Álit

I.

Hinn 17. desember 2002 leitaði A til mín og kvartaði yfir ákvörðun ríkislögreglustjóra, dags. 1. október 2002, um að setja B í starf lögreglufulltrúa við efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra sem auglýst hafði verið laust til umsóknar 15. ágúst 2002. Af hálfu A er kvartað yfir því að ríkislögreglustjóri hafi „brotið gegn stjórnsýslulögum og góðum stjórnsýsluháttum“ við meðferð málsins.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 11. maí 2003.

II.

Atvik málsins eru þau að með auglýsingu nr. 26/2002, dags. 15. ágúst 2002, voru auglýstar lausar til umsóknar „tvær stöður lögreglumanna hjá embætti ríkislögreglustjóra með starfsstigið aðalvarðstjóri/lögreglufulltrúi“. Fram kom í auglýsingunni að „til að byrja með [yrði] sett í stöðurnar til reynslu í 6 mánuði“. Í lok auglýsingarinnar kom fram að „konur sem [uppfylltu] skilyrðin [væru] sérstaklega hvattar til að sækja um“.

Með umsókn, dags. 30. ágúst 2002, sótti A um eitt af þeim störfum sem auglýst höfðu verið. Með tilkynningu á „lögregluvefnum“, dags. 1. október 2002, var kynnt að ríkislögreglustjóri hefði þann dag „sett“ þær B og C til að gegna störfum lögreglufulltrúa/aðalvarðstjóra við efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra. Tilkynning um veitingu starfanna var send til annarra umsækjenda, þ. á m. A, 2. október s.á., með tölvupósti aðstoðaryfirlögregluþjóns við embættið fyrir hönd sviðsstjóra sviðs 5.

Hinn 6. október 2002 óskaði A eftir því að embætti ríkislögreglustjóra rökstyddi framangreinda ákvörðun með vísan til 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfi hans kom fram að hann gerði ekki athugasemdir við ráðningu C en að ósk hans væri sú að ríkislögreglustjóri færði rök fyrir þeirri niðurstöðu að B væri talin hæfari en hann við veitingu starfsins. Óskaði hann sérstaklega eftir því að gerð væri grein fyrir því til hvaða sjónarmiða hafi verið litið við ákvörðunina. Svarbréf ríkislögreglustjóra við bréfi A er dagsett 17. október 2002 en þar eru í upphafi raktar upplýsingar um B og A sem fram komu í umsóknum þeirra og fylgigögnum. Síðan segir svo í bréfinu:

„Ríkislögreglustjóri telur að þér og [B] séuð jafnhæf þegar borin er saman menntun, reynsla og starfsaldur. Á grundvelli laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla nr. 96, 22. maí 2000 bar ríkislögreglustjóra að velja konu til starfans. Þá réði einnig við val á umsækjendum reynsla yfirmanna efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjórans af störfum yðar hjá deildinni. Umsögn þeirra er ekki til þess fallin að telja yður hæfari en [B].“

Með bréfi til ríkislögreglustjóra, dags. 28. október 2002, óskaði A með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga eftir afritum allra gagna sem höfð voru til hliðsjónar við ákvörðun ríkislögreglustjóra og vörðuðu samanburð á hæfni hans og B. Sérstaklega var óskað eftir afritum umsagna um fyrri störf hans hjá efnahagsbrotadeild sem vísað hefði verið til í rökstuðningi embættisins. Með bréfi, dags. 14. nóvember 2002, sendi embætti ríkislögreglustjóra A afrit af umsóknum hans og B, afrit af auglýsingu um stöðuna og afrit af ódagsettri umsögn yfirmanna hjá efnahagsbrotadeild um fyrri störf hans þar. Sú umsögn er svohljóðandi:

„[A], rannsóknarlögreglumaður kom til starfa í efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjórans 1. febrúar 1999 og starfaði til loka nóvember 2000. Hann sótti á þeim tíma nám í lögregluskóla ríkisins um rannsóknir alvarlegra fjármunabrota og stóðst próf sem haldin voru í lok námskeiðsins. Við störf stóð hann sig ágætlega og vann þau verk sem honum voru falin.

Það kom fljótlega upp eftir að hann hóf störf að hann var sífellt óánægður og kvartaði undan einu og öðru og hélt þeim hætti þann tíma sem hann vann í efnahagsbrotadeild. Umkvartanir [A] voru einkum um það að laun sem hann hefði væru í heildina lægri en hann hefði haft hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík, eða að þeir sem þar væru að vinna bæru meir úr býtum en hann. Hjá embætti lögreglustjórans í Reykjavík gæti hann unnið meir á hverjum degi og þar af leiðandi meiri yfirvinnu vegna þess að verkefni þar væru léttari en hjá efnahagsbrotadeild þar sem verkefni væru þung og erfið og þar af leiðandi ekki hægt að vinna langa daga með yfirvinnu. Ekki var möguleiki eða ástæða til þess að leysa úr þeim atvikum sem [A] kvartaði undan.

Þessi hegðun [A] var til þess fallin að vera íþyngjandi fyrir þá sem umgengust og þurftu að umgangast hann.

[A] reyndist starfsmaður sem gat unnið þau verkefni sem honum voru falin en framganga hans sem í stuttu máli er rakin að framan var með þeim hætti að hún vinnur gegn honum sem umsækjanda til starfa í efnahagsbrotadeild.“

III.

Ég ritaði ríkislögreglustjóra bréf, dags. 30. desember 2002, vegna kvörtunar A, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þar sem ég óskaði eftir því að ríkislögreglustjóri skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og afhendi mér gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því að hann skýrði nánar forsendur þeirrar niðurstöðu sinnar að A og B hefðu verið jafnhæf þegar borin hefði verið saman menntun, reynsla og starfsaldur þeirra eins og fram hefði komið í rökstuðningi fyrir setningu B í starfið.

Svarbréf ríkislögreglustjóra barst mér 28. febrúar 2003 en í því segir m.a. svo:

„Eins og kemur fram í bréfi ríkislögreglustjórans til [A] dags. 17. október sl. byggði ákvörðun um setningu [B] í umrædda stöðu á því að hún væri jafn hæf og [A] þegar borin er saman menntun, reynsla og starfsaldur. Með vísan til laga nr. 96, 2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla bar ríkislögreglustjóranum að velja konu til starfans, enda konur hjá embættinu í miklum minnihluta og engin kona þá starfandi sem lögreglufulltrúi í efnahagsbrotadeild. Þegar störfin voru auglýst (en um tvær stöður var að ræða) störfuðu 57 lögreglumenn hjá Ríkislögreglustjóranum, þar af tvær konur. Við setningu þeirra [C] og [B] fjölgaði lögreglumönnum úr 57 í 59 og konum úr tveimur í fjórar. Báðar stöðurnar eru í efnahagsbrotadeild og þær því fyrstu konurnar sem þar starfa sem lögreglumenn. Þá er vísað til þeirrar reynslu sem yfirmenn efnahagsbrotadeildar Ríkislögreglustjórans hafa af störfum [A] í deildinni og var sú reynsla ekki talin til þess fallin að [A] yrði talinn hæfari en [B]. Reyndar var reynsla embættisins af störfum hans með þeim hætti að hann þótti ekki eftirsóknarverður starfskraftur.

Við mat á hæfi framangreindra tveggja umsækjenda og mat á menntun, reynslu og starfsaldri vógu eftirtalin sjónarmið þyngst, ekki talin upp eftir þýðingu.

l. Bæði uppfylla þau almennar kröfur sem gerðar eru til þeirra sem sækja um starf lögreglufulltrúa í efnahagsbrotadeild Ríkislögreglustjórans. Bæði hafa þau stúdentspróf, sambærilegt próf frá Lögregluskóla ríkisins, og grunnnámskeið fyrir rannsóknarlögreglumenn. Þau hafa því jafn góðan menntunargrunn.

2. Fyrir liggur að ekki er við störf hjá lögreglu menn með menntun eða starfsreynslu sem fellur að starfsemi efnahagsbrotadeildar, heldur er [leitað] að starfsmanni til framtíðar sem til stendur að þjálfa og mennta. Helgast þetta af þeim sérhæfðu verkefnum sem unnin eru í deildinni. Til boða standa í þessu efni tækifæri til þjálfunar hérlendis og erlendis sem báðir umsækjendur hefðu verið jafn hæfir til að sækja. [A] hefur sótt eitt af þeim námskeiðum sem í boði eru sem er námskeið í rannsóknum alvarlegri fjármunabrota, en það gerir hann þegar á heildina er litið ekki hæfari starfsmann en [B] sem hefur ýmsan annan grunn en [A].

3. Í efnahagsbrotadeild eru ýmis önnur verkefni en rannsóknir efnahagsbrota, s.s. umhverfisbrot, tölvubrot, rannsóknaraðstoð, öryggismál ofl. Hvorugt umsækjenda hefur fullnægjandi þekkingu eða reynslu á þeim sviðum heldur þarf að þjálfa starfsmanninn. Fyrri störf umsækjendanna beggja er sambærilegur grunnur undir þessi störf.

4. Við mat á starfsreynslu þessara tveggja umsækjenda var leitast við að leggja mat á einstaklingsbundna eiginleika og hæfni þeirra. Var í þessu skyni haft samband við yfirmenn og samstarfsmenn [B] hjá lögreglunni í Kópavogi sem báru að hún væri afar dugleg og hæfur starfsmaður. Reynsla er af störfum [A] hjá embætti Ríkislögreglustjórans sem ekki verður talin honum til framdráttar, sé litið til áhrifa hans á starfsanda sem er grundvallar atriði í efnahagsbrotadeild þar sem mjög reynir á samvinnu starfsmanna, jákvæðni og samstöðu enda verkefni flókin og sæta oft mikilli gagnrýni utan í frá. Við val á starfsmönnum hafa þessi sjónarmið verið höfð í hávegum og leggur ríkislögreglustjórinn þunga áherslu á að byggður sé upp góður starfsandi meðal starfsmanna enda er slíkt til þess fallið að skila betri árangri til lengri tíma litið. Fengin reynsla af störfum [A] gaf ekki fyrirheit um að hann væri fær um að vinna þessum sjónarmiðum framgang heldur þvert á móti hafði reynslan sýnt að honum var betur lagið að draga fram neikvæðari hliðar mála og gat illa sinnt flóknum verkefnum deildarinnar.

5. Þrátt fyrir að [A] hafi í árum talið eitthvað lengri starfsreynslu í lögreglu þá telur ríkislögreglustjórinn að líta verði til þess að sá tími sem [B] var í fæðingarorlofi megi ekki koma niður á framgangi hennar í starfi. Vísast um þetta til grunnsjónarmiða 2. mgr. 14. gr. laga nr. 95, 2000, um fæðingar- og foreldraorlof. Einnig var litið til þess að [B] hafði um eins og hálfs árs skeið starfað sem gjaldkeri hjá Sýslumanninum á Ísafirði þar sem hún kynntist fjárhags og bókhalds málum, en sú þekking reynist henni gagnleg í störfum sínum í efnahagsbrotadeild.

6. Þrátt fyrir að lög nr. 96, 2000, banni mismunun fólks eftir kynferði hvílir sú skylda á ríkislögreglustjóranum að hafa á að skipa kvenkyns lögreglumönnum undir ákveðnum kringumstæðum. Hér er um lögbundna skyldu að ræða og má um þetta vísa til 3. málsliðar 3. mgr. 94. gr., sbr. 92. gr. laga nr. 19, 1991, um meðferð opinberra mála. Ekki verður komist hjá því að efnahagsbrotadeild þurfi að handtaka og leita á grunuðum einstaklingum og ber undir þeim kringumstæðum að framkvæma leitina af manni af sama kyni. Bagalegt hefur verið fyrir deildina að geta ekki með eigin starfsmönnum framkvæmt leit þessa í samræmi við lagaskyldu, heldur verði að leita annað. Einnig er til þess að líta að rannsóknaraðstoð sú sem efnahagsbrotadeild veitir lögregluembættunum er að hluta í tengslum við rannsóknir kynferðisbrota. Undir þeim kringumstæðum þegar meint kvenkyns fórnarlamb kynferðilegs ofbeldis er yfirheyrt hjá lögreglu og er undir 18 ára aldri, er lögbundið að yfirheyrsla skuli framkvæmd af konu, sbr. 3. málsl. 3. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 395, 1997, um réttarstöðu handtekinna manna og yfirheyrslur hjá lögreglu. Sömu sjónarmið eiga við um kvenkyns fórnarlömb kynferðislegs ofbeldis almennt sem oft eiga auðveldara með að tjá sig við konu um meint brot.

7. Eins og kom fram í framangreindu bréfi ríkislögreglustjórans til [A] dags. 17. október sl. var litið til þess að í efnahagsbrotadeild voru engar konur starfandi þegar [B] var ráðin en tólf karlmenn. Það er í samræmi við jafnréttislög, að jafna stöðu karla og kvenna eftir því sem unnt er sbr. 1. gr. laganna. Þetta ber að gera með því að vinna að jöfnum áhrifum kvenna og karla við ákvarðanatöku og stefnumótun í samfélaginu sbr. b-lið l. mgr. l. gr. og bæta sérstaklega stöðu kvenna og auka möguleika þeirra í samfélaginu, sbr. d-lið 1. mgr. 1. gr. Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 13. gr. jafnréttislaga skulu atvinnurekendur sérstaklega vinna að því að jafna stöðu kynjanna innan fyrirtækis síns eða stofnunar og stuðla að því að störf flokkist ekki í sérstök kvenna- og karlastörf. Ríkislögreglustjórinn hefur leitast við að vinna í samræmi við skyldur sínar samkvæmt jafnréttislögum með fjölgun kvenna í lögreglu og hjá embættinu. Með því hefur hann barist gegn því að störf lögreglumanna, og þá ekki síst yfirmanna í lögreglu, verði flokkuð sem karlastörf.

Þegar allt framangreint er virt telur ríkislögreglustjórinn að mat hans á hæfileikum þessara tveggja umsækjenda sé rétt og þeir séu sambærilegir og jafn hæfir. Við mat á þessu verði að líta til annarra sjónarmiða en tölfræðilegrar mælingar á starfsaldri, heldur verði einnig að líta til persónubundinna eiginleika einstaklinganna sem í hlut eiga og reynslu þeirra í víðasta samhengi. Hér er um matskennda þætti að ræða sem málefnalegt og lögmætt er að líta til, og verður að veita vinnuveitanda svigrúm til að líta til þeirra og móta hvaða sjónarmið starfsmannastefna embættisins byggir á. Það var og er mat ríkislögreglustjórans að umræddir tveir einstaklingar séu jafn hæfir og að honum hafi borið að byggja val á milli þeirra á sjónarmiðum 2. málsliðar 2. mgr. 22. gr. jafnréttislaga. Þá er það einnig skoðun ríkislögreglustjórans að lögmætt sé að líta til hlutlægra og lögbundinna þátta svo sem rakið er í tölulið 6 hér að framan þar sem gerð er grein fyrir lögbundinni skyldu til að hafa á að skipa kvenkyns lögreglumönnum, jafn vel þótt undir venjulegum kringumstæðum væri litið svo á að um mismunun á grundvelli kynferðis væri að ræða, sbr. 3. málsl. 2. mgr. 22. gr. jafnréttislaga.

Ríkislögreglustjórinn fellst á athugasemd [A] við tilkynningu sem hann fékk um ráðningu í starfið. Svo óheppilega vildi til að hún var send út daginn eftir að tilkynning var sett inn á vef Ríkislögreglustjórans. Mistök þessi stöfuðu af misskilningi milli stjórnenda efnahagsbrotadeildar. Tilkynningar þessar eru í föstum skorðum hjá embættinu en í þessu tilfelli riðlaðist það fyrirkomulag þar sem [E], yfirlögregluþjónn, sem sér um starfsmannamál hjá embættinu kom ekki að ráðningarferlinu eða tilkynningum um ráðninguna, eins og jafnan, þar sem hann er faðir [B].

Ríkislögreglustjórinn hefur engin frekari gögn í málinu en lögð hafa verið fram af [A].“

Með bréfi, dags. 3. mars 2003, gaf ég [A] kost á því að gera athugasemdir við ofangreint bréf ríkislögreglustjóra til mín. Athugasemdir hans bárust mér 18. mars 2003. Þar segir m.a. svo:

„Ríkislögreglustjóri hefur í rökstuðningi sínum sagst hafa stuðst við umsögn yfirmanna efnahagsbrotadeildar af mínum störfum. Fram kom í þeirri umsögn að ég hefði staðið mig ágætlega og unnið þau verk sem mér voru falin. Ómálefnaleg umsögn um óánægju og umkvartanir mínar virðist því vera helsti grundvöllur að mati ríkislögreglustjóra um hæfi mitt. Sú skylda hlýtur að hvíla á ríkislögreglustjóra að afla umsagna fleiri aðila um störf mín eða í það minnsta gefa mér kost á andmælum fyrst ákvörðun hans virðist að veigamiklum hluta byggja á þessari umsögn.“

IV.

1.

Af gögnum málsins, sem að framan hafa verið rakin, verður ráðið að B var sett af hálfu ríkislögreglustjóra í starf lögreglufulltrúa hjá efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra 1. október 2002 til 6 mánaða. Af hálfu A, sem einnig sótti um það starf, er því haldið fram að við þessa ákvörðun hafi ríkislögreglustjóri brotið gegn stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og vönduðum stjórnsýsluháttum. Þá verður af rökstuðningi í kvörtuninni ráðið að á því sé einnig byggt að við umrædda ákvörðun hafi ríkislögreglustjóri ekki gætt þeirra sjónarmiða sem leiða af meginreglu stjórnsýsluréttar um að velja skuli þann umsækjanda um opinbert starf sem telst hæfastur.

2.

Ákvörðun um skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf telst ákvörðun um réttindi og skyldur manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. athugasemdir við 1. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Við slíkar ákvarðanir ber handhafa veitingarvalds því að gæta ákvæða stjórnsýslulaga um meðferð máls, s.s. um rannsókn þess, sbr. 10. gr., og um andmælarétt aðila máls, sbr. 13. gr. laganna.

Ákvörðun ríkislögreglustjóra um að setja B í starf lögreglufulltrúa hjá efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra var samkvæmt gögnum málsins byggð á heildarmati á menntun, reynslu og starfsaldri umsækjenda auk þess sem mat fyrrum yfirmanna á persónulegum eiginleikum þeirra hafði þýðingu við mat á starfsreynslu eins og síðar verður nánar rakið. Það er afstaða ríkislögreglustjóra að B og A hafi verið jafnhæf til að gegna umræddu starfi og hafi honum því borið að setja B í starfið á grundvelli laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla.

Eins og ráðið verður af svarbréfi ríkislögreglustjóra til A, dags. 17. október 2002, hafði „reynsla yfirmanna efnahagsbrotadeildar ríkislögreglustjóra á störfum [hans] hjá deildinni“ þýðingu við heildarmat á hæfni hans. Segir þannig berum orðum í lok bréfsins að „umsögn þeirra [hafi] ekki verið til þess fallin að telja [A] hæfari en [B]“. Kemur þetta einnig glögglega fram í skýringum ríkislögreglustjóra til mín, dags. 27. febrúar 2003, sem teknar eru orðrétt upp í kafla III hér að framan, en þar segir að við „mat á starfsreynslu [umsækjenda hafi verið] leitast við að leggja mat á einstaklingsbundna eiginleika og hæfni þeirra“. Í því skyni var samkvæmt gögnum málsins leitað til yfirmanna B hjá lögreglunni í Kópavogi og fyrrum yfirmanna A hjá efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra. Í skýringum embættis ríkislögreglustjóra eru ályktanir þær sem dregnar voru af umsögn fyrrum yfirmanna A hjá efnahagsbrotadeild lýst með eftirfarandi hætti, en ég tel rétt að taka þær hér orðrétt upp:

„[Í bréfi ríkislögreglustjórans til [A]] er [meðal annars] vísað til þeirrar reynslu sem yfirmenn efnahagsbrotadeildar Ríkislögreglustjórans hafa af störfum [A] í deildinni og var sú reynsla ekki talin til þess fallin að [A] yrði talinn hæfari en [B]. Reyndar var reynsla embættisins af störfum hans með þeim hætti að hann þótti ekki eftirsóknarverður starfskraftur.

[...] Reynsla er af störfum [A] hjá embætti Ríkislögreglustjórans sem ekki verður talin honum til framdráttar, sé litið til áhrifa hans á starfsanda sem er grundvallar atriði í efnahagsbrotadeild þar sem mjög reynir á samvinnu starfsmanna, jákvæðni og samstöðu enda verkefni flókin og sæta oft mikilli gagnrýni utan í frá. Við val á starfsmönnum hafa þessi sjónarmið verið höfð í hávegum og leggur ríkislögreglustjórinn þunga áherslu á að byggður sé upp góður starfsandi meðal starfsmanna enda er slíkt til þess fallið að skila betri árangri til lengri tíma litið. Fengin reynsla af störfum [A] gaf ekki fyrirheit um að hann væri fær um að vinna þessum sjónarmiðum framgang heldur þvert á móti hafði reynslan sýnt að honum var betur lagið að draga fram neikvæðari hliðar mála og gat illa sinnt flóknum verkefnum deildarinnar.“

Ég fæ ekki annað séð af bréfi ríkislögreglustjóra til A og skýringum hans til mín en að þær ályktanir um persónulega eiginleika A í starfi sem dregnar voru af umsögn fyrrum yfirmanna hans hjá efnahagsbrotadeild hafi haft verulega þýðingu við heildarmat ríkislögreglustjóra á hæfni A til að gegna viðkomandi starfi og þá þeirri niðurstöðu að hann hafi verið jafnhæfur B. Umsögnin, sem er ódagsett, ber með sér að hafa verið rituð í tilefni af umsókn A um umrætt starf lögreglufulltrúa og þá sem sjálfstæður liður í öflun upplýsinga um hann sem einum af umsækjendum um starfið frá fyrrum yfirmönnum hans. Til samanburðar bendi ég á að því er lýst í bréfi ríkislögreglustjóra til mín að aflað hafi verið slíkra upplýsinga um B frá fyrrum yfirmönnum hennar hjá lögreglunni í Kópavogi. Ég tek fram að því er hvergi haldið fram af hálfu ríkislögreglustjóra að ályktanir hans um persónulega eiginleika A og viðmót í fyrra starfi sínu hjá efnahagsbrotadeild hafi byggst á hans eigin þekkingu eða samskiptum við A. Er í öllum tilvikum vísað til nefndrar umsagnar hvað þetta atriði varðar. Raunar er því lýst af hálfu A í bréfi hans til mín, dags. 16. mars 2003, að honum sé „ekki kunnugt um að ríkislögreglustjóri þekki [hann] eða [hans] störf nema samkvæmt umsögn annarra“.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er mælt fyrir um að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla laganna segir að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig sá að stuðla að því að mál verði betur upplýst og tengist hún þannig rannsóknarreglunni. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3295.) Í athugasemdum við ákvæði það í frumvarpi til laganna er síðar varð að 13. gr. segir síðan orðrétt:

„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3296.)

Það er ljóst af gögnum málsins að A var ekki kunnugt um að leitað hafði verið umsagnar fyrrum yfirmanna hans hjá efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra áður en ákvörðun var tekin um að velja B í starfið. Í umsögninni kemur fram tilvísun til atvika og því er lýst hvað A eigi að hafa sagt. Þeir fyrrverandi yfirmenn hans sem rita umsögnina draga síðan eigin ályktanir af þeim. Áður er rakið að ekki verði annað séð af gögnum málsins en að þær upplýsingar sem komu fram í þeirri umsögn, og voru A í óhag, hafi haft verulega þýðingu við það mat ríkislögreglustjóra að B og A væru jafnhæf til starfans. Að þessu virtu, og framangreindum sjónarmiðum um þýðingu þeirra upplýsinga sem komu fram í umsögninni fyrir úrlausn málsins, tel ég að ríkislögreglustjóra hafi verið skylt að vekja athygli A á þeim upplýsingum sem fram komu í umsögn fyrrum yfirmanna hans hjá efnahagsbrotadeild og veita honum hæfilegt svigrúm til að koma að andmælum sínum af því tilefni, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Ég tek fram að hér er ekki tekin afstaða til þess hvort umrædd umsögn telst vinnuskjal í merkingu fyrri málsl. 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga. Ég bendi aðeins á að ef svo væri leiðir það af niðurlagsákvæði síðari málsl. sama töluliðar að umsögnin var ekki undanþegin upplýsingarétti A, sbr. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga.

Ég tek fram að það hefur hér þýðingu að við meðferð þessa máls lá fyrir umsögn um persónulega eiginleika A og viðmót í starfi sem byggð var á tilteknum afmörkuðum atvikum, þ.e. sífelldum umkvörtunum hans, einkum um launamál. Í þessu sambandi tel ég ástæðu til að leggja áherslu á að þótt starfsmaður telji ástæðu til að gera málefnalegar athugasemdir við starfsaðstæður sínar eða kjör fæ ég almennt ekki séð að það út af fyrir sig geti haft áhrif á ályktun um það hvort hann teljist vel til þess fallinn að gegna því starfi sem í hlut á. Þó er ekki unnt að útiloka að slíkar athugasemdir séu settar fram með þeim hætti að unnt sé að draga ákveðnar ályktanir um viðmót hans eða aðra persónulega eiginleika sem máli skipta. Umsögn yfirmanna efnahagsbrotadeildar um A byggðist fyrst og fremst á því að ákveðin atvik, þ.e. sífelldar umkvartanir hans einkum um kjaramál, hefðu verið íþyngjandi fyrir þá sem umgengust hann. Skil ég skýringar ríkislögreglustjóra svo að þessi atvik hafi verið talin gefa til kynna að viðmót A væri almennt ekki til þess fallið að stuðla að góðum starfsanda innan deildarinnar. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga varð ríkislögreglustjóri að sjá til þess að atvik sem þessi ályktun byggðist á væru nægjanlega upplýst. Í ljósi þess að A var ekki gefinn kostur á því að tjá sig um þau atvik sem vísað var til í umsögninni áður en ákvörðun var tekin er það niðurstaða mín að málsmeðferðin hafi ekki samrýmst 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga. Ég tek fram að þar sem þessi annmarki var á undirbúningi og upplýsingaöflun við meðferð málsins eru af minni hálfu ekki forsendur til þess að fjalla um efnislega niðurstöðu ríkislögreglustjóra um mat á hæfni A og B. Af þessu leiðir einnig að ekki er tilefni til þess að ég taki afstöðu til skýringa ríkislögreglustjóra um áhrif laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt karla og kvenna, við hæfnismatið.

3.

Í kvörtun A er á því byggt að sá háttur sem notaður var af hálfu ríkislögreglustjóra til að tilkynna honum um að B og C hefðu verið settar í umrædd störf hefði ekki verið í samræmi við „góða stjórnsýsluhætti“ auk þess sem umsækjendum hafi ekki verið leiðbeint um heimild þeirra til að óska eftir rökstuðningi. Af hálfu ríkislögreglustjóra er því lýst í bréfinu til mín, dags. 27. febrúar 2003, að hann fallist á athugasemd A að því er varðar þá „tilkynningu sem hann fékk um ráðningu í starfið“. Er því lýst að umsækjendum hafi verið gerð grein fyrir umræddum ákvörðunum með tilkynningu sem hafi verið send út daginn eftir að tilkynnt var opinberlega um hverjir hlotið hefðu störfin á vef ríkislögreglustjórans. Greint er frá því að ástæðan hafi verið misskilningur á milli stjórnenda efnahagsbrotadeildar.

Að virtum þessum viðbrögðum ríkislögreglustjóra tel ég aðeins nauðsynlegt að taka fram að á ríkislögreglustjóra hvíldi sú skylda í þessu tilviki að veita A og öðrum umsækjendum sem hafnað var um starf leiðbeiningar um heimild þeirra til þess að fá þá ákvörðun rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Engar slíkar leiðbeiningar er að finna í tilkynningu þeirri sem A og öðrum umsækjendum var send með tölvupósti, dags. 2. október 2002.

V.

Niðurstaða.

Með vísan til framangreindra sjónarmiða er það niðurstaða mín að ríkislögreglustjóra hafi við meðferð máls A borið skylda til þess, sbr. ákvæði 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að veita A kost á að koma að andmælum sínum vegna þeirra upplýsinga sem komu fram í umsögn fyrrum yfirmanna hans hjá efnahagsbrotadeild. Þá er það niðurstaða mín að á það hafi skort að A fengi með tilkynningu ríkislögreglustjóra, dags. 2. október 2002, leiðbeiningar um heimild til þess að fá ákvörðun embættisins rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Með hliðsjón af eðli þeirrar ákvörðunar sem um ræðir í þessu máli og með tilliti til hagsmuna þess er veitingu hlýtur tel ég, að virtum hefðbundnum viðhorfum um þetta atriði í íslenskum rétti, að framangreindir annmarkar á málsmeðferð ríkislögreglustjóra við veitingu á umræddu starfi leiði ekki til ógildingar ákvörðunarinnar. Þá tel ég ekki forsendu til þess að ég víki að öðrum hugsanlegum réttaráhrifum þeirra annmarka. Beini ég þeim tilmælum til ríkislögreglustjóra að hann taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu við veitingu opinberra starfa.

VI.

Með bréfi til ríkislögreglustjóra, dags. 29. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort framangreint álit mitt hefði orðið ríkislögreglustjóra tilefni til að grípa til einhverra sérstakra ráðstafana og þá í hverju þær ráðstafanir felist. Í svarbréfi ríkislögreglustjóra, dags. 9. febrúar 2004, segir að umrætt álit hafi ekki orðið honum tilefni til að grípa til sérstakra ráðstafana enda um einstakt tilvik að ræða. Þá segir að komi upp sambærilegt tilvik muni ríkislögreglustjóri taka mið af álitinu.