp allmarga úrskurði þar sem það hafi talið að seta í stjórn hlutafélags leiddi til vanhæfis sveitarstjórnarmanna. Við mat á því hvort sveitarstjórnarmaður sé vanhæfur í hverju tilviki hafi þó verið litið til fleiri atriða.

Ráðuneytið bendir á að ákvörðun hreppsnefndarinnar hafi óumdeilanlega varðað fjárhagslega hagsmuni Y ehf. Til hins beri þó að líta að skipting byggðakvótans milli fiskvinnslufyrirtækja á U hafi byggt á samkomulagi hreppsnefndarinnar, Byggðastofnunar og viðkomandi fyrirtækja og að hreppsnefndin hafi aðeins verið umsagnaraðili um málið. Með tilliti til þess og einnig vegna skorts á hæfum varamönnum í hreppsnefnd til að afgreiða málið taldi félagsmálaráðuneytið að C hafi ekki verið skylt að víkja sæti við afgreiðslu á erindi A.

Við túlkun 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga um hæfi sveitarstjórnarmanna hefur verið talið að líta beri til þeirrar óskráðu meginreglu sem ákvæðið er meðal annars byggt á, að starfsmaður sé vanhæfur til meðferðar máls þegar hann er sjálfur í svo nánum tengslum við málið eða aðila þess að almennt megi ætla að afstaða hans mótist að einhverju leyti af því. Það er því ljóst að náin tengsl við aðila sem hefur sérstaka og verulega hagsmuni af úrlausn máls geta valdið vanhæfi samkvæmt 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga þótt ekki sé um venslamenn að ræða, sjá bréf umboðsmanns Alþingis frá 17. febrúar 1994, SUA 1995, bls. 534. Þegar metið er hvort sveitarstjórnarmaður telst vanhæfur til meðferðar máls í sveitarstjórn vegna náinna tengsla hans sjálfs við málið kann það að hafa þýðingu hvort í hlut á félag eða fyrirtæki sem hann er í nánum tengslum við, svo sem ef hann er stjórnarmaður í slíku félagi, sjá hér til hliðsjónar t.d. Magnús E. Guðjónsson: Vanhæfi á sviði sveitarstjórnarréttar. Úlfljótur, tímarit laganema, 3.-4. tbl. 1986, bls. 302.

C átti jafnframt því að vera hreppsnefndarmaður sæti í stjórn Y ehf. Hagsmunir Y ehf. af úrlausn málsins voru sérstakir og verulegir. Þá verður að ætla að Þ ehf., sem átti 20,40% hlut í fiskvinnslunni, og Z, sem aftur átti 90% hlut í hraðfrystihúsinu, hafi haft fjárhagslega hagsmuni af úrlausn málsins en eins og fram er komið er á því byggt í úrskurði ráðuneytisins að C hafi verið tilnefndur í stjórn Y ehf. sem fulltrúi Z.

Í ljósi stöðu C að þessu leyti fæ ég ekki annað séð en að tengsl hans við Y ehf. hafi verið með þeim hætti að almennt hafi mátt ætla að raunveruleg hætta væri á að viljaafstaða hans í málinu myndi mótast að einhverju leyti af hagsmunum félagsins. Ég minni hér jafnframt á að í félagarétti hefur verið gengið út frá því að starfi stjórnarmanns í hluta- eða einkahlutafélagi fylgi sérstök trúnaðarskylda gagnvart félaginu, sjá Stefán Már Stefánsson: Hlutafélög og einkahlutafélög, Reykjavík 1995, bls. 214-215, og Áslaug Björgvinsdóttir: Félagaréttur 1999, bls. 24. Þá verður í þessu sambandi að hafa í huga að tilgangur 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga er að draga úr hættu á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á afgreiðslu mála í sveitarstjórn og að almenningur og þeir sem hlut eiga að máli geti treyst því að sveitarstjórnarmenn sýni óhlutdrægni í störfum sínum.

Ég legg á það áherslu að Byggðastofnun hafði ákveðið í samráði við hreppsnefnd X-hrepps að ráðstafa 86% af þeim kvóta sem kom í hlut byggðarlagsins til Y ehf. en fyrirtæki A hafði fengið 14% kvótans í sinn hlut. Með erindi A var í raun óskað eftir því við sveitarfélagið að það samþykkti endurskoðun á þeirri skiptingu þannig að aukning yrði á hlut fyrirtækis hans en það hefði að sama skapi leitt til þess að sá hlutur byggðakvótans sem féll í hlut Y ehf. hefði minnkað sem því næmi. Við þessar aðstæður leiddi að mínu áliti af ákvæði 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 að A átti kröfu á því að þeir sveitarstjórnarmenn sem væru í slíkum tengslum við Y ehf., að þeir teldust vanhæfir, tækju ekki þátt í afgreiðslu erindisins.

Niðurstaða mín samkvæmt framangreindu er því sú að eins og atvikum er háttað verði ekki annað lagt til grundvallar en að C hafi verið vanhæfur til að fjalla um erindi A á umræddum fundum hreppsnefndar X-hrepps, sbr. 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

4.

Í kvörtuninni eru einnig gerðar athugasemdir við úrlausn félagsmálaráðuneytisins um hæfi D, oddvita hreppsnefndar X-hrepps. Sveitarfélagið átti 20,40% hlut í Y ehf. Er á því byggt í úrskurði félagsmálaráðuneytisins að seta D í stjórn fyrirtækisins byggist fyrst og fremst á hlutafjáreign sveitarfélagsins í því. Í úrskurði ráðuneytisins kemur jafnframt fram að D var einnig starfsmaður Z og hafði í því starfi umsjón með bókhaldi Y ehf. sem Z annaðist í verktöku. Þá átti D 0,16% hlut í Y ehf. Tók hann þátt í afgreiðslu hreppsnefndarinnar á erindi A, bæði á fundi 28. maí og 27. ágúst 2001.

Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins í þessu máli segir að ráðuneytið hafi ítrekað kveðið upp úrskurði þess efnis að þegar sveitarstjórnarmaður situr í stjórn fyrirtækis í krafti hlutafjáreignar sveitarfélags valdi stjórnarsetan ekki vanhæfi hans. Samkvæmt þessu verður ekki annað ráðið en að það sé afstaða ráðuneytisins að í gildi sé almenn regla um að stjórnarseta sveitarstjórnarmanna, fyrir hönd sveitarstjórnar, í hluta- eða einkahlutafélagi leiði ekki til vanhæfis þeirra þegar í sveitarstjórn er fjallað um mál þar sem viðkomandi félag hefur verulegra og sérstakra hagsmuna að gæta eða sem það er aðili að.

Félagsmálaráðuneytið hefur ekki skýrt nánar í þessu máli, hvorki í úrskurði sínum 19. desember 2001 né í skýringum til mín, hvaða röksemdir búa að baki framangreindri afstöðu. Ég geng út frá því að afstaða ráðuneytisins sé á því byggð að í þessum tilvikum sé hlutverk viðkomandi sveitarstjórnarmanns að gæta þeirra „opinberu“ hagsmuna sem við sveitarfélagið eru bundnir hvort sem litið er til stöðu hans sem stjórnarmanns í viðkomandi félagi eða sveitarstjórninni. Því sé ekki um hagsmunaárekstur að ræða í tengslum við rækslu þessara tveggja starfa og af þeim sökum ekki hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á afstöðu sveitarstjórnarmannsins í sveitarstjórninni þegar þar er fjallað um málefni félagsins, sjá hér til hliðsjónar Hans Gammeltoft-Hansen o.fl.: Forvaltningsret. Kaupmannahöfn 2002, bls. 261-262, og einnig Garde, Nørgaard og Revsbech: Forvaltningsret, sagsbehandling. Kaupmannahöfn 2001, bls. 87.

Af úrskurði félagsmálaráðuneytisins í þessu máli og eldri úrskurðum ráðuneytisins, meðal annars um túlkun á 45. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, verður dregin sú ályktun að það sé afstaða ráðuneytisins að framangreind aðstaða feli í sér undantekningu frá hæfisreglu sveitarstjórnarlaga. Fyrir gildistöku núgildandi sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 hafði ráðuneytið lagt til grundvallar að tilteknar undantekningar væru viðurkenndar frá hæfisreglu 45. gr. eldri laga. Sveitarstjórnarmaður var t.d. ekki talinn vanhæfur til þess að greiða sjálfum sér atkvæði við kosningu í sveitarstjórn til trúnaðarstarfa á vegum sveitarfélags, sjá hér t.d. úrskurð ráðuneytisins frá 24. september 1990, í ritinu: Úrskurðir og álit félagsmálaráðuneytisins í sveitarstjórnarmálum 1990-1991. Reykjavík 1992, bls. 52-55. Þá tóku sveitarstjórnarmenn þátt í ákvörðun um þóknun fyrir störf sín, sbr. 44. gr. laga nr. 8/1986. Loks hafði ráðuneytið, eins og það hefur gert í þessu máli, lagt til grundvallar að sveitarstjórnarmaður sem kosinn hafði verið af sveitarstjórn sem fulltrúi hennar í stjórn félags væri almennt ekki talinn vanhæfur til meðferðar máls í sveitarstjórn sem félagið var aðili að, sjá hér t.d. úrskurð frá 30. mars 1995 í ritinu: Úrskurðir og álit félagsmálaráðuneytisins í sveitarstjórnarmálum 1995. Reykjavík 1996, bls. 56-59. Í núgildandi sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 voru fyrstu tvær undantekningarnar hér að framan lögfestar, sbr. 2. mgr. 19. gr. Hins vegar var ekki lögfest sú undantekning sem félagsmálaráðuneytið hefur byggt á við úrlausn þessa máls. Í lögskýringargögnum er ekki fjallað um umrædda undantekningu, ástæður þess að hún var ekki lögfest eða það hvort gengið hafi verið út frá að slík undanþága skyldi gilda framvegis.

Ákvæði 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 er lágmarksregla um sérstakt hæfi þeirra sem starfa við stjórnsýslu sveitarfélaga og gegnir að því leyti sama hlutverki og reglur II. kafla stjórnsýslulaga að því er varðar stjórnsýslu ríkisins. Ég tel í ljósi þessa að almennt verði að gera sömu kröfur til lagalegs gildis frávika frá lágmarksreglu 1. mgr. 19. gr. eins og gerðar hafa verið um frávik frá hæfisreglum stjórnsýslulaga. Lagt hefur verið til grundvallar að til þess að viðurkennt verði gildi undantekningar frá hæfisreglum II. kafla stjórnsýslulaga verði að vera hægt að ráða með skýrum hætti af lögum eða lögskýringargögnum að það hafi verið ætlun löggjafans að víkja beinlínis frá sérstökum hæfisreglum stjórnsýsluréttarins, sjá hér álit umboðsmanns Alþingis frá 4. janúar 1996 í máli nr. 993/1994 og frá 13. febrúar 1998 í máli nr. 1820/1996. Ég hef hér að framan rakið að fyrir gildistöku sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 hafi að minnsta kosti þrjár undantekningar frá hæfisreglu 45. gr. eldri sveitarstjórnarlaga verið viðurkenndar í stjórnsýsluframkvæmd félagsmálaráðuneytisins. Aðeins tvær voru síðan lögfestar með skýrum hætti í núgildandi sveitarstjórnarlögum en sú almenna undantekning sem félagsmálaráðuneytið byggir á í þessu máli var ekki tekin upp í lögin. Þá var heldur ekki vikið að henni í lögskýringargögnum.

Þegar sveitarstjórnarmaður er kjörinn á grundvelli eignaraðildar sveitarfélags í stjórn hlutafélags eða einkahlutafélags verður hann að lögum talinn til fyrirsvarsmanna fyrirtækisins. Það leiðir af 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga að honum ber að víkja sæti í þeim málum sem varða viðkomandi félag svo sérstaklega að almennt megi ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Almenn og fortakslaus regla um að sveitarstjórnarmaður teljist ekki vanhæfur til að fjalla um mál í sveitarstjórn þar sem viðkomandi félag hefur verulegra og sérstakra hagsmuna að gæta eða sem það er aðili að er í ósamræmi við lágmarksreglu 1. mgr. 19. gr. og þarf því að eiga sér fullnægjandi lagastoð. Þegar horft er til aðdraganda að setningu sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, sem að framan er rakinn, tel ég ekki hægt fallast á að slíka almenna undantekningu sé að finna í íslenskum rétti. Ég tek hins vegar fram að þessi niðurstaða mín leiðir ekki til þess að sveitarstjórnarmaður teljist ávallt vanhæfur undir umræddum kringumstæðum heldur verður að meta atvik í hverju tilviki fyrir sig á grundvelli þeirrar matskenndu hæfisreglu sem 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga lýsir.

Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. ber sveitarstjórnarmanni að víkja sæti við meðferð máls þegar það varðar hann eða nána venslamenn hans „svo sérstaklega“ að almennt má ætla að viljaafstaða hans mótist að einhverju leyti þar af. Ég hef áður lýst því að samkvæmt þessu ákvæði getur mál talist varða sveitarstjórnarmann sjálfan ef í hlut á félag, s.s. hlutafélag eða einkahlutafélag, sem hann stendur í nánum tengslum við. Þegar litið er til orðalags 1. mgr. 19. gr., tilgangs hennar og þeirrar óskráðu meginreglu sem hún er reist á, tel ég að undir þessum kringumstæðum verði að afmarka það nánar hvað felist í þeim orðum 1. mgr. 19. gr. að mál varði sveitarstjórnarmanninn „svo sérstaklega“ að almennt megi ætla að viljafstaða hans muni mótist af þeim tengslum við málið. Ég tel að ganga verði út frá að þau sérstöku tengsl sveitarstjórnarmanns við viðkomandi mál, sem orðalag 1. mgr. 19. gr. lýsir, hafi fyrst og fremst áhrif á hæfi hans til meðferðar og afgreiðslu þess ef þau benda til að samband sé á milli sjálfstæðra og persónulegra hagsmuna hans og málsins. Þegar sveitarstjórnarmaður situr í stjórn hlutafélags í krafti hlutafjáreignar sveitarfélagsins er hlutverk hans meðal annars það að gæta á vettvangi stjórnar félagsins opinberra hagsmuna sveitarfélagsins. Þeir hagsmunir verða almennt ekki taldir til sjálfstæðra og persónulegra hagsmuna sveitarstjórnarmannsins í framangreindum skilningi. Hér verður þó að hafa í huga að þegar sveitarstjórnarmaður tekur sæti í stjórn hluta- eða einkahlutafélags verða að jafnaði virkar lagareglur um skyldur stjórnarmanna í slíkum félögum og getur sveitarstjórn því t.d. almennt ekki gefið sveitarstjórnarmanni fyrirmæli um það hvernig hann eigi að greiða atkvæði á stjórnarfundum félagsins, sbr. m.a. 55. gr. laga nr. 138/1994, um einkahlutafélög, en þar kemur fram að hluthafar fari með ákvörðunarvald sitt á hluthafafundum, sjá til hliðsjónar Hans Gammeltoft-Hansen o.fl., Forvaltningsret, bls. 741.

Eins og fram hefur komið sat D í stjórn Y ehf. í krafti hlutafjáreignar X-hrepps. Sveitarfélagið átti aðeins 20,40% hlut í fyrirtækinu og var því hluthafahópur þess með þeim hætti að á D hvíldu einnig vissar trúnaðarskyldur samkvæmt reglum félagaréttarins og ákvæðum laga nr. 138/1994 gagnvart öðrum hluthöfum en sveitarfélaginu. Í máli þessu lá fyrir hreppsnefndinni að taka afstöðu til erindis A um breytingu á skiptingu byggðakvóta á milli Y ehf. og fyrirtækis hans. Hagsmunir Y ehf. af afgreiðslu þess voru því einstaklegir og verulegir og jafnvel til þess fallnir að telja að félagið hefði aðilastöðu í málinu. Ég ítreka að hvers konar breyting á skiptingu umrædds byggðakvóta í þá átt að auka hlut fyrirtækis A hefði haft bein áhrif á þann byggðakvóta sem kom í hlut Y ehf.

Með tilliti til þess að erindi A beindist þannig að málefni sem var í beinum tengslum við fjárhagslegan rekstur Y ehf. fæ ég ekki séð að sjónarmið um opinbera hagsmuni hafi hér getað réttlætt aðkomu D að afgreiðslu erindisins á fundum hreppsnefndarinnar. Umfjöllun hreppsnefndarinnar var t.d. ekki liður í ákvarðanatöku um þátttöku og eignaraðild sveitarfélagsins í fyrirtækinu. Undir þessum kringumstæðum voru tengsl D við Y ehf. þess eðlis að hann hafði sjálfstæða og persónulega hagsmuni í framangreindri merkingu af úrlausn málsins sem leiddu af stöðu hans sem stjórnarmanns í félaginu. Með vísan til eðlis þess málefnis sem erindi A laut að, hinna nánu tengsla D við Y ehf. og þeirra verulegu og einstaklegu hagsmuna sem fyrirtækið hafði af úrlausn málsins í hreppsnefndinni, tel ég að atvik hafi verið með þeim hætti að málið hafi varðað D „svo sérstaklega“ að almennt hafi mátt ætla að viljaafstaða hans myndi mótast að einhverju leyti þar af, sbr. 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga.

Ég tel rétt að taka sérstaklega fram að eins og fram kemur í úrskurði félagsmálaráðuneytisins var D, auk þess að vera oddviti hreppsnefndar X-hrepps, starfsmaður Z. Segir í úrskurðinum að það séu fyrst og fremst störf D fyrir Z sem valdið geti vafa um hæfi hans til að fjalla um málefni Y ehf. Miðað við þær upplýsingar sem fyrir liggi í málinu séu umrædd tengsl þó ekki það náin að þau valdi vanhæfi hans samkvæmt 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga. Tel ég að ráðuneytið sé með þessum orðum að vísa til þess sem fram kemur litlu framar í úrskurðinum að D hafi verið starfsmaður Z en hluti af starfi hans hafi falist í færslu bókhalds fyrir Y ehf. Því verki sinnti Z sem verktaki. Í gögnum sem bárust mér, bæði frá félagsmálaráðuneytinu og A, var að finna afrit af auglýsingu frá kjörstjórn X-hrepps, dags. 5. maí 1998, um að aðeins einn framboðslisti hefði borist fyrir sveitarstjórnarkosningar í sveitarfélaginu þann 23. maí 1998. Væri hann því sjálfkjörinn. Eru svo tilgreind nöfn þeirra sem skipa hinn sjálfkjörna lista, en þeirra á meðal er D, útibússtjóri. Samkvæmt þeim upplýsingum sem ég hef aflað mér í tengslum við athugun mína var D á árinu 2001 útibússtjóri hjá Z á U.

Í ljósi niðurstöðu minnar um hæfi D er ekki þörf á að fjalla hér nánar um þessa aðstöðu. Ég tel þó rétt að gera athugasemdir við það að úrskurður félagsmálaráðuneytisins í málinu ber ekki með sér að umrædd staða D hafi komið til nánari skoðunar af þess hálfu, t.d. í því sambandi hvort D gæti talist til fyrirsvarsmanna Z og þá eftir atvikum hvort hagsmunir þess af niðurstöðu málsins gætu talist sérstakir og verulegir. Ég minni á að eignatengslum Z við Y ehf. er lýst í kafla IV.3 hér að framan. Vegna þeirrar niðurstöðu minnar að D hafi verið vanhæfur til afgreiðslu málsins er ekki heldur þörf á að fjalla hér sérstaklega um þýðingu þess að D átti 0,16% hlutafjár í Y ehf.

5.

Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins 19. desember 2001 er á því byggt að „hæfum varamönnum [hafi ekki verið] til að dreifa við meðferð málsins“ í hreppsnefndinni. Félagsmálaráðuneytið hefur einnig bent á það í skýringum sínum til mín að það hafi haft þýðingu að aðeins einn varamaður í hreppsnefnd hafi verið tiltækur sem ekki tengdist málinu með neinum hætti. Þrír varamenn hafi átt beinna hagsmuna að gæta og einn hafi verið brottfluttur.

Af þessu tilefni tek ég fram að á þeim tíma sem hér um ræðir áttu sæti í hreppsnefnd X-hrepps D, oddviti, E, F, C og G. Niðurstaða mín hér að framan er sú að D og C hafi báðir verið vanhæfir til að fjalla um erindi A á umræddum fundum hreppsnefndarinnar á árinu 2001. E, framkvæmdastjóri Y ehf., vék sjálfur af fundi við afgreiðslu á erindi A þar sem hann taldi sig vanhæfan. Ekkert hefur hins vegar komið fram í gögnum málsins sem bendir til þess að F og G hafi verið vanhæfar til að fjalla um erindið. Varafulltrúar í hreppsnefnd voru eftirtaldir: Fyrsti varamaður, H, bóndi og í fullu starfi hjá Y ehf. Annar varamaður var A sjálfur. Þriðji varamaður var I sem var fluttur burtu úr sveitarfélaginu. Fjórði varamaður var J, starfsmaður L og sá fimmti K, útgerðarmaður og eigandi að 9,75% hlutafjár í Y ehf.

Ekkert í gögnum málsins bendir til þess að fjórði varamaður í hreppsnefnd, J, hafi verið vanhæfur til að fjalla um erindi A í því máli sem hér um ræðir. Af þeim sökum er ekki þörf á að fjalla hér sérstaklega um hæfi H, fyrsta varamanns, enda hefði hreppsnefnd X-hrepps verið ályktunarhæf hefði J verið kallaður til fundar þegar fjallað var um erindi Aþrátt fyrir að E, D og C hefðu allir vikið af fundi. Vísa ég í því sambandi til 1. mgr. 20. gr. sveitarstjórnarlaga þar sem segir að sveitarstjórn geti „enga ályktun gert nema meira en helmingur sveitarstjórnarmanna sé viðstaddur á fundi“. Í ljósi þess að ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að mögulegt hafi verið að kalla saman ályktunarhæfa hreppsnefnd tel ég að sú staða að nokkrir aðal- og varamanna í hreppsnefnd hafi verið eða kunni að hafa verið vanhæfir í málinu hafi ekki átt að hafa haft þýðingu við mat á hæfi þeirra C og D. Ég tek sérstaklega fram í þessu sambandi að við athugun mína á máli þessu hef ég ekki tekið til sérstakrar skoðunar hæfi annarra hreppsnefndarmanna en þeirra D og C.

Félagsmálaráðuneytið hefur einnig sett fram það sjónarmið í þessu máli, bæði í úrskurði sínum og í skýringum sem það hefur látið mér í té vegna málsins, að vegna fámennis í X-hreppi hafi verið óhjákvæmilegt að slaka nokkuð á hæfiskröfum til þeirra C og D í málinu. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 kemur fram að vegna fámennis í sumum sveitarfélögum á Íslandi sé nauðsynlegt að hæfisreglur á sveitarstjórnarstiginu séu nokkuð vægari en þær reglur sem fram koma í II. kafla stjórnsýslulaganna. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3284 og Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 1973.) Í því ljósi tel ég ekki loku fyrir það skotið að við beitingu 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaganna sé meðal annars heimilt að líta til þess hvort sveitarfélag sé það fámennt að nauðsyn beri til að gera þar vægari kröfur, t.d. í tengslum við skýringu á hugtakinu „venslamenn“ í 1. mgr. 19. gr., heldur en ef ákvæði II. kafla stjórnsýslulaganna hefðu átt við. Ég tek þó fram að þrátt fyrir að í einhverjum tilvikum kunni að vera heimilt við skýringu á 1. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaganna að líta til þess hvort viðkomandi sveitarfélag er mjög fámennt verður ávallt að hafa í huga orðalag ákvæðisins og þá óskráðu meginreglu sem það hvílir á. Þegar haft er í huga að þeir hagsmunir sem Y ehf. hafði af úrlausn málsins voru bæði sérstakir og verulegir, að bæði C og D stóðu í nánum tengslum við fyrirtækið og að ekki hefur komið fram að það hafi verið sérstökum vandkvæðum bundið að kalla saman ályktunarhæfa hreppsnefnd í málinu verður ekki séð að það sjónarmið að um fámennt sveitarfélag var að ræða eigi að hafa þýðingu við mat á hæfi C og D í þessu máli.

6.

Félagsmálaráðuneytið taldi í úrskurði sínum að fram væri komið að E hefði vikið sæti vegna vanhæfis á þeim tveimur fundum þar sem fjallað var um erindi A og ekki lægi fyrir að hann hefði komið að málinu með neinum hætti. Því væri ekki um það að ræða að hann hefði tekið þátt í afgreiðslu málsins þrátt fyrir að vera vanhæfur. Í kvörtuninni gerir A athugasemdir við það að á fundi hreppsnefndarinnar 28. maí 2001 hafi erindi hans verið 6. dagskrárliður af 13 og 4. dagskrárliður af 7 á fundinum 27. ágúst sama ár. Þó svo að E hafi vikið af fundi þegar erindi A var til umræðu hafi hann því ekki verið langt undan við afgreiðslu þeirra dagskrárliða og aðrir hreppsnefndarmenn því „undir pressu“ af hans hálfu. Félagsmálaráðuneytið tekur fram í bréfi sínu til mín, dags. 3. júlí 2001, þar sem það skýrir viðhorf sitt til kvörtunarinnar, að það telji tilgreindar athugasemdir A um það hvort umræddur hreppsnefndarmaður hafi verið „langt eða skammt undan“ málinu óviðkomandi.

Í löggjöf virðist það sjónarmið hafa fengið hljómgrunn að nefndarmaður í stjórnsýslunefnd geti með nærveru sinni haft þvingandi áhrif á aðra nefndarmenn við afgreiðslu máls sem hann er vanhæfur í og að slík áhrif séu óæskileg. Í 6. mgr. 19. gr. sveitarstjórnarlaga er kveðið á um það að vanhæfur sveitarstjórnarmaður skuli yfirgefa fundarsal sveitarstjórnar við meðferð og afgreiðslu þess máls sem hann er vanhæfur til að koma að. Samsvarandi ákvæði er að finna í 2. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga um skyldu nefndarmanna í stjórnsýslunefndum til að yfirgefa fundarsal við afgreiðslu máls sem þeir eru vanhæfir til meðferðar á. Í athugasemdum með þessu ákvæði í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir m.a. svo:

„Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. ber nefndarmanni, sem vanhæfur er til meðferðar máls, að yfirgefa fundarsal við afgreiðslu þess. Ástæðan er sú að með nærveru sinni getur vanhæfur nefndarmaður haft áhrif á afgreiðslu málsins, en almennt má búast við því að umræður nefndarmanna um málið verði mjög þvingaðar í návist manns sem hefur hagsmuni af úrlausn þess.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3290.)

Almennt hefur hins vegar ekki verið talið að taka þurfi sérstakt tillit til þessa sjónarmiðs við röðun mála á dagskrá funda hjá sveitarstjórnum eða öðrum stjórnsýslunefndum. Í því sambandi bendi ég á að á fundi kann að vera um vanhæfi tiltekinna fundarmanna að ræða í fleiri málum en einu. Kann því að vera erfiðleikum bundið að koma málum þannig fyrir að komist sé hjá þeirri aðstöðu sem var uppi í þessu máli, þ.e. að vanhæfur fundarmaður víki úr fundarsal aðeins á meðan það mál sem hann er vanhæfur í er til meðferðar. Tel ég samkvæmt þessu ekki ástæðu til að gera athugasemdir við niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins um framangreint atriði.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að úrlausn félagsmálaráðuneytisins um hæfi D og C, hreppsnefndarmanna í X-hreppi, í úrskurði þess frá 19. desember 2001 í máli A hafi ekki verið í samræmi við lög. Eru það tilmæli mín til félagsmálaráðuneytisins að það taki mál þetta til meðferðar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá A, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum er fram koma í áliti þessu.

VI.

Þann 14. júlí 2003 barst mér afrit bréfs félagsmálaráðuneytisins til A, dags. 11. sama mánaðar, þar sem fram kom að með vísan til erindis A frá 29. apríl 2003 hafi ráðuneytið ritað X-hreppi bréf þar sem farið var fram á að tekið yrði fyrir að nýju í sveitarstjórn erindi hans varðandi endurskoðun á úthlutun á byggðakvóta. Fylgdi umrætt bréf með í ljósriti. Í niðurlagskafla þess kemur fram að ráðuneytið vænti þess að því verði tilkynnt um niðurstöðu málsins þegar hún liggi fyrir. Með bréfi til félagsmálaráðuneytisins, dags. 29. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ráðuneytinu hefðu borist upplýsingar um lok máls A frá sveitarstjórninni og þá hver niðurstaða þess hefði verið. Svarbréf ráðuneytisins er dagsett 3. febrúar 2004. Fylgdi því bréf X-hrepps til ráðuneytisins, dags. 29. september 2003, þar sem fram kemur að mál A hafi verið tekið fyrir á tveimur formlegum fundum sveitarstjórnar 25. og 26. september 2003. Fundirnir hafi ekki verið ályktunarhæfir um úrskurð félagsmálaráðuneytisins frá 10. júlí 2003, vegna vanhæfis aðal- og varamanna í sveitarstjórn til að fjalla um mál tengd A og byggðakvóta. Í framangreindu bréfi félagsmálaráðuneytisins til mín er tekið fram að A hafi ekki óskað eftir frekari atbeina ráðuneytisins vegna málsins.