I Kvörtun og afmörkun athugunar
Hinn 11. nóvember 2022 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála 17. mars 2022 í máli nr. 659/2021 þar sem ákvörðun Vinnumálastofnunar um innheimtu ofgreiddra bóta var staðfest.
Eins og nánar verður vikið að síðar verður ráðið af kvörtun A og kæru hans til úrskurðarnefndarinnar að honum hafi ekki verið forsendur innheimtukröfu Vinnumálastofnunar fyllilega ljósar. Hefur athugun umboðsmanns lotið að því hvort nefndin hafi búið yfir fullnægjandi gögnum og upplýsingum til að taka rökstudda afstöðu til þess hvort útreikningur stofnunarinnar á ofgreiddum bótum væri réttur og þá jafnframt hvort úrskurður nefndarinnar hafi að þessu leyti verið í samræmi við kröfur stjórnsýslulaga til efnis rökstuðnings.
II Málavextir
A sótti um atvinnuleysisbætur samhliða minnkuðu starfshlutfalli 27. mars 2020 en ákvað skömmu síðar að sækja fremur um almennar atvinnuleysisbætur af ástæðum sem hér hafa ekki þýðingu. Í tekjuáætlun með umsókninni var gert ráð fyrir 180 þús. kr. tekjum fyrir hvern mánaðanna apríl, maí og júní 2020 vegna hlutastarfs. Hann óskaði eftir því að samskipti við stofnunina yrðu með rafrænum hætti.
Umsóknin var samþykkt 20. maí 2020 og var upphaf greiðslna miðað við fyrsta umsóknardag eða 27. mars. Lagt var til grundvallar að útreiknaður bótaréttur hans væri 59% og kom það fram í tilkynningu til hans um samþykkt umsóknarinnar. Þar sem hann var í starfi í 36% starfshlutfalli var tryggingarhlutfall hans ákveðið 23%. Það var ekki tekið fram í tilkynningunni en kom síðar fram á greiðsluseðlum. Í tilkynningunni var tekið fram að Vinnumálastofnun myndi framvegis koma skilaboðum áleiðis til hans í vefkerfi stofnunarinnar („mínum síðum“), tölvupósti eða með smáskilaboðum.
A fékk eina greiðslu fyrir tímabilið frá upphafsdegi til 29. maí 2020 sem kom til útborgunar 1. júní þess árs, samtals að fjárhæð 186.860 kr. Samkvæmt greiðsluseðli voru 9.081 kr. vegna mars, 118.023 kr. vegna apríl, að teknu tilliti til 2.257 kr. skerðingar vegna tekna, 96.204 kr. vegna maí, að teknu tilliti til 54.757 kr. skerðingar vegna tekna. Frádráttur var samtals 36.448 kr.
Um miðjan júnímánuð bárust Vinnumálastofnum upplýsingar úr staðgreiðsluskrá Skattsins um tekjur A á greiðslutímabilinu og kom þar m.a. fram að rauntekjur hans fyrir hlutastarfið í apríl hefðu verið 304.936 kr. Þá fékk hann 52.525 kr. í tekjur fyrir tilfallandi vinnu hjá öðrum atvinnurekanda þann mánuð. Samkvæmt staðgreiðsluskrá voru tekur hans í apríl því samtals 357.461 kr. en ekki 180.000 kr. eins og tekjuáætlun gerði ráð fyrir. Hann skráði sig af atvinnuleysisskrá 19. júní 2020 frá og með 12. þess mánaðar.
Með orðsendingu í vefkerfi Vinnumálastofnunar 29. júní 2020 var A tilkynnt að við útreikning atvinnuleysisbóta 1. júlí þess árs hefði komið í ljós að hann hefði fengið ofgreiddar bætur og við það hefði myndast skuld að fjárhæð 84.561 kr. án álags. Vísað var til þess að frekari upplýsingar kæmu fram á greiðsluseðli. Einnig var tekið fram að ofgreiddar atvinnuleysisbætur bæri að greiða með 15% álagi en yrði sýnt fram á að bótaþega yrði ekki kennt um annmarka er leiddu til skuldamyndunar skyldi fella álagið niður.
Samkvæmt greiðsluseðli 1. júlí 2020 var skuldamyndunin komin til vegna ofgreiðslu í apríl þess árs og kom fram að skerðing vegna tekna hefði átt að vera 88.731 kr. þann mánuð. Jafnframt kom fram að 3.488 kr. hefði verið skuldajafnað við síðar tilkomnar bótagreiðslur og heildarskuld væri 81.073 kr. Til útborgunar 1. júlí komu 10.463 kr. sem mun hafa verið endurgreiðsla á ofnýttum persónuafslætti. Tekið var fram að frekari skýringar á greiðsluseðlinum og rökstuðning vegna ákvörðunar um ofgreiðslu væri hægt að fá hjá greiðslustofu Vinnumálastofnunar. Jafnframt var leiðbeint um að ákvörðun Vinnumálastofnunar um útreikning á atvinnuleysisbótum og skuldamyndun væri heimilt að kæra til úrskurðarnefndar velferðarmála innan þriggja mánaða frá dagsetningu greiðsluseðilsins.
Hinn 21. október 2021 sendi Vinnumálastofnun A innheimtubréf fyrir skuld að fjárhæð samtals 93.234 kr., þ.e. höfuðstól að fjárhæð 81.073 kr. að viðbættu 15% álagi. Fram kom að samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hjá Vinnumálastofnun hefði hann fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur og nánari skýringar væri að finna á greiðsluseðlum sem þó fylgdu ekki bréfinu. Í stað þess fylgdi yfirlit yfir greiðsluseðla. Var þar tilgreindur einn greiðsluseðill sem ætla má að hafi verið aðgengilegur í vefkerfi Vinnumálastofnunar. Leiðbeint var um kæruheimild til úrskurðarnefndar velferðarmála. Af gögnum málsins verður ráðið að þetta bréf hafi jafnframt verið tilkynnt A í vefkerfinu og hann fengið senda tilkynningu í tilgreint netfang um að hans biði bréf, auk þess sem daginn eftir hafi hann fengið tilkynningu sama efnis með sms-skilaboðum sendum í tilgreint símanúmer.
Hinn 7. desember 2021 var krafan send innheimtumiðstöðinni á Blönduósi til frekari innheimtu. A hafði samband við stofnunina símleiðis daginn eftir, lýsti yfir óánægju sinni með kröfuna og var þá leiðbeint um kæruheimild til úrskurðarnefndar velferðarmála. Hann kærði ákvörðunina samdægurs og fór m.a. fram á að öll skuld hans, 93.234 kr., yrði felld niður eða í það minnsta endurskoðuð og endurreiknuð. Kvaðst hann vilja sjá frekari sannanir þess að krafan ætti rétt á sér.
Með bréfi 10. desember 2021 óskaði úrskurðarnefnd velferðarmála eftir greinargerð Vinnumálastofnunar og gögnum málsins. Greinargerð stofnunarinnar barst nefndinni með bréfi 11. febrúar 2022. Í bréfinu er ekki að finna yfirlit yfir gögn málsins en miðað við þau gögn sem nefndin afhenti umboðsmanni bárust henni afrit eftirfarandi gagna: 1) tilkynningar um samþykkt umsóknar 20. maí 2020, 2) innheimtubréf 21. október 2021, ásamt yfirliti þar sem tilgreindur var einn greiðsluseðill 3) staðfestingar vinnuveitenda hans á starfstímabilum og starfshlutfalli, 4) upplýsingar úr tölvukerfi Vinnumálastofnunar um áætlaðar tekjur og rauntekjur árið 2020, 5) yfirlit um skuldastöðu, 6) yfirlit um greiðslur (greiðslusögu) og 7) samskiptasaga þar sem færð eru til bókar samskipti A við Vinnumálastofnun.
Úrskurðarnefnd velferðarmála staðfesti ákvörðun Vinnumálastofnunar með úrskurði 17. mars 2022. Í honum eru m.a. rakin sjónarmið Vinnumálastofnunar og gerð grein fyrir skýringum stofnunarinnar á tryggingarhlutfalli A. Kemur þar fram að sú aðferð við útreikning á skerðingu bóta vegna tekna sem lög gera ráð fyrir hafi leitt til skuldamyndunar að fjárhæð 84.651 kr., en 3.488 kr. hafi verið skuldajafnað við síðar tilkomnar atvinnuleysisbætur. Einnig kemur fram að ákveðið hafi verið að fella niður álag á skuldina og því standi heildarskuld í 81.703 kr.
Í niðurstöðukafla úrskurðarins er gerð grein fyrir 36. og 39. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar. Í niðurlagi kaflans segir eftirfarandi:
Þar sem kærandi var með hærri tekjur í aprílmánuði 2020 en tekjuáætlun gerði ráð fyrir fékk kærandi greiddar hærri atvinnuleysisbætur en hann átti rétt á þann mánuð. Ákvæði 2. mgr. 39. laganna er fortaklaust að því er varðar skyldu til þess að endurgreiða ofgreiddar bætur. Í máli þessu hefur Vinnumálastofnun ákveðið að fella niður álagið sem lagt var á skuld kæranda og er því ekki ágreiningur um það atriði. Með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun staðfest.
III Samskipti umboðsmanns og úrskurðarnefndar velferðarmála
Með bréfi til úrskurðarnefndar velferðarmála 24. nóvember 2022 var óskað eftir gögnum málsins. Jafnframt var þess óskað að nefndin afhenti umboðsmanni, eftir atvikum með atbeina Vinnumálastofnunar, sundurliðaðar upplýsingar um forsendur útreiknings á bótarétti A og þær fjárhæðir sem honum voru greiddar á tímabilinu 27. mars til 11. júní 2020 og skerðingu þeirra á sama tímabili. Bárust gögn málsins með bréfi 22. desember 2022, ásamt skjali frá Vinnumálastofnun með forsendum útreiknings bótaréttar og yfirliti greiðslna
Með bréfi 1. febrúar 2023 var m.a. óskað eftir sundurliðuðum upplýsingum um forsendur útreikninga á fjárhæðum atvinnuleysisbóta A eftir að rauntekjur hans lágu fyrir á tímabilinu sem hann fékk greiddar atvinnuleysisbætur. Enn fremur var þess óskað að úrskurðarnefndin upplýsti hvort hún hefði við meðferð málsins óskað eftir upplýsingum frá Vinnumálastofnun um forsendur útreikninga á fjárhæðum atvinnuleysisbóta sem A voru greiddar, svo og útreikninga á bótagreiðslum til hans eftir að upplýsingar um rauntekjur lágu fyrir, og tekið afstöðu til réttmætis þeirra. Hefði nefndin ekki gert það var þess óskað að hún lýsti afstöðu sinni og skýrði hvernig framkvæmd hennar að þessu leyti samrýmdist 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í svarbréfi nefndarinnar 28. febrúar 2023 segir eftirfarandi:
Þegar úrskurðarnefndin úrskurðaði í málinu lágu fyrir öll gögn frá Vinnumálastofnun sem og afstaða stofnunarinnar sem kærandi gerði ekki neinar athugasemdir við. Úrskurðarnefndin taldi að fullnægjandi gögn hefðu legið fyrir og því var ekki óskað eftir frekari upplýsingum frá Vinnumálastofnun.
Bréfinu fylgdu ný skjöl frá Vinnumálastofnun með frekari upplýsingum en í fyrra skjali.
Umboðsmaður ritaði nefndinni bréf enn á ný 23. mars 2023. Vísað var til þess að uppi væri ágreiningur um ákvörðun Vinnumálastofnunar um innheimtu ofgreiddra bóta sem byggðist á útreikningum stofnunarinnar á bótarétti A, upphaflega á grundvelli tekjuáætlunar en síðar með hliðsjón af upplýsingum frá skattyfirvöldum um rauntekjur hans á tímabilinu sem um ræddi. Þess var óskað að úrskurðarnefndin skýrði hvort það væri réttur skilningur að nefndin hefði hvorki aflað upplýsinga um útreikning Vinnumálastofnunar á atvinnuleysisbótum, sem A voru greiddar, umfram það sem fram kom í greinargerð Vinnumálastofnunar við meðferð málsins fyrir nefndinni, né staðreynt að útreikningar stofnunarinnar hefðu verið réttir eða í samræmi við lög. Ef svo væri var óskað eftir afstöðu nefndarinnar til þess hvernig sú framkvæmd samrýmdist rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Var þess jafnframt óskað að úrskurðarnefndin upplýsti hvort það væri afstaða hennar að athugasemdir aðila máls við útreikning og innheimtu ofgreiddra bóta af hálfu Vinnumálastofnunar, eftir að greinargerð stofnunarinnar lægi fyrir, væru forsenda þess að hún kannaði hvort sá útreikningur og ákvörðunartaka stofnunarinnar á þeim grundvelli væri í samræmi við lög. Ef svo væri var þess farið á leit að nefndin skýrði nánar þau lagasjónarmið sem byggju að baki þeirri afstöðu.
Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar 4. maí 2023 var áréttað að hin kærða ákvörðun hefði verið ákvörðun Vinnumálastofnunar um innheimtu ofgreiddra atvinnuleysisbóta vegna aprílmánaðar 2020. Þá sagði í bréfinu:
Eftir hefðbundna gagnaöflun og yfirferð gagna var úrskurðað í málinu og hafði kærandi þá fengið öll gögn send og verið gefið tækifæri til að koma með athugasemdir við greinargerð Vinnumálastofnunar og þau gögn sem lágu til grundvallar hinni kærðu ákvörðun. Í greinargerð Vinnumálastofnunar var rakið hvernig tekjur kæranda leiddu til skerðingar á atvinnuleysisbótum hans miðað við útreiknaðan bótarétt og uppgefið hlutastarf. Hvorki kæran sjálf né gögn málsins gáfu tilefni til að óska eftir frekari skýringum eða gögnum frá Vinnumálastofnun.
Enn fremur sagði í bréfinu að hvert og eitt mál sem kæmi til kasta nefndarinnar væri skoðað sérstaklega, bæði rök málsaðila og öll gögn, og þegar hún teldi tilefni til væri óskað eftir frekari skýringum og/eða gögnum frá Vinnumálstofnun.
Hinn 20. og 26. febrúar 2024 bárust frekari gögn frá Vinnumálastofnun samkvæmt beiðni þar um, þ. á m. umsókn A um atvinnuleysisbætur 27. mars 2020 og greiðsluseðlar til hans 1. júní og 1. júlí þess árs, en þessi gögn voru ekki meðal þeirra sem úrskurðarnefndin afhenti umboðsmanni.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Útreikningur á fjárhæð atvinnuleysisbóta A og ákvörðun um skuldamyndun
Fjallað er um hvernig Vinnumálastofnun skuli standa að útreikningi atvinnuleysisbóta í lögum nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar.
Launamaður sem uppfyllir almenn skilyrði 13. gr. laga nr. 54/2006 telst tryggður samkvæmt lögunum nema annað leiði af einstökum ákvæðum þeirra og miðast hlutfallslegur bótaréttur hans við lengd starfstíma á ávinnslutímabili samkvæmt 15. gr. þeirra. Þegar launamaður missir starf sitt en ræður sig til starfa í minna starfshlutfall hjá öðrum vinnuveitanda nemur tryggingarhlutfall hans mismun réttar hans, miðað við fullan starfsmissi, og þess starfshlutfalls sem hann gegnir hjá nýjum vinnuveitanda, sbr. 17. gr. laganna. Á þessum grundvelli var hlutfallslegur bótaréttur A metinn 59% en tryggingarhlutfall hans ákveðið 23% þar sem hann var í starfi í 36% starfshlutfalli samhliða því að fá greiddar bætur. Upplýsingar um hlutfallslegan bótarétt komu fram í tilkynningu um samþykkt umsóknar 20. maí 2020 og tryggingarhlutfall kom fram á greiðsluseðlum sem voru birtir a í vefkerfi Vinnumálastofnunar. Ekki verður séð að A hafi af því tilefni gert athugasemdir.
Nánar er fjallað um fjárhæð atvinnuleysisbóta í VII. kafla laga nr. 54/2006. Sá sem telst að fullu tryggður á rétt til óskertra grunnatvinnuleysisbóta sem á tímabilinu, sem um ræðir, námu 289.510 kr., sbr. 2. og 3. mgr. 33. gr. laganna og reglugerð nr. 1236/2019, um fjárhæð atvinnuleysistrygginga. Samkvæmt gögnum frá Vinnumálastofnun voru A reiknaðar 66.587 kr. í grunnatvinnuleysisbætur fyrir aprílmánuð 2020 miðað við tryggingarhlutfall hans.
Sá sem telst tryggður öðlast einnig rétt til tekjutengdra atvinnuleysisbóta í allt að þrjá mánuði frá þeim tíma er grunnatvinnuleysisbætur hafa verið greiddar í samtals hálfan mánuð, sbr. 1. mgr. 32. gr. laga nr. 54/2006. Samkvæmt 2. mgr. lagagreinarinnar skulu tekjutengdar atvinnuleysisbætur launamanna nema 70% af meðaltali heildarlauna miðað við sex mánaða tímabil sem hefst tveimur mánuðum áður en umsækjandi varð atvinnulaus. Aldrei skal þó miða við færri en fjóra mánuði við útreikninginn. Samkvæmt 6. mgr. lagagreinarinnar skal hámarksfjárhæð tekjutengdra atvinnuleysisbóta í hverjum mánuði miðast við tryggingarhlutfall hins tryggða þannig að þær nemi aldrei hærri fjárhæð en 456.505 kr. á mánuði á tímabilinu sem um ræðir, miðað við óskerta atvinnuleysistryggingu, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 1236/2019. Til að reikna út atvinnuleysisbætur fyrir hvern dag skal miða við 21,67 daga í mánuði. Samkvæmt gögnum frá Vinnumálastofnun voru A reiknaðar 53.693 kr. í tekjutengdar atvinnuleysisbætur fyrir aprílmánuð 2020 miðað við að hann fengi greiddar grunnatvinnuleysisbætur frá 27. mars þess árs.
Í 36. gr. laga nr. 54/2006 er fjallað um frádrátt vegna tekna. Í 1. mgr. greinarinnar kemur fram að þegar samanlagðar tekjur af hlutastarfi hins tryggða og atvinnuleysisbætur hans séu hærri en sem nemur óskertum rétti hans til atvinnuleysisbóta, að viðbættu frítekjumarki samkvæmt 4. mgr. greinarinnar, skuli skerða atvinnuleysisbætur hans um helming þeirra tekna sem umfram eru. Hið sama gildi um m.a. tekjur fyrir tilfallandi vinnu, fjármagnstekjur hins tryggða og aðrar greiðslur sem hann kunni að fá frá öðrum aðilum. Við útreikning atvinnuleysisbóta fyrir aprílmánuð 2020 var miðað við að A hefði í samanlagðar tekjur þann mánuð 300.280 kr., þar af 180.000 kr. í tekjur af hlutastarfi og 120.280 kr. í atvinnuleysisbætur. Óskertur réttur hans til atvinnuleysisbóta, að viðbættu 71.262 kr. frítekjumarki var 295.766 kr. og voru því útborgaðar bætur skertar um helming þeirra tekna sem námu mismuni þessara fjárhæða, eða 2.257 kr. Þegar í ljós kom, um miðjan júnímánuð 2020, að rauntekjur A voru 357.461 kr. og samanlagðar tekjur hans því 477.741 kr., eða 181.975 kr. hærri en nam óskertum bótarétti að viðbættu frítekjumarki, leiddi það hins vegar til þess að téð skerðing var talin hafa átt að nema 90.988 kr. Að teknu tilliti til leiðréttingar á frádrætti og skuldajöfnunar við síðar tilkomnar atvinnuleysisbætur var það talið leiða til þeirrar skuldamyndunar sem hér er til umfjöllunar.
Í 39. gr. laga nr. 54/2006 er fjallað um leiðréttingu á atvinnuleysisbótum. Í 2. mgr. greinarinnar kemur fram að hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur samkvæmt 32. eða 33. gr. en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða öðrum ástæðum beri honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var að viðbættu 15% álagi. Fella skal niður álagið færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leiddu til ákvörðunar Vinnumálastofnunar. Heimilt er að skuldajafna ofgreiddum atvinnuleysisbótum á móti síðar tilkomnum bótum sama einstaklings, sbr. 3. mgr. greinarinnar, og um innheimtu ofgreidds fjár úr Atvinnuleysistryggingasjóði fer samkvæmt 3. gr. laga nr. 150/2019, um innheimtu opinberra skatta og gjalda.
Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/2006 kemur m.a. fram í athugasemdum við 39. gr. að með ákvæðinu sé gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun hafi heimildir til að leiðrétta fjárhæð atvinnuleysisbóta til samræmis við álagningu skattyfirvalda. Þannig sé gert ráð fyrir að hinn tryggði endurgreiði Atvinnuleysistryggingasjóði þær fjárhæðir sem ofgreiddar eru í þeim tilvikum er hann fékk hærri greiðslur úr sjóðnum en honum bar. Jafnframt segir: „Á þetta við um öll tilvik sem kunna að valda því að hinn tryggði hafi fengið ofgreitt úr Atvinnuleysistryggingasjóði.“ (Sjá þskj. 1078 á 132. löggjafarþingi 2005-2006.)
Á framangreindum grundvelli munu þegar greiddar atvinnuleysisbætur til A hafa verið leiðréttar með útgáfu greiðsluseðils 1. júlí 2020 og hann síðan krafinn um endurgreiðslu þeirra með álagi með bréfi 21. október 2021, samtals að fjárhæð 93.234 kr. Svo sem áður greinir var álagið hins vegar fellt niður við meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni.
2 Var rannsókn úrskurðarnefndar velferðarmála í samræmi við lög?
Af kæru A til úrskurðarnefndar velferðarmála verður ekki annað ráðið en að honum hafi ekki verið forsendur innheimtukröfu Vinnumálastofnunar á hendur sér fyllilega ljósar. Þannig verður að skilja kæruna á þá leið að hann hafi talið að með greiðslunni sem kom til útborgunar 1. júní 2020 hefði hann fengið greiddar fullar atvinnuleysisbætur fyrir maí þess árs, en samkvæmt gögnum málsins voru samanlagðar tekjur hans þann mánuð töluvert lægri en fyrir apríl. Einnig liggur fyrir að A fór m.a. fram á að öll skuld hans, 93.234 kr., yrði felld niður eða í það minnsta endurskoðuð og endurreiknuð og kvaðst hann vilja sjá frekari sannanir þess að krafan ætti rétt á sér.
Samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 54/2006 kveður úrskurðarnefnd velferðarmála upp úrskurði um ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli laganna. Um meðferð máls fyrir nefndinni sem sjálfstæðri úrskurðarnefnd gilda almennar reglur stjórnsýslulaga eftir því sem við getur átt, sbr. 30. gr. stjórnsýslulaga og 5. mgr. 7. gr. laga nr. 85/2015.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í þessu felst að stjórnvaldi ber að sjá til þess að eigin frumkvæði að skilyrðum reglunnar sé fullnægt. Það fer eftir eðli stjórnsýslumáls, svo og réttarheimild þeirri sem verður grundvöllur ákvörðunar, hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Mál telst nægjanlega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um nánari afmörkun verður m.a. að líta til þess hversu mikilvægt málið sé og hversu nauðsynlegt sé að taka skjóta ákvörðun. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar sem búa að baki ákvörðun séu sannar og réttar (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293-3294).
Þegar úrskurðarnefnd velferðarmála fær til umfjöllunar mál á grundvelli 2. mgr. 11. gr. laga nr. 54/2006 er aðstaðan að jafnaði sú að fyrir liggur mál sem hefur þegar verið rannsakað hjá Vinnumálastofnun. Af þeim sökum lýtur ágreiningur máls á úrskurðarstigi yfirleitt að nokkuð afmörkuðum atriðum um málsatvik sem ber þá að upplýsa sérstaklega (sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Stjórnsýsluréttur: málsmeðferð, Reykjavík 2013, bls. 527-530). Forsenda þess að slík rannsókn teljist fullnægjandi er að úrskurðarnefndin hafi aflað allra fyrirliggjandi gagna málsins þannig að hún geti staðreynt sjálf hvort réttar séu þær upplýsingar og staðhæfingar sem liggja til grundvallar ákvörðunum Vinnumálastofnunar sem lægra setts stjórnvalds, bæði um meðferð og efni málsins. Af réttaröryggishlutverki nefndarinnar sem kærustjórnvalds leiðir jafnframt að gera verður ríkari kröfur til málsmeðferðar hennar en ella, m.a. þannig að fyrir liggi að hún hafi í reynd endurskoðað með fullnægjandi hætti hvort atvik málsins hafi verið réttilega heimfærð til laga. Í ljósi þess að ákvarðanir Vinnumálastofnunar og úrskurðir nefndarinnar um endurkröfu ofgreiddra atvinnuleysisbóta eru íþyngjandi, sbr. 5. mgr. 11. gr. og 6. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006, er einnig sérstakt tilefni til að hún vandi málsmeðferð sína að þessu leyti.
Samkvæmt því sem áður hefur verið rakið leiðir af reglum laga nr. 54/2006 að nauðsynlegt kann að vera, líkt og átti við í tilviki A, að líta til ýmissa þátta við útreikning og, ef því er að skipta, endurútreikning atvinnuleysisbóta. Þegar athugasemdir kæranda beinast að fjárhæð endurgreiðslukröfu sem er komin til vegna ákvörðunar um skuldamyndun er það hlutverk úrskurðarnefndarinnar að fara yfir og staðreyna útreikninga Vinnumálastofnunar m.t.t. þess hvort þeir séu reistir á fullnægjandi grundvelli og í samræmi við lög. Breytir þar engu þótt kæranda hafi áður verið tilkynnt niðurstaða endurútreiknings en ekki kært þá ákvörðun sérstaklega. Í því sambandi athugast þó að af fyrirliggjandi gögnum málsins verður ráðið að fyrstu tilkynningar til A um skuldamyndunina 29. júní og 1. júlí 2020 voru eingöngu birtar í vefkerfi stofnunarinnar eftir að hann lauk atvinnuleit. Liggur ekkert fyrir um hvort honum var kunnugt um þessa ákvörðun og kæruleiðbeiningar vegna hennar. Samkvæmt þessu þurfti nefndin að hafa tölulegar upplýsingar um það með hvaða hætti fjárhæð endurgreiðslukröfunnar hefði verið reiknuð sem og afla annarra þeirra gagna og upplýsinga sem nauðsynleg voru til að varpa ljósi á forsendur útreikninganna.
Af 36. gr. laga nr. 54/2006 leiðir að í tilviki A bar að leggja til grundvallar útreikningi, á skerðingu vegna tekna, upplýsingar um samanlagðar tekjur af hlutastarfi hans, atvinnuleysisbætur, óskertan rétt hans til atvinnuleysisbóta og frítekjumark. Því þurftu að liggja fyrir hjá nefndinni upplýsingar um lengd starfstíma hans á ávinnslutímabili atvinnuleysistrygginga og starfshlutfall í hlutastarfi til þess að unnt væri að staðreyna hvort hlutfallslegur bótaréttur hans og tryggingarhlutfall væri rétt reiknað, sem og upplýsingar um útborgaðar bætur, áætlaðar tekjur og rauntekjur. Auk þess þurfti að líta til fjárhæðar atvinnuleysistrygginga og frítekjumarks á þeim tíma sem um ræddi.
Rannsókn málsins af hálfu úrskurðarnefndarinnar fólst í að óska eftir greinargerð Vinnumálastofnunar og kalla eftir gögnum málsins með bréfi 10. desember 2021. Þá var A veittur kostur á koma á framfæri athugasemdum eða frekari gögnum með bréfi 17. febrúar 2022. Ekki var talið tilefni til að kalla eftir frekari skýringum og gögnum og því ekki kallað sérstaklega eftir nánari skýringum á því hvernig forsendur útreiknings horfðu við í tilviki A eða að nánar yrði skýrt hvernig þær tölulegu upplýsingar, sem lágu fyrir í málsgögnum, leiddu til niðurstöðu stofnunarinnar um fjárhæð endurkröfu á hendur honum. Þá verður ekki séð að úrskurðarnefndin hafi við úrlausn málsins haft undir höndum greiðsluseðla til A 1. júní og 1. júlí 2020 eða umsókn hans um atvinnuleysisbætur þar sem tekjuáætlun kom fram.
Hvað sem þessu líður tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að nefndin hafi ekki haft fullnægjandi upplýsingar til að staðreyna hvort ákvörðun Vinnumálastofnunar hafi verið efnislega rétt. Hef ég þá í huga að í þeim gögnum sem nefndin hafði m.a. undir höndum liggja fyrir staðfestingar á starfstímabilum og starfshlutfalli A, upplýsingar úr tölvukerfi Vinnumálastofnunar um áætlaðar tekjur hans og rauntekjur árið 2020 svo og yfirlit greiðslusögu þar sem fram koma sundurliðaðar upplýsingar um greiðslur til hans og leiðréttingar á þeim. Eftir að hafa farið yfir gögn málsins, þ. á m. þau sem bárust frá Vinnumálastofnun, tel ég jafnframt ekki efni til að gera athugasemdir við þá efnislegu niðurstöðu nefndarinnar að staðfesta ákvörðun stofnunarinnar. Hins vegar tel ég tilefni til að fjalla nánar um rökstuðning nefndarinnar fyrir niðurstöðu sinni.
3 Rökstuðningur fyrir úrskurði nefndarinnar
Ákvörðun um skuldamyndun sem er byggð á endurútreikningi þegar greiddra atvinnuleysisbóta er stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Þarf hún þ.a.l. að vera nægilega skýr til að aðili geti skilið hana, tekið afstöðu til hennar og metið réttarstöðu sína og hagað ráðstöfunum sínum á upplýstan hátt í samræmi við hana. Verður því að gera kröfu um að málsaðili fái endurútreikninga í hendur og þeir séu þannig settir fram að þeir séu skiljanlegir viðtakanda. Sömu sjónarmið eiga við um endurgreiðslukröfu sem er byggð á slíkri ákvörðun. Sambærileg viðmið eiga einnig við um endurskoðun úrskurðarnefndarinnar á þessum ákvörðunum auk þess sem um efni úrskurða nefndarinnar gilda ákvæði 22., sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt kröfum þeirrar lagagreinar skal ekki einungis vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á heldur jafnframt rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.
Í úrskurði nefndarinnar í máli A er í sérstökum kafla gerð grein fyrir upplýsingum sem koma fram í greinargerð Vinnumálastofnunar til nefndarinnar, m.a. að hlutfallslegur bótaréttur hans hafi verið 59%, starfshlutfall í hlutastarfi 36%, tryggingarhlutfall 23%, áætlaðar tekjur af hlutastarfi 180.000 kr., fjárhæð skuldamyndunar eftir endurútreikning 84.561 kr., skuldajöfnun við síðar tilkomnar atvinnuleysisbætur 3.488 kr. og heildarfjárhæð skuldar því 81.703 kr. Bæði í þeim kafla og í niðurstöðukafla úrskurðarins er efni 36. gr. laga nr. 54/2006 rakið. Er tekið fram í því sambandi að fjárhæð skerðingar vegna tekna af hlutastarfi sé reiknuð út með þeim hætti að óskertur réttur atvinnuleitanda til atvinnuleysisbóta, að viðbættu frítekjumarki, sé dreginn frá samanlögðum tekjum hans af hlutastarfi og þeim atvinnuleysisbótum sem hann eigi rétt á og helmingur þeirrar fjárhæðar myndi skerðingu.
Í forsendum úrskurðarins er hins vegar ekki gerð grein fyrir fjárhæð óskertra atvinnuleysisbóta A, fjárhæð þeirra atvinnuleysisbóta sem hann átti rétt á, fjárhæð frítekjumarks á þeim tíma sem um ræddi eða fjárhæð rauntekna hans. Ekki er heldur fjallað um að niðurstaða útreiknings, miðað við upphaflegar forsendur, hafi verið 2.257 kr. eða að endurútreikningur hafi leitt til þeirrar niðurstöðu að skerðing ætti að vera 90.988 kr. Þá er hvergi útskýrt hvernig fyrirliggjandi upplýsingar um fjárhæðir, sem að hluta var gerð grein fyrir í úrskurði nefndarinnar, hafi fallið að skerðingarreglu 36. gr. laga nr. 54/2006. Er í úrskurðinum látið við það sitja að slá því föstu að A hefði verið með hærri tekjur í aprílmánuði 2020 en tekjuáætlun gerði ráð fyrir. Hefði hann þ.a.l. fengið greiddar hærri atvinnuleysisbætur en hann átti rétt á fyrir þann mánuð og bæri að endurgreiða þær.
Samkvæmt framangreindu ber rökstuðningur úrskurðarnefndarinnar ekki nægilega með sér hvort hún hafði í reynd endurskoðað útreikninga Vinnumálastofnunar með sjálfstæðum hætti. Varð því ekki ráðið af úrskurðinum hvort A hafði í reynd notið til fulls þess réttaröryggisúrræðis sem fólst í því að geta leitað til nefndarinnar með stjórnsýslukæru vegna áðurlýstra ákvarðana. Í því sambandi bendi ég á að kröfur til rökstuðnings eru almennt taldar auka líkur á því að ákvarðanir verði réttar þar sem þær knýja á um að stjórnvald vandi til undirbúnings að ákvörðun (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3299). Að þessu slepptu bendi ég á að eins og rökstuðningur nefndarinnar var fram settur var hann ekki til þess fallinn að A gæti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða málsins varð sú sem raun varð á og sætt sig við hana. Eins og kæra hans var fram sett var þó að mínum dómi sérstakt tilefni til þess að horfa sérstaklega til þess markmiðs rökstuðnings í málinu. Að öllu þessu virtu tel ég því að rökstuðningur úrskurðarnefndar velferðarmála í máli A hafi ekki verið í samræmi við fyrrgreindar kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga.
V Niðurstaða
Það er álit mitt að rökstuðningur úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 659/2021 frá 17. mars 2022 hafi ekki verið í samræmi við kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í ljósi þeirrar niðurstöðu minnar að ekki séu efni til að gera athugasemdir við þá efnislegu niðurstöðu nefndarinnar að staðfesta ákvörðun Vinnumálastofnunar um innheimtu ofgreiddra bóta tel ég ekki ástæðu til að beina tilmælum til nefndarinnar um endurupptöku málsins. Ég beini því hins vegar til nefndarinnar að hafa þau sjónarmið sem koma fram í álitinu í huga til framtíðar.
Vinnumálastofnun er til upplýsingar sent afrit álitsins.